N. R.G. 669/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI ORISTANO
SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, in composizione monocratica, nella persona del Giudice Dott. Gabriele Bordiga ha pronunciato ex art. 437 c.p.c. la seguente
SENTENZA nella causa civile di grado d'appello iscritta al n. r.g. 669/2024 promossa da:
Parte_1
(C.F. ), in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge
[...] P.IVA_1 dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, presso i cui uffici, in via Dante n. 23, è ex lege domiciliato
APPELLANTE contro
, nato a [...] il [...], c.f. ivi Controparte_1 CodiceFiscale_1 residente in [...], rappresentato e difeso dall'Avv. Luca Casula ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Oristano nella via Brunelleschi, 48, giusta procura speciale resa in data
12.07.2023 e versata in atti
APPELLATO
CONCLUSIONI
Nell'interesse della parte appellante:
“accoglimento del presente appello e in riforma della sentenza impugnata, rigettare ogni domanda di controparte, dichiarando l'opposizione inammissibile o comunque respingerla siccome infondata e, per l'effetto, confermare validità ed efficacia dell'ordinanza ingiunzione n. 15/2023 del 5 giugno 2023.
Con vittoria di spese, diritti ed onorari di entrambi i gradi del giudizio.”
Nell'interesse della parte appellata:
“- in via principale: respingere l'avverso atto di appello in quanto infondato, per le ragioni esposte;

Pag. 1 a 9 - in via subordinata: annullare l'ordinanza ingiunzione opposta, in quanto illegittima ed infondata, per
i motivi esposti in narrativa, già espressi nel ricorso di primo grado e dichiarati assorbiti nella sentenza del Giudice di Pace;

- in ogni caso, con vittoria di spese e competenze del doppio grado del giudizio.”
CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI 
DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con ricorso ex art. 22 L. 689/1981, ha proposto opposizione, davanti al Controparte_1
Giudice di Pace di Oristano, avverso l'ordinanza ingiunzione n. 15/2023 del 5.6.2023 con cui il
Direttore dell' Controparte_2 Parte_2
gli aveva ordinato il pagamento di euro 3.000,00 oltre spese di notifica.
[...] Controparte_3
In tale sede, l' aveva dato atto di essere titolare di una piccola azienda agricola, con sede a CP_1
Terralba, dedita, in particolare, alla produzione e alla vendita di prodotti ortofrutticoli, nell'ambito della quale aveva avviato la produzione di confetture con i prodotti di sua coltivazione.
Nel corso di un controllo eseguito nell'aprile 2021, i funzionari dell'Ufficio ordinante avevano rinvenuto esposte per la vendita n. 8 confezioni di 230 grammi ciascuna del prodotto denominato
“Confettura ”, ritenute irregolari ai sensi dell'art. 3, comma 6, del D.Lgs. 50/2004, Parte_3 in quanto nell'etichetta apposta sul barattolo per dettagliare la composizione del prodotto, erano indicati più di tre frutti, nello specifico fragola 56%, zucchero 25%, mela 10%, limone 5%, zenzero
4%.
Invero, la norma citata prevede che “La denominazione di vendita è completata dal nome del frutto o dei frutti utilizzati in ordine decrescente rispetto al loro peso. Tuttavia nel caso di prodotti ottenuti da tre o più frutti, l'indicazione dei frutti può essere sostituita dalla dicitura «frutti misti», da un'indicazione simile oppure da quella del numero dei frutti utilizzati”.
Per la violazione era stata emessa sanzione di euro 3.000,00 pagata dall' con bonifico in data CP_1
22.8.2021 e l'Ufficio aveva emesso verbale di diffida intimando la rietichettatura del lotto e l'invio di dichiarazione attestante l'adempimento.
L aveva dato atto di aver immediatamente ritirato dalla vendita la merce e di non aver più CP_1 commercializzato tali confetture, così ritenendo di aver adempiuto.
Tuttavia, gli era stata in seguito notificata l'ordinanza opposta, ritenuta dal ricorrente illegittima sotto i seguenti profili:
a) il termine trascorso dall'adozione del verbale era superiore a 90 giorni, in quanto superiore a 2 anni;

