12493-1 9 REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE PRIMA SEZIONE PENALE Composta da Adriano Iasillo Presidente - Sent. n. sez.4776/2018 CC - 12/12/2018Michele Bianchi Monica Boni Antonio Cairo R.G.N. 24722/18 Carlo Renoldi Relatore - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto dal Procuratore generale presso la Corte di appello di Sassari 1Sezione distaccata di Cagliari, e dal Ministero della Giustizia, Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, Direttore della Casa circondariale di Sassari, nel procedimento a carico di AV FR, nato a [...] il [...], avverso l'ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Sassari in data 3/5/2018; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;
udita la relazione svolta dal consigliere Carlo Renoldi;
letta la requisitoria del Pubblico ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale, Marilia Di Nardo, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio dell'ordinanza impugnata. RITENUTO IN FATTO 1. FR AV, detenuto nella Casa circondariale di Sassari in quanto sottoposto al regime previsto dall'art. 41-bis Ord. pen., aveva proposto reclamo, ai sensi dell'art. 35-bis Ord. pen., avverso le determinazioni con le quali la Direzione dell'istituto penitenziario, in risposta alla richiesta di svolgere i colloqui con il Garante per le persone detenute del comune di Sassari, lo aveva autorizzato a effettuare un colloquio individuale, considerato però come sostitutivo del colloquio mensile con i familiari, da svolgersi secondo le procedure dell'audio e della videoregistrazione. Una decisione che la Direzione aveva motivato alla stregua delle circolari del DAP in base alle quali i colloqui del Garante dovrebbero sottostare alla disciplina "ordinaria" in materia di colloqui, sicché anche in relazione a essi resterebbero "invariati i limiti normativamente previsti riguardanti la durata ed il numero massimo" dei medesimi.

2. Con ordinanza in data 13/2/2018, il Magistrato di sorveglianza di Sassari aveva accolto il predetto reclamo e, per l'effetto, previa disapplicazione di ogni disposizione e determinazione amministrativa difforme, comprese le circolari del DAP, e le disposizioni di servizio conformi, aveva stabilito che l'Amministrazione consentisse allo stesso AV di svolgere, ove ne avesse interesse, colloqui individuali con il Garante delle persone sottoposte a misure restrittive o limitative della libertà personale in stanze senza vetro divisorio, senza controllo auditivo e senza che detti colloqui venissero computati nel numero massimo consentito dall'art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b), Ord. pen.. Secondo il Magistrato di sorveglianza, l'art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b), Ord. pen. non avrebbe previsto, per i detenuti appartenenti al circuito detentivo speciale, regole speciali per i colloqui con il Garante. Nondimeno, ciò non avrebbe potuto significare che essi non fossero possibili, essendo la figura del Garante prevista per tutti i detenuti e, anzi, richiedendosi per le persone sottoposte al regime di detenzione speciale un surplus di attenzione e vigilanza. In assenza di una disciplina positiva, il Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria avrebbe stabilito, con proprie circolari, che il Garante possa accedere anche ai reparti destinati alla detenzione dei reclusi sottoposti al regime dell'art. 41-bis Ord. pen., prevedendo che tale accesso avvenisse senza alcuna autorizzazione e che il Garante potesse interloquire con i detenuti, specificando, tuttavia, che non si trattasse di colloqui in senso tecnico e che, perciò, essi non andassero computati nel numero massimo dei colloqui previsti dalla legislazione primaria. Questa regolamentazione contrasterebbe con i principi posti dall'art. 18 Ord. pen., secondo cui il Garante dovrebbe essere distinto sia dai "congiunti" che dai semplici "terzi". Mentre per questi ultimi occorre una autorizzazione della Direzione, non sarebbe, infatti, ragionevole che essa sia richiesta anche per il Garante, essendo quest'ultimo investito di compiti di vigilanza nei confronti dell'organo dell'amministrazione da cui dipenderebbe l'autorizzazione all'accesso in carcere. Sotto altro profilo, sarebbe irragionevole sostenere che sia stata, da un lato, introdotta una figura che attribuisce maggiori spazi di tutela al detenuto e che, dall'altro lato, dalla sua introduzione derivi una diminuzione della possibilità di incontro con i familiari. 2 ch 3. Avverso tale ordinanza aveva proposto impugnazione il Ministero della giustizia, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, sostenendo che la disciplina richiamata dal Magistrato di sorveglianza riguardasse, esclusivamente, il Garante nazionale, laddove la figura del Garante locale avrebbe, quale ambito delle sue competenze, la verifica della fruizione dei diritti e dei servizi la cui tutela è di competenza dell'Ente locale che lo ha costituito;
sicché non si potrebbe ipotizzare che un Garante locale possa essere attributario di funzioni di verifica nei confronti dell'Amministrazione penitenziaria, la cui normazione è assegnata unicamente allo Stato. Sotto altro profilo era stato dedotto che con la legge n. 14 del 2009 era stato integrato l'elenco delle persone ammesse a visitare gli Istituti penitenziari ed era stato modificato l'art. 18 Ord. pen., senza però derogare alla disciplina dei colloqui, ai quali, nel caso di Garanti diversi da quello Nazionale avrebbero dovuto applicarsi le norme ordinarie, sicché ove il detenuto fosse ristretto in regime di art. 41-bis si sarebbero dovute applicare le regole proprie di quel regime.

