Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati:
Dott. Fernando SANTOSUOSSO Pres. di Sez.
ff. di Primo Presidente
Dott. Giovan B. D'AVINO Pres. di Sez.
" Cesare RUPERTO "
" Enzo BENEFORTI Consigliere
" Vincenzo DI CIÒ "
" IO E. LONGO "
" Marcello AD "
" Gentile RA "
" Renato SGROI Rel. "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 1983-90 del R.G. AA.CC., proposto da
NN ZA UM, elett.te dom.to in Roma, Via Zanardelli n. 20 c-o lo studio dell'avv.to Luigi Albisinni, rappresentato e difeso dall'avv.to Michele Spagna, giusta delega a margine del ricorso.
Ricorrente
contro
CONSORZIO "NAPOLI 10" in persona del Presidente legale rappresentante p.t., elett.te dom.to in Roma, c-o la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione, rappresentato e difeso dall'avv.to Gerardo Marotta, giusta delega a margine del controricorso.
Controricorrente
e
COMMISSARIO STRAORDINARIO DI GOVERNO, per la città di AP (ed, ora, il Funzionario Delegato del Governo) elett.te dom.to in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, c-o l'Avv.ra Gen.le dello Stato che lo rappresenta e difende ope legis.
Controricorrente
Avverso la sentenza n. 11-88 della Giunta Speciale della Espropriazione per causa di pubblica utilità presso la Corte d'Appello di AP dep. il 28.12.88.
Udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 4.6.92 la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Dr. Sgroi.
Uditi gli avv.ti M. Spagna e Giorgio Scala p.d..
Udito il P.M., nella persona del Dr. M. Grossi, sost.to proc.re gen.le c-o la Corte Suprema di Cassazione che ha concluso per il rigetto del primo e secondo motivo e per l'accoglimento del terzo. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto notificato il 18 marzo 1985 IO IT FU conveniva dinanzi alla Giunta Speciale delle espropriazioni per causa di p.u., istituita presso la Corte d'appello di AP, il Sindaco di AP, nella qualità di Commissario Straordinario di Governo, nonché il Consorzio "AP 10" e, premesso di essere proprietario di tre cespiti siti in AP, S. IO a Teduccio, via Parrocchia 18, riportati in Catasto alla part. 3891, f. 7, p. 190-1 (terraneo di vani 1,5), 190-7 (terraneo di vani 1,5) e 190-12 (quartino di vani 4,5) rientranti nell'ambito del programma straordinario di edilizia residenziale previsto dalla legge 14 maggio 1981 n. 219, identificati con ordinanza sindacale 28 maggio 1981 n. 1 ed occupati d'urgenza, proponeva opposizione avverso la determinazione dell'indennità di espropriazione notificatagli con atto del 16 febbraio 1985 dal Consorzio predetto, lamentandone l'esiguità e chiedendo, gradatamente, la liquidazione in suo favore del valore in comune commercio dei cespiti sopra indicati, perché acquisiti in capo alla P.A. a seguito dell'irreversibilità destinazione a fini pubblici;

ovvero dell'indennità che, per effetto della declaratoria di illegittimità costituzionale, pronunciata dalla sentenze n.

5-80 e n. 223-83 della Corte Cost., derivava dal criterio di calcolo di cui alla legge n. 865 del 1971 e successive modif., richiamato dall'art. 80 legge n. 1981-219; ovvero nella misura derivante dal comma 6 dell'art. 80 legge n. 219-81 o dal combinato disposto dell'art. 3 legge 219-81, direttive n. 3,4-81 e 5-82 ed ordinanza n. 45-81 del Sindaco di AP nella detta qualità.
