REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI BOLOGNA
Prima Sezione Civile
La Corte di Appello nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Giuseppe De Rosa Presidente
dott. Antonella Allegra Consigliere
dott. Rosario Lionello Rossino Consigliere relatore
Ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nella causa in appello iscritta al n. 1909/2021 promossa da:
(CF ), in persona del Sindaco pro tempore, _1 P.IVA_1
con il patrocinio dell'avv. Paolo Cabrini e dell'avv. Corrado Magnani
-appellante-
Contro
(CF ), con sede legale in Bolzano TR P.IVA_1
via Galileo Galilei 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, con il patrocinio dell'avv. Rachele Fortuni
-appellata-
E nei confronti di
(CF ), con sede legale in Controparte_2 P.IVA_2
Roma, Lungotevere della Vittoria, 9 e sede amministrativa a La Spezia viale Italia 136,

in persona dell'Amministratore Unico rag. con il patrocinio dell'avv. CP_3
Elena Losini e dell'avv. Sara Testani.
Avente ad oggetto: appello avverso la sentenza n. 127/2021 del 12-16 marzo 2021 del
Tribunale di Piacenza.
CONCLUSIONI DELLE PARTI
Per come da note scritte depositate il 4 novembre 2024 _1
Per come da note scritte depositate il 4 novembre TR
2024
Per come da note scritte depositate il 30 Controparte_2
ottobre 2024
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Parte_2
Piacenza, il e , _1 Controparte_2
proponendo opposizione, ex art. 3 del R.D. 639/2010, avverso l'ordinanza ingiunzione n. 15114033-Rif. ID TI (prot. n. 3022) emessa in data 11/07/2019 da CP_2
per conto dell'ente creditore , notificata a mezzo posta in _1
data 1 agosto 2019, mediante la quale le era stato intimato il pagamento dell'importo complessivo di Euro 14.320,00, dovuto per sanzioni amministrative, relative a 67
violazioni del Codice della Strada, commesse, tra il 29/09/2018 ed il 22/09/2019, dai conducenti di veicoli concessi in locazione da secondo lo schema negoziale del CP_1
noleggio senza conducente. L 'opponente ha, in particolare, dedotto: a) il difetto di legittimazione passiva del proprietario/locatore per le obbligazioni pecuniarie da sanzioni amministrative per violazione del CdS, in forza del combinato disposto pag. 2/14 dell'art. 196 e dell' art. 84 CdS, che non prevedeva un vincolo di solidarietà assieme al conducente/autore della violazione;
b) la tempestiva e rituale comunicazione al degli estremi identificativi dei soggetti locatari;
c) la _1
cessazione dell'efficacia dell'ingiunzione per decorso del termine di novanta giorni dalla notifica;
d) il difetto di motivazione del provvedimento di ingiunzione;
e) l'omessa indicazione del calcolo delle spese di procedura e compensi riscossione, nonché
l'illegittima applicazione delle maggiorazioni.
ha, quindi, chiesto di accertare la non debenza TR
delle somme portate dall'ingiunzione e, in ogni caso, l'annullamento del provvedimento.
Il si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto _1
dell'opposizione e deducendo la responsabilità solidale del proprietario locatore in ipotesi di noleggio del veicolo senza conducente ai sensi dell'art. 84 Cds.
Si è, altresì, costituita in giudizio , ente di Controparte_2
riscossione per conto del , evidenziando la mancata _1
impugnazione dei verbali di accertamento dell'illecito e, di conseguenza, la loro idoneità a valere come titolo esecutivo.

