CORTE di APPELLO di MESSINA
Prima sezione civile
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte di Appello di Messina, Prima sezione civile, composta dai magistrati:
1)Dott. Massimo Gullino Presidente
2)Dott. Augusto Sabatini Consigliere
3) Dott.ssa Marisa Salvo Consigliere rel. ha emesso la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 760/2023 R. G. cont., posta in decisione all'udienza dell' 1 luglio 2025
vertente tra
(P.I. ), in persona del Sindaco pro tempore, Dott. , Parte_1 P.IVA_1 Parte_2 autorizzato a stare in giudizio con deliberazione di G.M. ed elettivamente domiciliato in via Pt_1 del Vespro 75, presso lo studio dell'Avv. Alberto Ciccone (C.F. - PEC CodiceFiscale_1
– P.I. ) che lo rappresenta e difende per procura in calce Email_1 P.IVA_2 all'atto di appello;

Appellante
e
e Controparte_1 Controparte_2
, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore (C.F.: ),
[...] P.IVA_3 rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di (C.F.: Pt_1
), presso i cui Uffici in Via dei Mille Is. 221, sono ope legis domiciliati (pec.: C.F._2
– fax 090-674168); Email_2
Appellati

Oggetto: appello avverso l'ordinanza n. 16669/2023, emessa ex art. 702 bis c.p.c.dal Tribunale di
Messina in data 6.10.2023 pubblicata in pari data.
Conclusioni dei procuratori delle parti: per l'appellante: “Piaccia alla Ecc.ma Corte adita, disattese le difese avversarie:
1) Accogliere l'interposto gravame ed in riforma dell'impugnato Decreto (o Ordinanza) nelle veci del primo Giudice: a) Ritenere e dichiarare l'esatto adempimento del alle Parte_1 condizioni del finanziamento di cui al DDG n.3389/Serv.11 del 23/12/2013 e dichiarare l'illiceità della revoca del finanziamento disposto dalla in favore del per la realizzazione CP_1 Pt_1 dell'adeguamento degli attraversamenti semaforizzati presenti nei percorsi che caratterizzano la mobilità delle persone affette da disabilità e, per l'effetto, previa disapplicazione ove occorra, ritenere e dichiarare che il nulla deve alla a titolo di recupero somme del Pt_1 CP_1 finanziamento suddetto;

b) In subordine, ritenere e dichiarare che le presunte irregolarità dichiarate dalla non CP_1 costituiscono, comunque, grave inadempimento ai sensi dell'art.1455 c.c. e, conseguentemente, ritenere illegittima la revoca disposta dall'Assessorato e non dovute le somme richieste dal medesimo;

c) Ritenere e dichiarare l'inadempimento parziale della all'obbligo di erogare i fondi di cui CP_1 al finanziamento ex DDG n.3389/Serv.11 22/12/2013 e, per l'effetto condannarla al pagamento del residuo importo, più interessi e rivalutazione fino al soddisfo;

d) Condannare parte avversa al pagamento delle spese e dei compensi difensivi del primo grado di giudizio.
2) Condannare parte avversa al pagamento delle spese e dei compensi difensivi di questo secondo grado del giudizio”

per gli appellati: “chiedono che l'Ecc.ma Corte adita, disattesa ogni diversa istanza, eccezione e difesa, Voglia accogliere le seguenti Conclusioni
a) ritenere e dichiarare inammissibile e/o infondato l'appello ex adverso spiegato, con conseguente conferma della sentenza di I grado;

b) rigettare comunque, siccome infondate, le domande tutte proposte da controparte;