In subordine, l'istante sollevava eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 80 legge n. 1981-219, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 113 Cost. e, in ulteriore subordine, invocava i criteri di cui agli artt. 12 e 13 legge n. 2892 del 1885. Si costituiva il Sindaco, nella predetta qualità, eccependo il difetto di giurisdizione e l'improponibilità, inammissibilità ed infondatezza della domanda;
il Consorzio di AP 10, costituitosi a sua volta, eccepiva l'inammissibilità ed improcedibilità della domanda, nonché il difetto di legittimazione attiva e passiva;

contestava la giurisdizione, per la domanda risarcitoria e per quella di applicazione del 1 comma dell'art. 80; in ordine alla domanda di rinnovazione della stima, ai sensi degli artt. 12 e 13 legge n. 2892-1885, rilevava la congruità dell'indennità offerta, conforme alle valutazioni afferenti al Comprensorio ove era ubicato l'immobile.
Con sentenza del 28 dicembre 1988 la Giunta speciale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in ordine a tutte le domande diverse da quella di rinnovazione della stima, ai sensi dell'art. 80 comma 6 legge n. 219 del 1981; dichiarava la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale di tale disposizione, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 113 Cost.; dichiarava il difetto di legittimazione passiva del Sindaco di AP, quale Commissario Straordinario del Governo, e dichiarava compensate le spese del giudizio, per il relativo rapporto processuale;
determinava in Lire 49.753.620 l'indennità dovuta dal Consorzio all'IT FU, per l'espropriazione dei cespiti suddetti;
ordinava al Consorzio di depositare nel termine di 15 giorni dalla notifica, presso la Cassa DD. e PP. la differenza sulla maggiore somma come sopra liquidata, con i relativi interessi legali dalla data dell'occupazione fino all'effettivo deposito (così recita il dispositivo;
in motivazione è detto "dalla data dell'opposizione fino all'avvenuto deposito"); condannava il Consorzio al pagamento delle spese ed onorari, da liquidarsi dal Presidente della Corte d'appello; poneva a carico del Consorzio l'onorario dovuto ai membri della Giunta ed il compenso al Segretario, nella misura che sarebbe stata tassata dal Presidente della Corte, osservando, in motivazione:
- che occorreva declinare la propria competenza giurisdizionale, in favore del giudice ordinario, relativamente a tutte le domande aventi contenuto risarcitorio, in quanto le attribuzioni ad essa conferite dall'art. 80 legge n. 219-81, per un verso, non uscivano dagli ambiti della disciplina derogatoria introdotta dalla legge n. 2892-1985 (criterio spaziale: costruzioni erette nella città di AP;
criterio tipologico: determinazione dell'indennità in base artt. 12 e 13) e, per altro verso, concernevano la sola rinnovazione della stima e, se del caso, l'indennità per occupazione legittima;

- che il recepimento, nell'art. 80, degli artt. 12 e 13 legge n. 2892-1885 escludeva che la Giunta potesse determinare l'indennità sulla base del comune commercio dei cespiti;
ne' a tanto poteva ritenersi abilitata, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità (sent.

5-80 e 223-83) delle norme di cui alle leggi 865-71 e 385-1980, perché la suddetta declaratoria aveva comportato l'automatica riespansione degli artt. 12 e 13 di detta legge, con la conseguenza che rimaneva applicabile il solo modulo liquidatorio previsto dalla legge speciale per AP;

- che la richiesta di determinazione dell'indennità alla stregua del criterio previsto dalla prima parte del comma sesto dell'art. 80 legge n. 219-81 (applicato e non accettato in sede amministrativa) fuorusciva dalle attribuzioni della giustizia adita (attesa la diversità del parametro utilizzabile nella fase giudiziaria) al pari di quella intesa all'attribuzione della differenza tra la somma derivante dall'applicazione dell'uno, invece che dell'altro di detti parametri;

- che era manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 80 l. n. 219-81, nella parte in cui richiama gli articoli 12 e 13 legge n. 2892-1885, per violazione degli artt.3, 24, 42, 97 e 113 Cost.;
- che l'attore aveva portato la propria legittimazione attiva;

- che legittimato passivo era il Consorzio "AP 10";
- che (sulla base di ampia motivazione) il valore di mercato doveva essere fissato in Lire 630.000 al mq., pari a complessive Lire 92.201.000, con riferimento all'attualità, non essendo stato ancora emesso il decreto di esproprio;
che il coacervo decennale dei redditi catastali era pari a Lire 3.306.240 e l'indennità di esproprio, operando la media aritmetica fra i due detti valori, era pertanto di Lire 49.753.620; che il Consorzio era tenuto a versare la differenza sulla maggiore somma liquidata, con gli interessi legali dalla data dell'opposizione fino all'avvenuto deposito.