3.1. Tuttavia, con provvedimento in data 3/5/2018, il Tribunale di sorveglianza di Sassari aveva respinto il reclamo in questione, rilevando come la distinzione tra "Garante nazionale e Garante locale" prospettata dal ricorrente fosse infondata;
e come, per converso, la decisione del Magistrato si fosse ispirata alla assenza di previsione di norme riferibili ai colloqui con il Garante, sia esso nazionale o locale, da parte dei detenuti soggetti al regime dell'art. 41-bis Ord. pen., oltre che al principio di ragionevolezza, in base al quale l'accesso al circuito di cui all'art. 41-bis da parte del Garante non può ritenersi soggetto alla approvazione della Direzione, diretta interlocutrice dello stesso Garante;
e in base al quale la equiparazione del colloquio con il Garante a quello con i familiari comporterebbe l'elisione, per il mese in cui verrebbe effettuato il colloquio con lo stesso Garante, della possibilità di vedere i propri familiari proprio per quella categoria di detenuti che già vedono considerevolmente ridotta tale possibilità. Ciò tanto più ove si consideri che la figura del Garante costituisce, per tutti i reclusi, prescindendo dal relativo circuito detentivo, una ulteriore garanzia di tutela dei loro diritti.

4. Avverso il predetto provvedimento hanno proposto autonomi ricorsi per cassazione il Procuratore generale territoriale nonché la Direzione della Casa circondariale di Sassari, il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e il Ministero della Giustizia in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari.

4.1. Quanto al ricorso del Procuratore generale, viene dedotta, ai sensi dell'art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen., inosservanza o erronea applicazione dell'art. 41-bis, comma 2-quater, lett. b), Ord. pen.. Secondo il 3 ма ricorrente, infatti, il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato m violazione della tassativa previsione del comma 2-quater dell'art. 41-bis Ord. pen., destinato a prevalere sulla disciplina generale dettata dall'art. 18 Ord. pen., applicabile ai detenuti sottoposti a regime differenziato soltanto in assenza di una diversa regolamentazione da parte dell'art. 41-bis Ord. pen.. Tale disposizione, invero, detterebbe una disciplina eccezionale rispetto a quella prevista per la generalità dei detenuti, giustificata dalla necessità di protezione dell'ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini nei confronti della criminalità organizzata. E dal momento che il d.l. n. 207/2008, convertito in legge n. 14/2009, inserendo, al primo comma dell'art. 18 Ord. pen., tra le persone ammesse a avere colloqui e corrispondenza con i detenuti, oltre i congiunti e le "altre persone", il Garante dei detenuti, non ha modificato il comma 2-quater dell'art. 41-bis Ord. pen., che individua due sole categorie di persone ammesse ai colloqui, ovvero "i familiari e conviventi" e le "persone diverse dai familiari e conviventi", il D.A.P. e la Direzione della Casa circondariale avrebbero correttamente ritenuto che i Garanti territoriali dei detenuti debbano rientrare in tale seconda categoria, essendo agli stessi comunque garantito l'esercizio delle loro funzioni di controllo grazie all'istituto del reclamo anche in busta chiusa ex art. 35, n. 3 Ord. pen., alla possibilità di corrispondenza senza limitazioni e controlli ai sensi dell'art. 18-ter, comma 2, alla possibilità di accesso agli istituti, senza autorizzazione e con possibilità di interloquire con i detenuti (art. 67 Ord. pen.). Al contrario, per il Garante nazionale dei detenuti la non operatività della disciplina dei colloqui dettata dall'art. 41-bis, comma 2-quater Ord. pen. sarebbe imposta dalla normativa interna e sovranazionale.

4.2. Quanto, poi, al secondo ricorso, gli impugnanti deducono, con un unico articolato motivo, di seguito enunciato nei limiti strettamente necessari per la motivazione ex art. 173 disp. att. cod. proc. pen., la inosservanza o erronea applicazione della legge penale ai sensi dell'art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen.. In particolare, i ricorrenti lamentano la violazione dell'art. 41-bis Ord. pen., in relazione agli artt. 18, 35 e 67 Ord. pen.. Invero, al contrario di quanto ritenuto dal Magistrato di sorveglianza, l'art. 18 Ord. pen. non si riferirebbe ai Garanti comunali, diversamente dall'art. 67 Ord. pen., dettato in tema di diritto di visita, il quale prevede che esso spetti ai "Garanti dei diritti dei detenuti, comunque denominati" e dall'art. 35 Ord. pen., in tema di legittimazione alla proposizione del reclamo, attribuita al "Garante Nazionale e ai Garanti Regionali o Locali dei diritti dei detenuti": l'art. 18, quindi, non conterrebbe un'analoga estensione della platea dei soggetti considerati. In ogni caso, per i detenuti soggetti al regime detentivo speciale, l'art. 41- bis, comma 2-quater, lett. b) Ord. pen., definendo un regime di particolare rigore rispetto al caso dei detenuti soggetti alla disciplina ordinaria, imporrebbe 4 che il Garante locale comunale resti assoggettato alla disciplina propria del "colloquio con altre persone". Ferma restando, per tale categoria di detenuti, la possibilità, pacificamente contemplata dalle circolari del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, che i Garanti locali possano, ai sensi dell'art. 67 Ord. pen., "interloquire con i detenuti", senza che tali interlocuzioni debbano "essere computate ai fini del raggiungimento dei limiti numerici previsti dall'art. 37, comma 8, del d.P.R. n. 230 del 2000".