Pag. 2 a 9 b) la sanzione era stata comminata in assenza dei presupposti, essendo stata ritirata la merce dal mercato e non essendo l'ordine di rietichettare il prodotto interpretabile quale ordine di produrre confetture con l'etichetta richiesta;

c) era assente l'elemento soggettivo non essendovi intenzione di trarre in inganno il destinatario finale, come evincibile dal fatto che l'etichetta riportava anche tutta l'elencazione dei prodotti utilizzati per la realizzazione;

d) doveva intendersi rimessa all'impresa la scelta di rietichettare i prodotti e commercializzarli ovvero ritirarli dalla vendita.
Innanzi al Giudice di Pace si era costituito il Parte_1
, il quale aveva contestato il ricorso avverso, eccependo che:
[...]
a) il fatto che l'ordinanza-ingiunzione dovesse essere emessa entro il termine di novanta giorni dal momento dell'emissione del verbale di contestazione dell'illecito era stato smentito dalle
Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali, con la sentenza n. 9591 del 27 aprile 2006, avevano confermato l'inconciliabilità dell'art. 2 L. 241/1990 con la disciplina delle sanzioni amministrative, ribadendo che il termine ultimo entro il quale l'ordinanza ingiunzione può essere emessa è di cinque anni, come stabilito ex art. 28 L. 24 novembre 1981, n. 689, e non invece di novanta giorni;

b) il pagamento menzionato dalla controparte era relativo ad altra ordinanza ingiunzione, la n.
24/2021, scaturita dal verbale n. 8/2019 di constatata violazione redatto dall'Autorità Sanitaria del Dipartimento di Prevenzione S.C. Servizio Igiene degli Alimenti della nutrizione della di Oristano ed emessa a seguito di un'ispezione di data 28.02.2019, durante la quale i Pt_4 funzionari di Oristano avevano accertato che i prodotti posti in vendita, confezioni di Pt_4 pesti e centrifugati, non riportavano in etichetta l'indicazione del lotto di appartenenza;

c) il ritiro della merce dal mercato non aveva natura esimente, in quanto l'ordinanza-ingiunzione è atto privo di discrezionalità e, nel caso di specie, era stata rilevata una violazione in materia di etichette di confetture ed emessa la diffida, cui il destinatario non aveva ottemperato in termini, senza addurre prove che potessero giustificare il suo ritardo;

d) quanto all'assenza dell'elemento soggettivo, la mancata conoscenza della normativa prevista per l'etichettatura delle confetture configurava una colpa per negligenza, in ossequio al principio secondo il quale ignorantia legis non excusat.
Con sentenza dell'11.6.2024 il Giudice di Pace di Oristano ha accolto la domanda, annullando l'ordinanza ingiunzione e condannando la resistente al pagamento delle spese processuali.
Pag. 3 a 9 Il giudice di primo grado, in particolare, ha motivato affermando l'applicabilità del termine di novanta giorni di cui all'art. 2 L. 241/1990 ed evidenziando che l'ordinanza ingiunzione era stata adottata in violazione del termine di legge, oltre due anni dalla data del verbale di contestazione. Ogni ulteriore argomento è stato ritenuto assorbito.
Il ha proposto appello, Parte_1 deducendo che:
a) la sentenza è illegittima nella parte in cui ha ritenuto di estendere al caso di specie i principi di cui alla Legge 241/1900;
b) l'ordinanza ingiunzione è stata semmai adottata nel rispetto dei termini dettati dall'art. 28 della
Legge 689/1981, in forza del quale, tenuto conto della specialità della norma, deve trovare applicazione il termine di prescrizione quinquennale in luogo di quello previsto genericamente per i procedimenti amministrativi dall'art. 2 L. n. 241/1990;
c) il , con proprio Regolamento adottato in attuazione della Legge n. 241/1990 (D.M. 25 Parte_1 maggio 1992, n. 376), ha stabilito che il termine per la definizione dei procedimenti amministrativi sanzionatori di competenza è quello di prescrizione quinquennale, di cui all'art. 28 della legge 689/81;
d) l'accertamento della violazione e la contestazione della relativa sanzione, così come gli estremi della violazione, sono stati notificati agli interessati entro i novanta giorni dall'accertamento ai sensi dell'art. 14 della legge 689/1981 sul procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative;

e) conseguentemente, la sentenza è errata anche nella parte in cui ha posto a carico dell'Amministrazione le spese di lite;

f) il ricorso non avrebbe meritato accoglimento nemmeno se il giudice avesse esaminato le ulteriori censure sollevate dal ricorrente e ritenute assorbite.
Pertanto, il ha svolto le medesime conclusioni sopra riportate. Parte_1
Si è costituito l' il quale ha contestato la fondatezza dell'avverso gravame, eccependo che: CP_1
a) l'ordinanza ingiunzione ha natura di provvedimento amministrativo, e come tale, è soggetta all'applicazione delle norme che disciplinano i procedimenti amministrativi, ed in particolare le previsioni della L. 241/90;
b) nella specie, è pacifico ed incontestato che l'irrogazione della sanzione amministrativa sia avvenuta nel giugno 2023 a fronte della contestazione mossa dal Ministero nel giugno 2021, al momento dell'emissione del verbale di accertamento;

