Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. SIOTTO Maria Cristina - Presidente - del 26/11/2013
Dott. ZAMPETTI Umberto - Consigliere - SENTENZA
Dott. CAVALLO Aldo - rel. Consigliere - N. 3754
Dott. CAPOZZI Raffaele - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. BARBARISI Maurizio - Consigliere - N. 19145/2013
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA;

nei confronti di:
ELQU US N. IL 20/03/1962;
avverso l'ordinanza n. 1527/2013 GIUD. SORVEGLIANZA di NOVARA, del 04/04/2013;
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. ALDO CAVALLO;

lette le conclusioni del PG Dott. MAZZOTTA Gabriele il quale ha chiesto l'annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato. RITENUTO IN FATTO

1. L'AQ GI, detenuto nella Casa circondariale di Novara e sottoposto al regime speciale di cui all'art. 41-bis Ord. Pen., proponeva reclamo al Magistrato di sorveglianza di Novara avverso la disposizione impartita dalla direzione di quell'istituto che escludeva per i detenuti nei cui confronti era stata disposta la sospensione delle normali regole di trattamento penitenziario, la possibilità di fruire, in sostituzione del colloquio mensile di un ora coi familiari, ove non espletato, di un colloquio prolungato sino a due ore, D.P.R. n. 230 del 2000, ex art. 37, comma 10, qualora i familiari siano residenti in un comune diverso da quello in cui ha sede l'istituto.

2. Il Magistrato di sorveglianza adito procedeva nelle forme del contraddittorio camerale, richiamandosi alla decisione della Corte costituzionale n. 26 del 1999 ed alla sentenza delle Sezioni Unite n. 25079 del 26/02/2003 - dep. 10/06/2003, Gianni, Rv. 224604, secondo cui i provvedimenti dell'Amministrazione penitenziaria in materia di colloqui visivi e telefonici dei detenuti e degli internati, in quanto incidenti su di una "posizione soggettiva meritevole di tutela" (nello specifico più che la libertà di comunicazione, quella di poter coltivare gli affetti familiari), sono sindacabili in sede giurisdizionale mediante reclamo al magistrato di sorveglianza che decide con ordinanza ricorribile per cassazione secondo la procedura indicata nella L. 26 luglio 1975, n. 354, art. 14-ter (cd. ordinamento penitenziario).

2.1 Nel merito, accoglieva il reclamo con ordinanza deliberata il 4 aprile 2013, ritenendo, in estrema sintesi, che le disposizioni regolamentari impugnate dovevano "adeguarsi", doverosamente, alle fonti normative più elevate in grado.
Rilevava in particolare il giudicante che l'art. 41 bis Ord. Pen., nello stabilire, in via generale, che la sospensione delle regole di trattamento disposta nei confronti di ben individuate categorie di detenuti od internati (e segnatamente di quei soggetti con alt/o indice di "pericolosità qualificata" desunta dalla condotta in libertà") comporta le restrizioni necessarie per il soddisfacimento di esigenze di ordine e di sicurezza pubblica, al comma 2 quater, con specifico riferimento ai colloqui, si limita a prevedere soltanto la determinazione degli stessi nel numero di uno al mese da svolgersi ad intervalli di tempo regolari ed in locali attrezzati ad impedire il passaggio di oggetti. Orbene, poiché la citata norma nulla stabilisce quanto alla durata dell'unico colloquio mensile previsto, da parte del Magistrato di sorveglianza novarese si sostiene che "entrerebbe in gioco" la disposizione generale di cui al D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, che sancisce, in via generale per tutti i detenuti, che il colloquio deve avere la durata di un'ora. In particolare tale disposizione, per quanto è dato comprendere, "entrerebbe in gioco" nella sua interezza, anche laddove, al comma 10, prevede che, se il detenuto non ha fruito di alcun colloquio nella settimana precedente e se i congiunti e i familiari risiedano in un comune diverso da quello in cui ha sede l'istituto e se le esigenze e l'organizzazione dell'istituto lo consentono, in tal caso il colloquio deve comunque essere prolungato sino a due ore. Secondo il giudicante, in altri termini, anche nel caso di sospensione delle normali regole trattamentali, ove il detenuto non abbia fruito di colloqui la settimana precedente - rectius il mese precedente - e ricorrano gli altri presupposti indicati nel D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37 (residenza di congiunti e familiari del detenuto in un comune diverso da quello in cui ha sede l'istituto;
compatibilità del prolungamento della durata del colloquio con le esigenze e l'organizzazione dell'istituto), deve allora trovare applicazione la regola eccezionale che contempla l'ipotesi di un colloquio "compensativo" di maggior durata (due ore) e la direzione dell'istituto non potrebbe, con una sua disposizione, escludere preventivamente ed in via assoluta tale eventualità, prevista "dalle fonti normative più elevate in grado".