5. In data 19/10/2018, è pervenuta in Cancelleria la requisitoria scritta con la quale il Procuratore generale presso questa Corte ha chiesto l'accoglimento del ricorso. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato nei termini che seguono.

2. Preliminarmente, deve osservarsi la piena competenza del Magistrato di sorveglianza di Sassari sulle questioni dedotte. Ciò in quanto il Tribunale di sorveglianza di Roma, secondo la regola posta dall'art. 41-bis, comma 2-sexies, Ord. pen. (come modificato dalla legge 15 luglio 2009, n. 94), ha competenza esclusiva sulla sola sussistenza dei presupposti per la adozione del provvedimento di applicazione del regime differenziato previsto dall'art. 41-bis Ord. pen.; laddove è, invece, rimessa alla competenza del magistrato di sorveglianza nella cui circoscrizione abbia sede l'istituto penitenziario cui è assegnato il detenuto reclamante (così Sez. 1, n. 34529 del 9/7/2015, Piromalli, Rv. 264289; Sez. 1, n. 37835 del 10/9/2015, Russo, Rv. 264622), il controllo generale di legalità sull'operato della Amministrazione penitenziaria, ivi comprese le disposizioni del decreto ministeriale di applicazione del regime differenziale eventualmente lesive dei diritti soggettivi delle persone ad esso sottoposte (cfr. sentenza n. 190/2010 della Corte costituzionale). Controllo che deve essere esercitato attraverso lo strumento del rimedio giurisdizionale previsto dall'art. 35-bis Ord. pen., introdotto dall'art. 3 del d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, convertito in legge 21 febbraio 2014, n. 10. 3. Venendo al merito delle questioni poste, giova in primo luogo ricordare che l'istituzione ad opera del d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, convertito in I. 21 - febbraio 2014, n. 10 del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale (di seguito Garante nazionale) costituisce il momento finale di un processo nel corso del quale il nostro Paese si è fatto carico di recepire le ripetute sollecitazioni che, in ambito sovranazionale, hanno affermato la necessità di approntare efficaci strumenti di tutela dei diritti delle persone private della libertà personale. Una sollecitazione che, storicamente, ha tratto alimento dalle esperienze virtuose, affermatesi nei paesi anglosassoni di common law e dell'area a 5 са scandinava sul modello del cd. ombudsman, istituito in Svezia nel 1809 con il fine di controllare l'attività discrezionale della pubblica amministrazione. - -a livello europeo laLungo questa direttrice, sono state emanate Raccomandazione R (1975) 757 dell'Assemblea Parlamentare, adottata il 29/1/1975, la Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa R (1985) 13, adottata il 23/9/1985, con cui gli Stati membri sono stati invitati a considerare l'opportunità di istituire un Ombudsman (o una figura similare), rimarcando la "necessità di una garanzia ulteriore, al contempo più semplice, più rapida e più agevole dei ricorsi giurisdizionali vigenti". Successivamente, la "Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti", adottata il 26/6/1987 e aperta alla firma il 26/11/1987, ha istituito il cd. Comitato per la prevenzione della tortura (CPT), composto da soggetti esperti, indipendenti e imparziali, nominati da ciascuno Stato contraente, che "esamina, per mezzo di sopralluoghi, il trattamento delle persone private della libertà allo scopo di rafforzare, se necessario, la loro protezione dalla tortura e dalle pene o trattamenti inumani o degradanti" (art. 1), al fine di proteggere, in via preventiva, le persone private della libertà dalla tortura o dall'esecuzione di pene o trattamenti inumani o degradanti. E anche le Regole penitenziarie europee del 1987 (adottate con Raccomandazione R 1987- 3 dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa il 12/2/1987) hanno previsto, nella regola 4, che "Ispettori qualificati e dotati di esperienza, nominati da una autorità competente, devono procedere alla ispezione regolare degli istituti e servizi penitenziari. Il loro compito deve consistere in particolare nel sorvegliare se ed in quale misura questi istituti sono amministrati conformemente alle leggi ed ai regolamenti in vigore, agli obiettivi dei servizi penitenziari e alle norme contenute in queste regole". Mentre le Regole del 2006, adottate in data 11/1/2006 dal Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa con Raccomandazione R (2006) 2, stabiliscono, alla regola 9, che le strutture penitenziarie devono essere oggetto di una "regolare ispezione governativa così come di un controllo da parte di un'autorità indipendente". Ai fini che qui interessano, assume rilievo soprattutto il Protocollo opzionale della Convenzione ONU contro la tortura, adottato dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione 9/1/2003 n. 57/199 ed entrato in vigore il 22/6/2006, la cui parte IV è dedicata ai meccanismi nazionali indipendenti di prevenzione (artt. 17-23). Tale Protocollo, che l'Italia ha firmato il 20/8/2003 e ha ratificato con la l. 9/11/2012, n. 195 (con deposito dello strumento di ratifica il 3/4/2013), prevede, all'art. 1, "l'istituzione di un sistema di visite regolari svolte da organismi indipendenti nazionali e