c) condannare l'appellante al pagamento di spese e compensi del giudizio.”.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. depositato in data 2.11.2017, il conveniva in Parte_1 giudizio davanti al locale Tribunale l' Controparte_1
e l' , chiedendo la revoca del DDG n. 858 del 17.5.2017,
[...] Controparte_2 notificato in data 2.8.2017, con il quale la aveva disposto la formale revoca del Controparte_1 finanziamento originariamente concesso per la realizzazione dei lavori di “adeguamento degli incroci semaforizzati presenti nei percorsi che caratterizzano la mobilità delle persone affette da disabilità visiva”.
Deduceva che l'Assessorato si era avvalso di un preteso potere pubblicistico (autotutela decisoria) per realizzare fine privatistico , ossia lo scioglimento vincolo obbligatorio, avendo posto a fondamento della revoca il preteso inadempimento di esso ente rispetto alle condizioni del finanziamento e, per converso, non avendo fatto alcun riferimento all'interesse pubblico.
Rilevava, altresì, che controparte neanche avrebbe potuto esercitare il potere privatistico di recesso, poiché non previsto dal DDG 3389/serv 11 del 23.12.2013 con cui detto finanziamento era stato concesso.
Negava, infine, la ricorrenza del dedotto inadempimento, contestando specificamente gli addebiti mossi dall' . CP_1
Chiedeva, pertanto, l'annullamento del DDG n. 858 del 17.5.2017 e la condanna della Controparte_1 al pagamento del residuo importo ancora dovuto, oltre interessi e rivalutazione.
Integrato il contraddittorio, si costituivano in giudizio le amministrazioni resistenti , che contestavano la fondatezza del ricorso e ne chiedevano il rigetto.
Con ordinanza emessa in data 6.10.2023 e pubblicata in pari data il Tribunale rigettava il ricorso e condannava il al pagamento delle spese di lite. Parte_1
Avverso detta ordinanza con atto di citazione regolarmente notificato il soccombente Pt_1 proponeva appello, chiedendone la riforma per i motivi di cui si dirà infra.
Con comparsa di risposta del 28 dicembre 2023 si costituivano l' e l' Controparte_3 [...]
contestando integralmente la fondatezza delle pretese dell'appellante e Controparte_4 chiedendo il rigetto del gravame.
Disposta con decreto del Presidente di Sezione la sostituzione dell'udienza con il deposito di note scritte ex artt. 127 ter c.p.c. e 35 D.lgs. 149/2022, con ordinanza del 16.02.2024 il designato
Consigliere relatore, rilevato che il procedimento non era soggetto alle disposizioni di cui agli artt.
349 bis c. p. (introdotto dall'art. 3, comma 26, lett. f), del D. Lgs. n. 149/2022) e 350 c. p. c. (nel testo novellato dal suddetto decreto), che riguardavano l'appello ordinario e non anche l'impugnazione de qua, tuttora regolata dall'art. 702 quater c. p. c., rimetteva le parti davanti al Collegio, sempre secondo il rito della trattazione scritta.
Con ordinanza riservata del 16.03.2024, la Corte, rigettata la richiesta di sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza impugnata, rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni.
Dopo un rinvio per carico di ruolo del relatore, alla scadenza dei termini assegnati per il deposito di note scritte, la Corte, con ordinanza del 2.07.2025, assumeva la causa in decisione, previa concessione dei termini per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.-Ai fini di un ordinato iter motivazionale, giova premettere che il primo decidente, ha ritenuto che, essendo l'importo dei lavori da effettuare inferiore a 1.000.000,00 , l 'art. 122, comma 7 del d. lgs.
163/2006 applicabile ratione temporis, consentisse alla p.a. interessata di procedere alla ricerca del contraente attraverso la procedura “ristretta” di cui all'art. 57 - quale in effetti adottata -, fermo restando, tuttavia, il potere del soggetto finanziatore di sindacare tale scelta , al fine di verificare la sussistenza dei presupposti per la sua adozione, sotto il profilo di un eventuale inadempimento agli obblighi assunti.
Osservava, in proposito, che la procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara riveste carattere di eccezionalità , ragion per cui la scelta di tale modalità richiede un particolare rigore nell'individuazione dei presupposti giustificativi, da interpretarsi restrittivamente e di cui, inoltre, è onere dell'Amministrazione committente dimostrare l'effettiva esistenza.
Pur riconoscendo, sul piano astratto, la legittimità della procedura de qua, ha, però, rilevato che, nella specie, :
- le motivazioni che il ricorrente aveva addotto a sostegno della “procedura negoziata” non Pt_1 erano state in alcun modo esplicitate nella determinazione n. 79 del 2.12.2014 del dirigente del
Dipartimento Mobilità Urbana e Viabilità del con cui si era deciso di “procedere Parte_1 all'affidamento dell'appalto in questione mediante procedura negoziata senza pubblicazione di bando” , a modifica della precedente Determinazione Dirigenziale n. 23 del 30.4.2014 con cui era stato approvato il relativo progetto esecutivo e contestualmente erano stati approvati il bando ed il disciplinare di gara;

