CASS
Sentenza 11 febbraio 2026
Sentenza 11 febbraio 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 11/02/2026, n. 3000 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 3000 |
| Data del deposito : | 11 febbraio 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 8774-2020 proposto da: PROVINCIA DI BRINDISI, difesa dapprima dall’Avvocato MARIO IN AD per procura in calce al ricorso e poi dall’Avvocata STEFANIA CRISTINA ZUFFIANÒ per procura in atti
- ricorrente -
contro FALLIMENTO SOCIETÀ CONTROLLI AMBIENTALI BRINDISI S.R.L., difeso dall’Avvocato AB PASSARELLI per procura in calce al controricorso;
- controricorrente -
avverso la SENTENZA N. 909/2019 della CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata il 3/9/2019; udita la relazione della causa svolta dal Consigliere GIUSEPPE MO nella pubblica udienza del 27/1/2026; sentito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale della Repubblica STANISLAO DE MATTEIS;
sentito, per la ricorrente, l’Avvocato ALESSANDRO AVAGLIANO;
sentito, per il controricorrente, l’Avvocato AB PASSARELLI Civile Sent. Sez. 1 Num. 3000 Anno 2026 Presidente: TERRUSI FRANCESCO Relatore: MO GIUSEPPE Data pubblicazione: 11/02/2026 2 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 FATTI DI CAUSA 1.1. Il Fallimento Società Controlli Ambientali Brindisi s.r.l., con atto di citazione del 14/4/2006, ha convenuto in giudizio, innanzi al tribunale di Brindisi, la Provincia di Brindisi. 1.2. Il Fallimento, dichiarato con sentenza del 27/4/2005, ha, in sostanza, dedotto che: - la Società Controlli Ambientali Brindisi s.r.l., in data 16/10/1998, si era aggiudicata, con delibera della giunta provinciale, l’appalto per il servizio di controllo e manutenzione degli impianti termici per civili abitazioni ai sensi dell’art. 31 della l. n. 10/1991 e dell’art. 1, comma 18, del d.P.R. n. 412/1993; - nel corso dell’esecuzione del contratto, terminata la prima fase del servizio, la Provincia di Brindisi, ritenendo di dovere adeguare il capitolato speciale di appalto (parte integrante del contratto stipulato) al d.P.R. n. 551/1999, aveva sostanzialmente impedito all’appaltatrice di continuare a svolgere i servizi previsti;
- la società, quindi, in attesa di riprendere i servizi che le erano stati appaltati, aveva sopportava gravosi costi di gestione a fronte di guadagni completamente inesistenti;
- nonostante i continui e concordanti impegni e rassicurazioni formulati dalla Provincia, il mancato adeguamento del capitolato speciale ad opera dell’Ente appaltante aveva provocato alla società appaltatrice ingenti danni patrimoniali. 1.3. Il Fallimento, in forza di tali circostanze, ha chiesto al tribunale: - in via principale, di accertare e dichiarare il grave inadempimento della Provincia agli obblighi assunti con il contratto di appalto stipulato il 16/10/1998 e, per l’effetto, di condannare l’amministrazione convenuta al risarcimento dei danni conseguenti al mancato guadagno, per la somma complessiva di €. 1.000.000,00, ed alla dichiarazione di fallimento, da quantificarsi anche in via equitativa, ovvero alla maggiore o minore somma che sarebbe risultata dovuta in corso 3 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 di causa, oltre interessi e rivalutazione;
- in via subordinata, di riconoscere al Fallimento, oltre al pagamento delle fatture emesse e non onorate, la somma dovuta a titolo di indennizzo per rescissione unilaterale del contratto, ai sensi e per gli effetti del d.P.R. 554/1999, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal marzo 2001 sino al soddisfo, da quantificarsi nel corso del giudizio. 1.4. La Provincia di Brindisi si è costituita in giudizio ed ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sul rilievo che: - lo stesso tribunale, nel giudizio promosso dalla società appaltatrice prima che ne fosse dichiarato il fallimento, si era già pronunciato sulla questione;
- il tribunale, infatti, con sentenza n. 1032/2004, passata in giudicato, aveva declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo. 1.5. Il tribunale, con sentenza resa il 17/11/2016, sul presupposto che la sentenza n. 1032/2004 precludesse la rivisitazione della questione, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. 2.1. Il Fallimento ha proposto appello avverso tale sentenza. 2.2. La Provincia di Brindisi ha resistito all’appello. 2.3. La corte d’appello, con la sentenza in epigrafe, ha accolto l’appello. 2.4. La corte, in particolare, ha, innanzitutto, ritenuto che: - le sentenze dei giudici ordinari di merito, al pari di quelle dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione, non sono idonee ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese;
- le pronunce di tali giudici, infatti, sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato (esterno) anche in tema di giurisdizione e di spiegare, di conseguenza, i propri effetti anche al di fuori del processo nel 4 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 quale siano state adottate soltanto quando, nelle stesse, la decisione, sia pure implicita, sulla giurisdizione si rapporti, ad essa collegandosi, con una statuizione di merito;
- l’assunto del tribunale, secondo cui non sarebbe consentito prescindere dal dictum in tema di declinatoria della giurisdizione reso dal giudice ordinario con la sentenza n. 1032/2004 nel giudizio promosso dalla società appaltatrice, all’epoca in bonis, e la Provincia di Brindisi, per la medesima vicenda, dev’essere, dunque, disatteso. 2.5. La corte d’appello, esclusa la fondatezza dell’eccezione di giudicato, ha, poi, aggiunto che: - nelle procedure ad evidenza pubblica aventi ad oggetto la conclusione di contratti da parte della pubblica amministrazione, spetta al giudice amministrativo la cognizione dei comportamenti e degli atti assunti prima dell’aggiudicazione e nella successiva fase compresa tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto;
- sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice dei diritti, nella successiva fase afferente l’esecuzione del rapporto;
- nel caso in esame, vertendosi in tema di responsabilità della pubblica amministrazione nella fase di esecuzione del rapporto, la giurisdizione è, di conseguenza, attribuita al giudice ordinario. 2.6. La corte d’appello ha, quindi, accolto l’appello ed ha, per l’effetto, dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, aggiungendo che, a norma dell’art. 353 c.p.c., il processo dovrà essere riassunto dalle parti, innanzi al tribunale di Brindisi, nel termine perentorio ivi stabilito. 2.7. La corte, infine, in ragione della soccombenza dell’appellata, ha condannato la Provincia al pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio, liquidando l’ammontare dei relativi onorari nella somma di €. 10.000,00, 5 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 quanto al primo grado, e nella somma di €. 9.000,00, quanto al giudizio d’appello, oltre accessori. 3.1. La Provincia di Brindisi, con ricorso notificato il 28/2/2020, ha chiesto, per tre motivi, la cassazione della sentenza della corte d’appello, nel quale, in subordine, ha chiesto di “procedere al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea, ai sensi e per gli effetti dell’art. 267 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea sulla seguente questione pregiudiziale: se siano conformi al diritto dell’Unione Europea (in particolare agli articoli 51 del TFUE nonché alla Direttiva 92/42/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, (cfr. art. 8 i n combinato con l’Allegato V), i commi 18-19-20 dell’articolo n. 11 del D.P.R. n. 412/1993, nella versione vigente a l 1998 e come interpretati dalla Corte di Appello di Lecce, nel senso di escludere la natura di concessione di servizi;