2. Avverso l'indicata ordinanza ha proposto ricorso per cassazione, chiedendone l'annullamento, il Ministero della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, per il tramite dell'Avvocatura dello Stato.

2.1 Nel ricorso sottoscritto dall'Avvocatura dello Stato si sostiene, in primo luogo, con riferimento anche al contenuto della sentenza della Corte Costituzionale n. 190 del 26 maggio 2010, che in caso di sospensione delle normali regole di trattamento penitenziario, la disciplina della materia dei colloqui visivi risulta demandata in toto alla competenza ministeriale da una regolamentazione di rango primario (l'art. 41 bis Ord. Pen.), la quale, all'evidenza, si sovrappone a quella ordinaria vigente in materia di colloqui e deroga espressamente, in particolare, a quanto disposto dal D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, norma regolamentare posta a fondamento della pronuncia impugnata. Tale deroga - si sostiene - è generale e concerne il numero dei colloqui (uno anziché quattro o sei), la possibilità di autorizzare colloqui con persone diverse dai congiunti e conviventi (preclusa salvo casi eccezionali) e le modalità di svolgimento (allestimento di locali attrezzati in modo da impedire il passaggio di oggetti e obbligo di videoregistrazione). In presenza di una disciplina ben definita anche per quanto concerne la durata del colloquio, fissata dal D.M. in un'ora, non può pertanto applicarsi, si sostiene in ricorso, quanto previsto dal D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37 che consente di derogare a tale regola.
Il prolungamento a due ore, nell'ipotesi che i congiunti del detenuto risiedano in Comune diverso da quello di detenzione, è infatti eccezione giustificabile per i detenuti sottoposti al regime ordinario, i quali, in ossequio al principio di territorialità della pena, devono essere ristretti in istituti prossimi alla residenza della famiglia, ma non per quelli sottoposti al regime speciale previsto dall'art. 41 bis Ord. Pen., i quali devono essere assegnati ad istituti di pena lontani dal luogo di radicamento criminoso, nonché, in base a quanto previsto dal comma 2 quater, "all'interno di istituti a loro dedicati, collocati preferibilmente in aree insulari"), con la conseguenza, si deduce in ricorso, che l'applicazione al caso in esame dell'eccezione prevista dal D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, comma 10 finirebbe paradossalmente per tradursi in una regola, pregiudicando il raggiungimento delle esigenze di prevenzione perseguite dal regime carcerario speciale. Diversamente opinando, si sostiene, dovrebbe ammettersi la possibilità che le previsioni del DM di sottoposizione del detenuto al regime carcerario speciale possano essere disapplicate e modificate, ad opera dei direttori degli istituti di pena ovvero dell'autorità giudiziaria, in aperta violazione di quanto previsto dal citato art. 41 bis, commi 2 quinquies e 2 sexies in tema di reclamo avverso il decreto ministeriale. Le prescrizioni contenute nel D.M., si sostiene in ricorso, comportando deroghe al regime carcerario ordinario, non possono essere sindacate e modificate se non dalla stessa autorità amministrativa che le ha emesse e devono quindi intendersi sottratte alla giurisdizione della magistratura di sorveglianza, la quale non può operare al di fuori delle ipotesi tipiche ad essa riservate dalla legge, come del resto statuito dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale con sentenza n. 26/1999. L'ordinanza impugnata, in conclusione, sarebbe viziata da un'errata interpretazione della legge, nel senso che la materia di cui trattasi deve ritenersi assoggettata alle disposizioni specificamente concernenti le modalità dei colloqui contemplate dall'art. 41 bis Ord. Pen. e non a quelle generali (e di rango inferiore) contenute nel D.P.R. n. 230 del 2000, risultando tale interpretazione, del resto, del tutto conforme al generale principio di specialità.