Avverso la suddetta sentenza l'IT-FU ha proposto ricorso per cassazione, illustrato con memoria.
Il Consorzio "AP 10" ha resistito con controricorso, illustrato con memoria.
Il Commissario straordinario di Governo per la città di AP ha notificato controricorso, nel quale ha chiesto darsi atto che è passata in giudicato (in quanto non impugnata) la statuizione di difetto di legittimazione passiva nei propri riguardi. MOTIVI DELLA DECISIONE
Col primo motivo il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 360 comma 1 n. 3 e 5 c.p.c., l'illegittimità costituzionale del combinato disposto artt. 80 comma 6 (seconda parte) legge 14 maggio 1981 n. 219 e 12 e 13 legge n. 2892 del 1985, per violazione degli artt. 3 e 42, in relazione anche all'art. 5 Cost., in quanto il criterio ivi fissato per la determinazione giudiziale dell'indennizzo delle espropriazioni de quibus, riducendo in medesimo al 50% del valore venale, si discosta da quello del valore venale, identificato come serio ristoro della Corte Cost. e perché, differenziandosi profondamente dal criterio fissato per la determinazione giudiziale dell'indennità con riguardo alla generalità degli espropri di edifici, ingiustificatamente e sperequativamente discrimina in sfavore dei soggetti espropriati nella città di AP. Il motivo è infondato.
Più volte la Corte Cost. (da ultimo, con sent. n. 216 del 19 aprile 1990) ha dichiarato infondata, con riguardo all'art. 42 Cost., la questione di illegittimità costituzionale delle leggi che rinviano - per la determinazione dell'indennità di esproprio - all'art. 13 legge n. 2892 del 1885. Non sussiste poi - manifestamente - la violazione dell'art. 3 Cost., perché la differenza di disciplina - rispetto alla normativa generale - è giustificata dallo scopo perseguito (per una intera categoria di opere, differenziate da tutte le altre nel resto del territorio nazionale) di favorire la ricostruzione delle zone terremotate;
non sussiste nemmeno la violazione dell'art. 5 Cost., sull'autonomia ed il decentramento, che non si vede come possano essere violati da una normativa che riguarda specificamente la città di AP, con intenti manifestamente di favore per la sua ricostruzione.
Col secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 360 comma 1 n. 1, 3 e 5 c.p.c., sotto il profilo della giurisdizione, nonché l'illegittimità costituzionale combinato art. 80 comma 6 prima e seconda parte legge 14 maggio 1981 n. 219 e 12 - 13 legge 15 gennaio 1985 n. 2892 (letto anche in raffronto con gli artt. 16 comma
9 e 19 comma 1 legge 22 ottobre 1971 n. 865), per violazione degli artt. 3, 5, 24, 42, 97 e 113 Cost., osservando:
a) che deve dubitarsi dell'esattezza della declaratoria di giurisdizione resa dalla sentenza della Giunta e cioè che la denunciata inosservanza delle regole inerenti alla determinazione dell'indennizzo e dell'offerta di esso all'espropriando trasformi il petitum in senso risarcitorio;

b) che esiste un vizio di incostituzionalità, nel meccanismo del doppio e differenziato criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, perché detto sistema introdotto dal combinato delle parti prima e seconda dell'art. 80 legge n. 1981-219 si palesa (testualmente) "violativo dei principi costituzionali in tema di tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.): giacché irrazionalmente sanziona, mercè la previsione di applicazione di un criterio sicuramente e di gran lunga meno favorevole, il ricorso al rimedio giurisdizionale e, fondamentalmente, lascia per tal modo priva di tutela giurisdizionale la posizione del soggetto (in quanto incisa dall'illiceità del comportamento amministrativo); e, soprattutto, in quanto violativo dei precetti costituzionali di giusto indennizzo e di imparzialità (art. 42 e 97 e 3 Cost.):
giacché, e ciò proprio mercè l'ausilio della previsione di un meccanismo giurisdizionale, irrazionalmente rimette al solo libero apprezzamento della P.A. ed in ultima analisi dei privati concessionari, di determinare, in seno ad un'identica categoria di beni e per espropriazioni tutte preordinate alla medesima specie di interesse pubblico, se l'indennizzo a darsi possa pervenire al correlativo valore di mercato;
ovvero anche al 50% in più di quello (e basterà che stimi il bene secondo l'effettivo valore di mercato) o debba ineluttabilmente e al più comprimersi al solo 50% di quel valore (e basterà che stimi il bene, come in specie, in maniera irrisoria)".