2-Il Tribunale di Piacenza, con sentenza n.127/2021, pubblicata il 16 marzo 2021, ha accolto l'opposizione di e, per l'effetto, ha TR
annullato l'ingiunzione di pagamento predetta, non essendo l'opponente tenuta al pagamento delle sanzioni ivi previste. Ha dichiarato interamente compensate, tra le parti, le spese di lite.
Il Giudice di prime cure, a sostegno della decisione adottata, ha evidenziato:
pag. 3/14 -che era incontestato che , ai sensi dell'art. 84 TR
C.d.S., concedesse in locazione veicoli senza conducente a soggetti privati;

-che era parimenti pacifico che, a seguito della notifica, da parte del _1
, dei verbali di contestazione dell'illecito alla opponente, quest'ultima
[...]
avesse trasmesso, tramite PEC, al Comune opposto una comunicazione contenente i dati identificativi ed anagrafici dei locatari, chiedendo che la notifica fosse effettuata a detti soggetti;

-che il , in qualità di ente accertatore, non aveva risposto né _1
aveva tentato la notifica ai locatari indicati dalla società, non fornendo alcuna giustificazione di tale condotta;

-che, con riferimento all'applicabilità della disciplina della responsabilità solidale del proprietario/locatore di cui all'art. 196 C.d. S. anche all'ipotesi di cui all'art. 84 C.d.S.,
erano rilevabili due distinti orientamenti;

-che, secondo un primo orientamento, al fine di agevolare la posizione dell'ente accertatore, era configurabile una responsabilità solidale del locatore/proprietario del veicolo in aggiunta a quella del locatario e conducente;

-che, sulla scorta di un secondo condivisibile orientamento, unica forma di responsabilità configurabile, nelle ipotesi di noleggio di autovettura senza conducente di cui all'art. 84 C.d.S., era quella solidale del locatario con l'autore della violazione, con conseguente estraneità rispetto alla obbligazione sanzionatoria del proprietario/locatore;
-che tale seconda impostazione trovava, innanzitutto, fondamento nell'interpretazione letterale dell'art. 196 C.d. S., che sembrava suggerire che la fattispecie di responsabilità
da noleggio senza conducente (di cui all'art. 84 C.d.S.) fosse un'ipotesi speciale,
pag. 4/14 derogatoria e, in quanto tale, differente rispetto alla disciplina della responsabilità
solidale prevista dal comma 1 dell'art. 196 C.d. S.;
-che, pertanto, doveva essere esclusa la responsabilità solidale del proprietario, che non si aggiungeva a quella del locatario;

-che tale interpretazione si imponeva anche in virtù del principio di legalità che informava il sistema delle sanzioni amministrative, tenuto conto di quanto stabilito dall'art. 23 Cost.;
-che neppure l'esigenza di agevolare l'accertamento e la riscossione del credito da parte dell'amministrazione giustificava l'estensione della responsabilità solidale al proprietario locatore in quanto tale esigenza era già soddisfatta dall'art. 386 Reg. Att.
C.d. S. che imponeva al soggetto che si ritenesse estraneo alla violazione (nel caso di specie il proprietario locatore) di informare l'organo accertatore delle generalità del locatario trasgressore per consentirgli di rinnovare la notifica del verbale di contestazione;

-che infondata appariva l'eccezione proposta da secondo cui le doglianze della CP_2
opponente dovevano ritenersi inammissibili per la mancata impugnazione, da parte di
, dei verbali di accertamento dell'illecito; TR
-che non poteva dirsi, quindi, che, nei confronti di , TR
si fosse formato un titolo esecutivo;

-che, infatti, premessa l'assenza di responsabilità solidale in capo al proprietario locatore, la notifica a quest'ultimo dei verbali di accertamento si configurava come notifica a soggetto estraneo ex art. 386 Reg. Att. C.d.S.;
pag. 5/14 -che, ricorrendo tale ipotesi, l'ente accertatore aveva l'obbligo di valutare i dati identificativi comunicati dal locatore per la rinnovazione della notifica del verbale;

-che, per effetto dell'ottemperanza, da parte del soggetto estraneo, dell'onere di comunicare i dati dell'effettivo responsabile, la notifica del primo verbale al soggetto estraneo acquistava valenza di atto endoprocedimentale non idoneo a spiegare effetti definitivi nei confronti del destinatario, il quale, dunque, non aveva alcun onere di impugnare l'atto;
-che la peculiarità della questione e il contrasto giurisprudenziale rilevabile in ordine alla materia giustificavano la compensazione delle spese.

