REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE USI CIVICI così composta:
Dott.ssa Franca Mangano Presidente
Dott.ssa Gisella Dedato Consigliere Relatore
Dott. Adolfo Ceccarini Consigliere riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 1110 dell'anno 2024, vertente
TRA
rappresentata e difesa dall'Avv. Massimo Ferretti, come da Parte_1 procura in atti
RECLAMANTE
E
, contumace Controparte_1
RECLAMATO
E
Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d'Appello di Roma
OGGETTO: Reclamo avverso la sentenza n. 55/2023 del Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana, depositata il 17 luglio 2023
RAGIONI DELLA DECISIONE
è intervenuta, ai sensi dell'art. 105 c.p.c., nel procedimento Parte_1
n. 292/2006 pendente innanzi al Commissario per gli usi civici del Lazio, Umbria e
Toscana, chiedendo che fosse accertata la natura allodiale dei terreni siti nel Comune di
, distinti in Catasto al foglio 12, particella 336, e, comunque, Controparte_1 dichiarando la propria disponibilità ad una eventuale composizione bonaria della controversia con il . Controparte_1
r.g. n. 1 Con decreto del 18 dicembre 2019, il Commissario ha disposto la formazione di un autonomo fascicolo processuale, al quale è stato assegnato il n. 71/2019.
Il e la , ritenendo incerto l'esito del Controparte_1 CP_2 giudizio, anche in ragione di alcune pronunce della Corte d'Appello di Roma che avevano escluso l'esistenza di usi civici nell'area in cui è sito il terreno di causa, hanno espresso parere favorevole alla soluzione conciliativa della causa, come richiesto da controparte.
All'esito della disposta consulenza tecnica, il Commissario, con la sentenza di cui in epigrafe, ha così deciso:
“

1. dichiara che i fondi, siti nel Comune di , censiti in catasto al Controparte_1 foglio n. 12, particella n. 336 appartengono alla proprietà collettiva dei naturali di questo ultimo Comune;



2. dichiara acquisiti per accessione (articoli 934 e segg.) alla proprietà collettiva dei naturali di le serre ivi esistenti;
Controparte_1


3. ordina all'Agenzia delle Entrate - Ufficio Provinciale di Latina - Territorio di trascrivere la presente sentenza con esonero da responsabilità;


4. ordina la reintegrazione degli immobili di cui ai punti nn. 1 e 2 in favore del
Comune di a cura della;
Controparte_1 CP_2


5. condanna a rifondere al le spese di Parte_1 Controparte_1 lite che liquida in complessivi € 3.374,00, oltre a spese generali, iva e c.p.c. come per legge;



6. pone definitivamente le spese della Consulenza, liquidate come da separato decreto, a carico di;
Parte_1