se siano conformi al diritto dell’Unione Europea (in particolare agli articoli 51 del TFUE nonché alla Direttiva 92/42/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, (cfr. art. 8 in combinato con l’Allegato V), i commi 18-19- 20 dell’articolo n. 11 del D.P.R. n . 412/1993, nella versione vigente al 1998 e come interpretati dalla Corte di Appello di Lecce, nel senso di non individuare un’attività che coinvolge pubblici poteri”. 3.2. Il Fallimento ha resistito con controricorso. 3.3. Il Pubblico Ministero, con memoria del 21/11/2025, ha concluso per la declaratoria d’inammissibilità o il rigetto del ricorso. 3.4. Le parti hanno depositato memorie. 3.5. La Provincia, in particolare, ha dedotto che “qualora codesta Suprema Corte nutra dubbi sulla qualificazione del rapporto, si formula istanza di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE affinché siano chiarite le istanze già formulate nel ricorso introduttivo …”. 6 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 RAGIONI DELLA DECISIONE 4. Il ricorso, intanto, è ammissibile. La sentenza, con cui il giudice d’appello riforma o annulla la decisione di primo grado e rimette la causa al giudice a quo ex artt. 353 o 354 c.p.c., è immediatamente impugnabile con ricorso per cassazione, trattandosi di sentenza definitiva che non ricade nel divieto, dettato dall’art. 360, comma 3°, c.p.c., di separata impugnazione in cassazione delle sentenze non definitive su mere questioni, per tali intendendosi solo quelle su questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito che non chiudono il processo dinanzi al giudice che le ha pronunciate (Cass. SU n. 25774 del 2015). 5.1. Con il primo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 324 c.p.c. e dell’art. 2909 c.c. nonché la violazione del principio di ne bis in idem, in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha ritenuto che il difetto di giurisdizione, già dichiarato dal tribunale di Brindisi con la sentenza n. 1032/2004, non era idoneo ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, pertanto, effetti al di fuori del processo nel quale era stata resa, omettendo, tuttavia, di considerare che: - l’accertamento della giurisdizione, pur se non è funzionale ad una statuizione di merito, è un capo autonomo della sentenza ed è, pertanto, idoneo al giudicato;
- la sentenza del tribunale di Brindisi n. 1032/2004, pertanto, essendo passata in giudicato, preclude alle parti del relativo giudizio, compreso il Fallimento di una di esse, il riesame della questione di rito già decisa in via definitiva;
- il giudicato sulla giurisdizione, del resto, spiega la sua efficacia riflessa anche nei confronti di soggetti estranei al rapporto processuale, quando lo stesso contenga un’affermazione obiettiva di verità che non ammette la possibilità di un diverso 7 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 accertamento e il terzo, e cioè il Fallimento, non vanti un diritto autonomo rispetto a quello sul quale il giudicato è intervenuto. 5.2. Il motivo è infondato. Premesso che l’art. 374 c.p.c. dev’essere interpretato nel senso che (salvi i casi di impugnazione delle decisioni assunte dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei Conti) i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplice allorché (come nel caso in esame) sulla regola finale di riparto della giurisdizione “si sono già pronunciate le sezioni unite” (Cass. n. 1599 del 2022), ritiene la Corte che: - le sentenze dei giudici di merito (ordinari o amministrativi) che statuiscono sulla giurisdizione sono idonee ad acquistare autorità di giudicato esterno, così da spiegare i propri effetti anche al di fuori del processo nel quale siano state rese, soltanto nel caso in cui la statuizione sulla giurisdizione, sia pure implicita, resa dalle stesse si coniughi con una statuizione di merito (Cass. SU n. 28179 del 2020); - tale efficacia, peraltro, presuppone il passaggio in giudicato formale delle sentenze stesse ed è limitata a quei processi che abbiano per oggetto cause che, sia sul piano soggettivo, sia sul piano oggettivo, siano identiche a quella in cui si è formato il giudicato esterno (anche sulla giurisdizione), il quale costituisce oggetto di eccezione in senso proprio (Cass. SU n. 4997 del 2018, in motiv.; conf., Cass. SU n. 9124 del 1994; Cass. SU n. 1007 del 1993; Cass. SU n. 21065 del 2011; Cass. SU n. 22745 del 2014; Cass. SU n. 15208 del 2015); - in mancanza, le sentenze dei giudici ordinari di merito, come quelle dei giudici amministrativi, in punto di giurisdizione, non sono, per contro, suscettibili di acquistare autorità di giudicato in senso sostanziale (e di spiegare, perciò, alcun effetto al di fuori del processo nel quale siano state rese: cd. efficacia endoprocessuale), trattandosi di pronunce che statuiscono esclusivamente sull’esistenza di un presupposto 8 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 processuale (vale a dire, appunto, la giurisdizione), senza implicare alcun accertamento di merito che possa far stato tra le stesse parti (anche) in un processo diverso (Cass. SU n. 28388 del 2020 in motiv.; Cass. SU n. 4997 del 2018; Cass. Sez. Unite n. 15208 del 2015; Cass. SU n. 22745 del 2014; Cass. Sez. Unite n. 21065 del 2011; Cass. Sez. Unite n. 29531 del 2008; Cass. Sez. Unite n. 16779 del 2005; Cass. Sez. Unite n. 95 del 2000; Cass. Sez. Unite n. 605 del 1999). 5.3. Nel caso di specie, la sentenza n. 1032/2004 con la quale il tribunale di Brindisi ha declinato la propria giurisdizione, non si è accompagnata, com’è rimasto incontestato, ad alcuna statuizione di merito sulla domanda che, in tale giudizio, la società poi fallita aveva proposto nei confronti della Provincia. 5.4. Tale sentenza, pur se passata in giudicato formale, non preclude, di conseguenza, né in via diretta né, a fortiori, in via riflessa, che, in un successivo e identico processo tra le stesse parti (o, come nel caso del Fallimento di una delle stesse, i loro aventi causa), il giudice ordinario possa affermare (come ha correttamente ritenuto la corte d’appello) la sussistenza della (propria) giurisdizione. 5.5. Con il secondo motivo, la ricorrente, denunciando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in relazione all’art. 360 n. 1 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha ritenuto che l’azione proposta dal Fallimento, vertendo in materia di responsabilità della Provincia nella fase di esecuzione di un contratto d’appalto pubblico, appartenesse alla giurisdizione del giudice ordinario, omettendo, per contro, di considerare che: - la convenzione intercorsa tra la Provincia e la società in bonis ha avuto ad oggetto lo svolgimento di attività che, fino alla data della sua sottoscrizione, erano state gestite direttamente dalla Provincia di Brindisi in ragione della loro natura specificatamente pubblicistica;
- tale convenzione 9 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 ha, quindi, previsto l’attribuzione alla società in bonis del diritto di gestire un servizio reso ad una collettività indistinta, vale a dire i possessori di impianti termici residenti nel territorio provinciale brindisino;
- non si tratta, dunque, di un contratto di appalto pubblico di servizi, nel quale le prestazioni di un soggetto esterno all’amministrazione sono rese a favore dell’amministrazione, che assume l’onere di pagare il corrispettivo;
- si tratta, piuttosto, di una concessione di servizi pubblici, nella quale il servizio è reso direttamente in favore degli utenti sui quali grava l’onere del relativo costo;
- la materia dei controlli pubblici sugli impianti termici delle civili abitazioni oggetto del contratto costituisce, del resto, ai fini dell’art. 33 d.lgs. n. 80/1998, come modificato dall’art. 7 della l. n. 205/2000, un servizio pubblico;
- le controversie relative ai pubblici servizi, in base alla normative in vigore al momento della proposizione della domanda, sono incluse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche quando la domanda sia relativa alla violazione di diritti soggettivi;