3. Il Procuratore Generale presso questa Corte, nella sua requisitoria ha chiesto l'annullamento senza rinvio dell'ordinanza impugnata.
Al riguardo si fa rilevare, infatti, che correttamente il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria denuncia l'illegittimità dell'ordinanza impugnata, fondata su l'erronea applicazione dell'art. 41 bis Ord. Pen. e del D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, comma 10, evidenziando al riguardo, con diffuse argomentazioni, che la decisione impugnata si sostanzia in un "ribaltamento del rapporto tra regola ed eccezione". In particolare da parte del requirente si sostiene che la disposizione in tema di colloqui contenuta nell'art. 41 bis, comma 2 quater Ord. Pen. nasce già come disciplina di natura eccezionale e derogatoria a quanto previsto dal D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, nel senso che già la semplice regola, in base alla quale i colloqui resi possibili per i detenuti in regime di sospensione delle normali regole di trattamento sono determinati nel numero di uno al mese da svolgersi a intervalli di tempo regolari, si pone in termini d'incompatibilità logica con la condizione che, nell'art. 37, comma 10, Ord. Pen., rende possibile la deroga sulla durata, ossia che nella settimana precedente non vi siano stati altri colloqui. Tale, infatti, è la situazione normale per il detenuto soggetto al regime di cui all'art. 41 bis, il quale può fruire soltanto di un colloquio al mese a cadenze regolari. Invertirebbe, poi, il senso del rapporto tra regola ed eccezione il così detto "fattore geografico", giacché ciò che per i detenuti ordinari è previsto come ipotesi eccezionale (ossia la detenzione in istituti lontani dalla residenza familiare) per i detenuti soggetti al regime di cui all'art. 41 bis è prevista come ipotesi normale;
cosicché, se tale situazione dovesse ritenersi sufficiente a giustificare una durata più prolungata del colloquio, si determinerebbe come effetto l'autorizzazione, in termini di ipotesi normale, di colloqui della durata di due ore.
Nè potrebbe giustificare il ricorso al colloquio di durata superiore l'esigenza compensativa, costituita dalla mancanza di fruizione del colloquio nella settimana precedente;
anche tale condizione si verifica stabilmente per i detenuti in regime di 41 bis, i quali, infatti, possono fruire solo di un colloquio al mese e a cadenze regolari, cosicché è impossibile che nella settimana precedente al colloquio ne abbiano effettuato un altro.
Un'esigenza compensativa, si sostiene da parte del PG, potrebbe, invece, riguardare l'ipotesi in cui nel mese precedente il detenuto soggetto a regime speciale non abbia fruito del colloquio, ma non è quanto risulta espressamente disposto nella norma di cui al D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37 sulla quale il legislatore non ritenne di operare alcun intervento correttivo per adeguare o comunque completare una disciplina derogatoria a quanto previsto nell'art. 41 bis;
cosicché si tratterebbe di operare un'interpretazione creativa più che adeguatrice.
Residua, dunque, ad avviso del requirente, un interrogativo di fondo:
qualora il detenuto non abbia fruito del colloquio mensile può ottenere nel colloquio successivo una disponibilità di tempo doppia a quella normalmente consentita (ossia un colloquio di due ore piuttosto che di un'ora)?
Tale risposta, si sostiene, non sembra potersi rinvenire nel D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, comma 10, che, per la sua formulazione
(esclusivamente tarata sui detenuti in regime ordinario) non può attagliarsi alla detenzione ex art. 41 bis ord. pen.. Esclude altresì il Procuratore requirente che nella mancanza di norme idonee a muoversi nel solco della compensazione tra colloqui non fruiti e colloqui fruibili con previsione di durata maggiore di quella statuita in via ordinaria, possa ravvisarsi una lesione irragionevole (e, dunque, suscettibile di verifica per il tramite del criterio di cui all'art. 3 Cost.) dei diritti fondamentali del condannato.
Le limitazioni imposte, si osserva, si radicano nelle esigenze di ordine e di sicurezza, anche con riguardo alla materia dei colloqui. Come già affermato da questa Corte (Sez. 1, n. 49274 del 12/11/2004 - dep. 22/12/2004, P.G. in proc. Paviglianiti, Rv. 230702), i collegamenti di alcuni detenuti ad alto indice di pericolosità con gli ambienti criminali esterni di appartenenza possono realizzarsi in vari modi proprio attraverso i colloqui visivi e telefonici con i familiari e con i conviventi, cosicché, si fa rilevare, una loro diversa modulazione e frequenza muove dall'obbiettivo di prevenire (o quanto meno ridurre al minimo) le possibilità di collegamenti con l'ambiente esterno.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso proposto dal Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria è infondato e non può, quindi, trovare accoglimento.