internazionali nei luoghi in cui le persone sono private della libertà, al fine di prevenire la tortura e le altre pene o trattamenti crudeli, inumani ° degradanti", nonché la costituzione di 6 G "meccanismi nazionali indipendenti di prevenzione della tortura a livello interno" (art. 17), cui saranno garantiti il potere di "sottoporre a regolare esame il trattamento di cui sono oggetto le persone private della libertà nei luoghi di detenzione" (art. 19, lett. a), nonché di "formulare raccomandazioni alle autorità competenti al fine di migliorare il trattamento e le condizioni in cui versano le persone private della libertà e di prevenire la tortura e le altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti" (art. 19, lett. b). Mentre la maggior parte degli Stati aderenti hanno deciso di attribuire i compiti indicati dal Protocollo ai Difensori civici già esistenti (è il caso, tra gli altri, di Repubblica Ceca, Danimarca, Polonia, Portogallo, Spagna, Svezia), altri stati, tra cui l'Italia, hanno optato per la creazione di nuovi organismi. In questa prospettiva, sono stati istituiti Garanti regionali (Campania, Emilia- Romagna, Friuli, Lazio, Lombardia, Piemonte, Puglia, Sicilia, Toscana, Valle d'Aosta, Veneto), provinciali (Avellino, Enna, Ferrara, Gorizia, Lodi, Massa Carrara, Milano, Monza Brianza, Padova, Pavia, Trapani, Trento) e comunali (tra gli altri, Alessandria, Asti, Bergamo, Bologna, Bolzano, Brescia, Busto Arsizio, Enna, Ferrara, Firenze, Fossano, Ivrea, Lecco, Livorno, Lucca, Milano, Nuoro, Parma, Pescara, Piacenza, Pisa, Pistoia, Porto Azzurro, Prato, Reggio Calabria, Rimini, Roma, Rovigo, San Gimignano, San Severo, Sassari, Sondrio, Sulmona, Tempio Pausania, Torino, Trieste, Udine, Venezia, Verbania, Vercelli, Verona, Vicenza), che l'ordinamento penitenziario ha riconosciuto formalmente con il d.l. 30/12/2008, n. 207, convertito con legge 27/2/2009, n. 14, che ha modificato, tra l'altro, la formulazione degli artt. 18 e 67 Ord. pen.. La prima disposizione, infatti, come modificata dall'art. 12-bis, comma 1, lett. a) del citato decreto legge, ha previsto "il Garante dei diritti dei detenuti" tra coloro i quali "i detenuti e gli internati sono ammessi ad avere colloqui”. Mentre l'art. 67 Ord. pen., che disciplina le visite in istituto, nell'individuare i soggetti istituzionali legittimati a visitare gli istituti penitenziari senza previa autorizzazione, vi colloca anche, alla lettera l-bis del comma 1, "i Garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati", alludendo, con questa formula, proprio alle diverse figure istituite a livello regionale, provinciale, comunale. Il percorso di attuazione del processo di omologazione dell'ordinamento interno alle sollecitazioni degli istituzioni sovranazionali, ha segnato una tappa fondamentale con l'emanazione del d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, convertito in legge 21 febbraio 2014, n. 10, al quale si deve l'introduzione della figura del Garante nazionale, competente non soltanto nei casi di persone detenute negli istituti penitenziari, ma anche di quanti si trovino in altre strutture quali gli ospedali psichiatrici giudiziari, le strutture sanitarie destinate ad accogliere le persone sottoposte a misure di sicurezza detentive, le comunità terapeutiche e di accoglienza o comunque le strutture pubbliche e private dove si trovano persone 7 h c sottoposte a misure alternative o alla misura cautelare degli arresti domiciliari, gli istituti penali per minori e le comunità di accoglienza per minori sottoposti a provvedimenti dell'autorità giudiziaria», nonché, ancora, i centri di identificazione e espulsione e le camere di sicurezza, in forza della nuova previsione dell'art. 67- bis Ord. pen.. L'art. 7 del citato decreto indica analiticamente, al comma 5, le funzioni del Garante Nazionale: funzioni di vigilanza "affinché l'esecuzione della custodia dei detenuti, degli internati, dei soggetti sottoposti a custodia cautelare in carcere o ad altre forme di limitazione della libertà personale sia attuata in conformità alle norme e ai principi stabiliti dalla Costituzione, dalle convenzioni internazionali sui diritti umani ratificate dall'Italia, dalle leggi dello Stato e dai regolamenti"; funzioni di verifica circa "il rispetto degli adempimenti connessi ai diritti previsti agli artt. 20, 21, 22, e 23 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, e successive modificazioni, presso i centri di identificazione e di espulsione previsti dall'art. 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286"; e, infine, funzioni di formulazione di specifiche raccomandazioni all'amministrazione interessata nel caso in cui siano state accertate violazioni di norme giuridiche ovvero la fondatezza delle istanze e dei reclami proposti ai sensi dell'art. 35 Ord. pen.. Ora, a fronte della minuziosa indicazione delle competenze funzionali dell'organismo di nuovo conio, la legge istitutiva non ha proceduto a una specificazione, altrettanto puntuale, degli strumenti di indagine e di intervento, i quali, dunque, devono essere ricostruiti attraverso il richiamo alle singole norme dell'ordinamento penitenziario, ovviamente interpretate sistematicamente.