Pag. 4 a 9 c) la previsione dell'art. 28 della L. 689/1981 non è suscettibile di derogare in maniera diretta ed automatica la previsione generale dell'art. 2 della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo, non potendo attribuirsi natura meramente ordinatoria ai termini ivi stabiliti, in ragione del termine quinquennale di prescrizione previsto dall'art. 28 della L. 689/1981;
d) la previsione di un preciso limite temporale per l'irrogazione della sanzione costituisce presupposto essenziale per il soddisfacimento dell'esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell'interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale;

e) la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell'accertamento e della contestazione dell'illecito, consentendo all'incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall'art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della PA di cui all'art. 97 Cost.;
f) in via subordinata, per l'ipotesi di riforma della sentenza sull'unico motivo scrutinato dal
Giudice di Pace, valgono i motivi di ricorso già dedotti nel giudizio di primo grado e dichiarati assorbiti in sentenza.  
La causa non è stata ulteriormente istruita ed è stata rinviata all'odierna udienza per la discussione e la decisione ex art. 437 c.p.c. 
***
Innanzitutto, occorre premettere che il giudice d'appello, in forza dell'effetto devolutivo che caratterizza il mezzo d'impugnazione in questione, viene investito del potere di decidere sullo stesso oggetto litigioso sul quale ha già deciso il giudice di primo grado, nei limiti dei motivi specifici dell'impugnazione ex art. 342 c.p.c., dovendosi intendere come rinunciate ai sensi dell'art. 346 c.p.c. le eccezioni e le domande non accolte, che non siano espressamente riproposte in appello dalle parti.  
Peraltro, gli artt. 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, nella L. 7 agosto 2012, n. 134, vanno interpretati nel senso che l'impugnazione deve contenere una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice. Resta tuttavia escluso, in considerazione della permanente natura di revisio prioris instantiae del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata, che l'atto di appello debba rivestire particolari forme
Pag. 5 a 9 sacramentali o che debba contenere la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado (v. Cass. Civ., Sez. Un., n. 27199 del 16.11.2017).  
Nel caso in esame, le censure alla pronuncia di primo grado mossa dall'appellante sono chiaramente individuabili e compiutamente formulate, risultando adeguatamente evidenziati i punti e le questioni di fatto e diritto contestate. 
*
Sulla base di tali premesse, oggetto dell'odierno appello è, innanzitutto, la valutazione del primo
Giudice in merito all'applicabilità al procedimento destinato a concludersi con l'adozione di ordinanza ingiunzione del termine previsto dall'art. 2, co. 3, L. 241/1990 (“con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n.
400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza”).
Sul punto, si ritiene di condividere l'orientamento consolidato raggiunto dalla giurisprudenza di legittimità, sulla base del quale all'emissione dell'ordinanza-ingiunzione non si applica il termine di novanta giorni previsto dall'art. 2 della L. 241/1990, bensì il termine di prescrizione quinquennale stabilito dall'art. 28 della L. 689/1981.
Al riguardo, appaiono pienamente condivisibili e inequivocabili la argomentazioni addotte dalle
Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali hanno chiaramente ritenuto preferibile la tesi dell'inconciliabilità della disciplina delle sanzioni amministrative con il suddetto art. 2 L. 241/1990, che si richiamano integralmente: “non impedisce di pervenire a questa conclusione la "universalità" della legge citata, che per la prima volta ha regolamentato in maniera uniforme i procedimenti amministrativi. Per il principio di specialità, che prescinde dalla successione cronologica delle norme, quelle posteriori non comportano la caducazione delle precedenti, che disciplinano diversamente la stessa materia in un campo particolare. E appunto in questo rapporto si pongono la L. 7 agosto 1990,
n. 241 e la L. 24 novembre 1981, n. 689, riguardanti l'una i procedimenti amministrativi in genere,