3-Avverso la sentenza predetta ha proposto appello il , _1
deducendo, in primo luogo, che il Giudice di primo grado aveva errato nel non riconoscere la responsabilità solidale del proprietario/locatore unitamente a quella del locatario/conducente nella fattispecie della locazione di veicoli senza conducente di cui all'art. 84 C.d.S. In secondo luogo, il Giudice di prime cure aveva erroneamente applicato l'art. 386 Reg. Att. C.d. S. (notifica a soggetto estraneo), statuendo che il locatore non rispondeva, quale obbligato in solido, delle violazioni amministrative delle norme del C.d.S., una volta che avesse provveduto a comunicare il nominativo del locatario, essendo equiparabile la sua posizione a quella del terzo estraneo;

[...]
invece, in quanto proprietaria dei veicoli, non avrebbe potuto Controparte_4
essere considerata soggetto estraneo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 386 Reg. Att.
C.d.S., in quanto tale articolo trovava applicazione nelle ipotesi in cui il destinatario della notifica dei verbali non fosse proprietario del veicolo. Il _1
ha contestato, infine, l'assunto del Giudice di primo grado secondo il quale CP_1
pag. 6/14 , avendo ottemperato all'obbligo di comunicare all'ente TR
impositore i nominativi ed i recapiti dei conducenti dei veicoli, aveva impedito la formazione di un titolo esecutivo nei suoi confronti, atteso che l'art. 7 del D. Lgs
150/2011 e l'art. 203 del Codice della Strada imponevano al destinatario della notifica di un verbale di violazione del Codice della Strada, che intendesse contestarne la legittimità, di impugnare lo stesso nel termine di 30 giorni dinanzi al Giudice di Pace o di 60 giorni mediante ricorso al Prefetto;
decorsi inutilmente tali termini il ricorso diventava inammissibile ed il verbale definitivo, con effetto preclusivo rispetto alla proposizione dell'opposizione ed all'esame di merito.
Il ha, quindi, chiesto che, in accoglimento del proposto _1
appello, l'impugnata sentenza venisse riformata e che, per l'effetto, fosse confermata l'ingiunzione di pagamento n. 15114033-Rif. ID TI (prot. n. 3022) emessa da in data 11/07/2019; con vittoria di spese del doppio grado di giudizio. CP_2
Si è costituita e ha resistito all'appello, rilevando: TR
-che il Giudice di primo grado aveva correttamente escluso la sussistenza di una responsabilità solidale per le violazioni al C.d.S. in capo al proprietario – locatore e,
dunque, annullato l'ingiunzione di pagamento, in applicazione degli art. 196 e 84
C.d.S., posto che, ai fini dell'esonero da responsabilità della società di noleggio, doveva considerarsi sufficiente la comunicazione delle generalità del locatario trasgressore agli organi accertatori o all'ente cui essi facevano capo;
a supporto di tale tesi poteva richiamarsi il principio di legalità applicabile alle sanzioni amministrative ed il principio di personalità delle sanzioni amministrative;