- infatti, nella determinazione n. 79/2014 citata la scelta della procedura negoziata era stata motivata in funzione della necessità di “velocizzare le procedure di affidamento”, ma i ritardi nella procedura erano da imputare allo stesso Parte_1
- non poteva, pertanto, ritenersi giustificata la condotta del che, pur avendo Parte_1 inizialmente stabilito di procedere attraverso una gara pubblica , aveva successivamente proceduto all'affidamento dei lavori con la suddetta “procedura negoziata”, comprimendo così il principio della libera concorrenza nell'affidamento degli appalti pubblici, oltre che quello di parità di trattamento, non discriminazione, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
§
1.-Tali argomentazioni sono censurate dall'appellante che, con il primo motivo di gravame, deduce la violazione o falsa applicazione degli artt. 11 e 21 quinquies della L. n. 241/1990 come modificati dalla L. n. 164/2014 e la violazione dell'art. 1453 c.c. per avere il giudice di prime cure riconosciuto in capo all'Assessorato il potere di revocare il provvedimento di finanziamento per il preteso inadempimento del beneficiario.
In proposito, assume che l'amministrazione regionale, anziché avviare in sede giudiziaria un'ordinaria azione di risoluzione a fronte del preteso inadempimento, si era illegittimamente avvalsa di un potere pubblicistico ( autotutela decisoria) per realizzare un fine privatistico, ossia lo scioglimento del vincolo negoziale, tanto da avvisare il destinatario della facoltà di impugnazione del provvedimento davanti al G.A.
Evidenzia che, a mente dell'art. 21 cit. modificato dalla L. n. 164/2014, il potere di revoca può essere esercitato per sopravvenuti motivi di pubblico interesse;
per mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento;
per nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici e che in tali ipotesi il provvedimento di revoca può essere impugnato davanti al G.A.
Aveva, pertanto, errato il primo decidente a ritenere legittima la revoca basata sul presunto inadempimento, tanto più che controparte non aveva sollevato alcuna obiezione in merito alla dedotta insussistenza nel caso di specie del potere di revoca, con conseguente violazione anche del principio di non contestazione di cui all'art. 115 c.p.c.
§
2.-Con il secondo motivo di gravame, il appellante lamenta la violazione o falsa applicazione Pt_1 degli artt. 57 e 122 del D.Lgs. n. 163/2006 -la violazione o falsa applicazione degli artt. 1453 e 1455
c.c. e dell' art. 115 c.p.c. per avere il primo decidente ritenuto configurabile l'inadempimento di esso beneficiario.
Evidenzia in primo luogo che, trattandosi di finanziamento ”sotto soglia comunitaria “, l'adozione della procedura negoziata non era esclusa dal provvedimento con cui era stato concesso il finanziamento.
Di essa, inoltre, con nota prot. n. 285611/2014 era stata data comunicazione all'Assessorato, che non aveva sollevato alcuna contestazione, tanto che l'impegno di spesa con erogazione delle somme di cui al finanziamento recava data successiva ( DDG 2556/Serv. 11 del 5/11/1915 in atti) .
Rileva ancora che, secondo il parere espresso dal Consiglio di Stato sulle linee guida ANAC, l'onere motivazionale concernente la scelta della procedura non è previsto dalla legge e , ove previsto come molto dettagliato, sarebbe in contrasto con “i valori della semplificazione e della non imposizione di oneri aggiuntivi a carico delle stazioni appaltanti e degli operatori economici”. Di conseguenza – continua l'appellante – non occorrendo alcuna dettagliata motivazione, non sussisteva l'inadempimento, ritenuto, invece, dal primo decidente.
Aggiunge che la procedura negoziata era stata adottata per ragioni di celerità in esito ai solleciti della e pienamente legittima era risultata la scelta , ricaduta sull'unica ditta che aveva partecipato CP_1
, nonostante l'invito rivolto ad altre dieci.
Deduce, infine, il che non era stata fornita alcuna prova in merito all'incidenza negativa Pt_1 della procedura adottata sullo svolgimento dei lavori, tanto che l' , in sede di Controparte_2 rilievi, aveva rappresentato la mancata comprensione delle ragioni sottese alla scelta, senza fare riferimento ad alcun inadempimento.
In ogni caso, quand'anche la procedura in questione avesse comportato una lievitazione dei costi,
l'Assessorato non avrebbe potuto procedere alla revoca del finanziamento, ma, piuttosto, a trattenere il residuo importo non ancora corrisposto.
In seno alla comparsa conclusionale, il appellante, nel contestare ulteriormente il dedotto Pt_1 inadempimento e la valutazione del primo decidente in punto di eccezionalità della procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara, richiama gli artt. 122 e 123 D.Lgs 163/2006 , che consentono , rispettivamente, il ricorso alla procedura semplificata senza bando ed a quella procedura ristretta semplificata senza bando senza imporre particolari restrizioni
Sostiene che solo con riferimento agli appalti ordinari, per derogare alla procedura con bando, è necessaria la sussistenza di circostanze urgenti o imprevedibili, non imputabili alla stazione appaltante (art. 57 comma 2 lett. D.Lgs. cit)
§
3.- Con il terzo motivo di gravame, l'appellante si duole del mancato accertamento da parte del primo decidente dell'inadempimento parziale dell'Assessorato, che non aveva erogato integralmente l'importo finanziato, e , conseguentemente, della mancata condanna al pagamento di tale residua somma , pari a € 110.977,89 , quale differenza tra la somma impegnata a titolo di finanziamento (
€728,586,39) e quella effettivamente erogata (€ 617.608,50).
§
4.- Con il quarto motivo di gravame l'appellante critica la regolamentazione delle spese, attesa la soccombenza dell' . CP_1
§
5.-I motivi possono essere esaminati congiuntamente, attesa la loro evidente connessione.
E' infondato il primo motivo di gravame, con cui l'appellante si duole dell'illegittimo esercizio del potere pubblicistico di revoca per la realizzazione di un fine privatistico, quale lo scioglimento del vincolo nascente dal rapporto di finanziamento. E' ormai consolidato nella giurisprudenza di legittimità il principio secondo cui " La controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico" (Cass. SS.UU. n.
16457/2020)
La questione del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, deve, dunque, essere risolta e decisa secondo il noto criterio del petitum sostanziale, ossia della situazione soggettiva per la tutela della quale si agisce in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass.,
Sez. Un., 12 novembre 2020, n. 25578).
Ne consegue che :
a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, e il quomodo dell'erogazione;
b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo;
in tal caso, infatti, il privato
è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;

