N. R.G. 4207/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Il Tribunale, in composizione monocratica, nella persona del Giudice dott. Pietro Persico, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 4207/2024 promossa da:
(C.F. ), in persona del legale rappresentante pro tempore , Parte_1 P.IVA_1 Parte_2 con sede in Roma via Marciana Marina n. 41, elettivamente domiciliata in Roma, via Germanico n. 211 presso lo Studio dell'avv. Riccardo Andriani dal quale è rappresentata e difesa in virtù di procura generale alle liti 17/3/2003 per notar di Roma (rep. 20145) doc. 6 di parte attrice - Persona_1
ATTRICE in riassunzione
Contro
(C.F. ) in persona del Prefetto Controparte_1 P.IVA_2 pro tempore, con sede in Roma, via IV Novembre n. 119/A, domiciliata ex lege presso
[...]
, in Roma via dei Portoghesi n. 12 - Controparte_2
CONVENUTA non costituita nel giudizio riassunto
Previa lettura del seguente dispositivo all'udienza del 15-4-2025


P.Q.M.


Accoglie l'appello proposto da e per l'effetto, in riforma della sentenza n. 23985/2014 Parte_1 emessa dal Giudice di Pace di Roma, annulla le ordinanze ingiuntive del Prefetto di Roma n. 00091120023692 del 10/12/2012, n. 00091120023693 del 10/12/2012, n. 00091120023694 del
10/12/2012, n. 00091120023691 del 10/12/2012, n. 00091120019924 del 16/11/2012, n.
00091120019819 del 16/11/2012, n. 00091120023837 del 10/12/2012, n. 00091120019919 del
16/11/2012, notificate in data 9/1/2013, per cui si dichiarano non dovute dalla le somme Parte_1 nelle stesse richieste in pagamento. Condanna la , Controparte_1 in persona del legale rappresentante pro-tempore, al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio e di quelle del procedimento per Cassazione complessivamente e cumulativamente liquidate in pagina 1 di 5 € 1580,00 per esborsi ed in € 6370,00 per compensi di avvocato, oltre IVA e CPA come per legge e rimborso spese generali ex D.M. 55/2014 con distrazione ex art. 93 c.p.c. in favore dell'Avv. Riccardo Andriani.
Roma, 15-4-2025 Il giudice
Dott. Pietro Persico
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
In data 23-2-2024 la ha notificato alla Parte_1 Controparte_1 convenuta, l'atto di citazione in riassunzione innanzi all'attuale Giudice di rinvio in forza dell'ordinanza 20/9-27/10/2023 n. 29911/2023 (R.G. 31608/2020) della Corte di Cassazione che ha cassato la sentenza 20/3-22/4/2020 n. 6421/2020 della 2° sezione civile del Tribunale di Roma resa nel giudizio in grado di appello R.G. 21695/ 2015 avente ad oggetto la domanda di riforma della sentenza
16/5-26/9/2014 n. 23985/2014 emessa dal Giudice di Pace di Roma. La vicenda processuale nasce con il ricorso della depositato in data 8/2/2013 innanzi al Giudice di Pace di Roma in Parte_1 opposizione ex art. 22 L. 689/81 ad otto ordinanze ingiuntive del Prefetto di Roma e precisamente:
n.00091120023692 del 10/12/2012, n. 00091120023693 del 10/12/2012, n. 00091120023694 del
10/12/2012, n. 00091120023691 del 10/12/2012, n. 00091120019924 del 16/11/2012, n.