4. Uno dei principali strumenti di controllo è costituito, come già osservato, dalle visite in istituto. L'art. 67 Ord. pen. stabilisce che "gli istituti penitenziari possono essere visitati senza autorizzazione" da una serie di soggetti istituzionali dai magistrati - di sorveglianza al direttore del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria, dai ministri ai giudici costituzionali, dai parlamentari ai componenti del Consiglio superiore della magistratura gli ispettori generali et cetera accanto ai quali - sono indicati anche "i Garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati" (comma 1, lett.

1-bis). Nessun dubbio, sul piano interpretativo, che in tale nozione rientrino, oltre al Garante nazionale, anche i Garanti locali, tale soluzione imponendosi alla luce della locuzione "comunque denominati", la quale allude certamente alle diverse figure di Garante istituite a livello regionale, provinciale, comunale, con esclusione di quelli nominati da associazioni private, secondo quanto riconosciuto dalla circ. min. 7/11/2013, n. 3651/6101 [la quale ha precisato che "per Garante si intende un organo pubblico istituito con atto normativo" emanato "dallo Stato 8 h c o da enti pubblici territoriali (comuni, province e regioni)", con esclusione di "figure che, pur fregiandosi di analoga qualifica, promanino da associazioni o gruppi di natura privata"]. Sotto questo profilo, la norma aveva, all'origine, un carattere di significativa novità, mirando a sottrarre i Garanti alla necessità di munirsi, al fine di accedere in istituto, della preventiva autorizzazione discrezionale dell'Amministrazione penitenziaria ai sensi dell'art. 17 Ord. pen. oppure come assistenti volontari ex art. 78 Ord. pen., secondo quanto avveniva in precedenza. Lo scopo delle visite in istituto è indicato all'art. 117 del d.P.R. 30/6/2000, n. 230, rubricato "Visite agli istituti", secondo cui "le visite (...) sono rivolte particolarmente alla verifica delle condizioni di vita degli stessi, compresi quelli in isolamento giudiziario". Al fine di consentire ai Garanti di svolgere la loro funzione di verifica della condizioni di vita, il trattamento penitenziario e rieducativo, essi possono ovviamente compiere delle ricognizioni dello stato dei luoghi, accedendo alle strutture detentive e parlando con le persone recluse, ferme restando le limitazioni stabilite dal citato art. 117 Reg. esec. Ord. pen., secondo cui "non è consentito fare osservazioni sulla vita dell'istituto in presenza di detenuti o internati, o trattare con imputati argomenti relativi al processo penale in corso". In proposito, con la circolare DAP 7/11/2013, n. 3651/6101 (intitolata "nuovo testo unico delle disposizioni dipartimentali in materia di visite agli istituti penitenziari ex art. 67 o.p."), è stato stabilito che i Garanti possono "interloquire" con i detenuti purché in lingua italiana (e, comunque, in lingua comprensibile al direttore o a un suo delegato presente); specificandosi che in occasione di tali interlocuzioni, le quali "non sostanziano i colloqui in senso tecnico previsti dall'art. 18" Ord. pen., i Garanti, così come le altre autorità individuate nell'art. 67 Ord. pen., "possono rivolgere la parola ai detenuti e agli internati" allo scopo di verificare "le condizioni di vita del detenuto, la conformità del trattamento ad umanità, il rispetto della dignità della persona, senza alcun prosegue la circolare riferimento al processo o ai processi in corso". Tuttavia "tali dialoghi non possono travalicare in veri e propri colloqui e/o interviste, specialmente se vertenti sui contenuti espressamente vietati dall'art. 117, co. 1, secondo periodo" Reg. esec., cioè se concernono processi in corso e "osservazioni sulla vita in istituto", dovendo il tal caso il direttore o il suo delegato richiamare i soggetti colloquianti ovvero interrompere il colloquio allontanando il detenuto.

