N. R.G. 608/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO di PERUGIA
SEZIONE CIVILE
La Corte di Appello di Perugia, nella persona dei seguenti magistrati:
Dott. Simone Salcerini Presidente relatore
Dott. Paola De Lisio Consigliere
Dott. Ombretta Paini Consigliere
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al Nr. 608/2024 R.G. promossa da
, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, Parte_1
(C.F. ), rappresentata e difesa dagli Avv.ti Luca Benci e Tiziana Caselli ed P.IVA_1
elettivamente domiciliata presso il Servizio Avvocatura Regionale sito in Perugia, corso
Vannucci n.96, in forza di delega apposta in calce al ricorso in appello;

-Appellante=
nei confronti di
, in persona del suo Presidente e legale Controparte_1
rappresentante pro tempore, c.f. rappresentata e difesa dall'Avv. P.IVA_2
Francesco A. De Matteis ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Perugia, via
Bonazzi n.9, in forza di procura apposta in calce alla comparsa di risposta in appello;

-Appellata=
e pagina 1 di 11 , nato a [...] al Vomano (TE) l'11.8.1951, C.F. Controparte_2 [...]
, rappresentato e difeso dall'Avv. Attilio Biancifiori ed elettivamente C.F._1
domiciliato presso il suo studio in Terni, via della Caserma n.8, giusta procura apposta in calce alla comparsa di costituzione;

-Appellato=
OGGETTO: opposizione all'ordinanza-ingiunzione ex art. 22 e ss. L.689/81
CONCLUSIONI:
Per parte appellante come al ricorso in appello, e cioè: “Voglia l'Ecc.ma Corte di
Appello di Perugia adita, in accoglimento del presente atto di appello: 1) in via
cautelare: sospendere la esecuzione della sentenza del Tribunale ordinario di Terni dott.
Bellei, n.709/2024, pubblicata il 10.9.2024, procedimento R.G. n.1758/2021 (cause
riunite R.G. nn. 1758 e 1929 anno 2021). 2) nel merito: In accoglimento del presente
appello, riformare la sentenza del Tribunale Ordinario di Terni, dott. Bellei, n.709/2024,
pubblicata il 10/09/2024 e notificata il 1/10/2024, e per l'effetto confermare la
determinazione dirigenziale – ordinanza ingiunzione n.6851 del 12.7.2021, emanata
dalla sulla scorta dei presupposti processi verbali di accertamento e Parte_1
contestazione, dichiarando l'infondatezza delle richieste nei confronti della Pt_1
con condanna di , e
[...] Controparte_3 CP_2
al pagamento di tutte le spese, diritti e onorari di causa e alla restituzione alla
[...]
di quanto eventualmente corrisposto in adempimento della sentenza di Parte_1
primo grado;
- condannare comunque le controparti al pagamento delle spese di lite di
entrambi i gradi di giudizio e restituzione del contributo unificato per l'appello. Si
richiede la trasmissione del fascicolo d'ufficio a cura della cancelleria”;
per l'appellata come alle note scritte dell'11.9.2025; CP_1
per l'appellato come alla comparsa di risposta. CP_2
pagina 2 di 11 CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA
DECISIONE
Con sentenza n.709/2024 il Tribunale di Terni ha accolto i distinti ricorsi (poi riuniti)
proposti dagli opponenti e (quale legale rappresentante CP_1 CP_2 CP_2
all'epoca dei fatti di A.T.I. n.4 e, per l'effetto, ha annullato l'ordinanza- Pt_1
ingiunzione n.6851 del 12.7.2021 con cui la sulla scorta dei Parte_1
presupposti processi verbali di accertamento e contestazione (processo verbale n.4/2016
del 27.9.2016), aveva condannato gli opponenti -in solido tra loro- al pagamento di
€.56.084,00 oltre spese di notifica per la violazione dell'art. 20, comma 1 lett. b) della legge regionale n.11/2009, sanzionata dal successivo art.21 comma 3.
Avverso tale decisione, che richiamava in motivazione altri precedenti conformi (Trib.
Perugia sent. n.372/2024; Trib. Terni sent. n.393/2024) ha proposto appello la Pt_1
per tre motivi, e segnatamente:
[...]