pag. 7/14 -che, in ordine all'applicazione dell'art. 386 Reg. Att. C.d.S. l'appellante aveva erroneamente ritenuto che il Giudice di primo grado avesse fatto riferimento al comma
1 del citato articolo, dovendosi, piuttosto, ritenere applicabile il comma 3; essa appellata era stata, dunque, correttamente considerata dal Giudice di primo grado soggetto terzo estraneo alle sanzioni di cui ai verbali di accertamento, anche in considerazione della perdita della disponibilità materiale e giuridica del bene per effetto della locazione.
Si è costituita anche ed ha aderito Controparte_2
all'appello del , rilevando: _1
a) l'erronea applicazione dell'art. 196 C.d.S. con riferimento all'esclusione della responsabilità solidale tra proprietario/locatore e locatario;
b) la violazione e falsa applicazione dell'art. 386 Reg. Att. C.d.S., avendo il Giudice di prime cure ritenuto che il locatore non dovesse rispondere solidalmente con il locatario qualora avesse provveduto ad indicare all'Ente il nominativo del locatario;
c) la violazione ed errata applicazione dell'art. 7 del D. Lgs 150/2011 e dell'art. 203 C.d.S., avendo il primo
Giudicante escluso che, nei confronti di si fosse TR
formato un titolo esecutivo per effetto della sola comunicazione all'ente impositore dei nominativi e dei recapiti dei conducenti/trasgressori; la società predetta, infatti, avrebbe dovuto, ai sensi dell'art. 203 C.d.S., presentare ricorso al Prefetto, ovvero al giudice competente, ed in quella sede rappresentare le proprie contestazioni e/o indicare gli effettivi responsabili delle infrazioni contestate.
La causa, infine, è stata trattenuta in decisione all'esito di trattazione cartolare, con concessione dei termini di cui all'art.190 c. p. c.
pag. 8/14 4- I motivi dell'appello del , ai quali ha prestato adesione _1
, vanno trattati congiuntamente in ragione Controparte_2
della loro stretta connessione.
Giova sottolineare, in proposito, che il Giudice di prime cure ha erroneamente escluso la sussistenza di una responsabilità solidale del locatore/proprietario del veicolo in aggiunta a quella del locatario/trasgressore e non è parimente condivisibile la tesi,
sostenuta sempre dal Tribunale di Piacenza nella sentenza impugnata, secondo la quale la sola comunicazione, da parte della società di noleggio al TR
, dei nominativi e dei dati anagrafici dei soggetti responsabili _1
delle violazioni fosse adempimento idoneo ad impedire che i verbali di accertamento divenissero titoli esecutivi.
In primo luogo, è opportuno chiarire che la fattispecie che ci occupa rientra nello schema della locazione senza conducente di cui all'art. 84 C.d.S., il quale prevede: “Agli
effetti del presente articolo un veicolo si intende adibito a locazione senza conducente
quando il locatore, dietro corrispettivo, si obbliga a mettere a disposizione del
locatario, per le esigenze di quest'ultimo, il veicolo stesso”. Per questa particolare tipologia di locazione, in particolare, il comma 1 dell'art. 196 C.d.S. nella formulazione applicabile ratione temporis alle violazioni per le quali è procedimento, commesse tra il
29/09/2018 e il 22/09/2019, e, quindi, in epoca antecedente alla riforma operata dalla
Legge n. 156 del 9.11.2021, entrata in vigore il 10.11.2021, disponeva: “Per le
violazioni punibili con la sanzione amministrativa pecuniaria il proprietario del
veicolo, o, in sua vece, l'usufruttuario, l'acquirente con patto di riservato dominio o
l'utilizzatore a titolo di locazione finanziaria, è obbligato in solido con l'autore della
pag. 9/14 violazione al pagamento della somma da questi dovuta, se non prova che la
circolazione del veicolo è avvenuta contro la sua volontà. Nelle ipotesi di cui all'art. 84
risponde solidalmente il locatario”; il comma 4 della medesima disposizione, inoltre,
stabiliva che “Nei casi di cui ai commi 1, 2 e 3, chi ha versato la somma stabilita per la
violazione ha diritto di regresso per l'intero nei confronti dell'autore della violazione
stessa”.
La disciplina citata e antecedente alla novella legislativa, dunque, sanciva l'applicazione del principio di solidarietà per le violazioni delle norme del Codice della strada,
rispondendo, in tal modo, ad una pluralità di esigenze. In primo luogo, la disciplina apprestava una sorta di garanzia in favore degli Enti accertatori in quanto, senza dubbio,
risultava più agevole per l'amministrazione l'individuazione delle società di noleggio
(peraltro, proprietarie dei veicoli come nel caso di specie), le quali, inoltre, offrivano maggiori garanzie di solvibilità rispetto ai singoli conducenti, i quali, peraltro, erano soggetti ignoti all'amministrazione, in quanto il rapporto di locazione intercorreva tra il locatore e il locatario. In altre parole, quindi, il citato articolo 196 del Codice della
Strada perseguiva la finalità di assicurare, con riferimento alla titolarità di un diritto adeguatamente e agevolmente accertabile, la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione. D'altra parte, solo di recente, il legislatore è intervenuto con la legge n. 156
del 9.11.2021, entrata in vigore il 10.11.2021, a riformare l'art. 196 C.d.S., escludendo espressamente la sussistenza di una ipotesi di responsabilità solidale in capo al locatore/proprietario del veicolo ed introducendo, in tal modo, una specifica eccezione,