c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.
In particolare, la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall'inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell'atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell'apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell'erogazione (Cass.,
Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966), trattandosi di questione attinente alla fase di esecuzione e svolgimento del rapporto pubblico di finanziamento.
In tali casi, il provvedimento amministrativo si pone come meramente ricognitivo del venir meno di un presupposto per la fruizione del beneficio, incidendo su una posizione di diritto soggettivo del suo titolare e non implicando alcuna valutazione discrezionale (Cass civ. n. 1946/2024) .
Secondo quanto costantemente affermato tanto dalla Corte di legittimità, quanto dal Consiglio di
Stato non assume alcun rilievo la denominazione dell'atto controverso , ben potendo il giudice civile sindacare la legittimità dell'operato dell'autorità amministrativa allorchè si traduca in provvedimento formalmente qualificato in termini di revoca, decadenza, risoluzione fondati sull'asserito inadempimento delle obbligazioni assunte in sede di concessione della sovvenzione da parte del beneficiario (Cass. 1946/2024; Cass. 1776/2013; Consiglio di Stato n. 702/2022).
In siffatte ipotesi, non viene in rilievo l'esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione per vizi di legittimità o per contrasto, originario o sopravvenuto, con l'interesse pubblico , ma l'atto è espressione di un potere privatistico che trova luogo in un rapporto paritetico in cui la P.A. fa valere le conseguenze derivanti dall'inadempimento del privato alle obbligazioni assunte per ottenere la sovvenzione.
Nella specie, con l'atto introduttivo l'allora ricorrente ha fatto valere una posizione di diritto soggettivo, quello di mantenere la disponibilità del finanziamento, pregiudicato definitivamente dal provvedimento di revoca del finanziamento (DDG n. 858 del 17.5.2017, notificato in data 2.8.2017), adottato in conseguenza del preteso inadempimento ed, in particolare, delle persistenti criticità riscontrate in esito all'attività di controllo 1°livello eseguito dall' (v. note n, Controparte_2
196192 del 20.10.2016; n. 224148 del 28.11.2016; n. 25841 dell'1.12.2027)
Privo di fondamento si rivela, pertanto, l'assunto dell'appellante circa l'insussistenza dei presupposti della revoca di cui all'art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 come modificato dalla L. n. 164/2014 , dato che il provvedimento non è stato adottato ai sensi della normativa in questione e, dunque, nell'esercizio di poteri pubblicistici a tutela di sopravvenuti interessi pubblicistici o all'esito di una diversa valutazione dell'interesse pubblico, quanto, piuttosto, sul presupposto dell' inadempimento degli obblighi condizionanti il finanziamento da parte del beneficiario ( come pure esplicitato dall' nella nota prot. n. 39888/2017). Controparte_3
Ne discende che la legittimità della revoca ben può essere vagliata – come osservato dalle amministrazioni appellate – alla luce del disposto di cui all'art. 1455 c.c. , a mente del quale il contratto non può risolversi se l'inadempimento di una delle parti ha scarsa importanza, avuto riguardo all'interesse dell'altra.
§
6.-Nel contestare il dedotto inadempimento, il appellante sostiene che il ricorso alla Pt_1 procedura negoziata di cui alla determina n. 74 del 2.1.2.2014 non è soggetto ad uno stringente obbligo di motivazione, richiedendo , quale unico presupposto, che si tratti di appalto sotto soglia comunitaria.
Non ricorrerebbero, pertanto gli estremi dell'inadempimento , individuati dal primo decidente nell'assenza di adeguata motivazione, a sostegno della scelta del detto modulo negoziale.
Giova premettere, in punto, di fatto, che il ha optato per siffatta procedura dopo avere Pt_1 inizialmente deciso di procedere attraverso una gara pubblica .
Mentre, infatti, con determina dirigenziale n. 23 del 30.04.2014 del Dipartimento Mobilità Urbana e
Viabilità era stato approvato il bando di gara, con successiva determina n. 74 del 2.12.2014, “per velocizzare l'iter”, l'ente ha stabilito di procedere all'affidamento dell'appalto in questione mediante procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara ai sensi dell'art. 122 comma 7 del D.Lgs.
163/2006 e nel rispetto di quanto previsto dall'art. 57 comma 6 D.Lgs., invitando 11 imprese in possesso di valida certificazione SOA relativa alla categoria 0S9, individuate in base agli elenchi presenti sul sito AVCP.
Come si evince dalla documentazione in atti (v. relazione informativa dell'11 aprile 2017 del
Dipartimento Mobilità Urbane e Viabilità) la gara, benchè bandita sin da aprile 2014, non era stata espletata nell'immediatezza poiché alcuni degli impianti semaforici siti negli incroci interessati erano oggetto di altri appalti , di cui si era preferito attendere il completamento onde evitare interferenze .
Quindi, anche al fine di dare corso alla raccomandazione del Dipartimento Regionale circa la conclusione dei lavori entro il termine del 31.12.2025, si era provveduto a modificare le modalità di affidamento dell'appalto, sostituendo la procedura aperta con quella semplificata senza bando di gara.
Il primo decidente, muovendo dalla premessa della natura eccezionale della procedura de qua, ha ritenuto “ ingiustificata”” la scelta del che aveva inciso negativamente sui principi di Pt_1 rilevanza anche comunitaria di libera concorrenza nell'affidamento degli appalti pubblici, di parità di trattamento, non discriminazione, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
Ha, quindi, ritenuto configurabile il dedotto inadempimento, ritenendo assorbiti gli ulteriori rilievi mossi alla stazione appaltante .
Ebbene , l'art. 122 cit., applicabile ratione temporis , prevede che i lavori di importo complessivo inferiore a un milione di euro possano essere affidati dalle stazioni appaltanti, a cura del responsabile del procedimento, nel rispetto dei principi di non discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza e secondo la procedura prevista dall'articolo 57 comma 6.
L'invito deve essere rivolto, per lavori di importo pari o superiore a 500.000 euro, ad almeno dieci soggetti e, per lavori di importo inferiore a 500.000 euro, ad almeno cinque soggetti se sussistono aspiranti idonei in tali numeri.
L'art. 57 cit., nel disciplinare la procedura di affidamento degli appalti senza bando di gara , ne consente l'espletamento ;
a) qualora, in esito all'esperimento di una procedura aperta o ristretta, non sia stata presentata nessuna offerta, o nessuna offerta appropriata, o nessuna candidatura.;
b) qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato;

