Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GAETANO NICASTRO - Presidente -
Dott. ERNESTO LUPO - rel. Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. ANTONIO LIMONGELLI - Consigliere -
Dott. ALFONSO AMATUCCI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MITTEL GENERALI INVESTIMENTI SPA, in persona del Dottor UI De VI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA A. MORDINI 14, presso lo studio dell'avvocato PAOLO STELLA RICHTER, che la difende anche disgiuntamente all'avvocato PASQUALE DI RIENZO, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DEI TRASPORTI E DELLA NAVIGAZIONE, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso gli Uffici dell'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, da cui è difesa per legge;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1734/98 della Corte d'Appello di MILANO, Sezione I^ Civile, emessa il 26/05/98 e depositata il 16/06/98 (R.G. 904/97);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/03/01 dal Consigliere Dott. Ernesto LUPO;

udito l'Avvocato Paolo STELLA RICHTER;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto APICE che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 30 settembre 1994 la S.p.A. Mittel Generale, cessionaria del credito vantato dalla S.p.A. Mittel Investimenti Finanziari (già Società mediterranea per le strade ferrate umbro-aretine), conveniva davanti al Tribunale di Milano il Ministero dei trasporti per sentirlo condannare al pagamento di L. 988.000.000, credito derivante dalla gestione in concessione delle ferrovie umbro-aretine. A fondamento della pretesa la società attrice esponeva che: a) con l'art. 18 della legge 7 agosto 1982 n. 526, era stato dichiarato il riscatto delle ferrovie TerniPonte S.
Giovanni-Umbertide, a seguito del quale il Ministero dei trasporti aveva corrisposto alla società concessionaria l'indennità di riscatto, con riserva di successiva revisione ai sensi del terzo e quarto comma del citato art. 18; b) con decreto ministeriale del 2 maggio 1985 era stata disposta la revisione della sovvenzione e prevista altresì la riserva di riconoscere, con successivo provvedimento, gli ulteriori oneri sostenuti dalla concessionaria o comunque maturati in relazione al periodo di esercizio;
c) con nota del 20 febbraio 1991 il Ministero dei trasporti, nella persona del direttore centrale, aveva comunicato che la commissione interministeriale, di cui all'art. 10 della legge 2 agosto 1952 n. 1221, aveva riconosciuto alla concessionaria l'importo di L.
988.000.000 e ne aveva subordinato il versamento alla sussistenza della disponibilità di bilancio;
d) successivamente nulla le era stato corrisposto dall'amministrazione. La società attrice chiedeva, pertanto, che il Ministero dei trasporti venisse condannato al pagamento della somma indicata nella detta nota.
Costituitosi in giudizio, il Ministero eccepiva la carenza di giurisdizione del giudice ordinario, l'incompetenza territoriale del tribunale adito e, nel merito, l'insussistenza del diritto vantato dall'attrice, rilevando che non era intervenuto alcun provvedimento costitutivo dell'obbligazione dedotta in giudizio. Il Tribunale adito, con la sentenza del 24 ottobre 1996, rigettava le domande proposte dalla società attrice, condannandola al pagamento delle spese processuali.
L'attrice proponeva appello ed il Ministero dei trasporti, con appello incidentale, chiedeva l'annullamento della sentenza per difetto di giurisdizione o per incompetenza territoriale del tribunale adito. La Corte di appello di Milano, con la sentenza depositata il 16 giugno 1998, ha confermato la sentenza di primo grado, condannando la società appellante al pagamento delle spese processuali.
La Corte territoriale, dopo avere affermato la giurisdizione del giudice ordinario e la competenza del tribunale adito, ha, nel merito, osservato che non può "essere rinvenuto nella nota ministeriale del 20.2.91 il provvedimento finale del procedimento amministrativo idoneo a costituire il diritto soggettivo della appellante di ottenere il pagamento della somma ivi menzionata", in quanto tale procedimento "avrebbe dovuto concludersi con decreto del Ministro dei Trasporti", non essendo sufficiente il parere della Commissione interministeriale di cui la concessionaria era stata informata con la citata nota del 20 febbraio 1991 firmata dal direttore centrale. Il provvedimento del Ministro di conclusione del procedimento amministrativo era necessario poiché, secondo l'art. 1 della legge 29 novembre 1971 n. 1080, il Ministro dei trasporti, su conforme parere della Commissione interministeriale, "può" concedere integrazioni delle sovvenzioni.
