AULA A 97 /03 1 REPUBBLICA ITALIANA1 50 03 In nome del popolo italiano LA CORTE DI CASSAZIONE Sezione Lavoro Oggetto: Lavoro Composta dai magistrati: R.G.N. 11168/2001 N Stefano Ciciretti Presidente - Consigliere Spanò Alberto Figurelli * Rep. Donato Luciano Vigolo Cron.31878 Pasquale Picone relatore Ud. 29.5.2003 ha pronunziato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da DIREZIONE PROVINCIALE DEL LAVORO DI BENEVENTO, in persona del Direttore in carica, legalmente domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato che la difende;
-ricorrente- contro in persona del sindaco in carica, elettivamente COMUNE DI TORRECUSO, - domiciliato in Roma, via Francesco Denza n. 27, presso l'avv. Emma Caroleo. 3265 Difeso dall'avv. Roberto Russo con procura speciale apposta in calce al controricorso -resistente- per la cassazione della sentenza del Tribunale di Benevento n. 631 in data 2 febbraio 2001 (R.G. 4874/2000); sentiti, nella pubblica udienza del 29.5.2003: il cons. Pasquale Picone che ha svolto la relazione della causa;
l'avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro;
il Pubblico ministero nella persona del sostituto procuratore generale Umberto Apice che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo La Direzione provinciale del lavoro di Benevento domanda, con un unico motivo di ricorso, la cassazione della sentenza con la quale il Tribunale di Benevento in composizione monocratica ha accolto l'opposizione proposta dal Comune di Torrecuso avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 49 del 12 marzo 1999, emessa dall'amministrazione ricorrente per il pagamento di sanzione amministrativa pecuniaria per l'avvenuta assunzione diretta di lavoratori senza il nulla osta della Sezione circoscrizionale per l'impiego. Resiste con controricorso il Comune di Torrecuso. La sentenza impugnata ha giudicato fondato il primo motivo dell'opposizione, relativo all'estinzione dell'obbligazione per mancata osservanza del termine stabilito per la contestazione dell'accertamento mediante notificazione dall'art. 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dichiarando assorbiti gli altri motivi. Ha rilevato il Tribunale che la delibera di Giunta relativa all'assunzione (dell'ottobre 1995) era stata adottata ai sensi dell'art. 8, comma 4, D..P.C.M. 27 12.1988, che attribuisce all'ente locale la facoltà di procedere ad assunzione diretta allorché sussista l'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici e di pubblica utilità, dandone tempestiva comunicazione alla competente Sezione circoscrizionale per l'impiego; che, pertanto, la notificazione dell'accertamento dell'infrazione nel novembre del 1998 doveva reputarsi tardiva, a 2 nulla rilevando il rispetto del termine di 90 giorni dalla conclusione delle operazioni di ispezione, né che il ritardo nell'inizio delle predette operazioni fosse stato determinato dal fatto che la Sezione circoscrizionale dell'impiego avesse informato la Direzione provinciale del lavoro solo con nota del 4 agosto 1998. Motivi della decisione 1. Prima ancora di esaminare la questione specificamente sottoposta al vaglio della Corte dal ricorso, va premesso che non può farsi applicazione nella controversia dello ius superveniens di cui all'art. 116, comma dodicesimo, della legge n. 388 del 2000, che, ferme restando le sanzioni penali, ha abolito tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nella omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi la omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi (ai sensi dell'art. 35, commi secondo e terzo, della legge n. 689 del 1981), nonché quelle relative a violazioni di carattere formale di norme sul collocamento.

1.1. La giurisprudenza della Corte (Cass., sez. un. 29 gennaio 1994, n. 890; Cass. 4 maggio 2002, n. 6405; 20 maggio 2002, n. 7328), infatti, ha precisato che, in materia di illeciti amministrativi, l'operatività dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di analogia, risultante dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l'assoggettamento della condotta considerata alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole.

1.2. Né il menzionato art. 116, comma dodicesimo, 1. 388/2000, nel limitarsi a disporre l'abolizione delle sanzioni, contiene elementi che possano indurre a ritenere che sia stata conferita una qualche forma di retroattività alla disposizione secondo cui determinati fatti, a seguito dell'entrata in vigore della legge, non concretano più violazioni amministrative. In particolare, la retroattività deve escludersi in relazione ai rapporti non esauriti per essere in corso i relativi procedimenti, anche in sede giurisdizionale (come, invece, ritenuto da Cass. 9 maggio 2002, n. 6680), nonché in relazione alle violazioni 3 commesse precedentemente ma per le quali l'ordinanza-ingiunzione è stata emanata dopo l'entrata in vigore della legge (così Cass. 22 maggio 2002, n. 7524), atteso che l'ordinanza-ingiunzione non è esercizio di un potere e provvedimento amministrativo costitutivo, ma atto, puramente esecutivo, preordinato semplicemente alla riscossione di un credito già sorto per effetto della commessa violazione, momento a partire dal quale, infatti, inizia a decorrere la prescrizione ai sensi dell'art. 28, comma primo, 1. n. 689 del 1981 (cfr. Cass., sez. un., 890/1994, cit.; 19 aprile 1990, n. 3271).