l'altra in ispecie quelli finalizzati all'irrogazione delle sanzioni amministrative, caratterizzati da questa loro funzione del tutto peculiare, che richiede una distinta disciplina. D'altra parte, le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689 costituiscono un sistema organico e compiuto, nel quale non occorrono inserimenti dall'esterno: necessità che infatti è stata costantemente esclusa, con riferimento ad altre norme della legge generale sul procedimento amministrativo, come quelle relative alla
Pag. 6 a 9 "partecipazione dell'interessato" (v., tra le altre, Casa. 27 novembre 2003 n. 18114) e al diritto di accesso ai documenti (v., per tutte, Cass. 15 dicembre 2005 n. 27681). Un tale innesto non è comunque praticabile, in particolare, relativamente alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 3, che stabilisce il termine entro il quale il procedimento amministrativo deve essere concluso, ove non ne sia fissato uno diverso per legge o regolamento. Sia quello di novanta giorni, ora previsto dalla norma come modificata da ultimo D.L. 14 marzo 2005, n. 35, art. 36 bis, convertito con L. 14 maggio 2005, n. 80, sia quello di trenta giorni, indicato nel testo originario, applicabile nella specie ratione temporis, sono incompatibili con le disposizioni della L. 24 novembre 1981, n. 689, che delineano un procedimento di carattere sostanzialmente contenzioso, scandito in fasi i cui tempi sono regolati, nell'interesse dell'incolpato, in modo da non consentire il rispetto di termini tanto brevi da parte dell'amministrazione” (Cass. Civ., Sez. U, Sentenza n. 9591 del 2006).
Dalle suddette motivazioni emerge chiaramente come la ratio di tale orientamento risiede nella natura peculiare del procedimento sanzionatorio amministrativo, il quale prevede specifiche garanzie procedimentali a tutela dell'interessato che richiedono tempi di valutazione e istruttoria incompatibili con il termine di novanta giorni.
Anche di recente, a ben vedere, quanto sopra affermato è stato ulteriormente ribadito dalla Suprema
Corte: “in tema di sanzioni amministrative, alla mancata previsione nella legge n. 689 del 1981 del termine per l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, non si può ovviare applicando quello, peraltro non perentorio, previsto per la conclusione del procedimento amministrativo dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990 [...] in quanto la legge n. 689 del 1981 costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa, scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell'interesse dell'incolpato, il rispetto di un termine così breve" (Cass. Civ., Sez. II, Ordinanza n. 2257 del 30 gennaio 2025).
La decisione del giudice di primo grado, pertanto, deve essere sul punto riformata e l'originaria doglianza mossa dall'odierno appellato deve essere respinta.
L'appellante, inoltre, ha adeguatamente documentato come il pagamento effettuato dall' in data CP_1
22.8.2021 riguardasse la sanzione di cui all'ordinanza ingiunzione n. 24/2021 (doc. 6 fascicolo di primo grado del ), laddove l'odierna opposizione riguarda la diversa ordinanza ingiunzione n. Parte_1
15/2023.
Mediante la produzione dell'ordinanza n. 24/2021 (doc. 7 fascicolo di primo grado del Ministero) è stato provato che essa riguardava la sanzione applicata per il fatto che i prodotti posti in vendita (in particolare, confezioni di pesti e succhi centrifugati) non riportavano in etichetta l'indicazione del lotto di appartenenza, mentre l'ordinanza oggetto dell'odierno giudizio riguardava la sanzione applicata per
Pag. 7 a 9 aver posto in vendita una confettura con una denominazione di vendita non prevista dalla normativa vigente.
Trattasi, pertanto, di un pagamento completamente non attinente all'odierna vicenda e relativo ad altra violazione, in quanto tale anche del tutto inidoneo a dimostrare la buona fede dell'appellato nell'aver adempiuto mediante tale pagamento alle prescrizioni di cui all'ordinanza opposta.
Tale circostanza consente di superare anche l'originario motivo di opposizione relativo all'assenza di elemento soggettivo, tenuto conto – peraltro – del fatto che non è necessario accertare l'esistenza del dolo nella commissione della violazione sanzionata.
A tal riguardo si evidenzia che l'etichettatura della merce quale “confettura di fragola e zenzero” in violazione (quest'ultima, inoltre, non contestata) della disciplina di cui all'art. 3, co. 6, D. Lgs. 50/2004 costituisce un evidente profilo di colpa, non essendo essa esclusa dal fatto che tutti gli ulteriori prodotti utilizzati – inidonei a consentire tale denominazione – fossero indicati in altra parte dell'etichetta.