Conclude il ricorrente che detti profili di incostituzionalità sembrano massimamente rilevare "in chiave di giurisdizione". Il motivo è infondato.
a) Quanto al primo profilo, dall'art. 18 d.l.l. 27 febbraio 1919 n. 219 risulta che la competenza della Giunta speciale presso la
Corte d'appello di AP, è limitata alla determinazione giudiziale dell'indennità (di espropriazione e di occupazione legittima), per cui vale costante giurisprudenza secondo cui tale rideterminazione giudiziale non attiene ad un profilo impugnatorio della determinazione amministrativa, di guisa che i vizi (ed i pretesi danni dipendenti da tali vizi) del procedimento amministrativo restano al di fuori di tale specifica competenza (cfr. Sez. unite 6 settembre 1990 n. 9209). b) Quanto al secondo profilo, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 80 legge n. 219-81 è stata già esaminata e dichiarata manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost. da Corte Cost. 23 dicembre 1987 n. 607.
Per quel che riguarda i profili non esaminati nella suddetta ordinanza, si osserva che la questione è irrilevante nella presente causa, in parte in dipendenza della limitazione della competenza della Giunta speciale, ribadita supra sub a). Invero, deve restare fuori dall'ambito della rilevanza ogni profilo attinente a domande risarcitorie quali sono quelle basate sull'assunto che, in concreto, nella fase amministrativa si sarebbero violati i principi che dovevano presiedere alla liquidazione dell'indennizzo, offrendo un indennizzo non equivalente al valore venale e così costringendo all'opposizione giudiziale, con conseguente applicazione della c.d. legge su AP e conseguimento di circa la metà del valore venale. Sotto tale profilo, infatti, sa fa valere una domanda che riguarda un'altra causa fra le stesse parti, decisa in questa stessa udienza. D'altra parte, l'irrilevanza della questione è profilabile in base a rilievi più radicali. L'auspicata dichiarazione di MOTIVI DELLA DECISIONE
incostituzionalità dovrebbe, invero, tendere ad eliminare dalla norma denunciata quella duplicità di criteri (rispettivamente, in sede amministrativa ed in sede giudiziaria) che, secondo il ricorrente, porta alla violazione delle citate norme della Costituzione. È evidente che, non potendosi in altro modo sindacare la discrezionalità del legislatore, dovrebbe restare un unico identico criterio, nelle due sedi, e cioè quello, del ricorrente definito più favorevole, della legge n. 865 del 1971, mod. dalla legge n. 10 del 1977, attraverso il richiamo che l'art. 80 cit., comma 6, fa alla legge 29 luglio 1980 n. 385. La dichiarazione di incostituzionalità della legge n. 385 (Corte Cost., n. 233 del 15 luglio 1983, in G.U. 27 luglio 1983) non dovrebbe aver rilievo, perché nella specie si tratta di fabbricati, a cui è applicabile il comma 9 dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971, non compreso se non per il richiamo al valore dell'aera a norma dei commi precedenti nella dichiarazione di incostituzionalità di altri commi dell'art. 16, di cui alla sentenza della Corte Cost. n. 5 del 1980, che è la base della successiva sentenza n. 223 del 1983. Non esiste, però, alcuna prova che, in concreto, la stima giudiziale secondo la legge del 1971 sarebbe stata più favorevole di quella secondo la legge del 1885. Si premette che, in base all'art.23 d.l. 27 febbraio 1982 n. 57, conv. in l. 29 aprile 1982 n. 187,