che costituisce deroga al generale principio di solidarietà. La nuova versione del comma pag. 10/14 locatario, in vece del proprietario, risponde solidalmente con l'autore della violazione”.
Tuttavia, l'intervento di riforma della disposizione citata risulta privo di rilevanza in relazione al presente giudizio in quanto, in materia di sanzioni amministrative, non trova applicazione il principio della retroattività della legge più favorevole, operante soltanto nella materia penale, come più volte chiarito dalla Corte di Cassazione (cfr., tra le tante, Cass. n. 1383/2023 e n. 19030/2022).
Chiarito che, nel caso in esame, risulta operante la normativa vigente al tempo delle violazioni amministrative delle quali si tratta e considerato, dunque, che la ratio della disciplina applicabile ratione temporis era proprio la necessità di evitare che la violazione restasse impunita ed il credito insoddisfatto, non può ritenersi che la
[...]
abbia adempiuto agli obblighi sulla stessa incombenti, limitandosi a CP_1
fornire all'Ente accertatore i dati anagrafici dei conducenti che avevano commesso la violazione. Tale obbligo di comunicazione è, peraltro, privo di fondamento normativo,
non potendo tale fondamento essere individuato nell' art. 386 Reg. Att. C.d.S.; tale disposizione, invero, non menziona il locatore del veicolo tra i soggetti tenuti a comunicare alle autorità competenti, in caso di alienazione del veicolo, di non essere proprietario o titolare di uno dei diritti di cui all'art. 196 cod. strada (Cass. civ. Ord. n.
11/11/2024, n. 29015) e, pertanto, non può trovare applicazione nel caso di specie.
D'altra parte, anche le condizioni di noleggio della specificavano TR
a pag. 5: “non copriamo eventuali multe per divieto di sosta, spese per parcheggi
privati, pedaggi e altre multe per violazioni del Codice della Strada nelle quali puoi
incorrere durante il noleggio del veicolo. In tali casi ci occuperemo di saldare i relativi
pag. 11/14 importi e te li addebiteremo aggiungendo anche un compenso a copertura delle nostre
spese amministrative”.
Va, ancora, sottolineato che l'eccezione di difetto di legittimazione passiva, sollevata soltanto in sede di opposizione all'ordinanza di ingiunzione, appare, altresì,
inammissibile in quanto questione attinente al contenuto del verbale di contestazione,
che avrebbe dovuto essere proposta con impugnazione dinanzi al prefetto, ai sensi dell'art. 203 C.d.S., ovvero con ricorso al Giudice di Pace, ai sensi dell'art. 7 d.lgs. n.
150/2011, come più volte ribadito dalla Corte di Cassazione in numerose controversie analoghe a quella odierna.
Sul punto, la giurisprudenza di legittimità è costante nel ritenere che “in tema di
violazioni del codice della strada, il difetto di legittimazione passiva – derivante
dall'inapplicabilità, alle società di noleggio di veicoli senza conducente, dell'art. 196 c.
d. s. – deve farsi valere sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione
stradale mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ai sensi degli artt. 203
e 204-bis c. d. s., per impedire che essi diventino definitivi, e non già nelle forme
dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., atteso che la notificazione
del verbale di accertamento non integra presupposto di esistenza del titolo esecutivo,
ma fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della
sanzione, sicché l'omessa notificazione non attiene al rapporto, ma all'agire
dell'amministrazione stessa, impedendo il completamento della fattispecie sostanziale
che dà luogo alla pretesa sanzionatoria posta a base della riscossione coattiva” (Cass.
Ord. 25/11/2024, n. 30387; Cass. civ., Ord. 07/12/2024, n. 31454; Cass. 09/11/2022, n.
32920; Cass. 09/11/2022, n.32921; Cass. 11/01/2023, n. 510; Cass. 18/01/2023, nn.
pag. 12/14 1382-1383). La Cassazione, come già anticipato, ha più volte chiarito come non possa
“revocarsi in dubbio che la contestazione (rubricata «difetto di legittimazione passiva»)
avente ad oggetto l'individuazione del soggetto cui vada ascritta la responsabilità
dell'infrazione al codice della strada accertata con il verbale costituente titolo per
l'iscrizione a ruolo debba essere sollevata mediante la proposizione degli appositi
rimedi previsti dal codice della strada (artt. 203 e 204-bis) avverso il verbale
medesimo, risolvendosi nella negazione della correttezza nel merito dell'accertamento
così operato, e non già nella denuncia di una errata direzione soggettiva dell'azione
esecutiva minacciata con la cartella di pagamento (motivo invece integrante
opposizione alla esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ.)” (Cass. 25/11/2024, n. 30387;
Cass. civ., Ord. 11/01/2023, n. 510; nonché nn Cass. n. 13664/2017, n. 1845 e
14552/2018, nn. 32920 e 3292/2022, nn. 510, 1382 e 1383/2023).
Nel caso di specie, quindi, deve concludersi che la mancata impugnazione dei verbali dei quali si tratta, dinanzi al Prefetto o al Giudice di pace, da parte della società
[...]
, ha comportato che i suddetti verbali siano divenuti definitivi nei confronti CP_1
della società di noleggio, valendo, a tutti gli effetti, alla stregua di titoli esecutivi, con la conseguenza che l'appellata predetta rimane solidalmente obbligata al pagamento delle somme dovute, ferma restando, comunque, la possibilità di esercitare l'azione di regresso.