- nel caso in esame, peraltro, la società in bonis aveva proposto una richiesta di adeguamento (anche della misura) del canone d’appalto, che supponeva l’esercizio di poteri dell’amministrazione appaltante di apprezzamento discrezionale di carattere autoritativo, con la conseguenza che la relativa controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa. 5.6. Il motivo è inammissibile. Rileva la Corte che: - l’esercizio del potere di diretto esame degli atti del giudizio di merito, riconosciuto al giudice di legittimità ove sia denunciato (come nel caso in esame) un error in procedendo (vale a dire l’errata affermazione della giurisdizione del giudice ordinario in luogo di quella del giudice amministrativo) presuppone che il ricorrente, nel rispetto del principio di autosufficienza, riporti, nel ricorso stesso, gli elementi ed i riferimenti atti ad individuare, 10 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 nei suoi termini esatti e non genericamente, il vizio processuale, onde consentire alla Corte di effettuare, senza compiere generali verifiche degli atti, il controllo del corretto svolgersi dell’iter processuale (Cass. n. 19410 del 2015; Cass. n. 23834 del 2019); - nel ricorso per cassazione, infatti, il principio di autosufficienza, che impone (a norma dell’art. 366 n. 6 c.p.c.) l’indicazione espressa degli atti processuali o dei documenti sui quali il ricorso si fonda, dev’essere inteso nel senso che il ricorrente ha l’onere sia di specificare in quale sede processuale il documento risulta prodotto, sia di specificare gli elementi che valgono ad individuarlo, riportandone il contenuto (Cass. n. 28184 del 2020); - ne consegue che, ove sia dedotta l’omessa o viziata valutazione di un documento, come il contratto intercorso tra la Provincia e la società in bonis, il ricorrente ha l’onere, a pena d’inammissibilità della censura, di procedersi ad un sintetico ma completo resoconto del suo contenuto, nonché alla specifica indicazione del luogo in cui ne è avvenuta la produzione, al fine di consentire la verifica della fondatezza della doglianza sulla base del solo ricorso, senza necessità di fare rinvio od accesso a fonti esterne ad esso (Cass. n. 5478 del 2018); - nel caso in esame, al contrario, la ricorrente, pur avendo lamentato l’errata ricognizione da parte della corte d’appello del contenuto del documento che contiene la convenzione a suo tempo stipulata tra la Provincia e la società poi fallita, non ha, tuttavia, provveduto, come era suo specifico onere, alla riproduzione in ricorso del relative testo, quanto meno nella misura necessaria a renderne manifesta l’invocata natura di concessione di un pubblico servizio;
- la censura, pur se volta a far valere il vizio in procedendo conseguente alla negazione (asseritamente errata) della giurisdizione del giudice amministrativo, è, di conseguenza, inammissibile;
- l’inammissibilità del motivo, peraltro, esclude che, a norma 11 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 dell’art. 374 c.p.c., sullo stesso debbano essere chiamate a pronunciarsi le Sezioni Unite: i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione (a meno che non si tratti di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti) possono essere, infatti, trattati dalle sezioni semplice allorché sussistono (come, appunto, nel caso in esame) ragioni d’inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo, come, ad esempio, nel caso d’inosservanza dei requisiti di cui all’art. 366 c.p.c. (Cass. n. 1599 del 2022). 5.7. D’altra parte, è vero che: - in tema di affidamento di servizi da parte della pubblica amministrazione a imprese private, la linea di demarcazione tra appalti pubblici di servizi e concessioni di servizi sta in ciò che i primi, a differenza delle seconde, riguardando di regola servizi resi alla pubblica amministrazione e non al pubblico degli utenti, non comportano il trasferimento del diritto di gestione quale controprestazione e non determinano, in ragione delle modalità di remunerazione, l’assunzione del rischio di gestione da parte dell’affidatario; - in relazione alla disciplina dei contratti pubblici di cui alla l. n. 537/1993, questa Corte ha, in effetti, ritenuto ravvisabile l’appalto di pubblico servizio in base al diritto dell’Unione europea laddove il corrispettivo sia pagato direttamente dall’Amministrazione al prestatore del servizio stesso, il quale, pertanto, non ne sopporta il rischio, a differenza del concessionario di servizi, che trae la propria remunerazione dai proventi ricavati dagli utenti (Cass. SU n. 9965 del 2017); - tale conclusione ha trovato conforto nella giurisprudenza unionale, secondo la quale, ai fini del diritto della UE, un appalto pubblico di servizi comporta un corrispettivo che è pagato direttamente dall’amministrazione al prestatore di servizi (v. C.giust. 13/10/2010, causa C-458/03, Parking Brixen, C.giust. 18/7/2007, causa C-382/05, Commissione c. Repubblica 12 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 italiana, C.giust. 7/12/2000, causa C-324/98, Telaustria); - la concessione di servizi, invece, presuppone che l’amministrazione concedente abbia trasferito “integralmente o in misura significativa” all’operatore privato il rischio di gestione economica connesso all’esecuzione del servizio (v. C.giust. 21/5/2015, causa C-269/14); - la concessione di servizi è, dunque, ravvisabile, a fronte dell’appalto, quando le modalità di remunerazione pattuite consistono nel diritto del concessionario di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente il servizio traendo la propria remunerazione dai proventi ricavati dagli utenti, di modo che sul concessionario finisca col gravare di per sé il rischio legato alla gestione (così, testualmente, Cass. SU n. 23155 del 2024, in motiv., secondo la quale, in definitiva, si configura, invece, un appalto di pubblico servizio, anche in base al diritto unionale, quando il corrispettivo è pagato direttamente dall’amministrazione pubblica al prestatore del servizio, il quale, conseguentemente, non ne sopporta il rischio legato alla gestione, a differenza del concessionario di servizi, il quale trae la propria remunerazione dai proventi ricavati dagli utenti). 5.8. Resta, nondimeno, il fatto (con la conseguente irrilevanza dell’istanza di rinvio pregiudiziale proposta dalla ricorrente) che, nel caso in esame, la soluzione della questione di giurisdizione non era (e non è) condizionata, come ha esattamente affermato la corte d’appello, dalla qualificazione della convenzione tra la Provincia e la società poi fallita, trattandosi di controversia che, avendo riguardo alla domanda proposta dal Fallimento e alla causa petendi dallo stesso dedotta, attiene alla fase esecutiva del rapporto. 5.9. Premesso, infatti, che la giurisdizione si determina in base alla domanda, sicché, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione delle 13 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 parti ma il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che è chiesta al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice, con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale tali fatti costituiscono manifestazione (Cass. SU n. 20350 del 2018; Cass. SU n. 2368 del 2024; Cass. SU n. 12378 del 2008 e Cass. SU n. 10243 del 2003), rileva la Corte che: - sussiste la giurisdizione del giudice ordinario ogni qual volta la controversia riguardi la fase esecutiva del contratto, pur se si tratta di una concessione di servizi, ivi comprese quelle in ordine alla intimata risoluzione per inadempimento del concessionario ovvero alle conseguenze risarcitorie, le quali, difatti, costituiscono manifestazione di un rapporto obbligatorio oramai divenuto, dopo la stipulazione, di carattere paritario;
- si tratta, invero, di un rapporto che, in esito alle note decisioni della Corte costituzionale sulla portata dell’art. 103 Cost. ai fini dell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva (v. in particolare C. cost. n. 204/2004), non è sussumibile nelle attività alle quali allude l’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., le quali, infatti, presuppongono che la pubblica amministrazione agisca come autorità senza che sia sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa il mero fatto che la stessa sia parte del giudizio;
- allorché si discorra della semplice fase esecutiva di un rapporto (finanche qualificabile come concessorio), si è, dunque, fuori dalla giurisdizione esclusiva;