7. dispone la comunicazione, a cura della Cancelleria, di copia della presente sentenza alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Latina, alla
[...] ed alla .” Controparte_3 CP_2
Avverso tale sentenza ha proposto reclamo chiedendo, in Parte_1 riforma della sentenza di cui in epigrafe, di “Accertare che i terreni posseduti dall'odierna parte reclamante-appellante siti in censiti in Catasto Controparte_1 terreni al Foglio 12 particella 336 per una superficie complessiva di mq. 6.950,00, non sono di demanio collettivo del Comune di bensì beni patrimoniali e Controparte_1 per l'effetto dichiarare la piena ed esclusiva proprietà degli stessi in capo alla sig.ra
. Parte_1
In subordine e nella denegata ipotesi che non venisse accolto il primo motivo di
r.g. n. 2 gravame, riformare la sentenza impugnata e dichiarare la piena proprietà delle serre
(impianto serricolo) insistente sul fondo sopra indicato in quanto dette serre sono movibili per le quali non è applicabile l'istituto dell'accessione.
Con vittoria di spese e compensi oltre il rimborso forfettario per spese generali oltre IVA e CPA come per legge relativi ad entrambi i gradi di giudizio”.
Il Procuratore Generale ha espresso parere contrario all'accoglimento del reclamo.
La causa, all'udienza tenutasi in data 1° luglio 2025, è stata trattenuta in decisione. ha censurato la sentenza per aver riconosciuto la natura Parte_1 demaniale dei terreni, recependo le conclusioni del consulente tecnico, senza tener conto della sentenza della Giunta degli Arbitri di Velletri del 1896, secondo cui il comprensorio degli “Scopeti” (o Cese), già appartenuto al demanio collettivo del
è stato assegnato in enfiteusi perpetua al Controparte_4 Controparte_1
, per un canone annuo di L. 4.000, senza riserva di usi civici, e affrancato a
[...] favore della popolazione di S. Felice Circeo, come riconosciuto dalla sentenza della
Corte d'Appello di Roma n. 60/2000, secondo cui “la concessione in enfiteusi o subenfiteusi ai cittadini, senza riserva di usi civici, rappresenta nel sistema normativo all'entrata in vigore del R.D. n. 1766/1927, un mezzo di estinzione di usi civici”.
In forza di ciò, i terreni per cui è causa, ad avviso dell'appellante, sono soggetti alla normativa prevista per le enfiteusi e non, come erroneamente considerato dal
Commissario e dal consulente, alla normativa degli usi civici.
La censura è infondata.
Il Commissario ha recepito le conclusioni della consulenza tecnica, in quanto essa si è basata su approfonditi accertamenti storici e documentali.
Osserva la Corte che i terreni di causa ricadono nel Comprensorio denominato
“Le Cese” o “Scopeti”.
L'intero comprensorio faceva parte dello Stato pontificio.
Per la ricostruzione storica delle vicende di tale terreno si deve partire dal Breve di Papa IO IX del 1403 che concesse ai naturali di e di per CP_1 CP_4 uso di semina (uso civico) alcuni territori, fra cui rientrava anche parte del comprensorio
Le Cese in cui è sito il terreno per cui è causa.
In ragione della supplica al Pontefice Gregorio XVI da parte del popolo di
[...]
, volta ad ampliare il territorio in loro favore, si giunse all'atto del 20 dicembre CP_1
1841 (Notaio con cui i e nell'eseguire la volontà di Per_1 Parte_2 Per_2
r.g. n. 3 Papa Gregorio XVI, concessero “a coltivazione” al Comune di l'intero CP_1 comprensorio Le Cese.
Con la sentenza della Giunta degli Arbitri di Velletri del 1896, il
[...]
venne assegnato in enfiteusi perpetua al Comune di Parte_3 CP_1 ed “affrancato a favore della popolazione di ”, essendo stato Controparte_1 riconosciuto “(…) indispensabile che quella popolazione prosegua nell'esercizio dell'uso di semina (…)”.
Ebbene, prima di interpretare il significato giuridico di tali atti è opportuno esaminare la normativa che assume rilievo nel caso di specie.
Con il venir meno del sistema feudale e con la modernizzazione del sistema di sfruttamento agricolo, è stato ritenuto incompatibile alle nuove esigenze il pieno mantenimento degli usi civici anche perché ostacolava la libera circolazione dei terreni.
Per tal motivo, il legislatore (legge n. 1766 del 16/6/1927) ha previsto la liquidazione degli usi civici, attraverso lo scorporo di una parte del fondo da assegnare in piena proprietà alla collettività che vantava l'uso civico, oppure attraverso il compenso di un canone enfiteutico, posto a carico del proprietario del fondo, ed in favore dei cives, avente la finalità di liberare il fondo dagli usi civici.
Per le sole provincie ex pontificie è ancora in vigore l'art. 9 del R.D. 3 agosto
1891, n. 510, in ragione del richiamo contenuto nell'art. 7, comma 2, L. n. 1766, che regola l'istituto dell'affrancazione (o liquidazione) invertita prevedendolo in favore della popolazione.
La norma stabilisce (punto 3) che la giunta d'arbitri (organo di conciliazione), qualora riconosca "indispensabile per la popolazione di un Comune o di parte di esso o per una università od associazione di cittadini che si continui nell'esercizio dell'uso, e la estensione del terreno da cedersi in corrispettivo dell'affrancazione sia giudicata dalla
Giunta stessa insufficiente alla popolazione o alla parte di essa od alla università od associazione di cittadini per proseguire come per il passato nello esercizio della pastorizia o delle altre servitù, avuto riguardo alle condizioni speciali dei luoghi, la
Giunta d'Arbitri ammetterà gli utenti all'affrancazione di tutto o di parte del fondo gravato mediante pagamento di un annuo canone al proprietario"
Con l'affrancazione invertita il fondo, già gravato dagli usi civici, viene acquistato in proprietà dalla collettività degli utenti.
