Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. ZUMBO AN Presidente del 24/9/1999

1. Dott. QUITADAMO Nicola Consigliere SENTENZA
2. " GR LO " N.3103
3. " FIALE LD " REGISTRO GENERALE
4. " NOVARESE Francesco " N.7575/99
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da IO NT n. Cittareale 15 giugno 1932 avverso la sentenza della Corte di appello di Roma del 28 ottobre Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso,
Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. F. Novarese
Udito il Pubblico Ministero in persona del Dr. Izzo che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso
Udito il difensore Falcolini Enrico - Roma.
Svolgimento del processo
OR AN ha proposto ricorso per Cassazione avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, emessa in data 28 ottobre 1998, con la quale veniva condannato per il reato di costruzione abusiva in zona soggetta a vincolo paesaggistico deducendo quali motivi la violazione della disciplina urbanistica, poiché trattavasi di pertinenza, sicché non occorreva concessione edilizia, e l'intervenuta autorizzazione della Soprintendenza competente, in quanto l'opera non era in contrasto con il Piano Territoriale Paesistico.
Motivi della decisione
I motivi addotti sono infondati, sicché il ricorso deve essere rigettato con la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Occorre preliminarmente rilevare che il ricorrente risponde soltanto del reato di costruzione abusiva di una piscina in zona soggetta a vincolo paesaggistico e non della differente contravvenzione di cui all'art. 1 sexies l. n. 431 del 1985 punita ai sensi dell'art. 20 lett. c) l. n. 47 del 1985, poiché nell'imputazione non si fa alcun riferimento all'esecuzione di questa opera senza autorizzazione paesistica, sicché ogni discorso deve incentrarsi sulla disciplina urbanistica delle piscine e non sulla necessità del provvedimento abilitativo previsto dall'art. 7 l. n. 1497 del 1939 come modificato dall'art. 1 della legge n. 431 del 1985. Inoltre detta omessa contestazione non determina neppure la trasmissione degli atti al P.M. per provvedervi, poiché, attesa l'epoca di commissione del reato (22 giugno 1995) ed in considerazione del termine prescrizionale minimo non interrotto (tre anni), questa contravvenzione è estinta per prescrizione. Infine, poiché il ricorso del P.M. è limitato soltanto alla contravvenzione di cui all'art. 20 lett. c.) l. n. 47 del 1985 e non coinvolge l'intervenuta assoluzione per quella contemplata all'art.734 c.p., su questa ultima si è formato il giudicato e non occorre discutere.
Ciò premesso, ne deriva l'assoluta irrilevanza del secondo motivo circa l'intervenuta successiva autorizzazione paesistica in sanatoria, sicché ogni discussione deve incentrarsi sulla possibilità di ritenere l'esecuzione di una piscina in zona agricola come pertinenza o, aggiungasi, impianto sportivo.
A tal riguardo per espliciti riferimenti normativi (ex. gr. art. 4 comma 15 l. n. 493 del 1993 come sostituita dall'art. 2 comma 60 l. n. 662 del 1996) e per il carattere alternativo della d.i.a.(denuncia inizio attività) permangono il regime autorizzatorio e la disciplina della pertinenza, dichiarata, invece, espressamente abrogata dai decreti legge non convertiti i cui effetti sono stati fatti salvi dalla legge n. 662 del 1996 (cfr. art. 2 comma 61 l. ult.cit.). Inoltre secondo giurisprudenza costante di questa Corte (cfr. fra le prime Cass. sez. III 3 luglio 1984, Pizzeghello e di recente Cass. sez. III 6 aprile 1995, Cadoppi), conforme a quella amministrativa (cfr. Cons. Stato sez. V 3 luglio 1995 n. 1004 in Foro amm. 1995, 1510 e T.a.r. Lombardia sez. Milano 23 maggio 1991 in Tar 1991, I, 1289 fra tante), la nozione di pertinenza urbanistica è differente da quella civilistica, si fonda su elementi oggettivi, quali la modesta dimensione e rilevanza economica, traibili anche dalla normativa catastale, comporta l'impossibilità del manufatto di essere suscettibile di una pluralità di destinazioni ed utilizzazioni autonome, si applica solo all'edilizia residenziale, secondo il chiaro dettato della legge n. 94 del 1982 (Cass. sez. III 2 febbraio 1998 n. 3746, P.M. in proc. Lionetti rv. 209655), e necessita di un nesso funzionale e strumentale con l'opera principale.
