Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DE MUSIS Rosario - Presidente -
Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo - rel. Consigliere -
Dott. ADAMO Mario - Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore - Consigliere -
Dott. FORTE Fabrizio - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
UPICA, UFFICIO PROVINCIALE INDUSTRIA, COMMERCIO E ARTIGIANATO DI TERNI, in persona del direttore pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
RO NC;

- intimato -

sul 2^ ricorso n. 18748/00 proposto da:
RO NC, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA DEI CAPRETTARI 70, presso l'avvocato FRANCESCO CAPPELLINI, rappresentato e difeso dall'avvocato ANNALISA SEGOLONI, giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
UPICA TERNI;

- intimato -

avverso la sentenza n. 298/00 del Tribunale di TERNI, depositata il 15/05/00;
udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del 30/04/2003 dal Consigliere Dott. Ugo RiccardO PANEBIANCO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. GAMBARDELLA Vincenzo che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale e l'assorbimento del ricorso incidentale. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 15.10.1997 FR OV proponeva opposizione avanti al Pretore di Terni avverso l'ordinanza- ingiunzione, notificata in data 14.8.1997, con cui l' U.P.I.C.A. di Terni gli aveva applicato, quale legale rappresentante della S.I.A.M.I. s.r.l., la sanzione amministrativa di L. 30.008.300 per violazione dell'art. 18 lett. c) del D.L.vo 25.1.1992 n. 125 contestatagli con processo verbale notificato il 17.3.1995 dalla USL n. 8 di Recanati per aver prodotto acqua minerale Misia con il parametro Ione cloridrico in quantità inferiore alla tolleranza massima indicata al Punto B. 3 della Circolare del Ministero della Sanità n. 19 del 12.5.1993 emanata in applicazione del D.M. 12.11.1992 n. 542. Dopo aver eccepito la propria carenza di legittimazione passiva in quanto non era il legale rappresentante della S.I.A.M.I. s.r.l., l'opponente sosteneva l'illegittimità dell'ordinanza in quanto l'USL avrebbe dovuto limitarsi ad informare l'omologo ente umbro dei risultati del controllo ispettivo per l'emissione da parte della Regione Umbria dei provvedimenti sanzionatori di sua esclusiva competenza, essendo il luogo di produzione in Cerreto di Spoleto. Nel merito deduceva ulteriori profili di contestazione e chiedeva quindi l'annullamento dell'ingiunzione, previa sospensione dell'esecuzione.
Si costituiva l' U.P.I.C.A. di Terni, che eccepiva l'infondatezza dell'opposizione, sostenendo che l'art. 14 comma 3^ del D.L.vo 105/92, che prevede l'informativa all'autorità regionale da parte degli organi preposti alla vigilanza, non esclude l'immediata applicabilità delle sanzioni in quanto tale informativa è finalizzata unicamente a consentire alla Regione interessata anche l'emissione di opportune prescrizioni per porre fine alle irregolarità.
All'esito del giudizio il giudice unico del Tribunale di Terni, subentrato nella competenza a seguito della soppressione dell'ufficio del Pretore, con sentenza del 13.4-15.5.2000 accoglieva l'opposizione ed annullava l'ordinanza-ingiunzione, compensando le spese. Rigettava in primo luogo l'eccezione di carenza di legittimazione passiva del OV, emergendo dalle visure catastali che egli aveva cessato dalla carica di amministratore unico della società solo in data 25.1.1995 e cioè in epoca successiva all'accertamento avvenuto il 18.1.1995.
Escludeva poi che l'art. 14 comma 3^ del D.L.vo 105/92 subordinasse l'applicazione della sanzione di cui al contestato art. 18 al preventivo espletamento dell'informativa, ivi prevista, alla regione competente, trattandosi di due strumenti distinti predisposti in presenza di violazioni, mirando l'informativa unicamente a consentire alla regione di diffidare il titolare della autorizzazione ad eliminare le riscontrate irregolarità.
Riteneva però che la contestazione della violazione non era stata validamente effettuata, risultando contestata, sia nel verbale che nella successiva ordinanza-ingiunzione, la produzione dell'acqua minerale con valori non conformi ai parametri di legge, prevista, semmai, sotto altra lettera dell'art. 18 e non già la sua messa in vendita, come invece prevede la normativa di riferimento (art. 18 lett. c), con conseguente lesione del diritto di difesa dell'ingiunto.
Rilevava inoltre che, in mancanza di un'espressa previsione nella normativa in esame in ordine ai termini per l'emanazione del provvedimento sanzionatorio, doveva trovare applicazione l'art. 2 della Legge 241/90 che fissa in via generale in trenta giorni il termine per la conclusione del procedimento amministrativo, con la conseguenza che certamente tardivo deve ritenersi l'emissione del provvedimento in esame, avvenuta dopo altre due anni, senza peraltro alcuna giustificazione dettata da esigenze istruttorie. Avverso tale sentenza propone ricorso per Cassazione l' U.P.I.C.A. di Terni, deducendo due motivi di censura.
