Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DE MUSIS Rosario - Presidente -
Dott. MAGNO Giuseppe IT A. - Consigliere -
Dott. FIORETTI Francesco Maria - Consigliere -
Dott. SALVAGO SA - rel. Consigliere -
Dott. SPIRITO Angelo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, COMMISSARIO STRAORDINARIO DEL GOVERNO PER IL COORDINAMENTO DELLE ATTIVITÀ DEL TITOLO 8^ DELLA LEGGE 219/81, in persona del legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
DI TA, DI MA, DI AL, DI VI, DI CI, tutti elettivamente domiciliati in ROMA PIAZZA CAVOUR presso LA CANCELLERIA CIVILE DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall'avvocato CARLO VOLPICELLI, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

e
CONSORZIO CR8;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n. 10249/00 proposto da:
CONSORZIO CR8 - Consorzio Ricostruzione Otto -, in persona del legale rappresentante pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA GUIDO D'AREZZO 18, presso l'avvocato ENNIO MAGRÌ, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato SANDRO DI FALCO, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- ricorrente incidentale -
nonché DI TA, DI MA, DI AL, DI VI, DI CI, domiciliati in ROMA PIAZZA CAVOUR presso LA CANCELLERIA CIVILE DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall'avvocato CARLO VOLPICELLI, giusta procura a margine del controricorso notificato il 13 maggio 2000;
- controricorrente al ricorso - PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI FUNZIONARIO DELEGA, COMMISSARIO STRAORDINARIO GOVERNO PER I COORDINAMENTI;

- intimati -

avverso la sentenza n. 1519/99 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 21/06/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26/09/2002 dal Consigliere Dott. SA SALVAGO;

udito per il resistente l'Avvocato Magri che ha chiesto l'accoglimento del ricorso incidentale e il rigetto del ricorso principale;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Federico SORRENTINO che ha concluso per il rigetto del ricorso principale;
inammissibilità o rigetto del primo motivo del ricorso incidentale e accoglimento secondo motivo del ricorso incidentale;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
La Corte di appello di Napoli, in riforma della decisione del Tribunale della stessa città, con sentenza del 21 giugno 1999, ha dichiarato la Presidenza del Consiglio dei Ministri-Funzionario CIPE ed il Consorzio C.R.8 corresponsabili della illegittima demolizione nel corso di un procedimento di espropriazione, in danno di TA, MM, SA, IT e RO IN, quali eredi di AN IN di alcuni fabbricati siti nella locale via Cupa n. 19 di proprietà di costoro, malgrado i provvedimenti di occupazione fossero stati annullati dal giudice amministrativo con sentenza ormai passata in giudicato;
e ha condannato i due enti in solido al risarcimento del danno, liquidandolo in favore dei IN in complessive L. 1.390.058.725, oltre agli interessi legali sulla somma di L. 825.450.549.
Hanno ritenuto i giudici di appello: a) che erroneamente il Tribunale aveva ritenuto il difetto di costituzione degli eredi IN per carenza di procura del difensore, in quanto costoro, con atti del Notar Tafuri in data 6 agosto e 16 settembre 1991 avevano conferito procura sostanziale, oltre al potere di rappresentarli in giudizio e di nominare avvocati e procuratori, a SA IN, anch'egli erede di AN, nonché a CA SP, i quali avevano rilasciato procura ai difensori costituiti nel giudizio di primo grado;
b) che legittimati passivi nel giudizio sono sia la presidenza del Consiglio che il Consorzio C.R.8, concessionario delle opere, in quanto il Sindaco di Napoli, n.q. di Commissario straordinario del Governo aveva emanato le ordinanze impugnate;
e d'altra parte, il Consorzio aveva provveduto all'occupazione degli immobili nonché alla progettazione delle demolizioni che aveva eseguito.
Per la cassazione della sentenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso per un motivo;
cui resistono con controricorso i IN, nonché il Consorzio C.R.8 che ha formulato altresì ricorso incidentale per due motivi;
e poi depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I ricorsi vanno preliminarmente riuniti ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ. perché proposti contro la medesima sentenza.
Con il primo motivo di quello incidentale, da esaminare preliminarmente per il suo evidente carattere pregiudiziale, il Consorzio CR8, deducendo violazione degli art. 75, 77 ed 81 cod. proc. civ., lamenta che la Corte di appello abbia dichiarato ammissibile la domanda di risarcimento del danno degli eredi IN, senza considerare che al loro procuratore costituitosi nel giudizio di primo grado la procura era stata inammissibilmente rilasciata non da essi, ma dai loro procuratori CA Spedalieri e SA IN.
Il motivo è infondato.