Infine, in conformità con decisioni della Corte Costituzionale (cfr. sent. n. 100 del 1994),la sottoposizione della zona a vincolo paesaggistico non tra sforma il tipo di regime applicabile (concessione invece di autorizzazione), giacché l'assoggettamento di un intervento ad un provvedimento abilitativo o ad un altro dipende solo dalla sua qualificazione oggettiva, sicché la tortuosa sintassi del secondo comma dell'art. 7 l. n. 94 del 1982 deve essere intesa nel senso che agli interventi sulle aree vincolate non si applica l'istituto del silenzio-assenso contemplato al comma terzo, seguendo cadenze proprie anche della legge n. 457 del 1978, onde non assume rilevanza la sottoposizione a vincolo della zona in cui è stato edificato l'immobile.
Nella fattispecie è pacifico che la piscina è posta al servizio non di una casa colonica o di un edificio privato, bensì di un albergo. Tale notazione esclude, quindi, che possa richiamarsi quella giurisprudenza un tempo minoritaria del giudice amministrativo (cfr. T.a.r. Toscana sez. II 20 maggio 1992 n. 125, e Cons. Stato sez. V 13 ottobre 1993 n. 1041 cui adde di recente Cass. sez. V 18 marzo 1998 n. 315 contra fra tante Cons. Stato sez. II 2 maggio 1990 n. 1092), la quale, in contrasto con la prevalente dottrina e con altro indirizzo giurisprudenziale, riteneva costituire pertinenza l'edificazione di una piscina in zona agricola purché fosse di modeste dimensioni ed al ,servizio di un edificio rurale adibito ad uso abitativo, in quanto per l'individuazione della relativa nozione non era necessario riferirsi alla distinzione fra edilizia residenziale o no (cfr. contra fra tante Cons. Stato sez. V 28 febbraio 1995 n.295 in tema di silenzio-assenso ex lege n. 94 del 1982).
Infatti il regime delle pertinenze stabilito dall'art. 7 della legge n. 94 del 1982 per lo stesso oggetto della legge e per la disciplina urbanistica semplificata ivi prevista, oltre che per espressi riferimenti normativi (l. n.457 del 1978) si applica solo all'edilizia residenziale, sicché non trova applicazione nei confronti dell'edilizia artigianale, industriale, commerciale e turistica e, quindi, anche dei complessi alberghieri, sia che si intenda inquadrare queste costruzioni nell'edilizia commerciale ovvero in quella turistica (cfr. T.a.r. Emilia-Romagna sez. I 7 luglio 1992 n. 220 in T.a.r. 1992, I, 3399 fra tante e Cons. Stato sez. V 5 ottobre 1987 n. 588 pd 871809 contra Cons. Stato 18 marzo 1998 n. 315 pd. 981693 con riferimento ad un essiccatoio funzionalmente collegato ad attività agricola).
Ed invero l'attività alberghiera è da annoverare in linea di massima, in quella produttiva in senso ampio, ricomprendendovi pure quella turistica e commerciale, e la predetta richiede strutture edilizie specifiche e differenziate rispetto alle costruzioni residenziali, giacché la natura commerciale della gestione comporta una maggiore congestione del traffico urbano, la richiesta di servizi complementari in misura massiccia (parcheggi, lavanderie, eventuali centraline elettriche, gruppi elettrogeni etc..) non rinvenibili nella normale edilizia residenziale ed in particolare in quella abitativa, anche tenendo conto degli indici stabiliti ex art. 41 sexies l. n. 1150 del 1942 e successive modifiche e, nonostante, per alcune discipline urbanistiche si tenda ad ampliare il concetto di edilizia residenziale (ex. gr. in tema di parcheggi e legge n.122 del 1989 ed intervenute modifiche su cui vedi Cass. sez. III ud. 9 luglio
1999, LL ed altri in corso di massimazione). Non appare neppure applicabile il regime della d.i.a., in quanto nell'esegi dell'espressione contenuta nella legge n. 662 del 1996 (art. 2 comma 60) concernente le "aree destinate ad attività sportive senza creazione di volumetria bisogna apprezzare il chiaro riferimento alla nozione di aree ed all'assenza di volumetria, che, invece, è computabile in una piscina, sicché questa disciplina non può neppure essere invocata.