all'art. 80 della legge n. 219 è stato aggiunto il seguente comma "la maggiorazione del 70 per cento di cui al comma precedente non si applica nel caso di espropriazione di edifici o di parte di edifici". La stima del valore dell'area e delle opere di urbanizzazione, sommato al "valore delle costruzioni, tenendo conto del loro stato di conservazione", non equivale al "valore venale" di cui alla legge del 1882. Si tratta di due criteri diversi. In base alla legge del 1971 si deve valutare, oltre il valore dell'area e delle opere di urbanizzazione, il costo di costruzione necessario per realizzare manufatti corrispondenti per tipologia a quelli espropriati, con correlativi dipendenti dal degrado e dallo stato di manutenzione. Nella specie, dalla sentenza impugnata risulta che si trattava di tre immobili popolari, in zona periferica, uno in cattivo stato e con elevato grado di umidità, uno in buono stato locativo ed uno in mediocre stato locativo, e che era stata prodotta una consulenza di parte che, con riguardo al novembre 1985, sulla mera base delle offerte di vendita, li stimava in Lire 74.937.500. Il criterio delle "offerte di vendita" non è certamente quello desumibile dall'art. 16 comma nono della legge n. 865 del 1971, di guisa che il ricorrente non ha offerto elementi per dimostrare con sicurezza che l'auspicata dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 80 più volte citato (nell'unico senso coerente con le sue affermazioni, e cioè quello secondo cui l'unico criterio da applicare in sede amministrativa ed in sede giudiziaria sia quello dettato dall'art. 16 comma 9 della legge del 1971) gli possa portare un risultato più favorevole di quello ottenuto.
Invero, in sede amministrativa (dove è stata applicata la legge del 1971) la stima è stata di Lire 32.068.865, mentre in questa sede l'IT ha ottenuto Lire 49.753.620, e cioè di più. Anche tenendo conto dell'incremento da apportare per la diversità delle date (metà del 1983 per la stima amministrativa e fine del 1988 per quella giudiziaria), stabilito nel 42% della Giunta speciale, a pag. 16 della sua sentenza, il primo valore sarebbe stato sempre inferiore (in sede giudiziaria di opposizione alla stima non si può applicare l'aumento del 50 per cento di cui alla legge del 1971, art. 12). Il ricorrente sostiene che la stima amministrativa è stata "irrisoria" perché arbitraria e in violazione dei criteri di cui alla legge del 1971; di ciò si parlerà, in sede di esame dell'altro ricorso esaminato a questa udienza. Intanto, assumendo per esatta in fatto l'affermazione, si osserva che essa dimostra ancora una volta l'irrilevanza della questione di illegittimità costituzionale, perché non sarebbe la legge a far pervenire a risultati perversi, ma la sua violazione da parte dell'Amministrazione, e pertanto non vi sarebbe luogo a censure di illegittimità, che presuppongono un'esatta applicazione della legge. La duplicità dei criteri consente al privato di scegliere: o accettare l'indennizzo offerto, avvantaggiandosi dell'aumento del 50% di cui all'art. 12 della legge del 1971 e succ. modifiche;
o adire la Giunta speciale, sapendo che sarà applicata la legge del 1882. Solo la convenienza del calcolo detterà la scelta;
se tale calcolo si rileva sbagliato, ciò non influisce sulla legittimità del sistema, perché non è verò che esso rimette al libero apprezzamento della P.A. di determinare se l'indennizzo possa essere stabilito nel valore di mercato ovvero del 50% di detto valore, costringendo il privato espropriato ad adire la Giunta speciale, che dovrà applicare la legge su AP, a seguito di una stima irrisoria. Il privato è munito di strumenti di difesa, contro l'operato della P.A., ma la possibilità che la P.A. violi la legge alla stregua della quale deve stimare il bene non attiene alla costituzionalità del sistema, subentrando in tal caso la violazione di legge e non la sua applicazione. In ogni caso, come si è rilevato, la invocata pronuncia della Corte Cost. dovrebbe portare a fare applicare anche in sede giudiziale la legge del 1971, ma non vi è prova che tale applicazione (ovviamente, escluso l'aumento del 50% di cui all'art. 12) sarebbe stata più favorevole.