Resiste con controricorso FR OV che propone pure ricorso incidentale affidato ad un unico motivo, illustrato anche con memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Preliminarmente i due ricorsi, il principale e l'incidentale, vanno riuniti ai sensi dell'art. 335 C.P.C., riguardando la stessa sentenza.
Del pari preliminarmente deve rilevarsi che il ricorso incidentale, sebbene formalmente limitato alla pronuncia sulle spese, deve intendersi esteso alle deduzioni espresse sotto il diverso profilo di cui all'art. 384 comma 2^ C.P.C., riguardante l'ipotesi di mera correzione della motivazione, non potendosi dubitare che esse contengano sostanzialmente delle censure in relazione a specifici aspetti muniti di autonoma rilevanza, prospettati in sede di opposizione e disattesi dall'impugnata sentenza.
Con il primo motivo del ricorso principale l' U.P.I.C.A. di Terni denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 18 del D.L.vo n. 105/92 e 112 C.P.C.. Sostiene che il giudice di merito è incorso nel vizio di ultrapetizione in quanto l'opponente non si era lamentato dell'erronea contestazione rispetto alla norma di riferimento, dimostrando che nessuna violazione del diritto di difesa si era per lui verificata.
La censura è fondata.
Al di là di ogni valutazione sulla validità delle considerazioni espresse dal giudice di merito in ordine alla validità della contestazione riportata poi nell'ordinanza-ingiunzione, deve essere rilevato in linea di principio che, in tema di opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, il giudice adito non ha il potere di annullare l'ingiunzione per motivi diversi da quelli dedotti dall'opponente od enunciati nell'ingiunzione medesima, ma resta vincolato, alla stregua delle regole dettate per il procedimento civile, dall'atto introduttivo del giudizio, costituito nel particolare procedimento in esame dall'atto di opposizione, e dal contenuto del provvedimento, i quali segnano il limite della indagine sia per la parte, soggetta alla preclusione di cui all'art. 183 C.P.C., e sia per il giudice, il cui potere di rilevare d'ufficio eccezioni o vizi dell'ordinanza può essere esercitato solo relativamente ai casi che incidono sull'esistenza del provvedimento (per tutte Sez. Un. 3271/90). In applicazione di tale principio il giudice di merito non avrebbe potuto quindi, senza incorrere nel richiamato divieto di cui all'art. 112 C.P.C., puntualmente dedotto dalla ricorrente U.P.I.C.A.,
rilevare d'ufficio, come invece ha fatto, la nullità della contestazione in relazione alla mancanza di corrispondenza fra la condotta sanzionata e la norma indicata.
In assenza di specifici motivi di opposizione, desumibile dal relativo atto la cui lettura è certamente consentita in presenza del dedotto vizio di ordine processuale, ogni considerazione sulla validità della contestazione deve ritenersi quindi preclusa. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della Legge 241/90 nonché - insufficiente e contraddittoria motivazione, sostenendo che erroneamente il giudice ha applicato il termine di cui all'art. 2 della Legge 241/90 al caso in esame.
Anche tale censura è fondata.
La mancanza di previsione di un termine nell'ambito della disciplina di cui alla Legge 689/81 per l'emissione, a seguito di contestazione, dell'ordinanza-ingiunzione non autorizza, per ciò solo, la sua ricerca in altre disposizioni dell'ordinamento, sia pure a carattere generale, non potendosi prescindere dalla peculiarità che al procedimento debba essere riconosciuto nel sistema sia perché disciplinato nelle sue varie fasi e sia per il suo oggetto. Sotto tale particolare profilo non può non considerarsi quindi il procedimento in esame previsto per l'applicabilità delle sanzioni amministrative, attesa la sua natura contenziosa ben diversa da quella riguardante l'attività amministrativa in generale regolata dalla richiamata Legge 241/90. Del resto la mancanza di un termine per la fase decisoria trova la sua ragione nella sua stessa articolazione e cioè nell'esigenza di garantire all'interessato, a seguito della contestazione di cui all'art. 14, la possibilità in concreto di essere sentito, se lo chieda, dalla autorità competente e di presentare scritti difensivi. Trattasi infatti di accertamenti a volte complessi e non prevedibili nel loro sviluppo, che il legislatore nella sua discrezionalità ha ritenuto di non contenere entro determinati limiti temporali per un migliore esercizio sia del diritto di difesa che dei poteri da parte della Pubblica Amministrazione.
È evidente pertanto l'incompatibilità di un tale termine, peraltro molto breve, con le esigenze perseguite dal procedimento amministrativo in esame articolato, oltre tutto, a differenza di quello previsto in generale dalla Legge 241/90, in più fasi, fra le quali quella precedente della contestazione, dalla durata anch'essa incerta, decorrendo, come è noto, il termine di novanta giorni previsto dall'art. 14 comma 2^, nell'ipotesi in cui la contestazione non sia immediata, dall'esito dell'accertamento, non contenuto a sua volta entro limiti temporali predeterminati.