1.3. Conferma ulteriore si trae dalla ben diversa disciplina che opera per le infrazioni di carattere valutario, per le quali, conformemente ai principi propri del settore tributario, l'art. 1, comma 1, 1. 7 novembre 2000, n. 326, ha abrogato l'art. 23, comma 2, d.P.R. 31 marzo 1988 n. 148, che sanciva esplicitamente il principio della cosiddetta "ultrattività" delle norme vigenti alla data della commissione dell'illecito, mentre il comma 2 dello stesso articolo ha inserito - dopo l'art. 23 del d.P.R. n. 148 del 1988 - l'art. 23-bis, che introduce (mediante, appunto, specifica previsione) il cd. favor rei, sia con riguardo all'ipotesi della cd. abolitio criminis, sia a quella della successione di legge più favorevole 2. Va, quindi, esaminato l'unico motivo di ricorso dell'amministrazione, con il quale è denunciata violazione e falsa applicazione degli art 14 e 28 della legge n. 689 del 1981, nonché vizio della motivazione, per avere la sentenza impugnata ritenuta intempestiva la notificazione della contestazione avvenuta nel novembre 1998, sebbene l'ispezione fosse stata prontamente avviata (il 9.9.1998) a seguito della nota trasmessa dalla Sezione circoscrizionale in data 4.8.1998 e si fosse altrettanto sollecitamente conclusa in data 5.10.1998, con l'accertamento degli elementi necessari per ritenere commessa l'infrazione, e cioè l'insussistenza dei motivi di urgenza delle assunzioni.

3. Il motivo di ricorso è palesemente destituito di fondamento. I pertinenti principi di diritto sono stati correttamente individuati dalla sentenza impugnata, che ne ha fatto puntuale applicazione alla fattispecie. 4 3.1. E' indiscutibile che l'art. 14 1. 689/1981, nel riferirsi all'accertamento e non al "giorno in cui è stata commessa la violazione" (che, segna, invece, il dies a quo della prescrizione del credito sanzionatorio ai sensi dell'art. 28 della stessa legge), va inteso nel senso che il termine di novanta giorni comincia a decorrere dalla percezione che del fatto abbiano i pubblici ufficiali competenti (secondo le disposizioni dell'art. 13), percezione che conferisce ai medesimi lo specifico potere di documentazione, mediante processo verbale cui sono collegati dalla legge effetti costitutivi sostanziali (cfr. Cass., sez. un, 25 novembre 1992, n. 12545), tanto è vero che il luogo dove è stata commessa l'infrazione si identifica con il luogo in cui è stata accertata (Cass., sez. un., 17 giugno 1988, n. 4131).

3.2. Orbene, si ricava agevolmente dal testo dell'art. 13 1. 689/1981 che l'accertamento non coincide con la generica e approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento di tutte le indagini necessarie al fine della piena conoscenza di esso e della congrua determinazione della pena pecuniaria, fermo restando che l'accertamento deve intendersi compiuto ad ogni effetto quando si tratta soltanto di valutare i dati già acquisiti, ancorché caratterizzati da complessità sotto il profilo q tecnico-giuridico (cfr. Cass. 6 ottobre 1999, n. 11129). Donde il principio enunciato dalla giurisprudenza della Corte, secondo il quale, in tema di sanzioni amministrative, i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell'obbligazione di pagamento, l'amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione, sono collegati all'esito del procedimento di accertamento, la legittimità della cui durata va valutata dal giudice del merito in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione, dalla quale decorre il solo termine iniziale di prescrizione di cui all'art. 28 della legge citata (Cass. 10 novembre 1998, n. 11308; 18 febbraio 2000, n. 1866; 24 febbraio 2000, n. 2088; 5 marzo 2003, n. 3254).

3.3. Il principio suddetto è stato specificamente applicato dalla giurisprudenza della Corte a fattispecie di violazione della disciplina del collocamento, chiarendo, tra l'altro, che l'accertamento non poteva essere fatto coincidere con la mera notizia del S fatto materiale, bensì con l'epoca in cui la piena conoscenza dell'illecito era idonea a giustificare la redazione del rapporto previsto dall'art. 17 1. 689/1981, rapporto da presentare anche quando l'organo che ha accertato l'illecito sia anche competente per l'applicazione della sanzione (Cass., 17 marzo 1995, n. 3092; 27 febbraio 1996, n. 1502). Tra i precedenti conformi va, in particolare, richiamata la pronuncia che ha fatto applicazione del principio ad un caso in cui il sindaco di un comune aveva fatto ricorso all'assunzione diretta di dipendenti senza il previo nulla osta dell'ufficio di collocamento per l'urgente necessità di evitare danni alle persone e agli impianti, confermando la pronuncia di merito che aveva ritenuto che l'accertamento si era avuto con la visita ispettiva effettuata per verificare la sussistenza, o meno, di tale presupposto (Cass. 19 dicembre 1998, n. 12724).