Avverso la sentenza della Corte di appello di Milano la società Mittel Generale Investimenti ha proposto ricorso per cassazione, deducendo due motivi. Il Ministero dei trasporti e della navigazione ha resistito con controricorso. La società ricorrente ha presentato memoria.
Motivi della decisione
1.- Con il primo motivo la società ricorrente deduce "violazione dell'art. 18 della legge 7.8.1982, n. 526, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Violazione dell'art. 112 c.p.c., in relazione all'art. 360 n.

3. Contraddittorietà circa un punto decisivo della controversia in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.". La società osserva che la questione se la nota ministeriale del 20 febbraio 1991 costituiva o meno un atto ricognitivo di debito ai sensi dell'art. 1988 c.c. - questione risolta negativamente dalla sentenza impugnata
- non esauriva la controversia. Al riguardo la ricorrente premette che l'art. 18 della legge n. 526 del 1982, nel disporre il riscatto delle ferrovie da essa gestite in regime concessorio, determinò l'indennizzo da corrispondere alla concessionaria e stabilì, nel comma quarto, che "per l'esercizio effettuato dalla società concessionaria fino alla consegna delle linee, il Ministero dei trasporti è autorizzato a procedere ad un'ulteriore revisione della sovvenzione annua, oltre quella già effettuata ai sensi dell'art. 1 della legge 29 novembre 1971 n. 1080". Il Ministero dei trasporti,
con decreto del 2 maggio 1985, dispose detta revisione ed aggiunse che "è fatta riserva di disporre, con successivo provvedimento, il riconoscimento di ulteriori oneri maturati a carico della società sino alla definizione di ogni pendenza, e dalla stessa sostenuti, riconducibili comunque al periodo di esercizio sociale". A seguito della dimostrazione, da parte della società Mittel, di tali ulteriori oneri, fu emanato, da parte della commissione interministeriale prevista dall'art. 10 della legge n. 1221 del 1952, il parere favorevole al riconoscimento alla detta società della somma di L. 988.000.000 a tacitazione di ogni pretesa, parere che fu comunicato con la citata nota del direttore centrale del Ministero del 20 febbraio 1991. Tanto premesso, la società ricorrente osserva che, avendo la Corte di appello riconosciuto che la società Mittel era titolare di un diritto soggettivo al pagamento degli "ulteriori oneri" indicati nel decreto ministeriale del 2 maggio 1985, essa è poi caduta in contraddizione quando ha negato la fondatezza della domanda per il fatto che il procedimento di determinazione dell'ulteriore indennizzo non si era ancora concluso. In tal modo la Corte ha erroneamente affermato che un diritto soggettivo "può essere penalizzato" dall'inerzia della pubblica amministrazione, la quale va invece considerata "un puro e semplice inadempimento", contro il quale il privato può reagire chiedendo l'accertamento del suo credito e la conseguente pronuncia di condanna.
Il motivo di ricorso è infondato.
Va premesso che la Corte di appello, nell'esaminare prioritariamente il motivo dell'appello incidentale con cui il Ministero aveva sostenuto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di sovvenzione proposta dalla società attrice, ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione sulla base della "causa petendi prospettata dall'attrice-appellante, la quale ha esplicitamente invocato la sussistenza di un pieno diritto soggettivo a suo favore, scaturito dal provvedimento del 20.2.91". Quando, poi, la stessa Corte è passata ad esaminare l'appello principale della società avverso la sentenza di primo grado che aveva rigettato nel merito la domanda da essa proposta, ha ritenuto che l'invocato provvedimento del 20 febbraio 1991 era soltanto un atto endoprocedimentale, e non un provvedimento costitutivo di diritto soggettivo a favore della società attrice, ed ha escluso perciò che quest'ultima fosse titolare del diritto soggettivo posto a fondamento dell'azione. Non sussiste tra le due parti della motivazione della sentenza impugnata la contraddizione denunziata dalla società ricorrente, poiché il diritto soggettivo a favore della società attrice è stato affermato ai soli fini della giurisdizione e sulla base della domanda come proposta dalla stessa società, la quale ha invocato un provvedimento ministeriale che avrebbe già disposto l'erogazione della sovvenzione da essa chiesta. Nell'esame del merito della causa, però, la Corte territoriale ha interpretato il detto provvedimento e vi ha ravvisato un contenuto diverso da quello affermato nella domanda, pervenendo conseguentemente a ritenere inesistente il diritto soggettivo affermato dalla parte attrice.