In sostanza, nell'affrancazione invertita, a differenza di quella ordinaria – ove è il proprietario del fondo a liberarlo dall'uso civico affrancando il proprio diritto di r.g. n. 4 proprietà mediante il pagamento di un canone enfiteutico od il rilascio di una parte del terreno- è la collettività che riscatta il terreno dietro il pagamento di un canone al proprietario, così trasformando l'uso civico in senso stretto nella proprietà collettiva.
Si assiste, dunque, ad un duplice effetto, da un lato, l'affrancazione invertita determina il trasferimento del bene dalla proprietà di un soggetto alla proprietà collettiva, e, dall'altro lato, quale effetto riflesso, determina l'estinzione per confusione degli usi civici che già gravavano sul bene (gli usi civici che già spettavano alla collettività vengono logicamente meno quando questa acquista la proprietà del bene).
Il qualora il terreno sia stato allo stesso attribuito, nella sua veste di ente CP_1 esponenziale e/o rappresentativo degli utenti, è tenuto a rispettarne la sua vocazione collettiva, in quanto non gli appartiene.
Trattasi, in sostanza, di proprietà collettive appartenenti alla popolazione, definite dal legislatore del 2017 quali proprietà spettanti “alla generalità degli abitanti del territorio di un comune o di una frazione” e variamente definiti in dottrina quali domini collettivi, demani civici, demani universali, terre civiche.
Accanto alle proprietà collettive si pongono quelli definiti genericamente dal legislatore del 2017 “usi civici”, intendendosi per essi i diritti che spettano alla collettività “su terre di proprietà di soggetti pubblici o privati”.
Per concludere, si può affermare che con l'affrancazione invertita il regime dominicale passa dall'uso civico in senso stretto su beni appartenenti a terzi alla proprietà collettiva o demanio civico.
In tal senso, si è espressa la Suprema Corte che, con sentenza n. 2704/2019, ha affermato il seguente principio di diritto: “In tema di usi civici, nell'affrancazione (o liquidazione) cd. invertita, prevista in favore della popolazione dall'art. 9 del r.d. n.
1510 del 1891, ancora vigente, per le sole provincie ex pontificie, in virtù del richiamo contenuto nell'art. 7, comma 2, della l. n. 1766 del 1927, a differenza di quella ordinaria - ove è il proprietario del fondo a liberarlo dall'uso civico, affrancando il proprio diritto di proprietà mediante il pagamento di un canone enfiteutico od il rilascio di una parte del possedimento - è la collettività che riscatta, in tutto o in parte,
l'immobile, dietro versamento di un canone al proprietario, così realizzandosi il pieno riconoscimento del diritto di uso civico nella nuova forma dell'assegnazione della piena proprietà in capo alla comunità. Pertanto, il comune, qualora il terreno sia stato allo stesso attribuito nella qualità di ente esponenziale (o rappresentativo) degli utenti, è tenuto ad assicurare l'uso civico di destinazione del bene affrancato, al quale non può
r.g. n. 5 rinunziare liberamente - soprattutto in maniera tacita in virtù di atti univoci ed incompatibili con la volontà di conservarlo - poiché non gli appartiene, la sua rappresentatività differenziandosi, in questo caso, da quella generale e tipica degli enti territoriali;
infatti, il detto comune può essere autorizzato a mutare la menzionata destinazione o le sue modalità di esercizio, laddove le ritenesse non più compatibili con le trasformazioni socio-economiche intervenute, solo attraverso la procedura prevista dalla normativa speciale. (Nella specie, la S.C. ha escluso che il Controparte_5 avesse tacitamente "sdemanializzato" il fondo mediante atti di cessione gratuita ai privati, i quali vi avevano costruito sopra dei complessi edilizi, non avendo l'ente territoriale il relativo potere)”.
Sulla base di quanto fin qui detto, nel caso di specie, il terreno per cui è causa fa parte della proprietà collettiva o demanio civico, come desumibile dalla sentenza della
Giunta degli Arbitri di Velletri del 1896, in cui, proprio al fine di garantire ai naturali la sopravvivenza, dunque riconoscendo “(…) indispensabile che quella popolazione prosegua nell'esercizio dell'uso di semina (…)”, il comprensorio degli Scopeti o Le
Cese venne assegnato in enfiteusi perpetua al evidentemente Controparte_1 quale ente esponenziale dei cittadini, tanto che ne è stata prevista l'affrancazione in favore degli stessi.
Con ulteriore motivo di appello, ha censurato la sentenza Parte_1 nella parte in cui ha ritenuto acquisite alla proprietà collettiva dei cives le serre insistenti sul terreno di causa, in forza del principio di accessione di cui agli artt. 934 c.c. e s.s., in difetto di specifica domanda da parte del da ritenersi necessaria. Controparte_1
Inoltre, la reclamante ha osservato che nessuna indagine è stata svolta per accertare l'amovibilità o meno delle serre ai fini della corretta applicazione del principio dell'accessione, specificando che le serre, ove non realizzate con strutture in muratura,
e, dunque, amovibili, non rientrano nelle costruzioni, donde, non accedendo al terreno, ben possono essere rimosse.
Le censure sono infondate.
Si premette che, in virtù del sistema disegnato dal legislatore, ai Commissari è consentito iniziare e proseguire il giudizio, anche in deroga al principio della domanda, ed assumere prove anche oltre l'onere delle parti, salvo solo il rispetto del principio del contraddittorio.
In particolare, l'art. 29 L. n.1766/1927 dispone: “I commissari procederanno, su istanza degli interessati od anche di ufficio, all'accertamento, alla valutazione, ed alla
r.g. n. 6 liquidazione dei diritti di cui all'art. 1, allo scioglimento delle promiscuità ed alla rivendica e ripartizione delle terre.