Peraltro, integrandosi così ancora la molto scarna pronuncia della Corte d'appello capitolina, a parere del collegio, non sussiste un ulteriore presupposto perché possano trovare applicazione la disciplina semplificatrice dell'autorizzazione edilizia per costruire pertinenze e pure quella della d.i.a., giacché, in via generale, esiste un contrasto tra la z.t.o. agricola (zona E) dello strumento urbanistico e la possibilità di edificare una piscina, sicché manca la conformità dell'opera allo strumento urbanistico condizione necessaria perché possano operare i regimi autorizzatorio e della d.i.a., a meno che non esista un'espressa deroga (cfr. parzialmente sul punto T.a.r. Veneto sez. I Venezia 2 dicembre 1986 n. 192 pd. 8700610).
Ed invero, dall'assenza di regole e di regimi abilitativi per le costruzioni in campagne (l.n. 1150 del 1942) all'obbligo della concessione edilizia (all'epoca licenza) per tutto il territorio nazionale (l. n. 765 del 1967) e per ogni trasformazione urbanistica ed edilizia (l. n. 10 del 1977) si è giunti attraverso la strumentazione urbanistica e la legislazione regionale, preoccupate di sottrarre porzioni di territorio all'edificazione, ad una generale previsione di incompatibilità degli interventi edilizi non collegati direttamente o indirettamente alla destinazione agricola. Tale funzionalizzazione degli interventi edilizi al vario atteggiarsi dell'agricoltura non si ispira ad un modello agricolo pauperistico e veterotradizionale, ma serve a mantenere spazi di verde, eliminando un'intensiva urbanizzazione pure di queste zone in contrasto con il dettato del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444, sicché non è possibile effettuare l'edificazione di una piscina in zona agricola senza concessione edilizia, ove lo strumento urbanistico lo consenta, proprio per questa incompatibilità strutturale, che impone, comunque, un necessario controllo più accurato da parte del Comune. Ed invero, mentre la legge n. 765 del 1967 nell'estendere l'obbligo dell'allora licenza edilizia a tutto il territorio comunale e nel prevedere prescrizioni per le zone agricole conteneva soltanto limiti quantitativi e non requisiti oggettivi ,col legati alla connotazione funzionale della qualità agricola del territorio, già con il d.m. 2 aprile 1968 n. 1444 con l'introduzione dei c.d. standards urbanistici e delle z.t.o. le zone E sono definitive come parti del territorio destinate "ad usi agricoli".
Tuttavia gli effetti di questa disposizione sono limitati, giacché servono solo a far assumere rilevanza autonoma alle zone agricole, caratterizzate da un basso indice di edificabilità, ma non introducono un controllo sull'esclusiva finalizzazione delle iniziative edilizie all'agricoltura.
Tale normativa, del resto, avvalorava quella giurisprudenza amministrativa, conforme e tuttora prevalente, secondo cui il "vincolo di zona a verde agricolo" è posto dalla strumentazione urbanistica in maniera legittima (Cons. Stato sez. VI 26 maggio 1965 n. 454) non già nell'interesse dell'agricoltura ma per soddisfare altre esigenze di carattere urbanistico (ex. gr. rapporto aree edificate ed inedificate e spazio libero).
Il verde agricolo viene, quindi, concepito come mera parte residuale del territorio comunale (Cons. Stato sez. IV 17 dicembre 1965 n. 954 cui adde ex plurimis Cons. Stato sez. IV 8 febbraio 1986 n. 90). Sono, quindi, soltanto la legislazione regionale in alcune parti d'Italia e gli strumenti urbanistici comunali, agli inizi degli anni 70, dettare una disciplina specifica per le zone agricole, individuando solo impianti e strutture finalizzati all'agricoltura (ex. gr. l.r. Piemonte n. 76 del 1977, l.r. Toscana n. 10 del 1979 e l.r, Emilia-Romagna n. 47 del 1978). Peraltro, poiché la disciplina urbanistica nella sua accezione tecnica e restrittiva non ha ad oggetto attività ma beni, l'agricoltura come fatto produttivo non è stata mai oggetto di pianificazione urbanistica, e soltanto con l'evolvere della sensibilità ecologica e della normativa (cfr. in campo nazionale le leggi n. 431 del 1985 e n. 394 del 1991 ed in sede regionale le varie leggi attuative di queste discipline, quelle precedenti istitutive dei Parchi regionali e le ultime concernenti l'agriturismo) si è valorizzata la z.t.o. E funzionalizzandola alle opere connesse e compatibili con la destinazione agricola del terreno (cfr. Cons. Stato sez. V 6 febbraio 1987 n. 57). Pertanto