c) nella misura strettamente necessaria, nei casi urgenti di bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati ai sensi della parte quarta Titolo V d.lgs. 152/2006, o quando l'estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette, o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara.
Secondo quanto previsto dal comma 6 “ove possibile, la stazione appaltante individua gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e seleziona almeno tre operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei. Gli operatori economici selezionati vengono contemporaneamente invitati a presentare le offerte oggetto della negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta. La stazione appaltante sceglie l'operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o dell'offerta economicamente più vantaggiosa, previa verifica del possesso dei requisiti di qualificazione previsti per l'affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta, o negoziata previo bando”.
Così ricostruito il contesto normativo di riferimento, vale rammentare che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa - ribadito anche con riguardo alla nuova disciplina di cui all'art. 63 D.Lgs. 50/2016 - richiamato dal primo decidente, il ricorso al sistema di scelta del contraente tramite la procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara rappresenta eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorrenzialità tipica della procedura aperta ( Tar Campania Napoli 2565/2015; Consiglio di Stato 2555/2014 ).
Proprio in conseguenza del venir meno dell'obbligo del confronto concorrenziale, che caratterizza di regola la scelta del contraente da parte delle Pubblica Amministrazione, l'opzione per tale modulo negoziale comporta che la ricorrenza dei presupposti stabiliti per l'ammissibilità di tale procedura debba essere accertata con particolare rigore con onere a carico della committente.
Tuttavia , come correttamente osservato dal appellante, tale rigoroso onere motivazionale Pt_1 non è richiesto in materia di appalti sotto soglia comunitaria.
Invero, l'esplicito richiamo - operato dall'art. 122 cit. - alla procedura di cui all'art. 57 6° comma , concernente le modalità di invito alla gara , che deve coinvolgere un certo numero di operatori a seconda dell'importo complessivo dell'appalto, non può che essere interpretato nel senso di escludere la rilevanza degli altri presupposti applicativi della procedura di affidamento senza gara previsti dalla disposizione in esame, quale l'estrema urgenza.
E' stato affermato che in caso di appalto sotto soglia , la stazione appaltante può legittimamente determinarsi di affidare il contratto facendo ricorso ad una modalità di aggiudicazione che, rispetto a quanto previsto dall'art. 57 comma 6 D.Lgs. 163/2006, reca in sé elementi di specialità tali da enucleare una procedura di aggiudicazione dotata di autonomia concettuale e giuridica per le stazioni appaltanti e per gli operatori che vi partecipano.
Siffatti elementi di specialità si rintracciano nel necessario rispetto dei principi di matrice comunitaria quali quello di non discriminazione di parità di trattamento e si si desumono anche dalla particolare modalità di invito alla gara, che coinvolge almeno dieci soggetti o almeno cinque operatori a seconda dell'importo complessivo dell'appalto, in luogo della selezione di almeno tre operatori economici, contemplata e richiesta dalla norma di cui all'art. 57, comma 6.