1. Errata interpretazione degli artt. 3 e 6 della legge 689/81 e dell'art.23, penultimo
comma, legge 689/1981, oggi art.6, comma 11 del D. Lgs. n.150/2011.
Contraddittorietà, insufficienza ed illogicità della motivazione. Erronea valutazione
delle risultanze istruttorie nelle parti in cui il giudice ha ritenuto non provata la
responsabilità dell'opponente. Errore giuridicamente rilevante ai fini della decisione.
Sostiene l'appellante che il giudice di prime cure abbia erroneamente interpretato la normativa applicabile alla materia tenuto conto che, essendo pacifico il mancato raggiungimento degli obiettivi minimi della raccolta differenziata dei rifiuti per l'ATI di riferimento (cioè l'Ambito Territoriale Integrato, cui è succeduta l' , e quindi la CP_1
violazione dell'art.20, comma 1 della Legge regionale n.11/2009 (“...ciascun ATI
assicura una raccolta differenziata dei rifiuti urbani pari alle seguenti percentuali
minime di rifiuti prodotti…”), dovevano ritenersi consequenziali le sanzioni previste pagina 3 di 11 dall'art. 21, comma 3, della citata Legge Regionale (“...La Regione...nel caso in cui a
livello di ATI non siano conseguiti gli obiettivi minimi previsti dall'art.20, fino alla
certificazione della produzione dei rifiuti di cui all'art.3, comma 2, lettera d) per l'anno
2017, applica a carico di ciascun ATI una sanzione da €.2,00 a €.5,00 per ciascuna
tonnellata di rifiuti avviati a smaltimento in eccedenza rispetto ai suddetti obiettivi,
tenuto conto della popolazione del comune, della quantità pro-capite dei rifiuti prodotti
e della quota di raccolta differenziata”).
Con riferimento all'elemento soggettivo, ribadito che non è attribuibile la qualificazione di autore/trasgressore alla persona giuridica, la stessa non potrà che figurare quale obbligata in solido, mentre l'autore della violazione va identificato nel legale rappresentante della persona giuridica.
In ordine alla prova occorre inoltre evidenziare che il primo giudice non ha correttamente valutato le prove documentali versate in atti e la circostanza che gli opponenti non abbiano adeguatamente dimostrato i fatti a supporto delle loro opposizioni.
2 “Erronea interpretazione della normativa regionale L.R. n.11 del 13 maggio Pt_1
2019, omessa valutazione della stessa nella sua ratio complessiva: Illogicità,
contraddittorietà ed insufficienza della motivazione – errore giuridicamente rilevante ai
fini della decisione”.
Ha sostenuto il Tribunale di Terni che la stessa normativa regionale esclude una responsabilità diretta dei legali rappresentanti degli . dal momento che i CP_4 CP_5
depositari del potere di coercizione (sanzionatorio) e di controllo nei confronti degli utenti spettano soltanto ai Comuni, ma tale impostazione -ad avviso dell'appellante-
trascura il fatto che sono numerose le previsioni che riconducono all' (ora CP_6
il ruolo attivo nel governo della raccolta differenziata, tra cui l'art.8 della L.R. CP_1
pagina 4 di 11 n.11/2009, che assegna a ciascun A.T.I. il compito di organizzare il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e definisce gli obiettivi da perseguire, assegna i contributi ed irroga le sanzioni ai Comuni “in funzione del conseguimento dei risultati di raccolta
differenziata”.
Al riguardo occorre infatti rilevare che è proprio la normativa regionale citata a riconoscere espressamente in capo all' ora il potere di irrogare le CP_6 CP_1
sanzioni di cui all'art.21, anche in virtù del riconoscimento della personalità giuridica (di diritto pubblico) che le riconosce autonomia amministrativa, regolamentare,
organizzativa e contabile.
“3. Errata interpretazione dell'art.6 della legge 689/81. Erroneità, illogicità,
contraddittorietà ed insufficienza della motivazione”.
Ritiene la che il Tribunale di Terni, richiamando il precedente del Parte_1
Tribunale di Perugia abbia erroneamente interpretato il principio di solidarietà espresso dall'art. 6 Legge n.689/81, visto che l'obbligo solidale permane anche nel caso di mancata identificazione dell'autore dell'illecito, in conformità dell'autorevole insegnamento della Suprema Corte secondo cui l'obbligazione del corresponsabile solidale è autonoma rispetto a quella dell'obbligato in via principale (Cass. S.U. n.22082
del 22.9.2017).
Sulla scorta dei motivi di appello proposti e di quanto argomentato, la Parte_1
ha chiesto che, previa riforma della sentenza del Tribunale Ordinario di Terni,
n.709/2024, venga confermata l'ordinanza-ingiunzione opposta, con condanna di
[...]
ed e al pagamento di tutte le Controparte_1 CP_1 Controparte_2
spese, diritti e onorari di causa e alla restituzione alla di quanto Parte_1
eventualmente corrisposto in adempimento della sentenza di primo grado e con pagina 5 di 11 condanna delle controparti al pagamento delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio, oltre alla restituzione del contributo unificato versato per l'appello.