L'art. 386 c.p.c. dispone che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, quando prosegue il giudizio, non pregiudica le questioni sulla pertinenza del diritto. Ed in effetti la statuizione sulla giurisdizione non può confondersi con la decisione sul merito, onde - come hanno affermato le Sez. un. 15 febbraio 1994, n. 1470 - non esiste, in linea di principio,
contraddizione logico-giuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione del rapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice che l'ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando le risultanze dell'istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto del rapporto stesso. Non sussiste, poi, nella sentenza impugnata, la denunziata violazione dell'art. 18 della legge 7 agosto 1982, n. 526, che ha disposto il riscatto delle ferrovie gestite in concessione dalla società dante causa della parte attrice. Il comma quarto di tale articolo, il cui testo si è in precedenza trascritto, ha "autorizzato" il Ministero dei trasporti "a procedere ad un'ulteriore revisione della sovvenzione annua". La Corte di appello ha ritenuto che tale ulteriore sovvenzione non sia stata disposta dal Ministero, escludendo in particolare che il provvedimento concessivo della sovvenzione possa essere ravvisato nella nota del direttore centrale del Ministero del 20 febbraio 1991, nota che, invece, nella domanda attorea si è affermato avere costituito il diritto di credito esercitato nel presente giudizio.
Nè tale diritto può derivare dal decreto ministeriale del 5 maggio 1985 che ha disposto una precedente revisione e che, nell'art. 5,
contiene una semplice "riserva" del Ministero di riconoscere ulteriori oneri, onde, secondo l'interpretazione che di tale decreto - costituente un atto amministrativo non normativo - ha dato il giudice del merito, occorreva che tali oneri fossero "acclarati sia nell'an sia nel quantum a mezzo di un futuro provvedimento" ministeriale non più intervenuto (non potendosi considerare conclusiva del procedimento la menzionata nota del 20 febbraio 1991, - su cui si tornerà in relazione al secondo motivo di ricorso). Non sussiste, infine, la denunziata violazione dell'art. 112 c.p.c. poiché la Corte di appello, come risulta da quanto si è finora osservato, non si è limitata a considerare la nota del 20 febbraio 1991, ma ha escluso, sulla base di tutte le argomentazioni prospettate dalla società attrice-appellante, che quest'ultima fosse titolare di un diritto soggettivo alla pretesa revisione della sovvenzione.
La conclusione sul motivo in esame è che, non essendo sorto il diritto soggettivo della società concessionaria ad ottenere la sovvenzione di cui al quarto comma del citato art. 18 (ed alla riserva contenuta nell'art. 5 del citato decreto ministeriale del 2 maggio 1985), non può ravvisarsi un inadempimento del Ministero dei trasporti, ne' comunque una violazione del diritto soggettivo della società ricorrente.
2. - Con il secondo motivo la società ricorrente deduce "violazione degli artt. 2 e 7 del d.P.R. 748/1972 in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.. Motivazione insufficiente e contraddittoria circa un punto decisivo della controversia in relazione all'art. 360 n. 5 c.p.c.". La ricorrente censura l'affermazione che la menzionata nota ministeriale del 20 febbraio 1991 rappresenti un atto endoprocedimentale perché firmata dal direttore centrale del Ministero non abilitato ad emettere provvedimenti costitutivi di obbligazioni e non avente poteri decisionali in materia di concessione di sovvenzioni. Tale affermazione contrasta con i poteri attribuiti al detto organo del Ministero dagli artt. 2 e 7, lettera o), del D.P.R. n. 748/72, i quali gli conferivano il potere di "provvedere agli atti vincolati di competenza dell'Amministrazione centrale che comportino impegni di spesa superiore a 100 milioni di lire". Poiché la società Mittel era titolare, come riconosciuto dalla Corte di appello, "di un diritto soggettivo a fronte del quale la p.a. non aveva alcuna discrezionalità", essendo stata l'erogazione della sovvenzione subordinata dal decreto ministeriale del 1985 al compimento di un'ulteriore attività istruttoria non comportante alcuna comparazione di interessi, il direttore centrale del Ministero dei trasporti doveva essere ritenuto competente a verificare l'esistenza dei presupposti per la corresponsione della somma indicata nella detta nota del 20 febbraio 1991. Il motivo di ricorso è infondato.