Il richiamo alla procedura prevista dall'art. 57, comma 6 del medesimo decreto non può, però, operare anche con riguardo ai presupposti applicativi che ne legittimano il ricorso, ivi compreso il riferimento all'estrema urgenza, poiché unico presupposto applicativo a base della scelta di procedere ai sensi dell'art. 122, comma 7 è che si verta in tema di appalto sotto soglia comunitaria.
Deve, pertanto, ritenersi che, una volta isolato quale elemento "individualizzante" della gara la circostanza che si tratti di appalto sotto soglia comunitaria, la stazione appaltante gode di una certa discrezionalità nella scelta della procedura per l'aggiudicazione del contratto coerentemente con l'obiettivo di una semplificazione della procedura stessa ma pur sempre in ossequio a superiori principi di matrice comunitaria ( TAR Puglia 1689/2014)
Tale ragionamento, del resto, trova conforto nel tenore dell'art. 121 del D.Lgs. cit. a mente del quale
“ Ai contratti pubblici aventi per oggetto lavori, servizi, forniture, di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, si applicano oltre alle disposizioni della parte I , della parte IV e della parte V anche le disposizioni della parte II, in quanto non derogate dalle norme del presente titolo”.
In tale cornice normativa, ad avviso della Corte, l'esplicito richiamo solo al comma 6 dell'art. 57 vale ad escludere l'operatività, in ambito di appalti sotto soglia, degli altri presupposti giustificativi previsti per l'adozione della procedura semplificata, quali, per quanto qui di specifico rilievo –
l'estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti.
Deve, pertanto, ritenersi che per i contratti sotto soglia, l'unico presupposto richiesto per il ricorso alla procedura negoziata , previa consultazione di un certo numero di operatori economici a seconda del valore, è costituito dal rispetto dei limiti di importo degli affidamenti , come pure affermato dal
TAR Napoli ( sentenza n. 1356/2017) sia pure con riferimento alla disciplina di cui all'art. 36 D.Lgs.
50/2016.
Tale orientamento è, però, estendibile, ad avviso della Corte, anche alla preesistente disciplina per evidente identità di ratio.
Del resto, è significativo che l'impegno di spesa con erogazione delle somme di cui al finanziamento sia stato adottato con DDG 2556/Serv. 11 del 5/11/1915, a seguito della adozione della determina del
2.1.22024, senza che l'Assessorato abbia sollevato contestazione alcuna a proposito della procedura adottata .
Non è, pertanto, condivisibile la valutazione del primo decidente, laddove ha individuato l'inadempimento del nella mancanza di adeguata motivazione a supporto della scelta della Pt_1 procedura semplificata sul rilievo dell'imputabilità alla stessa stazione appaltante dell'urgenza di provvedere.
Tale conclusione, tuttavia, non è sufficiente ad escludere il dedotto inadempimento.
Vale, in proposito, ribadire che il primo decidente ha ritenuto assorbiti gli ulteriori rilievi mossi dall'amministrazione regionale al ed a fronte dei quali è stata disposta la revoca Parte_1 del finanziamento.
Ebbene, tali rilievi sono stati riproposti dalle amministrazioni appellate ex art. 346 c.p.c., mentre nulla al riguardo ha obiettato il che non ha contrapposto specifiche argomentazioni , Parte_1 atte alla confutazione delle censure ex adverso formulate.
Secondo la prospettazione dell'Assessorato e dell' , riscontrata dalla Controparte_2 documentazione acquisita (v. la procedura de qua, al di là della carente motivazione , era inficiata da altre criticità, quali:
a) l'inosservanza del principio di parità di trattamento, essendo state alcune ditte invitate con lettera del 2.12.2014, altre, invece, del 4.12.2014, così da non potere disporre dello stesso arco temporale per la formulazione delle offerte;