5-In definitiva, le considerazioni svolte conducono all'accoglimento dell'appello del
, con la conseguenza che, in riforma della impugnata _1
sentenza, deve essere rigettata l'opposizione ex art. 3 R.D. 639/2010, proposta da avverso l'ordinanza ingiunzione n. 15114033-Rif. TR
pag. 13/14 ID TI (prot. n. 3022) emessa in data 11/07/2019 da
[...]
per conto dell'ente creditore . Controparte_5 Pt_1 _1

6- La riforma della sentenza impugnata comporta che debba provvedersi sulle spese di entrambi i gradi, che, nella specie, possono essere interamente compensate, sussistendo gravi ed eccezionali ragioni, ravvisabili nelle incertezze riscontrabili nella giurisprudenza di merito, superate definitivamente dall'intervento riformatore dell'art. 196 C.D. S. non applicabile al caso che ci occupa.

PQM

La Corte, definitivamente pronunciando, ogni altra istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
I – In riforma della sentenza n. 127/2021 del 12-16 marzo 2021 del Tribunale di
Piacenza, rigetta l'opposizione ex art. 3 R.D. 639/2010, proposta da
[...]
avverso l'ordinanza ingiunzione n. 15114033-Rif. ID TI (prot. CP_1
n. 3022) emessa in data 11/07/2019 da Controparte_5
per conto dell'ente creditore;

[...] _1
II- Dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio della Prima Sezione Civile, il 18
marzo 2025
Il Consigliere estensore Il Presidente
Rosario Lionello Rossino Giuseppe De Rosa
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1 dell'art. 196, infatti, chiaramente dispone che “nelle ipotesi di cui all'articolo 84 il