1.1 Nessun effettivo profilo di illegittimità è infatti ravvisabile, ad avviso del collegio, nell'ordinanza impugnata, la quale, in accoglimento del reclamo proposto ex art. 35 Ord. Pen. da un detenuto nei cui confronti risultavano sospese le normali regole di trattamento dei detenuti ed internati, ha fondatamente dichiarato inefficace, nei confronti dello stesso, la disposizione interna con la quale la direzione della Casa di reclusione di Novara riteneva, a ragione della sola adozione del decreto di sospensione delle normali regole di trattamento, di dover escludere, in modo assoluto, la possibilità, per tale categoria di detenuti, di fruire - in alternativa al colloquio mensile di un'ora coi familiari - di un colloquio prolungato sino a due ore, D.P.R. n. 230 del 2000, ex art. 37, comma 10, qualora i familiari siano residenti in un comune diverso da quello in cui ha sede l'istituto.

1.2 Al riguardo va anzitutto precisato che sulla specifica questione oggetto del presente giudizio, questa Corte, di recente, ha già avuto occasione di pronunciarsi, riconoscendo l'applicabilità del disposto normativo di cui al D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, art. 37, comma 10, anche ai detenuti sottoposti al regime differenziato di cui all'art. 41 bis Ord. Pen. (in tal senso, Sez. 1, sentenza n. 39537 del 24 giugno 2013, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Reggio Emilia in proc. Mandalà).
Orbene da tale decisione questo Collegio, condividendola pienamente, ritiene di non doversi discostare.

1.3 Ed invero il principale se non esclusivo argomento prospettato dall'Amministrazione a fondamento della richiesta di annullamento dell'ordinanza impugnata, si fonda sull'assunto che la definizione dei contenuti dello speciale regime carcerario ex art. 41 bis Ord. Pen. risulterebbe "demandata in toto alla competenza ministeriale da una regolamentazione di rango primario", che si sovrapporrebbe a quella ordinaria vigente in materia di colloqui, derogandovi espressamente, con la conseguenza che il prolungamento a due ore della durata del colloquio, previsto dal D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, art. 37, comma 10, sarebbe inapplicabile ai detenuti sottoposti al regime differenziato di cui all'art. 41 bis Ord. Pen.. 1.4 Tale tesi, però, non può trovare accoglimento, basandosi su delle argomentazioni astratte che non trovano effettiva giustificazione nell'esegesi del novellato art. 41 bis Ord. Pen.. 1.4.1 Al riguardo va infatti osservato, in primo luogo, che se è pur vero che l'art. 41 bis Ord. Pen. attribuisce al Ministro della Giustizia il potere di sospendere - si badi "in tutto o in parte" - l'applicazione delle normali regole di trattamento dei detenuti ed internati, in correlazione con una "pericolosità qualificata" degli stessi, sta di fatto, però, che tale norma - che già la Corte Costituzionale, nella sentenza 28 luglio 1993 n. 349, ebbe a definire di "non felice formulazione" - non risulta affatto "demandare in toto alla competenza ministeriale" i contenuti del trattamento applicabile ai detenuti portatori di una "pericolosità qualificata", ne' ha dettato una regolamentazione "speciale" dell'istituto, che si sovrapponga totalmente a quella ordinaria.