I commissari decideranno tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti suddetti, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni loro affidate.
(…)”.
Il processo dinanzi al Commissario usi civici è caratterizzato, dunque, da poteri in parte derogatori dei princìpi che governano il processo civile. Essi vanno dalla prerogativa del Commissario d'iniziare il giudizio (impulso ex officio), alla prosecuzione del giudizio, anche contro il volere delle parti, quando instaurato su domanda.
Il Commissario ha anche potere ordinatorio nell'assunzione della prova, con iniziativa probatoria che deroga al principio dispositivo del processo civile.
La giustificazione di tale assetto del processo commissariale è stata rinvenuta nella natura pubblica della tutela apprestata in quanto concernente diritti della collettività che restano qualificati come interessi pubblici.
Si tratta, fino alla sentenza della Corte costituzionale n. 46/1995, di tutela dominicale (usi e demani civici); dopo di essa, anche di tutela paesaggistica, essendosi accentuato il carattere pubblicistico del processo a causa del vincolo ex lege.
Per quanto fin qui detto, i poteri d'ufficio del commissario si estendono a tutte le pronunce conseguenziali all'accertamento della natura civica dei terreni (reintegra, accertamento della proprietà delle costruzioni realizzate sul demanio civico per il principio dell'accessione, nullità degli atti di alienazione, ecc.).
Quanto alla censura relativa al mancato accertamento dell'amovibilità o meno delle serre ai fini della corretta applicazione del principio dell'accessione, premette la
Corte che il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 7019/2023, richiamando l'art. 6, comma 1, d.p.r. n. 380/2001, secondo cui «sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo:
(…) e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell'attività agricola», nonché il successivo comma 2, lettera b), che include invece nell'attività edilizia libera «le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della
r.g. n. 7 necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni»., ha chiarito che si può definire 'mobile' e rientrare, quindi, in regime di edilizia libera ex art. 6, comma 1, d.p.r. n. 380/2001, non rientrando nel novero delle costruzioni, solo la serra non fissata stabilmente al suolo e/o quella caratterizzata da temporaneità.
Il Consiglio di Stato ha richiamato, altresì, l'art. 3, comma 1, lettera e del d.p.r. n.
380/2001 nel testo ratione temporis vigente, secondo cui è qualificabile come nuova costruzione ogni «installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili,
e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee».
Sempre il Consiglio di Stato ha affermato che il carattere precario del manufatto deve essere riconosciuto in ragione del c.d. criterio funzionale, in forza del quale un'opera se è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee (come nel caso di specie in cui i manufatti sono stabilmente funzionali alle esigenze dell'impresa) non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie anche quando le opere sono state realizzate con materiali facilmente amovibili. Anche in tal caso, dunque, le opere sono state qualificate come nuova costruzione, per la quale è necessario il preventivo rilascio del titolo edilizio (Cons. di Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 8).
Osserva la Corte che, in forza dei principi giurisprudenziali appena espressi, deve ritenersi che la natura precaria di un manufatto deve ricavarsi dalla concreta destinazione impressa allo stesso e dall'uso cui viene effettivamente destinato non rilevando la circostanza che per caratteristiche costruttive sia smontabile e/o non permanentemente infisso al suolo.
Tanto detto, osserva la Corte, che, dai rilievi fotografici allegati alla consulenza tecnica d'ufficio e dalla descrizione delle serre contenuta in essa, è ben evincibile che trattasi di manufatti dotati di una loro stabilità e non destinati ad un uso precario.
Ed invero, le serre si estendono su tutto il terreno occupato dall'odierna appellante, pari a mq. 6.950, donde sono di notevole superficie, sono fissate al suolo, altrimenti in ragione anche della loro consistente altezza con l'azione del vento e delle precipitazioni meteoriche verrebbe meno la loro stabilità, e non sono precarie, basti pensare che sono in loco quantomeno dall'inizio del processo commissariale (anno
2019).
Per quanto fin qui detto, deve rigettarsi l'appello.
Nulla sulle spese di lite, in ragione della mancata costituzione del CP_1
r.g. n. 8 . CP_1

PQM

La Corte, definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione disattesa, così provvede:
- rigetta il reclamo proposto da Parte_1
- nulla sulle spese di lite.
Così deciso nella camera di consiglio tenutasi in data 8 luglio 2025.
Il Giudice estensore
Dott.ssa Gisella Dedato
Il Presidente
Dott.ssa Franca Mangano
r.g. n. 9