il rapporto tra urbanistica ed agricoltura rileva in due direzioni: la prima è quella del mantenimento della destinazione d'uso di un'area a zona agricola e la seconda attinente al regime urbanistico-edilizio delle z.t.o. E ,in cui massima è la discrezionalità amministrativa dei Comuni nella redazione dei piani, sicché la mera destinazione dello strumento urbanistico a zona agricola non impedisce il sorgere di costruzioni residenziali, onde la rilevanza della legislazione prescrittiva regionale (ex. gr. l.r. Toscana 14 aprile 1995 n. 64 quale ulteriore evoluzione della precedente normativa e l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 52 del 1991 artt. 24, 30, 41 e 130). Tuttavia, alla fine degli anni 80 ed agli inizi di quelli 90, la scoperta della diversa "qualità della vita" e l'importanza a fini turistici delle zone rurali ha finito con lo snaturare un po' questa legislazione, che ha dovuto bilanciare opposti interessi e coniugare l'interesse speculativo turistico con quello ambientale e quello produttivo-agricolo (cfr. l. prov. Bolzano 23 giugno 1992 n. 21 e successive modificazioni da leggere insieme al D.P.G.P. Bolzano n. 38 del 1993 e s.m. (n. 5 del 1998) T.U. l. prov. urbanistiche artt. 15, 66, 95, 96 e 97 e con la l. prov. n. 13 del 1997 artt. 76, 107, 108 e 111), sicché quasi ogni Regione si è dotata di una normativa, spesso ripetitiva, in materia di agriturismo, attì vità certamente connessa con l'agricoltura ove sia soprattutto finalizzata alla riscoperta della stessa (cfr. l.r. Veneto n. 15 del 1991 e l.r. Toscana n. 76 del 1994 e con qualche carattere di novità l.r. Valle d'Aosta n. 24 del 1995), mentre altre Regioni espressamente si riferiscono al turismo rurale (l.r. Puglia n. 20 del 1998 el.r. Sardegna n. 27 del 1998 art. 8) oppure adattano ed affinano la precedente normativa con riguardo ai "nuovi interessi emergenti" (l.r. Toscana n. 25 del 1997). In questo quadro normativo in evoluzione assumono rilevanza il riferimento a qualità soggettive (ex. gr. imprenditore e/o azienda agricoli), un tempo utilizzate solo per determinare la gratuita o meno della concessione edilizia ex art. 9 l. n. 10 del 1977,a concetti - valvola o a clausole generali (ex. gr. "compatibilità", "prevalenza" e "caratteristiche tradizionali") ed a tipologie di interventi tali da non snaturare la destinazione della zona (ex. gr. restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia) oppure a pianificazione specifica di settore pubblica o privata, (ex. gr. piani di utilizzazione).
La giurisprudenza amministrativa sembra essersi adattata a tale normazione ed espressione di detta mutata visione appare la pronuncia su citata (Cons. Stato sez. V 18 marzo 1998 n. 315), in cui il superamento di un'esegesi degli artt. 7 ed 8 tradizionalmente legati all'edilizia residenziale diretta o c.d. abitativa viene operato attraverso uno stretto collegamento dell'intervento edilizio qualificato come pertinenza alla funzionalizzazione all'attività agricola (si trattava di un essiccatoio) ed alla compatibilità con la destinazione d'uso.
In definitiva la costruzione di una piscina in zona agricola a servizio di un albergo non può rientrare nell'art.4 comma 7 lett. d) della legge n. 493 del 1993 come modificata dall'art. 2 comma 60 della legge n. 662 del 1996 poiché non si tratta di un'area destinata ad attività sportiva e poiché la sua costruzione crea volumetria.
Inoltre, ritenuto non abrogato il regime autorizzatorio per le pertinenze, applicabile pure alle costruzioni edificate in zone soggette a vincolo ex legibus n. 1089 e 1497 del 1939, lo stesso non può essere invocato nella fattispecie in esame, poiché la piscina è stata eseguita a servizio di un albergo, il quale non rientra nella c.d. edilizia residenziale, mentre sussiste contrasto con la strumentazione urbanistica ed un'incompatibilità strutturale fra l'esecuzione di una piscina e la z.t.o. E (zona agricola), fatti salvi i casi in cui la strumentazione urbanistica espressamente consenta una simile opera in detta zona oppure sia funzionalizzata ad un miglior godimento di una casa rurale ed, in definitiva, al l'esercizio dell'agricoltura intesa in senso ampio, nonostante la z.t.o. E non concerna soltanto lo svolgimento di attività colturale ed agricola intesa in modo ristretto.

P. Q. M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, il 24 settembre 1999. Depositato in Cancelleria il 22 ottobre 1999