b) la mancanza del verbale relativo alla gara svoltasi in data 16.12.2024; c) il rinvio della gara a data da destinarsi a causa dell'impossibilità di assicurare alle ditte la visione del progetto esecutivo, all'epoca non ancora pervenuto presso il Dipartimento
Mobilità Urbana e Viabilità;
d) la negativa incidenza di tale carenza sulla conoscenza del progetto in capo ai partecipanti;

e) l'incomprensibilità della ragione per cui, in assenza di progetto, la gara era stata, comunque, bandita;

f) la formulazione di ulteriore invito a presentare offerta relativamente alla procedura negoziata senza alcuna indicazione di “requisiti, garanzie, periodo validità dell'offerta, termine per eseguire la prestazione, criterio di aggiudicazione, penali, ecc.” ed addirittura della stessa data;

g) la mancanza del verbale di gara del 21.04.2015 e l'aggiudicazione all'unica ditta partecipante alla gara, poi espletata giusta verbale del 30.04.2015.
Ebbene , non solo dalla documentazione prodotta si evince che dette criticità, rilevate nella check list relativa all'esito del controllo di 1° livello eseguito dall' di non sono Controparte_2 Pt_1 state eliminate, ma -come già detto - nulla in proposito ha dedotto il appellante, che non ha Pt_1 contestato le argomentazioni riproposte dalle amministrazioni appellate.
Il infatti, al fine di confutare l'inadempimento ascrittogli, ha impostato la propria difesa Pt_1 esclusivamente sulla contestazione della necessità di adeguata motivazione a sostegno della procedura negoziata prescelta, essendo sufficiente il rispetto dei limiti di valore, e sull'assenza di incidenza negativa sullo svolgimento dei lavori.
Tali circostanze, tuttavia, non assumono valore dirimente .
Se è vero che l'unico presupposto giustificativo della procedura negoziata è costituito dalla collocazione dell' appalto nell' ambito del sotto soglia comunitaria, nondimeno, la scelta del modulo negoziale in questione non dispensa la stazione appaltante dal rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, vale a dire dei principi posti dai Trattati Europei a tutela della concorrenza (TAR Bolzano 299/2013; Consiglio di Stato
n.4902/20213; n. 16/2001).
Tali principi , che hanno trovato anche recepimento espresso nel diritto interno (artt. 27 comma 1,
30 comma 3 e 91 comma 2, d.lg. n. 163 del 2006), costituendo principi fondamentali del diritto comunitario, si elevano a principi generali di tutti i contratti pubblici e sono direttamente applicabili,
a prescindere dalla ricorrenza di specifiche norme comunitarie od interne ed in modo prevalente rispetto ad eventuali disposizioni interne di segno contrario.
Ebbene, nel caso in esame, alla luce delle criticità segnalate dalle amministrazioni appellate – e, si ribadisce , non contestate dal si è verificata una inammissibile sottrazione della procedura Pt_1 ai principi di parità di trattamento, di pubblicità, di trasparenza . La redazione dei verbali di gara e la pubblicità delle sedute di gara rispondono all'esigenza di rendere pubblico e trasparente l'agire della Amministrazione, in conformità a principi ribaditi anche nel D.L.vo 50/2016.
Tale esigenza risulta ancor più frustrata dalla incompletezza della lettera invito, che non conteneva le indicazioni ( requisiti, garanzie, periodo validità dell'offerta, termine per eseguire la prestazione, criterio di aggiudicazione, penali, ecc.” ed addirittura della stessa data) necessarie ad assicurare agli operatori interessati una consapevole predisposizione dell'offerta.
Vale rammentare che la violazione del principio di pubblicità costituisce vizio insanabile della procedura, il quale si ripercuote sul provvedimento finale di aggiudicazione, invalidandolo, anche ove non sia comprovata l'effettiva lesione sofferta dai concorrenti o manipolazione della documentazione prodotta (Consiglio di Stato, Sezione VI^, sentenza 22 aprile 2008, n. 1856;
Consiglio di Stato, Sezione V^, sentenza 20 marzo 2006, n. 1445; TAR Torino 531/2019).
L'inadempimento risulta, dunque, connotato da gravità, nonostante la asserita mancata incidenza delle riscontrate anomalie sullo svolgimento dei lavori.