Va premesso che, secondo la sentenza impugnata, con la detta nota del 20 febbraio 1991 il direttore centrale del Ministero dei trasporti ha informato la società concessionaria del parere favorevole alla concessione della sovvenzione, emanato dalla commissione interministeriale prevista dall'art. 10 della legge 2 agosto 1952 n. 1221; ma - ha ritenuto la Corte di appello - a tale parere non ha fatto seguito il provvedimento del Ministro di concessione della sovvenzione. Tale provvedimento è stato ritenuto necessario perché il parere della detta commissione non è vincolante e perché il direttore centrale del Ministero non aveva "alcun potere decisionale in materia di concessione di sovvenzioni".
L'interpretazione che la Corte di appello ha dato alla citata nota del 20 febbraio 1991 non si pone in contrasto con il D.P.R. n. 748/72, il quale, nelle disposizioni richiamate nel motivo di ricorso
(in particolare, nell'art. 7, lettera o), ha conferito al direttore centrale del Ministero il potere di emanare atti vincolati, mentre non può considerarsi vincolata la revisione della sovvenzione annua prevista dall'art. 18, comma quarto, della legge 7 agosto 1982 n. 526, anche dopo l'emanazione del parere favorevole della citata commissione interministeriale.
Il citato art. 18 prevede, infatti, che il Ministero "è autorizzato a procedere alla revisione". Il provvedimento ministeriale è preceduto dal parere della commissione interministeriale prevista dall'art. 10 della legge 2 agosto 1952 n. 1221, il quale non è vincolante per i provvedimenti che "saranno adottati dal Ministro per i trasporti". Anche qualora si voglia ritenere applicabile al procedimento per la stessa revisione il disposto dell'art. 1 della legge 29 novembre 1971 n. 1080 (richiamato dall'art. 18, quarto comma, della legge 7 agosto 1982 n. 526), il quale ha integrato l'art. 8 della citata legge n. 1221 del 1952, il parere della detta commissione non sarebbe comunque vincolante perché il quarto comma del detto art. 1 dispone che il Ministro "può concedere" l'integrazione della sovvenzione "su parere conforme della commissione interministeriale prevista dall'art. 10" della legge n. 1121 del 1952. Quindi, mentre è vincolante per il provvedimento del
Ministro il parere negativo della detta commissione, quello di contenuto opposto, se è un presupposto necessario per il provvedimento positivo, non vincola il Ministro all'emanazione dello stesso, restando egli libero di conformarsi o meno al parere positivo.
Nè la situazione normativa può ritenersi diversa a seguito dell'emanazione del decreto ministeriale del 1985 (già menzionato in relazione al primo motivo di ricorso), poiché esso, per come è stato interpretato dal giudice del merito, si è limitato ad esprimere una riserva di riconoscere ulteriori oneri, da acclarare sia nell'an che nel quantum mediante un apposito provvedimento. Ed è privo di rilievo in questa sede stabilire se tale provvedimento comportasse o meno una comparazione di interessi pubblici, essendo sufficiente dire che tale provvedimento occorre per la nascita del diritto soggettivo alla sovvenzione e che esso non può essere identificato nella nota ministeriale del 20 febbraio 1991 che si è limitata a comunicare l'emanazione del parere favorevole dell'apposita commissione interministeriale.
3. - In conclusione, il ricorso, essendo infondato in ambedue i motivi, va rigettato.
Consegue la condanna della società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la società ricorrente a pagare al Ministero resistente le spese del giudizio di cassazione, che si liquidano in L. 10 milioni per onorari, oltre le spese prenotate a debito.
Così deciso in Roma, il 27 marzo 2001.
Depositato in Cancelleria il 14 giugno 2001