Col terzo motivo, il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 360 comma 1 n. 3 e 5 c.p.c., per omessa pronuncia, lamentando l'illegittimità della gravata sentenza, per la parte in cui ha omesso di pronunciarsi in ordine alla chiesta indennità di occupazione d'urgenza, calcolabile alla stregua del combinato di cui al punto 10 Ordinanza 1981-45 e art. 2 legge 1980-35.
Il motivo è fondato.
Si deve premettere che, mentre nella motivazione della sentenza è scritto "con gli interessi dalla data dall'opposizione (e cioè dal 18 marzo 1985)" nel dispositivo è scritto "con gli interessi dalla data dell'occupazione". Nel contrasto fra le due dizioni (la seconda delle quali potrebbe far pensare ad una liquidazione dell'indennità di occupazione in misura pari agli interessi legali) deve prevalere la prima, perché nella motivazione non si tratta esplicitamente del tema dell'indennità di occupazione e gli interessi sono stati attribuiti a titolo di mero ritardo nella corresponsione della maggiore indennità di espropriazione (differenza fra quella liquidata in sede giudiziaria e quella già offerta), ritardo fatto decorrere dalla domanda, pur dandosi atto che il decreto di esproprio non era stato ancora emanato, tanto che l'indennità è stata liquidata con riguardo al tempo della pronuncia. Il punto avrebbe potuto formare oggetto di ricorso da parte del Consorzio, ma ciò non è avvenuto, di guisa che tali interessi restano definitivamente attribuiti al titolo indicato implicitamente in motivazione, e cioè come interessi non corrispondenti all'indennità di occupazione (il riferimento alla quale, nel dispositivo, deve intendersi frutto di mero errore materiale), salva l'esigenza di evitare duplicazioni di compensi per il medesimo periodo di tempo, in sede di rinvio. In secondo luogo, si osserva che, essendo stato dedotto un vizio in procedendo, questa Corte può esaminare direttamente gli atti e da tale esame risulta l'infondatezza dell'eccezione del Consorzio controricorrente, che cioè la domanda di corresponsione dell'indennità di occupazione temporanea legittima non era stata formulata tempestivamente. Invero, nelle conclusioni definitive l'IT si è riportato a quelle della citazione ed in essa, al punto 2 delle richieste, era contenuta la domanda di corresponsione dell'indennità di occupazione, sia pure coordinata con una richiesta di indennità di esproprio in base a criteri diversi da quelli della legge su AP;
tale punto 2 è stato richiamato nelle conclusioni attinenti al "giusto indennizzo" e, non essendovi incompatibilità fra le due domande, il riferimento comprendeva - come espressamente detto - tutte le richieste articolate nei precedenti numeri da 2 a 5, comprensive anche dell'indennità di occupazione. Su tale ultima domanda, pertanto, la Giunta - che ha affermato, in astratto, la propria competenza sulla materia - ha omesso di provvedere ed a tale omissione dovrà ovviarsi, in sede di rinvio, a tale solo fine. La Corte ritiene l'esistenza di giusti motivi (reciproca soccombenza) per compensare le spese del giudizio di cassazione (anche nei riguardi del Commissario straordinario del Governo, non coinvolto nella controversia).

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a sezioni unite accoglie il terzo motivo del ricorso e ne rigetta i primi due;
cassa, in relazione al motivo accolto, la sentenza impugnata e rinvia alla Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP. Compensa fra le parti le spese del giudizio di cassazione. Così deciso a Roma, il 4 giugno 1992.