1.4.2 Al contrario, come correttamente osservato in dottrina, "la novella legislativa sull'art. 41 - bis reca il merito di avere posto chiarezza in ordine alla stabilità nel sistema di un istituto considerato figlio dell'emergenza, ma sempre più diffuso nell'applicazione", provvedendo, nel contempo, "a dare certezza regolando i contenuti del regime, la cui definizione, per troppo tempo, era stata rimessa interamente, ed "in bianco", all'autorità amministrativa".

1.4.3 Il contenuto del "regime detentivo speciale", pertanto, come a ragione osservato in dottrina, risulta regolato dalla legge con previsioni operanti su un doppio livello.
Un primo livello, per così dire "generale", caratterizzato dalla regola della proporzionalità, in virtù della quale sono ammesse solo restrizioni al regime ordinario che siano necessarie agli scopi di prevenzione cui la misura è finalizzata. Il secondo livello di regole, invece, indica i contenuti del regime, e per quanto attiene la materia dei colloqui, che in questa sede specificamente interessa:
ne stabilisce il numero (uno al mese); le modalità, da svolgersi ad intervalli di tempo regolari ed in locali attrezzati, in modo da impedire il passaggio di oggetti, vietando, nel contempo, i colloqui con persone diverse dai familiari e conviventi, salvo casi eccezionali determinati volta per volta dal direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, dall'autorità giudiziaria competente.
La norma, prevede altresì, che i colloqui vengono sottoposti a controllo auditivo ed a registrazione, previa motivata autorizzazione dell'autorità giudiziaria competente;
solo per coloro che non effettuano colloqui può essere autorizzato, con provvedimento motivato del direttore dell'istituto ovvero, per gli imputati fino alla pronuncia della sentenza di primo grado, dall'autorità giudiziaria competente, e solo dopo i primi sei mesi di applicazione, un colloquio telefonico mensile con i familiari e conviventi della durata massima di dieci minuti sottoposto, comunque, a registrazione. I colloqui sono comunque videoregistrati. Queste limitazioni, per altro, non si applicano ai colloqui con i difensori, per i quali la norma prevedeva invece specifiche limitazioni, ritenute per altro costituzionalmente illegittime dalla Consulta, con sentenza 20 giugno 2013 n 143.

1.5 Ciò posto, evidenziato che l'art. 41 bis Ord. Pen., nulla stabilisce sulla durata massima del colloquio - che nel ricorso, senza alcuna specifica produzione documentale, si afferma fissata dal decreto ministeriale in un'ora, limite temporale significativamente coincidente con quello fissato dal D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, comma 10, - e che il parametro di riferimento della norma è comunque rappresentato dalle "normali regole di trattamento dei detenuti", deve allora senz'altro condividersi il principio di diritto che è a base della precedente decisione di questa Corte in argomento, secondo cui l'ampiezza della previsione normativa in materia di colloqui è tale da indurre a ritenere "che ulteriori limitazioni, al di là di quelle previste, non siano possibili, salvo che derivino da un'assoluta incompatibilità della norma ordinamentale - di volta in volta considerata - con i contenuti normativi tipici del regime differenziato".
Meglio definendo tale principio, questo Collegio ritiene allora possa affermarsi, in buona sostanza, che in assenza di specifiche previsioni contenute nel decreto ministeriale - insussistenti in riferimento al tema dei colloqui "compensativi", nulla precisando sul punto l'amministrazione ricorrente - anche per il detenuto sottoposto al regime di cui all'art. 41 bis Ord. Pen., possono trovare applicazione le norme dell'ordinamento penitenziario non oggetto di sospensione.