Il Collegio non ignora l'esistenza di un opposto orientamento (Cass. 5936/99; Cass. 4042/01), ma ritiene per gli esposti motivi di dare continuità a quella diversa giurisprudenza che riconosce ai procedimenti contenziosi, disciplinati nelle loro varie fasi, una loro autonomia del tutto incompatibile con la Legge 241/90 la quale, fra l'altro, all'art. 1 comma 1^ rinvia espressamente "alle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti" che in tal modo risultano confermate (Cass. 15642/02 relativa a procedimenti disciplinari per gli esercenti professioni sanitarie;
Cass. 6014/03). Con il primo motivo del ricorso incidentale FR OV denuncia violazione dell'art. 6 della Legge 689/81, deducendo che, non essendogli stata contestata alcuna condotta specifica nemmeno sotto il profilo emissivo, addebitatale, semmai, ad altri soggetti che si occupavano dei parametri tecnici del ciclo produttivo, la sua responsabilità non potrebbe non discendere che in via indiretta e solidale ai sensi dell'art. 6 della Legge 689/81, ma in tal caso il responsabile non potrebbe che essere il soggetto che risultava essere il legale rappresentante al momento dell'accertamento della violazione (20.2.1995).
La censura è fondata.
Precisa infatti il ricorrente incidentale che in sede di opposizione non aveva dedotto unicamente la carenza della sua qualità di legale rappresentante della società (su cui il Tribunale si è pronunciato rilevando al contrario che all'epoca dell'accertamento egli rivestiva tale carica) ma anche la violazione dell'art. 6 della Legge 689/81 per la mancata contestazione di una specifica condotta. Su tale diverso aspetto manca effettivamente qualsiasi puntualizzazione da parte del giudice di merito, ne' a tal fine potrebbe ritenersi adeguato e sufficiente il mero riferimento temporale correlato alla data di cessazione dalla carica. Si chiedeva e si impone infatti un accertamento volto a verificare nell'ambito del richiamato art. 6 se risulti contestata nei confronti dell'opponente una condotta specifica del OV, quale autore materiale dell'illecito, o se invece la contestazione riguardi solo la società, quale responsabile in solido, con le conseguenze che in tal caso ne deriverebbero sul piano della rappresentanza con riferimento all'epoca della contestazione.
Con il secondo motivo il ricorrente incidentale denuncia violazione degli artt. 14, 16, 17 e 18 della Legge 68 9/81, lamentando che il giudice di merito non abbia ritenuto che la violazione avrebbe dovuto essere segnalata da parte degli organi locali accertatori alla Regione Umbria perché quest'ultima provvedesse poi alla contestazione e non già contestare essi stessi la violazione per la quale poi l' U.P.I.C.A. di Terni si era limitata ad emettere ordinanza-ingiunzione senza rinnovare la contestazione. La censura è infondata.
La contestazione della violazione non può che essere effettuata, ai sensi dell'art. 14 della Legge 689/81, dall'organo che ha proceduto al controllo ed all'accertamento mentre l'ordinanza-ingiunzione deve essere emessa dall'Ufficio competente che nel caso in esame è stato individuato, senza alcuna obiezione in proposito da parte dell'opponente, nell' U.P.I.C.A. di Terni nel cui territorio le bottiglie sono state confezionate.
Nè rileva ai fini in esame la necessità, sottolineata dal ricorrente incidentale, che l'organo accertatore informi sulle irregolarità riscontrate la propria Regione perché questa, a sua volta, renda edotta la Regione ove il prodotto venga confezionato, non comportando un tale procedimento - che il ricorrente ha inteso peraltro ricollegare al combinato disposto di cui agli artt. 14, 16, 17 e 18 della Legge 689/81 che nulla però prevedono sul punto - alcun obbligo di rinnovazione della contestazione da parte della seconda Regione, ma essendo finalizzato, come correttamente ha sottolineato il Tribunale, unicamente all'adozione di provvedimenti volti ad eliminare la causa delle irregolarità (art, 14 comma 3^ D.L.vo 105/92). Trattasi di interventi, quello sanzionatorio e quello di diffida, che operano su piani diversi, non omologabili fra loro, in mancanza, oltre tutto, di un'espressa previsione circa la necessità di un rinnovo della contestazione.
Con il terzo motivo del ricorso incidentale OV FR lamenta che il giudice, nonostante la totale soccombenza dell'Amministrazione, abbia disposto la compensazione delle spese. L'esame di tale motivo rimane assorbito poiché la cassazione della sentenza importa l'obbligo del giudice di rinvio di provvedere nuovamente sulle spese del giudizio di merito.
L'impugnata sentenza deve essere pertanto cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio, anche per le spese del presente giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

Riunisce i ricorsi. Accoglie il ricorso principale ed il primo motivo dell'incidentale. Rigetta il secondo e dichiara assorbito il terzo. Cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Terni, anche per le spese, in persona di altro magistrato.
Così deciso in Roma, il 30 aprile 2003.
Depositato in Cancelleria il 21 gennaio 2004