4. Il problema, dunque, è di verificare se nella fattispecie concreta, il Tribunale abbia correttamente applicato il detto principio di diritto, attribuendo rilevanza al momento a partire dal quale l'amministrazione era stata posta in grado di iniziare il 고 procedimento di accertamento degli elementi costitutivi della fattispecie di illecito e giudicando tardiva la contestazione, siccome avvenuta a distanza di circa 3 anni e nove mesi dal momento alizidetto.

4.1. Al riguardo, la tesi dell'amministrazione ricorrente è che il periodo temporale da considerare doveva partire dal 4.8.1998, data della segnalazione della Sezione circoscrizionale dell'impiego, che aveva determinato l'avvio delle indagini. Si tratta di tesi destituita di fondamento giuridico perché l'art. 14 1. 689/1981, nel fissare il termine di 90 giorni per la notificazione della contestazione, non si riferisce, ai fini del dies a quo, all'inizio di un procedimento amministrativo di accertamento in senso formale, bensì al compimento del primo atto di apertura del procedimento sanzionatorio, costituito proprio dall'accertamento ottenuto all'esito delle indagini preliminari (ed informali) che l'amministrazione ritiene necessarie per iniziare il procedimento medesimo con la contestazione dell'infrazione.

4.2. D'altra parte, invocando la violazione dell'art. 28 1. 689/1981, la ricorrente esplicita chiaramente il convincimento che, entro il termine di prescrizione, 6 l'accertamento possa essere effettuato in ogni momento, indipendentemente da quello della conoscenza, sia pure sommaria, del fatto materiale che richieda l'avvio di indagini. Ed invece, la preordinazione del disposto dell'art. 14 a rendere possibile ed effettivo l'esercizio del diritto di difesa del trasgressore nel procedimento sanzionatorio obbliga l'amministrazione ad attivarsi immediatamente, una volta conosciuto l'avvenimento nella sua materialità, per svolgere le indagini eventualmente necessarie per approfondire circostanze di fatto e profili giuridici necessari per stabilirne la qualificazione in termini di illecito amministrativo. In definitiva, come si evince dai già menzionati precedenti della giurisprudenza della Corte, l'accertamento inizia necessariamente con la conoscenza del fatto materiale ed il tempo necessario per il suo completamento va valutato dal giudice del merito in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini indispensabili.

4.3. Soltanto questa interpretazione, d'altra parte, nella prospettiva di un adeguato bilanciamento tra le esigenze dell'amministrazione e le garanzie del cittadino, appare conforme al principio, derivato dal disposto dell'art. 3 Cost., secondo il quale i tempi dell'azione amministrativa non possono in nessun caso modificare le situazioni giuridiche sostanziali degli interessati, determinando disparità di trattamento dovute a disfunzioni o, peggio, a comportamenti arbitrari delle organizzazioni pubbliche. Ed è pertinente, in merito, il richiamo della sentenza costituzionale n. 198 del 1996, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 201, comma 1, del nuovo codice della strada, nella parte in cui prevedeva che il termine di 150 giorni, fissato a pena di decadenza per la notificazione della violazione, decorresse dalla data della effettiva identificazione del trasgressore da parte dell'amministrazione, anziché dalla data in cui l'amministrazione era stata posta in grado di provvedere all'identificazione medesima. 7 5. Si è così stabilito che la sentenza impugnata è immune da errori di diritto per aver ritenuto che la comunicazione all'amministrazione del lavoro dell'avvenuta assunzione diretta, ancorché priva di specifiche indicazioni delle circostanze di fatto, consentisse di avviare gli accertamenti ritenuti necessari e che questi accertamenti dovevano necessariamente concludersi entro un termine congruo, a partire dal quale decorrevano i 90 giorni prescritti per la notificazione.

5.1. Neppure è fondata la denuncia di vizio della motivazione. non vi sono censure specifiche di omesso o Nella situazione di fatto accertata - appare conforme ai canoni di logica-giuridica insufficiente esame di punti decisivi - sia l'affermata irrilevanza, ai fini del giudizio di legittimità della durata dell'accertamento, della distinzione di competenze tra organo dell'amministrazione del lavoro che aveva ricevuto la comunicazione dell'assunzione diretta e organo deputato ad eseguire gli accertamenti ispettivi;
sia il giudizio di superamento del limite di ragionevolezza nella durata dell'accertamento, il quale, se ci si fosse attivati in tempi prossimi alla data di comunicazione dell'assunzione, si sarebbe concluso a pochi mesi di distanza dal fatto e non dopo oltre 3 anni (in data 5.10.1998).

6. Al rigetto del ricorso consegue la condanna dell'amministrazione ricorrente alle spese e agli onorari del giudizio di cassazione, nella misura determinata in dispositivo.

P.Q.M

La Corte rigetta il ricorso;
condanna l'amministrazione ricorrente al rimborso delle spese, in € 10 10,20 e degli onorari, in € 1.000, del giudizio cassazione Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29 maggio 2003 Il Consigliere estensore Il Presidente ricom IL CANCELLIERE عد Depositato in Cancelleria 20 OTT. 2003 8 oggi, CANCELLERE fauvelle