1.6 Il provvedimento impugnato, per altro, va confermato non tanto perché per la direzione degli istituti penitenziari sussista, nella stesura delle disposizioni interne, "un dovere di adeguamento alle fonti normative più elevate in grado", così come affermato dal Magistrato di sorveglianza, occorrendo considerare, al riguardo, per un verso, che nel caso di specie, la disposizione reclamata non risulta aver negato il diritto soggettivo del detenuto al colloquio, ma soltanto escluso la possibilità di una "eventuale" proroga della sua durata massima;
e che la lett. a) del nuovo comma 2 - quater, prevede comunque la possibilità, sia pure alquanto generica (non potendo tale disposizione, conformemente a quanto sostenuto in dottrina, interpretarsi, anche in base ai lavori preparatori, come una delega "in bianco" al potere ministeriale di determinazione dei contenuti del regime speciale), di adottare "misure di elevata sicurezza interna ed esterna" al fine di impedire collegamenti, contrasti o interazioni con singoli o con realtà criminali organizzate o con altri detenuti, quanto, piuttosto, per la decisiva considerazione che la disposizione reclamata, per quanto si ricava dalla difese dell'amministrazione, non risulta sia stata adottata per contingenti ragioni di sicurezza interna ed esterna, ma, in via generale ed astratta, sul presupposto di una pretesa incompatibilità tra le disposizioni dell'ordinamento penitenziario che prevedono, in determinati casi, una possibilità di proroga della durata massima del colloquio con le disposizioni "speciali" previste dall'art. 41 bis Ord. Pen., in tema di colloqui.

1.7 Sul punto, premesso che il D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230, art. 37, comma 10 prevede - in via generale e per tutti i detenuti - due ipotesi di "ampliamento" della durata del colloquio, la prima correlata a "eccezionali circostanze" da valutarsi, dunque, caso per caso, la seconda correlata a due condizioni obiettive rappresentate dalla extraterritorialità del luogo di detenzione rispetto a quello di residenza dei congiunti, unita alla circostanza della mancata fruizione del colloquio nella "settimana precedente" e sempre che le esigenze e l'organizzazione dell'istituto lo consentano, va infatti qui ribadita la validità di quanto affermato da questa Corte nella sua precedente decisione in argomento, nel senso che, "è evidente che mentre la prima previsione (circostanze eccezionali) non può dirsi in alcun modo in contrasto con le previsioni normative caratterizzanti il regime differenziato (e risulta dunque sempre applicabile, ferma restando la valutazione della eccezionalità del caso) la seconda previsione va "adattata" alle caratteristiche ontologiche della detenzione "conformata" ai sensi dell'art. 41 bis ord. pen.. In particolare, ricorrendo tendenzialmente in modo stabile il presupposto della extraterritorialità (data l'allocazione dei detenuti sottoposti al regime dell'art. 41 bis), è evidente che l'interpretazione dei secondo presupposto (mancanza di colloquio nella settimana precedente) non può essere riferita a tale particolare "categoria" di detenuti, essendo per definizione assente il colloquio settimanale, sostituito da quello mensile. Detta parte della norma potrà dunque - secondo un criterio interpretativo logico- sistematico - trovare applicazione lì dove il detenuto sottoposto al regime differenziato di cui all'art. 41 bis ord. pen. non abbia effettuato il previsto colloquio nel "mese" antecedente.

2. In conclusione, esclusa l'esistenza di un divieto assoluto, per i detenuti nei cui confronti sia stata disposta che la sospensione delle normali regole di trattamento, di fruire in alternativa al colloquio mensile di un'ora coi familiari, spetterà di volta in volta alla direzione del carcere, ove sussistano ben inteso le condizioni previste dal D.P.R. n. 230 del 2000, art. 37, comma 10, e le esigenze e l'organizzazione lo consentano, valutare l'accoglibilità delle varie richieste di proroga della durata del colloquio.

P.Q.M.

La Corte, a scioglimento della riserva adottata in data 15/11/2013, rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 26 novembre 2013.
Depositato in Cancelleria il 10 dicembre 2013