Dal disposto dell'art. 77 c.p.c. che consente espressamente al procuratore "ad negotia" di agire o di resistere per il preponente, in ordine al relativo rapporto dedotto in giudizio solo se espressamente munito di rappresentanza processuale, questa Corte ha tratto la regola che la rappresentanza sudetta, intesa come potere di agire o resistere in giudizio per il "dominus" e, in tale quadro, di conferire, in suo nome, la procura al difensore (rappresentanza a cui si riferisce l'art. 77 cod. proc. civ.) può essere attribuita ad un terzo solo insieme alla rappresentanza sostanziale in ordine al rapporto poi dedotto in giudizio;
e che la rappresentanza che, in violazione di tale principio, sia stata attribuita con solo riferimento alla sfera processuale è invalida e comporta l'invalidità della procura alle liti sulla sua base conferita, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio (Cass. 11281/1997;
3463/1997; 2493/1996; 1578/1995).
Ma quest'ultima ipotesi non si è verificata nel caso concreto, avendo la Corte di appello accertato, che TA, MM, IT e RO IN con atti 6 agosto 1981 e 16 settembre 1991 hanno conferito a SA IN e CA SP la rappresentanza sostanziale in relazione ai loro beni personali e di partecipazione societaria del loro dante causa AN IN;
e che unitamente a tale potere rappresentativo, hanno attribuito quello di natura processuale di rappresentarli dinanzi a qualsiasi autorità giudiziaria, iniziando e proseguendo qualsiasi tipo di procedimento e di "nominare a tal fine avvocati, procuratori...". Il tutto aggiungendo che nessuna questione poteva al riguardo proporsi nei confronti di SA IN, pur esso erede di AN, posto che egli, oltre che quale mandatario dei coeredi, aveva agito anche in proprio ed in tale qualità aveva conferito procura ad litem agli avvocati Roberto e Dario Maria Biancogiglio. D'altra parte, il Consorzio non ha contestato la ricostruzione del contenuto del menzionato art. 77 compiuta da questa Corte, ma si è limitato a rilevare che la procura a detti difensori era stata conferita non da TA, MM, IT, e RO IN, ma dai loro procuratori, senza considerare che nella fattispecie non si trattava di un caso di attribuzione della sola rappresentanza processuale, separatamente dal conferimento di poteri sostanziali relativamente all'affare, ma, che al contrario, la rappresentanza processuale si inquadrava in un contesto più ampio, comprendente anzitutto la rappresentanza sostanziale in ordine ai beni dei IN ora indicati;
per cui correttamente la Corte di appello ha ritenuto che in tale contesto la rappresentanza processuale attribuiva anche il potere di rilasciare in nome del "dominus" la procura ai menzionati difensori.
Con il ricorso principale, la Presidenza del consiglio dei Ministri, funzionario delegato CIPE, denunciando violazione degli art. 80, 81 ed 84 della legge 219 del 1981, nonché dell'art. 2055 cod. civ., censura la sentenza impugnata per aver dichiarato essa Presidenza corresponsabile dell'illegittima demolizione dei fabbricati, senza considerare che la realizzazione dell'opera e le relative espropriazioni erano state affidate in concessione al Consorzio, perciò unico legittimato in base alla menzionata normativa, di tutte le obbligazioni che si ricollegano a detto procedimento. E, d'altra parte, la consegna dei beni al concessionario era avvenuta nel 1986, un anno prima delle demolizioni, sicché nessuna responsabilità poteva gravare neppure sul Sindaco n.q. di Commissario di governo che si era limitato ad emettere i decreti di occupazione, poi annullati, la cui esecuzione era stata curata esclusivamente dal Consorzio.
Per converso, detto ente, con il secondo motivo del ricorso incidentale, deducendo violazione degli art. 2043, 2055 e 1375 cod. civ., muove opposta doglianza alla sentenza di appello assumendo che la responsabilità delle demolizioni gravasse sulla sola Presidenza del Consiglio in quanto: 1) anzitutto dalla documentazione in atti risultava che gli immobili gli erano stati consegnati in epoca successiva al 1986; 2) esso concessionario si era limitato a renderli inagibili, così come disposto dall'amministrazione concedente;
3) infine, quest'ultima non lo aveva informato ne' della pendenza del giudizio amministrativo, ne' tanto meno dell'ordinanza del TAR di sospensione dei decreti di occupazione d'urgenza; 4) esso Consorzio si era, dunque limitato, ad eseguire gli ordini del concedente mantenendo la ragionevole opinione che non sarebbe derivato alcun danno ai terzi.
In subordine, si duole che la Corte di appello non abbia esaminato ed accolto la domanda di rivalsa nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, responsabile: 1^) di avere emanato i provvedimenti di occupazione temporanea poi annullati dal giudice amministrativo;
2^) di non aver informato il concessionario della pendenza del giudizio amministrativo e del provvedimento di sospensione emesso da detto giudice;
3^) di avere ordinato ad esso Consorzio di provvedere agli interventi di demolizione nonostante il mutato quadro dello stato di diritto.