Peraltro, detto assunto risulta smentito dal fatto che nell'aro di tempo intercorso tra il 30.04.2014 ( data della determina con cui si stabiliva il ricorso alla procedura aperta) ed il 30.04.2015 ( data di esperimento della procedura negoziata) sarebbe stato possibile eseguire la data e completare i lavori, per la cui esecuzione era stimata la durata di appena 60 gg..
Ciò anche in considerazione del fatto che nessuna emergenza documentale dimostra che detta esecuzione fosse stata effettivamente impedita dalla pendenza, relativamente a taluni dei semafori oggetto degli interventi finanziati , di altri appalti e dalla asserita necessità di evitare interferenze.
In considerazione della gravità dell'inadempimento, non vi era ragione per condannare l'Amministrazione Regionale al pagamento dell'importo residuo, come, invece, preteso dal Pt_1
L'appello va, pertanto, rigettato.
Segua la condanna del al pagamento delle spese di questo grado di giudizio che si liquidano Pt_1 come da dispositivo secondo lo scaglione del disputatum ed in base ai parametri di cui al D.M. n.
55/2014, come parzialmente modificato da ultimo con D.M. n.147/2022 (in vigore dal 23 ottobre
2022), qui applicabile ratione temporis (secondo l'art.6 del citato D.M. 147/22 invero “le disposizioni di cui al presente regolamento si applicano alle prestazioni professionali esaurite successivamente alla sua entrata in vigore”), ancorché la prestazione abbia avuto inizio e si sia in parte svolta nella vigenza della pregressa regolamentazione.
Va precisato che, ai fini della liquidazione dei compensi, va inclusa la voce “istruttoria e/o … trattazione”, secondo il principio di diritto (enunciato da ultimo, con indirizzo in seguito più non modificato, da Cass. Civ. Sez. VI-3, ordinanza n. 28325 del 29.09.2022) per cui: “… il parametro è riferito alla «fase istruttoria e/o di trattazione», discendendone che l'eventuale mancato svolgimento della fase istruttoria in sé e per sé considerata (ossia di alcuna delle attività che in tale fase sono da intendersi comprese secondo l'indicazione esemplificativa contenuta nel comma 5, lett. c, del medesimo art. 4) non vale ad escludere il computo, ai fini della liquidazione giudiziale dei compensi, dell'importo spettante per la fase così come complessivamente considerata nelle tabelle, restando questo comunque riferibile anche solo alla diversa fase della trattazione (come dimostra l'uso, nella descrizione in tabelle della corrispondente voce, della congiunzione disgiuntiva "o", sia pure in alternativa alla congiunzione copulativa "e": "e/o"), la quale nel giudizio di appello deve considerarsi fisiologica ex art. 350 cod. proc. civ.” (cfr. Cass. Civ. n. 15182 del 12.05.2022).
La ridotta articolazione della fase giustifica, sebbene limitatamente ad essa, l'applicazione di parametri inferiori ai medi e prossimi ai minimi.
Atteso il rigetto dell'appello, deve darsi atto della ricorrenza dei presupposti per porre a carico dell'appellante il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello, giusta quanto disposto dall'art. 1 commi 17 e 18 L.228/2012.


P.Q.M.


La Corte d'Appello di Messina, Prima Sezione Civile, uditi i procuratori delle parti, definitivamente pronunciando nella causa iscritta al n. 760/2023 R.G. sull'appello proposto dal Parte_1 in persona del Sindaco pro tempore avverso l'ordinanza n. 16669/2023, emessa ex art. 702 bis c.p.c.dal Tribunale di Messina in data 6.10.2023 pubblicata in pari data così provvede:
1) rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma l'ordinanza impugnata;

2) condanna il in persona del Sindaco pro tempore, al pagamento in favore Parte_1 delle amministrazioni appellate delle spese di lite che liquida in complessivi € 21.703,00 (di cui € 5.076,00 per la fase di studio;
€ 3.318,00 per quella introduttiva;
€ 3.822,00 per quella di trattazione ed € 9.487,00 per quella decisoria) oltre rimborso spese generali nella misura di legge, iva e cpa (se dovute);
3) dà atto della ricorrenza dei presupposti per porre a carico dell'appellante il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello, giusta quanto disposto dall'art. 1 commi 17 e 18 L.228/2012.
Così deciso nella camera di consiglio del 31.10.2025
Il Consigliere est. Il Presidente
dott. Marisa Salvo dott. Massimo Gullino