- la fase esecutiva del rapporto, in termini di giurisdizione, fuoriesce, in definitiva, dalla sua fonte concessoria perché non ne condivide la natura, venendo a costituire invece un nesso di posizione paritaria tra le parti (così, testualmente, Cass. SU n. 23155 del 2024, in motiv.; conf. Cass. 14 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 SU n. 32728 del 2018; Cass. SU n. 18267 del 2019; Cass. SU n. 33691 del 2019, Cass. SU n. 18374 del 2023). 5.10. Con il terzo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 4 e 5 del d.m. n. 55/2014 e dell’art. 10 c.p.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha condannato l’appellata al pagamento delle spese processuali, liquidandone l’ammontare in €. 10.000,00 per il giudizio di primo grado e in €. 9.000,00 per il giudizio di secondo grado, omettendo, tuttavia, di considerare che: a) in tema di condanna alla spese della parte soccombente, ai sensi dell’art. 91 c.p.c., deve aversi riguardo, come prevede l’art. 5 del d.m. n. 55/2014, al valore effettivo della controversia: - nel giudizio di impugnazione, il valore della causa dev’essere, pertanto, rimodulato in relazione all’effettivo oggetto del gravame, vale a dire al contenuto della questione di dibattuta in quella sede, prescindendo dal valore della domanda giudiziaria di merito proposta nel precedente grado di giudizio;
- nel caso in esame, il Fallimento aveva proposto appello avverso la sentenza del tribunale limitatamente alla statuizione con la quale lo stesso aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, la cui sussistenza era, di conseguenza, l’unica questione devoluta alla cognizione della corte d’appello; - il valore della controversia, vertente sulla sola giurisdizione, era, pertanto, indeterminabile;
b) il giudice d’appello, inoltre, nel rimettere la causa al primo giudice, può decidere soltanto sulle spese della fase processuale che si è svolta davanti a lui ma non anche su quelle del giudizio di primo grado, che devono essere liquidate da quel giudice a seguito della riassunzione del giudizio, la quale non ha luogo d’ufficio ma per iniziativa della parte interessata: - nel caso in esame, pertanto, se si considera che non vi è stata alcuna fase istruttoria, le spese per il grado d’appello, in applicazione dei 15 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 “valori minimi” indicati nelle tabelle di cui al d.m. n. 55/2014, ammonterebbero, a fronte della somma liquidate in sentenza pari ad €. 9.000,00, all’importo complessivo di €. 3.308, di cui €. 980 per la fase studio, €. 675 per la fase introduttiva ed €. 1.653 per la fase decisionale;
- il giudice, del resto, quando pronuncia la condanna della parte soccombente al rimborso delle spese e degli onorari in favore della controparte, ha l’obbligo di liquidare l’ammontare separatamente, anche in relazione a ciascuna fase e grado del giudizio, con la conseguente illegittimità della mera indicazione dell’importo complessivo e della mancata specificazione degli onorari e delle spese, in quanto non consente il controllo sulla correttezza della liquidazione, anche in ordine al rispetto delle relative tabelle. 5.11. Il motivo è, in parte, infondato e, per il resto, inammissibile. La Corte, intanto, ribadisce che: - il giudice d’appello, ove, in riforma della sentenza del giudice di primo grado declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario, abbia dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e rimetta le parti davanti al primo giudice, deve statuire, oltre che, com’è ovvio, sulle spese del giudizio che si è svolto innanzi a sé (Cass. SU n. 9594 del 1994; Cass. n. 4986 del 2000, in motiv.), anche sulle spese di primo grado in ragione della soccombenza sull’unica questione ivi dibattuta e decisa, e cioè la sussistenza o meno della giurisdizione (Cass. SU n. 23669 del 2009; Cass. n. 12992 del 1993); - la soccombenza, infatti, agli effetti del regolamento delle spese processuali, può essere determinata non soltanto da ragioni di merito ma anche da ragioni di ordine processuale, non richiedendo l’art. 91 c.p.c., per la statuizione sulle spese, una decisione che attenga al merito, bensì una pronuncia che chiuda il processo davanti al giudice adito, tale dovendosi considerare anche la pronuncia con cui il giudice d’appello rimetta le parti davanti al primo giudice per ragioni di giurisdizione ai sensi 16 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 dell’art. 353 c.p.c., nel testo in vigore ratione temporis (Cass. SU n. 583 del 1999; conf., Cass. n. 1802 del 1981; Cass. n. 22257 del 2018). 5.12. D’altra parte, è vero, che, in tema di liquidazione delle spese del giudizio d’appello, quando la sentenza di primo grado sia impugnata solo in ordine ad una questione processuale, il cui ipotetico accoglimento comporterebbe (come, appunto, nella specie) la necessità da parte del giudice del gravame di rimettere la causa al giudice di primo grado, il valore della causa deve essere considerate come indeterminabile, poiché l’esame di tale unica questione non comporta la necessità di esaminare il merito della causa (Cass. n. 21613 del 2018, che, in applicazione di tale principio, ha confermato la decisione della corte d’appello che aveva considerato di valore indeterminabile la causa relativa all’impugnazione di una sentenza per violazione del contraddittorio determinata dalla nullità della notificazione dell’atto introduttivo;
conf., Cass. n. 21776 del 2021; Cass. n. 36406 del 2021; Cass. n. 7543 del 2022). 5.13. È anche vero, tuttavia, che, in tema di liquidazione delle spese processuali ai sensi del d.m. n. 55/2014, l’esercizio del potere discrezionale del giudice, contenuto tra il minimo e il massimo dei parametri previsti, non è soggetto al controllo di legittimità, attenendo pur sempre a parametri indicati tabellarmente (Cass. n. 14198 del 2022). 5.14. Il ricorrente per cassazione che contesti la liquidazione delle spese di giudizio operata dal giudice di merito, ha, pertanto, l’onere di specificare analiticamente, in ricorso, a pena d’inammissibilità della censura, il superamento, da parte del giudice, dei limiti minimi e massimi che, in ragione del parametro corretto, la contestata liquidazione avrebbe violato e le corrispondenti voci delle tabelle allegate al d.m. n. 55/2014 che, con la relativa misura minima e massima, dovevano (o, al 17 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 contrario, non dovevano) essere riconosciute in relazione alle attività processuali comprese nelle diverse fasi del giudizio. 5.15. Nel caso di specie, la ricorrente, pur avendo contestato il superamento della misura massima che il parametro applicabile avrebbe consentito, non ha, tuttavia, indicato, in ricorso, la misura massima (e non quella minima che, a suo giudizio, doveva essere riconosciuta alla controparte) che la determinazione degli onorari complessivamente svolta dal giudice di merito avrebbe violato, per cui la censura formulata sul punto, essendo priva della necessaria specificità, è inammissibile. 5.16. In ogni caso, dev’essere ribadito che: - “la disposizione di cui al D.M. n. 55 del 2014 prevede un compenso unitario per la fase di trattazione, che comprende anche l’eventuale attività istruttoria”, per cui tale “compenso spetta al procuratore della parte vittoriosa anche a prescindere dall’effettivo svolgimento, nel corso del grado del singolo giudizio di merito, di attività a contenuto istruttorio, essendo sufficiente la semplice trattazione della causa (Cass. Civ., Sez. II, 27.3.2023, n. 8561)”; - “nel giudizio di appello, la fase di trattazione è ineludibile e coincide con le attività previste dall’art. 350 c.p.c. (Cassazione civile sez. II, 29/12/2022, n. 37994; Cassazione civile sez. VI, 26/05/2021, n. 14483; Cassazione civile sez. VI, 27/08/2019, n. 21743; Cass. 31559/2019 non massimate” (Cass. n. 29857 del 2023, in motiv.). 6. Il ricorso dev’essere, dunque, rigettato. 7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Il Fallimento controricorrente risulta, peraltro, ammesso al patrocinio a spese dello Stato, sicché, a norma dell’art. 133 del d.P.R. n. 115/2002, il relativo pagamento dev’essere eseguito a favore dello Stato. 18 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 8. La Corte dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228/2012, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
condanna la ricorrente a rimborsare al Fallimento le spese del giudizio, che liquida in €. 5.200,00, di cui €. 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15% e dispone che il pagamento della somma così determinata sia eseguito in favore dello Stato;
dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228/2012, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso a Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 27 gennaio 2026. Il Consigliere est. Il Presidente IU GI NC US
- ricorrente -
contro FALLIMENTO SOCIETÀ CONTROLLI AMBIENTALI BRINDISI S.R.L., difeso dall’Avvocato AB PASSARELLI per procura in calce al controricorso;
- controricorrente -
avverso la SENTENZA N. 909/2019 della CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata il 3/9/2019; udita la relazione della causa svolta dal Consigliere GIUSEPPE MO nella pubblica udienza del 27/1/2026; sentito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale della Repubblica STANISLAO DE MATTEIS;
sentito, per la ricorrente, l’Avvocato ALESSANDRO AVAGLIANO;
sentito, per il controricorrente, l’Avvocato AB PASSARELLI Civile Sent. Sez. 1 Num. 3000 Anno 2026 Presidente: TERRUSI FRANCESCO Relatore: MO GIUSEPPE Data pubblicazione: 11/02/2026 2 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 FATTI DI CAUSA 1.1. Il Fallimento Società Controlli Ambientali Brindisi s.r.l., con atto di citazione del 14/4/2006, ha convenuto in giudizio, innanzi al tribunale di Brindisi, la Provincia di Brindisi. 1.2. Il Fallimento, dichiarato con sentenza del 27/4/2005, ha, in sostanza, dedotto che: - la Società Controlli Ambientali Brindisi s.r.l., in data 16/10/1998, si era aggiudicata, con delibera della giunta provinciale, l’appalto per il servizio di controllo e manutenzione degli impianti termici per civili abitazioni ai sensi dell’art. 31 della l. n. 10/1991 e dell’art. 1, comma 18, del d.P.R. n. 412/1993; - nel corso dell’esecuzione del contratto, terminata la prima fase del servizio, la Provincia di Brindisi, ritenendo di dovere adeguare il capitolato speciale di appalto (parte integrante del contratto stipulato) al d.P.R. n. 551/1999, aveva sostanzialmente impedito all’appaltatrice di continuare a svolgere i servizi previsti;
- la società, quindi, in attesa di riprendere i servizi che le erano stati appaltati, aveva sopportava gravosi costi di gestione a fronte di guadagni completamente inesistenti;
- nonostante i continui e concordanti impegni e rassicurazioni formulati dalla Provincia, il mancato adeguamento del capitolato speciale ad opera dell’Ente appaltante aveva provocato alla società appaltatrice ingenti danni patrimoniali. 1.3. Il Fallimento, in forza di tali circostanze, ha chiesto al tribunale: - in via principale, di accertare e dichiarare il grave inadempimento della Provincia agli obblighi assunti con il contratto di appalto stipulato il 16/10/1998 e, per l’effetto, di condannare l’amministrazione convenuta al risarcimento dei danni conseguenti al mancato guadagno, per la somma complessiva di €. 1.000.000,00, ed alla dichiarazione di fallimento, da quantificarsi anche in via equitativa, ovvero alla maggiore o minore somma che sarebbe risultata dovuta in corso 3 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 di causa, oltre interessi e rivalutazione;
- in via subordinata, di riconoscere al Fallimento, oltre al pagamento delle fatture emesse e non onorate, la somma dovuta a titolo di indennizzo per rescissione unilaterale del contratto, ai sensi e per gli effetti del d.P.R. 554/1999, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal marzo 2001 sino al soddisfo, da quantificarsi nel corso del giudizio. 1.4. La Provincia di Brindisi si è costituita in giudizio ed ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sul rilievo che: - lo stesso tribunale, nel giudizio promosso dalla società appaltatrice prima che ne fosse dichiarato il fallimento, si era già pronunciato sulla questione;
- il tribunale, infatti, con sentenza n. 1032/2004, passata in giudicato, aveva declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo. 1.5. Il tribunale, con sentenza resa il 17/11/2016, sul presupposto che la sentenza n. 1032/2004 precludesse la rivisitazione della questione, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. 2.1. Il Fallimento ha proposto appello avverso tale sentenza. 2.2. La Provincia di Brindisi ha resistito all’appello. 2.3. La corte d’appello, con la sentenza in epigrafe, ha accolto l’appello. 2.4. La corte, in particolare, ha, innanzitutto, ritenuto che: - le sentenze dei giudici ordinari di merito, al pari di quelle dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione, non sono idonee ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese;
- le pronunce di tali giudici, infatti, sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato (esterno) anche in tema di giurisdizione e di spiegare, di conseguenza, i propri effetti anche al di fuori del processo nel 4 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 quale siano state adottate soltanto quando, nelle stesse, la decisione, sia pure implicita, sulla giurisdizione si rapporti, ad essa collegandosi, con una statuizione di merito;
- l’assunto del tribunale, secondo cui non sarebbe consentito prescindere dal dictum in tema di declinatoria della giurisdizione reso dal giudice ordinario con la sentenza n. 1032/2004 nel giudizio promosso dalla società appaltatrice, all’epoca in bonis, e la Provincia di Brindisi, per la medesima vicenda, dev’essere, dunque, disatteso. 2.5. La corte d’appello, esclusa la fondatezza dell’eccezione di giudicato, ha, poi, aggiunto che: - nelle procedure ad evidenza pubblica aventi ad oggetto la conclusione di contratti da parte della pubblica amministrazione, spetta al giudice amministrativo la cognizione dei comportamenti e degli atti assunti prima dell’aggiudicazione e nella successiva fase compresa tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto;
- sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice dei diritti, nella successiva fase afferente l’esecuzione del rapporto;
- nel caso in esame, vertendosi in tema di responsabilità della pubblica amministrazione nella fase di esecuzione del rapporto, la giurisdizione è, di conseguenza, attribuita al giudice ordinario. 2.6. La corte d’appello ha, quindi, accolto l’appello ed ha, per l’effetto, dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, aggiungendo che, a norma dell’art. 353 c.p.c., il processo dovrà essere riassunto dalle parti, innanzi al tribunale di Brindisi, nel termine perentorio ivi stabilito. 2.7. La corte, infine, in ragione della soccombenza dell’appellata, ha condannato la Provincia al pagamento delle spese processuali del doppio grado di giudizio, liquidando l’ammontare dei relativi onorari nella somma di €. 10.000,00, 5 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 quanto al primo grado, e nella somma di €. 9.000,00, quanto al giudizio d’appello, oltre accessori. 3.1. La Provincia di Brindisi, con ricorso notificato il 28/2/2020, ha chiesto, per tre motivi, la cassazione della sentenza della corte d’appello, nel quale, in subordine, ha chiesto di “procedere al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea, ai sensi e per gli effetti dell’art. 267 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea sulla seguente questione pregiudiziale: se siano conformi al diritto dell’Unione Europea (in particolare agli articoli 51 del TFUE nonché alla Direttiva 92/42/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, (cfr. art. 8 i n combinato con l’Allegato V), i commi 18-19-20 dell’articolo n. 11 del D.P.R. n. 412/1993, nella versione vigente a l 1998 e come interpretati dalla Corte di Appello di Lecce, nel senso di escludere la natura di concessione di servizi;