Il Collegio ritiene fondato il ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri;
e che deve accogliersi anche quello del Consorzio nei limiti appresso precisati.
La Corte di appello ha accertato (pag. 3, 8 e 9) e la circostanza è peraltro pacificamente prospettata da tutte le parti, che la Presidenza sudetta ha dato in concessione al Consorzio per la realizzazione del programma di ricostruzione delle aree del mezzogiorno colpite dal sisma del 1980, in forza della legge 219 del 1981, l'occupazione (disposta con provvedimenti sindacali 28 maggio
1981 e 3 giugno 1981) e l'espropriazione degli immobili degli eredi IN, nonché la progettazione delle demolizioni e la successiva esecuzione delle opere previste dal programma: che l'ente concessionario ha realizzato malgrado il TAR con sentenza dell'11 giugno 1987 abbia annullato i provvedimenti di occupazione di urgenza di detti beni e che la decisione sia stata confermata in data 26 giugno 1990 dal Consiglio di Stato.
Si è, dunque, trattato di una concessione traslativa, avendo le Sezioni Unite di questa Corte ripetutamente affermato che la stessa, per il disposto dell'art. 81 della ricordata legge del 1981 demanda necessariamente all'ente concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorché comportanti l'esercizio di poteri di carattere pubblicistico, quali quelli inerenti all'espletamento delle procedure di espropriazione, e perciò all'offerta, al pagamento e/o al deposito delle indennità. E che la concessione dell'opera pubblica mediante delega del potere di procedere all'acquisizione delle relative aree, attuando il trasferimento di funzioni e potestà, proprie dall'espropriante al concessionario, comporta che costui, pur non essendo il destinatario dell'opera pubblica e restando sottoposto ai poteri di supremazia, ingerenza e controllo dell'amministrazione concedente, diviene, in veste di soggetto attivo del rapporto espropriativo, l'unico titolare di tutte le obbligazioni che ad esso si ricollegano (Cass. sez. un. 388/2000; 299/2000; 104/1999). Sicché, resta al riguardo del tutto ininfluente che la titolarità, dell'opera realizzata unitamente a quella degli immobili acquisiti appartenga alla concedente medesima e che questa sia il soggetto le cui esigenze l'opera stessa tende a soddisfare: in quanto ciò che rileva è che il concessionario agisce in nome proprio, sia pure come organo indiretto dell'Amministrazione concedente ed in tale qualità compie materialmente l'attività espropriativa (Cass. 4323/1999;
790/1999; 11158/1998). Da qui la conseguenza comune alla delegazione amministrativa intersoggettiva, che la sua azione produce, nei confronti dei terzi, gli stessi effetti che produrrebbe l'azione diretta dell'Amministrazione, alla quale il concessionario viene sostituito per effetto della concessione;
e che, correlativamente egli risponde direttamente dei danni cagionati a terzi dall'opera pubblica e delle obbligazioni strumentalmente preordinate alla sua esecuzione, derivino gli stessi da attività legittima ovvero (ed a maggior ragione, atteso anche il carattere personale della relativa responsabilità) da illecito aquiliano - ed in questo secondo caso, sia dall'illegittima occupazione temporanea di immobili privati, sia da ogni altro vizio inficiante il procedimento espropriativo e tale da determinare l'inesistenza del potere ablativo - anche se la colpa sia riferibile al concedente nella predisposizione del progetto e nell'imposizione delle direttive: ciò potendo rilevare esclusivamente nei rapporti interni derivanti dalla concessione, ai fini di un'eventuale rivalsa (Cass. 1232/1995; 9266/1994). Da questa ricostruzione dei rapporti tra le parti che il collegio pienamente condivide, anche perché applicata dalla Corte con particolare intensità proprio in tema di espropriazioni nei territori della Campania e delle altre regioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, e nel caso concreto neppure contestata da alcuna di esse, deriva che non può essere riconosciuta la legittimazione ad causam passiva alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che non è soggetto attivo del rapporto espropriativo, per il compimento dei relativi atti, nonché di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche ad esso connesse: a meno che, l'illecito non sia attribuibile anche a fatti propri di detta Amministrazione concedente che tuttavia il giudice del merito era tenuto ad individuare specificamente.