Si sono costituiti in giudizio e che con distinte comparse CP_1 Controparte_2
hanno resistito all'appello sostenendo l'infondatezza di tutti i motivi di appello proposti dalla e, in via principale, ne hanno chiesto il rigetto, con conferma della Parte_1
sentenza impugnata;
in via subordinata la difesa di ha insistito nell'eccezione di CP_1
illegittimità costituzionale degli artt. 20 e 21 L. R. dell'Umbria n.11/2009, in rapporto alla previsione dell'art. 3 Cost. (violazione dei canoni di ragionevolezza) ed in via ulteriormente subordinata ha chiesto la riduzione della sanzione irrogata, in ogni caso con vittoria di spese di entrambi i gradi del giudizio.
Istruita solo in base alla documentazione prodotta e già acquisita, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione all'udienza del 12.9.2025.
*****
Ritiene il Collegio che l'appello proposto dalla non possa trovare Parte_1
accoglimento.
Premesso che i motivi di impugnazione proposti debbono essere trattati congiuntamente,
in quanto tra loro strettamente connessi ed interdipendenti l'uno dall'altro, osserva questa Corte che l'iter logico seguito dal primo giudice per accogliere le opposizioni di cui trattasi non è stato scalfito dalle argomentazioni dell'appellante.
Ha sostenuto il primo giudice che nella commissione dell'illecito amministrativo
“l'individuazione dell'autore materiale della violazione non può ridursi ad un mero
automatismo che faccia semplicemente discendere dall'incarico ricoperto la necessaria
conseguenza della responsabilità della violazione, essendo a tale fine richiesta la
presenza dell'elemento soggettivo, ovvero la coscienza e volontà di commettere una
determinata azione od omissione, sia essa dolosa o colposa” (cfr. pag.7), posto che la pagina 6 di 11 condotta del trasgressore non può prescindere dalla fattispecie prevista dalla norma che si assume violata.
In altri termini, in tema di sanzioni amministrative -ai sensi dell'art.3 legge 689/81- è
necessaria e al tempo stesso sufficiente la coscienza e volontà della condotta attiva ed omissiva da parte del trasgressore (Cass. n.26306/17), fermo restando che l'elemento soggettivo costituisce al contempo il fondamento ed anche il limite della punibilità.
Orbene, nella fattispecie in esame la determinazione impugnata sembra distinguersi per una inversione logica, nel senso che non viene contestata al legale rappresentante di ed una condotta specifica, quanto il mancato raggiungimento degli CP_6 CP_1
obiettivi di raccolta differenziata da parte dell' CP_1
Il fatto è che il raggiungimento degli obiettivi minimi di raccolta dipende -in tutto o comunque in larga misura- dal comportamento degli utenti residenti nei territori comunali interessati, ed è evidente che i diversi soggetti che operano nel sistema dei rifiuti urbani possono essere ritenuti responsabili della scarsità della raccolta differenziata solo in quanto il risultato negativo sia ascrivibile a scelte discrezionali sbagliate o ad un erroneo svolgimento delle funzioni loro attribuite, al netto del fatto che le competenze gestionali in materia di rifiuti erano/sono attribuite ai singoli Comuni e non ai soppressi A.T.I..
Sostiene l'appellante che la normativa regionale riconosce espressamente in capo all' ora il potere di irrogare sanzioni ai Comuni in funzione del CP_6 CP_1
conseguimento dei risultati di raccolta differenziata (cfr. il motivo di impugnazione n.2
del ricorso in appello), ma l'impugnazione non contiene alcun riferimento al requisito della colpevolezza degli opponenti, come se il potere riconosciuto all' -la cui CP_1
natura giuridica è quella di realizzare una forma speciale di cooperazione fra i Comuni-
sia sufficiente di per sé solo a versarla in colpa per il mancato raggiungimento degli pagina 7 di 11 obiettivi minimi di raccolta differenziata che, come sopra detto, possono essere raggiunti solo in quanto i Comuni siano in grado di realizzare efficienti sistemi di raccolta dei rifiuti e che collaborino le popolazioni interessate.
Ritiene questa Corte che la tesi della sia errata proprio perché inverte l'onere Pt_1
della prova, richiedendo agli opponenti di dimostrare perché non sono stati raggiunti gli obiettivi, quando invece il compito della -che esercita in tema di rifiuti le Pt_1
funzioni di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo- non può limitarsi al rilievo del mancato raggiungimento degli obiettivi.
In pratica l'ente territoriale appellante non ha dimostrato che l'evento oggetto della sanzione, vale a dire il mancato raggiungimento delle percentuali di raccolta differenziata dei rifiuti, sia ricollegabile ad un'azione od omissione colposa degli opponenti, dissolvendo così l'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo, che viene disancorato da condotte giuridicamente censurabili.