se siano conformi al diritto dell’Unione Europea (in particolare agli articoli 51 del TFUE nonché alla Direttiva 92/42/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, (cfr. art. 8 in combinato con l’Allegato V), i commi 18-19- 20 dell’articolo n. 11 del D.P.R. n . 412/1993, nella versione vigente al 1998 e come interpretati dalla Corte di Appello di Lecce, nel senso di non individuare un’attività che coinvolge pubblici poteri”. 3.2. Il Fallimento ha resistito con controricorso. 3.3. Il Pubblico Ministero, con memoria del 21/11/2025, ha concluso per la declaratoria d’inammissibilità o il rigetto del ricorso. 3.4. Le parti hanno depositato memorie. 3.5. La Provincia, in particolare, ha dedotto che “qualora codesta Suprema Corte nutra dubbi sulla qualificazione del rapporto, si formula istanza di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE affinché siano chiarite le istanze già formulate nel ricorso introduttivo …”. 6 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 RAGIONI DELLA DECISIONE 4. Il ricorso, intanto, è ammissibile. La sentenza, con cui il giudice d’appello riforma o annulla la decisione di primo grado e rimette la causa al giudice a quo ex artt. 353 o 354 c.p.c., è immediatamente impugnabile con ricorso per cassazione, trattandosi di sentenza definitiva che non ricade nel divieto, dettato dall’art. 360, comma 3°, c.p.c., di separata impugnazione in cassazione delle sentenze non definitive su mere questioni, per tali intendendosi solo quelle su questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito che non chiudono il processo dinanzi al giudice che le ha pronunciate (Cass. SU n. 25774 del 2015). 5.1. Con il primo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 324 c.p.c. e dell’art. 2909 c.c. nonché la violazione del principio di ne bis in idem, in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha ritenuto che il difetto di giurisdizione, già dichiarato dal tribunale di Brindisi con la sentenza n. 1032/2004, non era idoneo ad acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale ed a spiegare, pertanto, effetti al di fuori del processo nel quale era stata resa, omettendo, tuttavia, di considerare che: - l’accertamento della giurisdizione, pur se non è funzionale ad una statuizione di merito, è un capo autonomo della sentenza ed è, pertanto, idoneo al giudicato;
- la sentenza del tribunale di Brindisi n. 1032/2004, pertanto, essendo passata in giudicato, preclude alle parti del relativo giudizio, compreso il Fallimento di una di esse, il riesame della questione di rito già decisa in via definitiva;
- il giudicato sulla giurisdizione, del resto, spiega la sua efficacia riflessa anche nei confronti di soggetti estranei al rapporto processuale, quando lo stesso contenga un’affermazione obiettiva di verità che non ammette la possibilità di un diverso 7 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 accertamento e il terzo, e cioè il Fallimento, non vanti un diritto autonomo rispetto a quello sul quale il giudicato è intervenuto. 5.2. Il motivo è infondato. Premesso che l’art. 374 c.p.c. dev’essere interpretato nel senso che (salvi i casi di impugnazione delle decisioni assunte dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei Conti) i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplice allorché (come nel caso in esame) sulla regola finale di riparto della giurisdizione “si sono già pronunciate le sezioni unite” (Cass. n. 1599 del 2022), ritiene la Corte che: - le sentenze dei giudici di merito (ordinari o amministrativi) che statuiscono sulla giurisdizione sono idonee ad acquistare autorità di giudicato esterno, così da spiegare i propri effetti anche al di fuori del processo nel quale siano state rese, soltanto nel caso in cui la statuizione sulla giurisdizione, sia pure implicita, resa dalle stesse si coniughi con una statuizione di merito (Cass. SU n. 28179 del 2020); - tale efficacia, peraltro, presuppone il passaggio in giudicato formale delle sentenze stesse ed è limitata a quei processi che abbiano per oggetto cause che, sia sul piano soggettivo, sia sul piano oggettivo, siano identiche a quella in cui si è formato il giudicato esterno (anche sulla giurisdizione), il quale costituisce oggetto di eccezione in senso proprio (Cass. SU n. 4997 del 2018, in motiv.; conf., Cass. SU n. 9124 del 1994; Cass. SU n. 1007 del 1993; Cass. SU n. 21065 del 2011; Cass. SU n. 22745 del 2014; Cass. SU n. 15208 del 2015); - in mancanza, le sentenze dei giudici ordinari di merito, come quelle dei giudici amministrativi, in punto di giurisdizione, non sono, per contro, suscettibili di acquistare autorità di giudicato in senso sostanziale (e di spiegare, perciò, alcun effetto al di fuori del processo nel quale siano state rese: cd. efficacia endoprocessuale), trattandosi di pronunce che statuiscono esclusivamente sull’esistenza di un presupposto 8 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 processuale (vale a dire, appunto, la giurisdizione), senza implicare alcun accertamento di merito che possa far stato tra le stesse parti (anche) in un processo diverso (Cass. SU n. 28388 del 2020 in motiv.; Cass. SU n. 4997 del 2018; Cass. Sez. Unite n. 15208 del 2015; Cass. SU n. 22745 del 2014; Cass. Sez. Unite n. 21065 del 2011; Cass. Sez. Unite n. 29531 del 2008; Cass. Sez. Unite n. 16779 del 2005; Cass. Sez. Unite n. 95 del 2000; Cass. Sez. Unite n. 605 del 1999). 5.3. Nel caso di specie, la sentenza n. 1032/2004 con la quale il tribunale di Brindisi ha declinato la propria giurisdizione, non si è accompagnata, com’è rimasto incontestato, ad alcuna statuizione di merito sulla domanda che, in tale giudizio, la società poi fallita aveva proposto nei confronti della Provincia. 5.4. Tale sentenza, pur se passata in giudicato formale, non preclude, di conseguenza, né in via diretta né, a fortiori, in via riflessa, che, in un successivo e identico processo tra le stesse parti (o, come nel caso del Fallimento di una delle stesse, i loro aventi causa), il giudice ordinario possa affermare (come ha correttamente ritenuto la corte d’appello) la sussistenza della (propria) giurisdizione. 5.5. Con il secondo motivo, la ricorrente, denunciando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in relazione all’art. 360 n. 1 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha ritenuto che l’azione proposta dal Fallimento, vertendo in materia di responsabilità della Provincia nella fase di esecuzione di un contratto d’appalto pubblico, appartenesse alla giurisdizione del giudice ordinario, omettendo, per contro, di considerare che: - la convenzione intercorsa tra la Provincia e la società in bonis ha avuto ad oggetto lo svolgimento di attività che, fino alla data della sua sottoscrizione, erano state gestite direttamente dalla Provincia di Brindisi in ragione della loro natura specificatamente pubblicistica;
- tale convenzione 9 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 ha, quindi, previsto l’attribuzione alla società in bonis del diritto di gestire un servizio reso ad una collettività indistinta, vale a dire i possessori di impianti termici residenti nel territorio provinciale brindisino;
- non si tratta, dunque, di un contratto di appalto pubblico di servizi, nel quale le prestazioni di un soggetto esterno all’amministrazione sono rese a favore dell’amministrazione, che assume l’onere di pagare il corrispettivo;
- si tratta, piuttosto, di una concessione di servizi pubblici, nella quale il servizio è reso direttamente in favore degli utenti sui quali grava l’onere del relativo costo;
- la materia dei controlli pubblici sugli impianti termici delle civili abitazioni oggetto del contratto costituisce, del resto, ai fini dell’art. 33 d.lgs. n. 80/1998, come modificato dall’art. 7 della l. n. 205/2000, un servizio pubblico;
- le controversie relative ai pubblici servizi, in base alla normative in vigore al momento della proposizione della domanda, sono incluse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche quando la domanda sia relativa alla violazione di diritti soggettivi;