Ed in effetti la Corte di appello ha dichiarato la Presidenza del Consiglio dei Ministri corresponsabile dell'illegittima espropriazione subita dagli eredi IN per il fatto che i decreti di occupazione di urgenza dei loro immobili, poi annullati dal giudice amministrativo, erano stati emanati dal Sindaco di Napoli, nella sua funzione di Commissario di Governo. Ma la prospettazione di questo titolo di corresponsabilità disvela l'errore in cui è incorsa la sentenza impugnata non considerando i principi del tutto consolidati al riguardo enunciati dalla giurisprudenza di questa Corte, e cioè: a) che tanto nei giudizi di opposizione alla stima, quanto in quelli per conseguire il risarcimento del danno in seguito ad occupazione espropriativa, l'autorità munita del potere di emettere i provvedimenti ablatori non è parte del procedimento, atteso che la controversia riguarda non la impugnazione di questi atti, ma l'esistenza e l'adeguatezza dell'indennizzo spettante al proprietario espropriato in base al precetto dell'art. 42 Costit. e, concerne quindi, unicamente il rapporto sostanziale patrimoniale tra quest'ultimo e l'espropriante beneficiario del provvedimento ablativo;
b) che, d'altra parte, l'eventuale indagine sulla legittimità degli atti della procedura ablativa non integra mai un accertamento autonomo, ma resta relegata a mera questione incidentale;
c) che nelle controversie concernenti il risarcimento di cui si è detto, identici sono i poteri ed i compiti devoluti dalla legge all'ente o autorità cui è attribuito il potere-dovere di emettere gli atti autoritativi del procedimento;

e perché, di contro, la sola deviazione dal modello procedimentale tipico che si riscontra in tale anomala acquisizione del bene alla mano pubblica non riguarda i compiti dell'autorità sudetta, ma è imputabile proprio al comportamento procedimentale dell'espropriante che realizza l'opera pubblica pur senza essere munito di un titolo idoneo (decreto ablativo, contratto di cessione) a consentire la radicale ed irreversibile trasformazione del fondo privato;
d) che anche in queste controversie l'oggetto esclusivo è costituito dalla quantificazione del credito dell'espropriato nei confronti dell'espropriante, pur esso derivante dal precetto contenuto nell'art. 42, 3^ comma Costit. (Corte Costit. 369/1996; 148/1999), seppure il legislatore ordinario per attuarlo ha scelto una misura risarcitoria (Corte Costit. 179/1999); per cui anche le domande di risarcimento del danno da occupazione espropriativa del proprio fondo possono legittimamente proporsi dall'espropriato nei confronti del solo espropriante, e non anche degli enti o delle autorità che hanno reso provvedimenti ablatori, in ottemperanza peraltro ad una specifica funzione loro assegnata dal legislatore e non quali rappresentanti dell'amministrazione cui sono preposti o funzionalmente inseriti.
Pertanto, nella fattispecie, la Corte di appello non poteva dichiarare anche la Presidenza del consiglio dei Ministri legittimata passiva soltanto per il fatto dell'adozione, da parte del Sindaco di Napoli, n.q. di Commissario straordinario del Governo, dei provvedimenti ablatori in danno degli eredi IN, poi annullati dal giudice amministrativo, neppure ravvisandovi un mero contributo causale nell'illegittima ablazione dei beni: perché è proprio siffatto contributo da parte dell'ente o dell'autorità che ha emesso il provvedimento ablatorio ad essere escluso dal legislatore nella individuazione dei legittimi contraddittori dell'azione risarcitoria in esame;
sicché non è più consentito al giudice attraverso un giudizio di segno opposto, di recuperare in capo ad un'amministrazione diversa da quella espropriante la veste di soggetto tenuto a subire una pronuncia giurisdizionale sul rapporto espropriativo, al quale, invece, il legislatore nell'esercizio della funzione considerata dalla sentenza impugnata fonte di legittimazione, lo ha considerato del tutto estraneo (Cass. 15687/2001; 1991/2000; 8638/1999; 6957/1996).
E, per converso la sentenza impugnata doveva esaminare la richiesta di rivalsa proposta dal Consorzio nei confronti della Presidenza del consiglio dei ministri, una volta che lo stesso giudice di appello aveva dato atto nella esposizione dello svolgimento della controversia (pag. 4) che il Consorzio, nell'ipotesi, poi verificatasi di rigetto della propria eccezione di difetto di legittimazione passiva, aveva formulato espressa domanda con cui chiedeva "il riconoscimento del diritto di rivalsa nei confronti del concedente per qualsiasi esborso dovuto".
La sentenza impugnata va, pertanto, cassata in relazione ai motivi accolti con rinvio ad altra sezione della Corte di appello di Napoli che si atterrà ai principi esposti e provvedere a regolare le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, rigetta il primo motivo di quello incidentale, accoglie il ricorso principale e, per quanto di ragione, il secondo motivo di quello incidentale;
cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità, ad altra sezione della Corte di appello di Napoli.
Così deciso in Roma, il 26 settembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 3 aprile 2003