Del resto non appare superfluo rilevare che nel corso degli anni gli obiettivi minimi di raccolta differenziata rispetto al totale dei rifiuti prodotti sono stati ripetutamente rimodulati (anche a causa delle criticità riscontrate nell'implementazione dei sistemi di raccolta differenziata da parte dei Comuni), ed i tempi assegnati per il raggiungimento delle percentuali minime sono stati prolungati rispetto all'originaria scansione temporale
(sul punto si veda l'aggiornamento del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti
approvato con delibera G.R. n. 360 del 2015). Con successiva delibera n.34 del 2016 la
Giunta Regionale ha poi previsto nuovi obiettivi di raccolta differenziata, abbassando i tetti minimi e prolungando i tempi, a riprova che gli obiettivi inizialmente fissati fossero irrealistici e che il loro mancato raggiungimento dipendesse da una concatenazione di cause molto complessa (che vanno dal sistema di raccolta dei rifiuti da parte dei singoli
Comuni alle risorse ad esso destinate, fino ad interessare le abitudini e gli stili di vita dei pagina 8 di 11 cittadini, residenti e non) e non ad ipotetiche manchevolezze dei responsabili delle
A.T.I..
In buona sostanza i limiti obiettivi su cui è stata applicata la sanzione di cui si controverte sono stati superati da successivi atti di programmazione di G.R., tanto che in seguito sono stati richiesti limiti prestazionali inferiori, a dimostrazione dell'erroneità
della previsione relativa al raggiungimento degli obiettivi inizialmente indicati.
Del resto le singole condotte colpose -che sarebbero state poste in essere dal legale rappresentante di e poi di non sono state specificatamente individuate e CP_6 CP_1
provate dall'odierna appellante, non integrando di per sé una violazione dell'obbligo di vigilanza o di controllo dell'ente il semplice fatto del mancato raggiungimento di obiettivi di raccolta differenziata.
Del pari infondata è inoltre la censura, contenuta al punto 3 dei motivi di appello,
secondo la quale il primo giudice, richiamando per relationem la sentenza n.372/2024
del Tribunale di Perugia, avrebbe erroneamente interpretato il principio di solidarietà
espresso dall'art.6 della legge 689/81, in quanto l'irrogazione della sanzione può aversi anche se sia sconosciuto o irreperibile il trasgressore, quindi l'allora oggi CP_6
dovrebbe ritenersi responsabile anche nel caso in cui gli obbligati in solido CP_1
dovessero ritenersi incolpevoli.
Invero l'iter argomentativo seguito dalla sentenza richiamata per relationem -secondo cui una volta che viene meno la responsabilità in capo all'autore materiale della violazione cessa anche l'obbligo solidale della persona giuridica- è pienamente corretto.
Ad un'attenta valutazione la solidarietà -che non si limita ad assolvere una funzione di sola garanzia ma persegue soprattutto uno scopo pubblicistico di deterrenza generale nei confronti di quanti abbiano interagito con il trasgressore rendendo possibile la violazione
(Cass. Civile SS.UU. n.22082/2017)- opera solo nella misura in cui un trasgressore ci pagina 9 di 11 sia, vuoi che sia conosciuto oppure no, ma non quando non viene riconosciuta alcuna responsabilità in capo al presunto autore della violazione.
Detto altrimenti, la solidarietà presuppone l'esistenza di un autore materiale dell'illecito,
che con il suo comportamento -azione od omissione, cosciente e volontaria, dolosa o colposa- abbia integrato la fattispecie conforme al tipo legale ed oggetto di sanzione, e non può essere invocata quando non vi siano soggetti che hanno concorso alla commissione del ritenuto illecito amministrativo.
Ne deriva che l'interpretazione del concetto di solidarietà censurata risulta perfettamente in linea con il dettato legislativo.
*****
Da tutto quanto sopra argomentato consegue che l'appello proposto debba essere integralmente rigettato.
Le spese di lite del presente grado di giudizio seguono la soccombenza sostanziale (art. 91 cpc) e sono liquidate come da dispositivo, tenuto conto del valore della causa,
dell'assenza della fase istruttoria e della non particolare complessità delle questioni trattate (alla luce della oramai consolidata giurisprudenza formatasi in subiecta materia).
L'omessa proposizione dell'appello incidentale da parte dell'appellata CP_1
comporta che la statuizione del primo giudice in ordine alle spese, una volta respinta l'impugnazione della non sia suscettibile di modifica nei suoi Parte_1
confronti.
Quanto alle spese di lite del primo grado di giudizio relative a , in Controparte_2
ordine alla cui statuizione è stato proposto appello in via incidentale, ritiene questa Corte
che non vi fosse motivo per derogare alla regola della soccombenza, onde la sentenza gravata deve essere riformata sul punto, così come indicato in dispositivo.