- nel caso in esame, peraltro, la società in bonis aveva proposto una richiesta di adeguamento (anche della misura) del canone d’appalto, che supponeva l’esercizio di poteri dell’amministrazione appaltante di apprezzamento discrezionale di carattere autoritativo, con la conseguenza che la relativa controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa. 5.6. Il motivo è inammissibile. Rileva la Corte che: - l’esercizio del potere di diretto esame degli atti del giudizio di merito, riconosciuto al giudice di legittimità ove sia denunciato (come nel caso in esame) un error in procedendo (vale a dire l’errata affermazione della giurisdizione del giudice ordinario in luogo di quella del giudice amministrativo) presuppone che il ricorrente, nel rispetto del principio di autosufficienza, riporti, nel ricorso stesso, gli elementi ed i riferimenti atti ad individuare, 10 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 nei suoi termini esatti e non genericamente, il vizio processuale, onde consentire alla Corte di effettuare, senza compiere generali verifiche degli atti, il controllo del corretto svolgersi dell’iter processuale (Cass. n. 19410 del 2015; Cass. n. 23834 del 2019); - nel ricorso per cassazione, infatti, il principio di autosufficienza, che impone (a norma dell’art. 366 n. 6 c.p.c.) l’indicazione espressa degli atti processuali o dei documenti sui quali il ricorso si fonda, dev’essere inteso nel senso che il ricorrente ha l’onere sia di specificare in quale sede processuale il documento risulta prodotto, sia di specificare gli elementi che valgono ad individuarlo, riportandone il contenuto (Cass. n. 28184 del 2020); - ne consegue che, ove sia dedotta l’omessa o viziata valutazione di un documento, come il contratto intercorso tra la Provincia e la società in bonis, il ricorrente ha l’onere, a pena d’inammissibilità della censura, di procedersi ad un sintetico ma completo resoconto del suo contenuto, nonché alla specifica indicazione del luogo in cui ne è avvenuta la produzione, al fine di consentire la verifica della fondatezza della doglianza sulla base del solo ricorso, senza necessità di fare rinvio od accesso a fonti esterne ad esso (Cass. n. 5478 del 2018); - nel caso in esame, al contrario, la ricorrente, pur avendo lamentato l’errata ricognizione da parte della corte d’appello del contenuto del documento che contiene la convenzione a suo tempo stipulata tra la Provincia e la società poi fallita, non ha, tuttavia, provveduto, come era suo specifico onere, alla riproduzione in ricorso del relative testo, quanto meno nella misura necessaria a renderne manifesta l’invocata natura di concessione di un pubblico servizio;
- la censura, pur se volta a far valere il vizio in procedendo conseguente alla negazione (asseritamente errata) della giurisdizione del giudice amministrativo, è, di conseguenza, inammissibile;
- l’inammissibilità del motivo, peraltro, esclude che, a norma 11 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 dell’art. 374 c.p.c., sullo stesso debbano essere chiamate a pronunciarsi le Sezioni Unite: i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione (a meno che non si tratti di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti) possono essere, infatti, trattati dalle sezioni semplice allorché sussistono (come, appunto, nel caso in esame) ragioni d’inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo, come, ad esempio, nel caso d’inosservanza dei requisiti di cui all’art. 366 c.p.c. (Cass. n. 1599 del 2022). 5.7. D’altra parte, è vero che: - in tema di affidamento di servizi da parte della pubblica amministrazione a imprese private, la linea di demarcazione tra appalti pubblici di servizi e concessioni di servizi sta in ciò che i primi, a differenza delle seconde, riguardando di regola servizi resi alla pubblica amministrazione e non al pubblico degli utenti, non comportano il trasferimento del diritto di gestione quale controprestazione e non determinano, in ragione delle modalità di remunerazione, l’assunzione del rischio di gestione da parte dell’affidatario; - in relazione alla disciplina dei contratti pubblici di cui alla l. n. 537/1993, questa Corte ha, in effetti, ritenuto ravvisabile l’appalto di pubblico servizio in base al diritto dell’Unione europea laddove il corrispettivo sia pagato direttamente dall’Amministrazione al prestatore del servizio stesso, il quale, pertanto, non ne sopporta il rischio, a differenza del concessionario di servizi, che trae la propria remunerazione dai proventi ricavati dagli utenti (Cass. SU n. 9965 del 2017); - tale conclusione ha trovato conforto nella giurisprudenza unionale, secondo la quale, ai fini del diritto della UE, un appalto pubblico di servizi comporta un corrispettivo che è pagato direttamente dall’amministrazione al prestatore di servizi (v. C.giust. 13/10/2010, causa C-458/03, Parking Brixen, C.giust. 18/7/2007, causa C-382/05, Commissione c. Repubblica 12 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 italiana, C.giust. 7/12/2000, causa C-324/98, Telaustria); - la concessione di servizi, invece, presuppone che l’amministrazione concedente abbia trasferito “integralmente o in misura significativa” all’operatore privato il rischio di gestione economica connesso all’esecuzione del servizio (v. C.giust. 21/5/2015, causa C-269/14); - la concessione di servizi è, dunque, ravvisabile, a fronte dell’appalto, quando le modalità di remunerazione pattuite consistono nel diritto del concessionario di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente il servizio traendo la propria remunerazione dai proventi ricavati dagli utenti, di modo che sul concessionario finisca col gravare di per sé il rischio legato alla gestione (così, testualmente, Cass. SU n. 23155 del 2024, in motiv., secondo la quale, in definitiva, si configura, invece, un appalto di pubblico servizio, anche in base al diritto unionale, quando il corrispettivo è pagato direttamente dall’amministrazione pubblica al prestatore del servizio, il quale, conseguentemente, non ne sopporta il rischio legato alla gestione, a differenza del concessionario di servizi, il quale trae la propria remunerazione dai proventi ricavati dagli utenti). 5.8. Resta, nondimeno, il fatto (con la conseguente irrilevanza dell’istanza di rinvio pregiudiziale proposta dalla ricorrente) che, nel caso in esame, la soluzione della questione di giurisdizione non era (e non è) condizionata, come ha esattamente affermato la corte d’appello, dalla qualificazione della convenzione tra la Provincia e la società poi fallita, trattandosi di controversia che, avendo riguardo alla domanda proposta dal Fallimento e alla causa petendi dallo stesso dedotta, attiene alla fase esecutiva del rapporto. 5.9. Premesso, infatti, che la giurisdizione si determina in base alla domanda, sicché, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione delle 13 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 parti ma il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che è chiesta al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice, con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale tali fatti costituiscono manifestazione (Cass. SU n. 20350 del 2018; Cass. SU n. 2368 del 2024; Cass. SU n. 12378 del 2008 e Cass. SU n. 10243 del 2003), rileva la Corte che: - sussiste la giurisdizione del giudice ordinario ogni qual volta la controversia riguardi la fase esecutiva del contratto, pur se si tratta di una concessione di servizi, ivi comprese quelle in ordine alla intimata risoluzione per inadempimento del concessionario ovvero alle conseguenze risarcitorie, le quali, difatti, costituiscono manifestazione di un rapporto obbligatorio oramai divenuto, dopo la stipulazione, di carattere paritario;
- si tratta, invero, di un rapporto che, in esito alle note decisioni della Corte costituzionale sulla portata dell’art. 103 Cost. ai fini dell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva (v. in particolare C. cost. n. 204/2004), non è sussumibile nelle attività alle quali allude l’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., le quali, infatti, presuppongono che la pubblica amministrazione agisca come autorità senza che sia sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa il mero fatto che la stessa sia parte del giudizio;
- allorché si discorra della semplice fase esecutiva di un rapporto (finanche qualificabile come concessorio), si è, dunque, fuori dalla giurisdizione esclusiva;