Per la sussistenza della responsabilità, senz'altro, è sufficiente la colpa, che si estrinseca nell'inosservanza della legge o nella negligenza, senza che assuma rilevanza la buona fede o l'ignoranza inescusabile della legge.
In ordine all'ultimo e ulteriore profilo si evidenzia che non coglie nel segno la prospettazione dell' nella parte in cui afferma l'assenza degli elementi necessari a configurare la fattispecie CP_1 contestata in ragione dell'avvenuto pagamento e del ritiro della merce dal mercato.
Sull'avvenuto pagamento, si richiama quanto inequivocabilmente poc'anzi affermato.
Ulteriormente, si evidenzia che la diffida del (cfr. verbale di diffida n. 2021/1364 del Parte_1
20.05.2021, doc. 2 del fascicolo di primo grado) conteneva l'indicazione di “etichettare il suddetto lotto e gli eventuali altri lotti della stessa tipologia con la corretta denominazione di vendita ai sensi del comma 6 art 3 del D.lgs. 20 febbraio 2004, n. 50” chiaramente aggiungendo in seguito che “al fine di verificare l'adempimento alle prescrizioni sopra indicate, l'interessato è tenuto ad inviare mediante
PEC all'indirizzo t, entro il predetto termine, un'apposita Email_1 dichiarazione di avvenuto adempimento alle prescrizioni impartite e contenute nel presente atto, indicando il numero e la data di protocollo ed allegando copia delle nuove etichette utilizzate”.
A seguito della eventuale verifica della veridicità della dichiarazione, secondo quanto risulta dalla diffida, l'Ufficio non avrebbe contestato la violazione e non sarebbe stato necessario il pagamento della sanzione, viceversa, è stato espressamente chiarito: “qualora entro il termine di 30 giorni dalla ricezione del presente atto non pervenga all'Ufficio scrivente, nelle modalità sopra descritte, né la dichiarazione di avvenuto adempimento alle prescrizioni impartite, si procederà ad effettuare la
Pag. 8 a 9 contestazione della violazione accertata, ai sensi dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n.
689, con l'esclusione dell'applicazione dell'articolo 16 della medesima legge”.
Non è contestato ed è pacifico in causa che nessuna dichiarazione l'opponente abbia fatto pervenire nel termine indicato, di fatto così inadempiendo a quanto disposto.
Si sottolinea che non è stata indirizzata all'Amministrazione nemmeno una dichiarazione attestante l'avvenuto asserito ritiro della merce dal mercato, il quale costituisce una circostanza di fatto a sua volta priva di riscontro probatorio (quand'anche si volesse accogliere la tesi dell'appellato circa l'equivalenza di tale soluzione a quella dell'etichettatura di cui al verbale di diffida).
Tale circostanza, considerata unitamente al fatto che non corrisponde al vero quanto affermato circa l'avvenuto spontaneo pagamento, esclude ogni possibilità di concludere che l' ritenesse di aver CP_1 adempiuto alla diffida.
Alla luce di tutte tali argomentazioni, la sentenza di primo grado deve essere riformata e l'originaria opposizione dell'TU deve essere rigettata.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo sulla base dello scaglione di valore di riferimento di cui al DM 147/2022.
Quanto al presente giudizio, si ritiene opportuno riconoscere i parametri medi per le fasi di studio e introduttiva e i parametri minimi per le fasi di istruttoria/trattazione e decisionale, stante la minore attività processuale effettuata e la rinuncia alle note scritte finali.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, in totale riforma della impugnata sentenza:
• rigetta l'opposizione proposta da e, per l'effetto, conferma validità Controparte_1 ed efficacia dell'ordinanza ingiunzione n. 15/2023 del 5 giugno 2023.
• condanna alla rifusione in favore dell'appellante delle spese di lite Controparte_1 del giudizio di primo grado che liquida in euro 1.089,00 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% e accessori di legge;

• condanna alla rifusione in favore dell'appellante delle spese di lite Controparte_1 del presente grado di giudizio, che liquida in euro 1.702,00 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% e accessori di legge;

Oristano, 20.11.2025.
Il Giudice
Dott. Gabriele Bordiga
Pag. 9 a 9