5. L'art. 18 Ord. pen., come modificato dall'art. 12-bis, comma 1, lett. a), d.l. 30/12/2008, n. 207, convertito con legge 27/2/2009, n. 14, aveva previsto "il Garante dei diritti dei detenuti" tra i soggetti con i quali "i detenuti e gli internati sono ammessi ad avere colloqui". Locuzione, quella di "Garante", nella quale 9 rientravano tutte le tipologie di Garante "comunque denominate", secondo la locuzione utilizzata dall'art. 67 Ord. pen.. Ciò per l'ovvia considerazione che, quando la norma fu emanata il Garante nazionale non era stato ancora istituito, sicché le figure alle quali essa si riferiva erano proprio quelle dei Garanti locali, istituiti da regioni, province o comuni. Successivamente, l'art. 11, comma 1, lett. g), n. 1, d.lgs. 2/10/2018, n. 123 ha soppresso il riferimento al "garante dei diritti dei detenuti" contenuto nel comma primo dell'art. 18 Ord. pen. e ha stabilito, modificando con il n. 2 il comma secondo dell'art. 18, che "i detenuti e gli internati hanno diritto di conferire con il difensore, fermo quanto previsto dall'articolo 104 del codice di procedura penale, sin dall'inizio dell'esecuzione della misura o della pena. Hanno altresì diritto di avere colloqui e corrispondenza con i garanti dei diritti dei detenuti". In questo modo, dunque, i Garanti, sia quello nazionale che quelli locali, hanno ricevuto una differente collocazione nell'ambito delle categorie di soggetti con i quali i detenuti possono effettuare colloqui: non più a fianco dei "congiunti" e delle "altre persone” e previa autorizzazione dell'Organo a ciò deputato, bensì, ora, a fianco del difensore, con il riconoscimento di un vero e proprio "diritto al colloquio". Colloqui che ricadono nella disciplina dettata dallo stesso art. 18, con le modalità contemplate dal comma terzo, secondo cui essi avvengono in "appositi locali" e "sotto il controllo a vista e non auditivo del personale di custodia". Modalità che, quindi, garantiscono quella riservatezza che invece non caratterizza gli scambi verbali conseguenti alla visita ex art. 67. Nondimeno, non può non rilevarsi che il Garante, comunque denominato, è chiamato a assolvere a un ruolo istituzionale di controllo e, pertanto, di tutela, tanto è vero che il colloquio con il Garante può essere finalizzato a consentire al detenuto di presentare reclami orali ex art. 35, n. 3 Ord. pen., oltre che di rappresentare, in tale sede, questioni attinenti alla vita carceraria in specie, quanto ai Garanti regionali, con riferimento alla tutela della salute, ormai di competenza del servizio sanitario regionale, quanto ai Garanti locali, su temi che possono concernere i contatti con il territorio (con organizzazioni di volontariato, con gli enti locali per prospettive lavorative ecc.). E ciò finisce necessariamente per riverberarsi sul relativo regime giuridico, quantomeno sotto due profili, tra i più problematici tra quelli che una disciplina frutto di disarmoniche stratificazioni ha finito per determinare. Sotto un primo aspetto, va osservato che l'art. 37 Reg. esec. non disciplina specificamente il colloquio dei Garanti locali, di tal che era lecito dubitare, prima della recente modifica dell'art. 18 Ord. pen., se esso dovesse essere sempre autorizzato (come stabilito per i familiari del detenuto) ovvero se esso potesse essere, come previsto per le "altre persone" diverse dai "congiunti", soltanto ove 10 ricorressero "ragionevoli motivi". Attualmente, dopo la recente dell'art. 18 Ord. pen. ad opera del d.lgs. n. 123 del 2018, il riconoscimento di un vero e proprio "diritto" al colloquio con il Garante, non consente di configurare alcuna possibilità di limitare l'accesso a tale figura, salva la eventuale ricorrenza di situazioni, del tutto eccezionali, che implichino esigenze di cautela processuale o di ordine e sicurezza interna. Sotto altro profilo, quanto alla computabilità dei colloqui nel numero massimo stabilito dall'art. 37 Reg. esec., alla tesi affermativa che argomentasse, ancora una volta, dalla mancanza di qualunque deroga espressa per i Garanti, dovrebbe comunque opporsi che la sottoposizione dei colloqui svolti con questi ultimi al limite quantitativo stabilito dall'art. 37, comma 8, Reg. esec., finirebbe per avere ripercussioni negative sui contatti con la famiglia, sostanzialmente riducendo gli spazi dell'offerta trattamentale, sia pure a beneficio di interventi volti a verificare le condizioni di vita del detenuto. Una soluzione, dunque, che sarebbe del tutto irragionevole, ponendo il detenuto di fronte alla alternativa di esercitare il suo diritto al mantenimento delle relazioni familiari ovvero di esercitare il diritto di accedere a una forma di tutela extragiudiziaria, la cui rilevanza è stata, come detto, affermata in più occasioni in sede sia interna che sovranazionale.