- la fase esecutiva del rapporto, in termini di giurisdizione, fuoriesce, in definitiva, dalla sua fonte concessoria perché non ne condivide la natura, venendo a costituire invece un nesso di posizione paritaria tra le parti (così, testualmente, Cass. SU n. 23155 del 2024, in motiv.; conf. Cass. 14 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 SU n. 32728 del 2018; Cass. SU n. 18267 del 2019; Cass. SU n. 33691 del 2019, Cass. SU n. 18374 del 2023). 5.10. Con il terzo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 4 e 5 del d.m. n. 55/2014 e dell’art. 10 c.p.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha condannato l’appellata al pagamento delle spese processuali, liquidandone l’ammontare in €. 10.000,00 per il giudizio di primo grado e in €. 9.000,00 per il giudizio di secondo grado, omettendo, tuttavia, di considerare che: a) in tema di condanna alla spese della parte soccombente, ai sensi dell’art. 91 c.p.c., deve aversi riguardo, come prevede l’art. 5 del d.m. n. 55/2014, al valore effettivo della controversia: - nel giudizio di impugnazione, il valore della causa dev’essere, pertanto, rimodulato in relazione all’effettivo oggetto del gravame, vale a dire al contenuto della questione di dibattuta in quella sede, prescindendo dal valore della domanda giudiziaria di merito proposta nel precedente grado di giudizio;
- nel caso in esame, il Fallimento aveva proposto appello avverso la sentenza del tribunale limitatamente alla statuizione con la quale lo stesso aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, la cui sussistenza era, di conseguenza, l’unica questione devoluta alla cognizione della corte d’appello; - il valore della controversia, vertente sulla sola giurisdizione, era, pertanto, indeterminabile;
b) il giudice d’appello, inoltre, nel rimettere la causa al primo giudice, può decidere soltanto sulle spese della fase processuale che si è svolta davanti a lui ma non anche su quelle del giudizio di primo grado, che devono essere liquidate da quel giudice a seguito della riassunzione del giudizio, la quale non ha luogo d’ufficio ma per iniziativa della parte interessata: - nel caso in esame, pertanto, se si considera che non vi è stata alcuna fase istruttoria, le spese per il grado d’appello, in applicazione dei 15 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 “valori minimi” indicati nelle tabelle di cui al d.m. n. 55/2014, ammonterebbero, a fronte della somma liquidate in sentenza pari ad €. 9.000,00, all’importo complessivo di €. 3.308, di cui €. 980 per la fase studio, €. 675 per la fase introduttiva ed €. 1.653 per la fase decisionale;
- il giudice, del resto, quando pronuncia la condanna della parte soccombente al rimborso delle spese e degli onorari in favore della controparte, ha l’obbligo di liquidare l’ammontare separatamente, anche in relazione a ciascuna fase e grado del giudizio, con la conseguente illegittimità della mera indicazione dell’importo complessivo e della mancata specificazione degli onorari e delle spese, in quanto non consente il controllo sulla correttezza della liquidazione, anche in ordine al rispetto delle relative tabelle. 5.11. Il motivo è, in parte, infondato e, per il resto, inammissibile. La Corte, intanto, ribadisce che: - il giudice d’appello, ove, in riforma della sentenza del giudice di primo grado declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario, abbia dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario e rimetta le parti davanti al primo giudice, deve statuire, oltre che, com’è ovvio, sulle spese del giudizio che si è svolto innanzi a sé (Cass. SU n. 9594 del 1994; Cass. n. 4986 del 2000, in motiv.), anche sulle spese di primo grado in ragione della soccombenza sull’unica questione ivi dibattuta e decisa, e cioè la sussistenza o meno della giurisdizione (Cass. SU n. 23669 del 2009; Cass. n. 12992 del 1993); - la soccombenza, infatti, agli effetti del regolamento delle spese processuali, può essere determinata non soltanto da ragioni di merito ma anche da ragioni di ordine processuale, non richiedendo l’art. 91 c.p.c., per la statuizione sulle spese, una decisione che attenga al merito, bensì una pronuncia che chiuda il processo davanti al giudice adito, tale dovendosi considerare anche la pronuncia con cui il giudice d’appello rimetta le parti davanti al primo giudice per ragioni di giurisdizione ai sensi 16 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 dell’art. 353 c.p.c., nel testo in vigore ratione temporis (Cass. SU n. 583 del 1999; conf., Cass. n. 1802 del 1981; Cass. n. 22257 del 2018). 5.12. D’altra parte, è vero, che, in tema di liquidazione delle spese del giudizio d’appello, quando la sentenza di primo grado sia impugnata solo in ordine ad una questione processuale, il cui ipotetico accoglimento comporterebbe (come, appunto, nella specie) la necessità da parte del giudice del gravame di rimettere la causa al giudice di primo grado, il valore della causa deve essere considerate come indeterminabile, poiché l’esame di tale unica questione non comporta la necessità di esaminare il merito della causa (Cass. n. 21613 del 2018, che, in applicazione di tale principio, ha confermato la decisione della corte d’appello che aveva considerato di valore indeterminabile la causa relativa all’impugnazione di una sentenza per violazione del contraddittorio determinata dalla nullità della notificazione dell’atto introduttivo;
conf., Cass. n. 21776 del 2021; Cass. n. 36406 del 2021; Cass. n. 7543 del 2022). 5.13. È anche vero, tuttavia, che, in tema di liquidazione delle spese processuali ai sensi del d.m. n. 55/2014, l’esercizio del potere discrezionale del giudice, contenuto tra il minimo e il massimo dei parametri previsti, non è soggetto al controllo di legittimità, attenendo pur sempre a parametri indicati tabellarmente (Cass. n. 14198 del 2022). 5.14. Il ricorrente per cassazione che contesti la liquidazione delle spese di giudizio operata dal giudice di merito, ha, pertanto, l’onere di specificare analiticamente, in ricorso, a pena d’inammissibilità della censura, il superamento, da parte del giudice, dei limiti minimi e massimi che, in ragione del parametro corretto, la contestata liquidazione avrebbe violato e le corrispondenti voci delle tabelle allegate al d.m. n. 55/2014 che, con la relativa misura minima e massima, dovevano (o, al 17 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 contrario, non dovevano) essere riconosciute in relazione alle attività processuali comprese nelle diverse fasi del giudizio. 5.15. Nel caso di specie, la ricorrente, pur avendo contestato il superamento della misura massima che il parametro applicabile avrebbe consentito, non ha, tuttavia, indicato, in ricorso, la misura massima (e non quella minima che, a suo giudizio, doveva essere riconosciuta alla controparte) che la determinazione degli onorari complessivamente svolta dal giudice di merito avrebbe violato, per cui la censura formulata sul punto, essendo priva della necessaria specificità, è inammissibile. 5.16. In ogni caso, dev’essere ribadito che: - “la disposizione di cui al D.M. n. 55 del 2014 prevede un compenso unitario per la fase di trattazione, che comprende anche l’eventuale attività istruttoria”, per cui tale “compenso spetta al procuratore della parte vittoriosa anche a prescindere dall’effettivo svolgimento, nel corso del grado del singolo giudizio di merito, di attività a contenuto istruttorio, essendo sufficiente la semplice trattazione della causa (Cass. Civ., Sez. II, 27.3.2023, n. 8561)”; - “nel giudizio di appello, la fase di trattazione è ineludibile e coincide con le attività previste dall’art. 350 c.p.c. (Cassazione civile sez. II, 29/12/2022, n. 37994; Cassazione civile sez. VI, 26/05/2021, n. 14483; Cassazione civile sez. VI, 27/08/2019, n. 21743; Cass. 31559/2019 non massimate” (Cass. n. 29857 del 2023, in motiv.). 6. Il ricorso dev’essere, dunque, rigettato. 7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Il Fallimento controricorrente risulta, peraltro, ammesso al patrocinio a spese dello Stato, sicché, a norma dell’art. 133 del d.P.R. n. 115/2002, il relativo pagamento dev’essere eseguito a favore dello Stato. 18 Ric. 2020, n. 8774 – Sez. 1 – PU del 27/1/2026 8. La Corte dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228/2012, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso;
condanna la ricorrente a rimborsare al Fallimento le spese del giudizio, che liquida in €. 5.200,00, di cui €. 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15% e dispone che il pagamento della somma così determinata sia eseguito in favore dello Stato;
dà atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228/2012, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto. Così deciso a Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 27 gennaio 2026. Il Consigliere est. Il Presidente IU GI NC US