P.Q.M.

pagina 10 di 11 La Corte di Appello di Perugia, pronunciando sull'appello proposto dalla
[...]
, in persona del suo Presidente pro tempore, nei confronti della sentenza Parte_1
emessa dal Tribunale di Terni n.709/2024, respinta ogni diversa domanda, istanza ed eccezione, così decide:
- rigetta l'appello principale proposto dalla Parte_1
- in accoglimento dell'appello incidentale proposto da condanna Controparte_2
la al pagamento delle spese di lite sostenute dal ricorrente nel primo Parte_1
grado di giudizio che liquida in €.4.217,00 per compensi professionali, oltre al rimborso per spese generali ed accessori di legge;

- condanna l'appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio,
sostenute da che liquida in €.3.996,00 per compensi, oltre rimborso per spese CP_1
generali e accessori di legge;

- condanna l'appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio,
sostenute da , che liquida in €.3.996,00 per compensi, €.1.494,00 Controparte_2
per anticipazioni, oltre rimborso per spese generali e accessori di legge;

- condanna altresì l'appellante al pagamento del doppio del contributo unificato, ai sensi dell'art. 13 c.1 quater D.P.R. n.115/2002, sussistendone i presupposti.
Così deciso in Perugia, lì 12 settembre 2025
Il Presidente relatore
(Dott. Simone Salcerini)
pagina 11 di 11