6. Diverso dallo strumento del colloquio ai sensi dell'art. 18 Ord. pen. è, invece, quello del colloquio "riservato", quale, diversamente dal primo, si svolge senza alcuna forma di controllo, né auditivo, né visivo, da parte del personale di polizia penitenziaria. Questa forma, particolarmente importante, di esercizio delle prerogative dell'organo è specificamente prevista soltanto con riferimento alla figura del Garante nazionale. Quest'ultima, infatti, è stata istituita con d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, convertita in legge 21 febbraio 2014, n. 10, che sul punto ha inteso dare attuazione al Protocollo opzionale alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura (cd. OPCAT), trattato internazionale contro la tortura adottato dalle Nazioni Unite il 18/12/2002, che l'Italia ha firmato in data 20/8/2003 e ratificato con la legge 9/11/2012, n. 195 (con deposito strumento ratifica il 3/4/2013). L'OPCAT, entrato in vigore nel giugno 2006, ha da un lato istituito, a livello internazionale, un nuovo organismo, denominato "Sottocomitato delle Nazioni Unite sulla prevenzione della tortura" (SPT), e, dall'altro lato, ha previsto che gli Stati parte abbiano l'obbligo di creare o designare, entro un anno dalla ratifica del Protocollo, appositi organismi indipendenti, i c.d. Meccanismi nazionali di prevenzione (NPMs), aventi il compito di svolgere visite regolari nei luoghi di detenzione e di formulare raccomandazioni e osservazioni ai Governi e alle autorità competenti per migliorare la condizione delle persone detenute. 11 а с In tale contesto, il Protocollo opzionale e la legge di ratifica ed esecuzione n. 195 del 2012, stabiliscono, all'art. 20, che allo scopo di mettere i meccanismi nazionali di prevenzione in condizione di espletare il loro mandato, l'obbligo per gli Stati Parti di garantire ad essi "la possibilità di avere colloqui riservati con le persone private della libertà, senza testimoni, direttamente o tramite un interprete se ritenuto necessario, nonché con qualunque altra persona che i meccanismi nazionali di prevenzione ritengano possa fornire informazioni rilevanti" (lett. d); possibilità che, dunque, deve essere riconosciuta al solo Garante nazionale, siccome individuato quale Meccanismo nazionale di prevenzione dal D.M. 11 marzo 2015, n. 36, recante il "Regolamento sulla struttura e composizione del Garante" (cfr. sul punto anche la Circolare DAP 18/5/2016, "Istituzione del Garante Nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale: compiti e poteri"). Viceversa, i Garanti locali, comunque denominati, non hanno questa possibilità, che è agli stessi espressamente riconosciuta unicamente in relazione alla corrispondenza epistolare, secondo quanto previsto dall'art. 35 Ord. pen. che consente l'invio, anche al "Garante nazionale e ai Garanti regionali o locali dei diritti dei detenuti", di istanze e reclami in busta chiusa, la quale dovrà riportare all'esterno la dicitura "riservata".

7. Occorre, in conclusione, verificare se e a quali condizioni la disciplina fin qui delineata trovi applicazione con riferimento ai detenuti sottoposti al regime dell'art. 41-bis Ord. pen.. In argomento, va osservato, in premessa, che secondo la giurisprudenza di questa Corte, cui il Collegio ritiene di dare continuità, l'art. 41-bis Ord. pen. attribuisce al Ministro della Giustizia il potere di sospendere "in tutto o in parte" l'applicazione delle normali regole di trattamento dei detenuti ed internati, in correlazione con una "pericolosità qualificata" degli stessi, senza che, tuttavia, tale norma demandi in toto alla competenza ministeriale i contenuti del trattamento applicabile ai detenuti portatori di una "pericolosità qualificata" e, soprattutto, senza che essa abbia dettato una regolamentazione "speciale" dell'istituto, che si sovrapponga totalmente a quella ordinaria. In questa prospettiva, questa Corte ha già sottolineato come il contenuto del "regime detentivo speciale" risulti regolato dalla legge con previsioni operanti su un doppio livello (Sez. 1, n. 49726 del 26/11/2013, Catello, Rv. 258421; Sez. 1, n. 49725 del 26/11/2013, Dell'Aquila, Rv. 258764). Un primo livello, per così dire "generale", caratterizzato dalla regola della proporzionalità, in virtù della quale sono ammesse solo restrizioni al regime ordinario che siano necessarie agli scopi di prevenzione cui la misura è finalizzata. 12 Il secondo livello di regole, invece, indica i concreti contenuti del regime, costituiti oltre che dalle previsioni del decreto ministeriale, dalle specifiche disposizioni del regime differenziato, nonché dalla norme ordinamentali con queste ultime non assolutamente incompatibili. Ciò significa che in assenza di specifiche previsioni contenute nel decreto ministeriale, anche per il detenuto sottoposto al regime di cui all'art. 41-bis Ord. pen., possono trovare applicazione le norme dell'ordinamento penitenziario non oggetto di sospensione;
norme che, per quanto qui di interesse, concernono, in primo luogo, il diritto di accesso, visita dei Garanti, anche locali, e di "interlocuzione" con i detenuti e, a seguire, la materia dei colloqui. Con riferimento ai colloqui cd. "riservati", l'unica figura legittimata al loro espletamento, in virtù della già richiamata disciplina dettata dall'art. 20 della legge 9/11/2012, n. 195, è il Garante nazionale (cfr. la Circolare sulla "Organizzazione del circuito detentivo speciale previsto dall'art. 41-bis O.P.", che all'art. 16.6 stabilisce che tale organo, in quanto "Organismo di monitoraggio indipendente" (NPM) secondo la convenzione di New York del 18/12/2002, "accede senza limitazione alcuna all'interno delle sezioni 41-bis incontrando detenuti ed internati e potendo svolgere con essi incontri riservati senza limiti di tempo"). Viceversa i colloqui ordinari, disciplinati dall'art. 18 Ord. pen., possono essere effettuati, secondo la regola generale stabilita da tale disposizione, da tutte le diverse tipologie di Garante, da quello nazionale a quelli locali. Fermo restando che il Garante nazionale, avendo la facoltà di effettuare i colloqui riservati, non avrà bisogno, tendenzialmente, di eseguire i colloqui ordinari, i quali, come appresso si dirà, sottostanno, in particolare per i detenuti sottoposti al regime più restrittivo, a significative limitazioni. La circostanza che tutte le tipologie di Garanti, anche locali, possano effettuare i colloqui ex art. 18 Ord. pen. deriva dal principio di diritto, già affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui "ulteriori limitazioni, al di là di quelle previste, non siano possibili, salvo che derivino da un'assoluta incompatibilità della norma ordinamentale - di volta in volta considerata con i contenuti normativi tipici del regime differenziato". Assoluta incompatibilità che non può nel caso di specie ravvisarsi, atteso che l'art. 41-bis Ord. pen. non disciplina, espressamente, il colloquio con il Garante. Invero, la lettera b) del comma 2-quater dell'art. 41-bis stabilisce un regime di particolare rigore in materia di colloqui, sia sul piano della quantità degli stessi, che dei soggetti ammessi alla relativa fruizione, che delle modalità di svolgimento, dovendo essi avvenire "in locali attrezzati in modo da impedire il passaggio di oggetti", essere "videoregistrati" e sottoposti "a controllo auditivo ed a registrazione, previa motivata autorizzazione dell'autorità giudiziaria 13 b competente ai sensi del medesimo secondo comma dell'articolo 11". Disposizioni, queste, che sono destinate ad applicarsi a ogni ipotesi di colloquio ai sensi dell'art. 18 Ord. pen., ivi compreso quello del Garante locale, stante il carattere generale della relativa previsione e le connesse esigenze di documentazione dei contatti con il mondo esterno, che in quanto contenuta in una norma primaria non è certamente suscettibile di disapplicazione. Quanto, poi, alle ulteriori limitazioni, attinenti al numero e al regime autorizzatorio, una interpretazione sistematica della funzione del colloquio con il Garante non può non obliterarne gli elementi peculiari, che attengono al ruolo istituzionale del Garante, nazionale e locale, e alle esigenze di preservare alcuni tipi di legame con l'esterno, ancorché essenzialmente riconducibili all'ambito delle relazioni familiari. Sul punto, non sembra discutibile che il colloquio con il Garante debba essere necessariamente distinto, per la diversa funzione assolta, da quello con il familiare. E, tuttavia, esso non può nemmeno essere assoggettato, senza alcuna distinzione, al regime previsto per gli eccezionali colloqui con i terzi. In proposito, va osservato, innanzitutto, come il "divieto" di colloqui con persone diverse dai congiunti e conviventi non possa considerarsi un divieto in senso proprio, dal momento che la stessa lettera b) del comma 2-quater dell'art. 41-bis, dopo avere affermato, formalmente, l'esistenza del divieto ("sono vietati i colloqui con persone diverse dai familiari e conviventi"), in realtà stabilisce, subito dopo, la possibilità che, per gli imputati dopo la sentenza di condanna in primo grado, nonché per i condannati e gli internati, il direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, l'autorità giudiziaria che procede, consentano, in "casi eccezionali determinati volta per volta", lo svolgimento di tale tipo di colloquio. Dunque, mentre il colloquio con i familiari (rectius con i "congiunti e conviventi") non può essere tendenzialmente impedito, in quanto riconducibile all'ambito dei diritti fondamentali del detenuto (salva l'ovvia possibilità di limitazioni per specifiche persone in presenza di comprovate esigenze di sicurezza), il colloquio con i "terzi" è sostanzialmente rimesso all'apprezzamento discrezionale dell'Organo competente, chiamato a vagliare la ragionevolezza dei motivi della richiesta di colloquio, peraltro in una cornice che ne sottolinea il carattere sostanzialmente episodico. Nondimeno, nel caso del Garante locale, l'eccezionalità dell'ingresso di soggetti diversi dai familiari deve essere reso compatibile con la possibilità, per quell'Organo di controllo, di esercitare la sua attività istituzionale;
e ciò senza detrimento per le esigenze connesse al mantenimento delle relazioni familiari. Ciò che, per un verso, significa che il colloquio con il Garante non potrà essere considerato alternativo a quello con i familiari e che in ogni caso, l'autorità 14 ма competente all'autorizzazione, pur potendo negare il colloquio, potrà farlo soltanto in presenza di specifiche e comprovate ragioni, di cui dovrà dare compiutamente conto del provvedimento di eventuale rigetto della richiesta.

8. Tanto premesso, deve osservarsi che il provvedimento del Magistrato di sorveglianza di Sassari, confermato in sede di reclamo, ha ritenuto che anche per i colloqui del Garante locale con i detenuti in regime di 41-bis Ord. pen. potesse disporsene, con interpretazione sistematica non condivisa da questo Collegio, la realizzazione con modalità "riservata" e, dunque, senza alcuna possibilità di videoregistrazione. Consegue, conclusivamente, alle considerazioni che precedono che i ricorsi devono essere accolti, sicché l'ordinanza impugnata deve essere annullata, con rinvio al Tribunale di sorveglianza di Sassari, per un nuovo esame, alla luce della delineata cornice di principio, delle questioni dedotte.

PER QUESTI MOTIVI

annulla l'ordinanza impugnata e rinvia per nuovo esame al Tribunale di sorveglianza di Sassari. Così deciso il 12/12/2018 Il Consignere estensore Il Presidente Carlo Refoldi Adriano Iasillo a llo DEPOSITATA IN CANCELLERIA 20 MAR 2019 ✓ CANCELLERE Stefania EL 15