00091120019819 del 16/11/2012, n.00091120023837 del 10/12/2012, n. 00091120019919 del 16/11/2012. La parte ricorrente in primo grado aveva lamentato, in ordine ai fatti e alle violazioni contestate nelle ordinanze ingiunzioni suddette, discrasia e non corrispondenza rispetto ed i fatti ed alle violazioni indicate nei rispettivi verbali di accertamento, evidenziando che nelle ordinanze ingiunzioni era contestata la mancanza della prescritta autorizzazione per gli impianti pubblicitari in questione, mentre nei verbali di accertamento era contestata, quanto a quelli prodromici alle prime tre ordinanze, una presunta irregolarità della posizione dei cartelli in quanto collocati su spartitraffico di larghezza inferiore ai mt 4 e con distanza dal limite della carreggiata inferiore a mt 1,80; quanto a quello prodromico alla quarta una presunta irregolarità della posizione del cartello, collocato su spartitraffico di larghezza inferiore ai mt 4; quanto a quello prodromico alla quinta una irregolarità amministrativa perché lo stesso risulterebbe “sospeso”; quanto a quello prodromico alla sesta che il cartello arrecherebbe pericolo alla circolazione pedonale in quanto posizionato in prossimità dell'intersezione stradale e ad un'altezza inferiore a mt 1,50, nonché perché lo stesso risulterebbe collocato in posizione non corrispondente a quella presente in Banca dati, essendo collocato di fronte al civico 98 B invece che di fronte al civ. 98; quanto a quello prodromico alla settima, una presunta irregolarità della posizione del cartello, collocato su suolo pubblico su intersezione stradale;
quanto a quello prodromico all'ottava una presunta irregolarità della posizione del cartello, collocato in posizione non corrispondente a quella presente in Banca Dati. La modifica, rispetto al contenuto dei verbali di accertamento, delle contestazioni delle violazioni come contenute nelle ordinanze ingiunzioni impugnate, secondo la prospettazione di parte ricorrente, rendeva nulle le ordinanze ingiuntive opposte.
Inoltre, la difesa della società ricorrente evidenziava che, contrariamente a quanto contestato nelle ordinanze ingiuntive, tutti gli impianti erano regolarmente autorizzati e che anche le violazioni indicate nei verbali di accertamento di violazione non sussistevano. La difesa della società ricorrente in primo grado eccepiva, altresì, l'insussistenza dell'elemento soggettivo del dolo e/o della colpa, stante l'assoluta buona fede della che derivava anche dall'inserimento degli impianti nella nuova Banca Pt_1 Dati dell'anno 2011 di Roma Capitale, ritenuta avere pieno valore autorizzativo fino all'entrata in vigore del Nuovo piano Regolatore degli impianti pubblicitari. Infine, la parte ricorrente in primo grado censurava il mancato rispetto delle Linee Guida per le procedure di accertamento e repressione delle forme di abusivismo pubblicitario diramate da Roma Capitale con la circolare 7/1/2013, comunicata con lett. 16/1/2013 prot. 3199 (doc. 74 e 75 del fascicolo di primo grado). La si Controparte_1 costituiva in giudizio di primo grado a mezzo di funzionario delegato dal Sindaco pro tempore di Roma
pagina 2 di 5 al quale compete la tutela giudiziaria della nei giudizi di opposizione a sanzione CP_1 amministrativa, concludendo per la “legittimità del procedimento sanzionatorio per essere, di fatto la ricorrente non autorizzata all'installazione del cartellone pubblicitario come da controdeduzioni dell'organo accertatore allegate”. Con la sentenza n. 23985/2014 il Giudice di Pace di Roma ha rigettato l'opposizione convalidando il provvedimento impugnato e compensando le spese del giudizio.
La suddetta sentenza è stata appellata innanzi al Tribunale di Roma II Sezione Civile dalla Parte_1 ritenendosi dalla difesa di parte appellante che la motivazione della decisione di primo grado non rispondesse ad alcuno dei motivi di opposizione bensì facesse riferimento ad eccezioni mai sollevate dalla parte ricorrente, lamentandosi la violazione dell'art. 112 c.p.c. che impone al Giudice di pronunciarsi su tutta la domanda mentre si riteneva dall'appellante che la sentenza appellata non avesse affrontato nessuno dei numerosi motivi di opposizione pronunciandosi solo su un'eccezione mai sollevata dalla S.C.I. (mancata audizione) e su una questione (carenza di motivazione delle ordinanze impugnate) affrontata solo marginalmente nel ponderoso ricorso introduttivo. Inoltre, parte appellante lamentava in appello la nullità di tutte le ordinanze ingiuntive opposte in quanto le stesse contestavano fatti e violazioni diversi da quelli indicati nei rispettivi verbali di accertamento, con asserita violazione del diritto di difesa, nel merito riproponendosi in appello tutti i motivi di opposizione e le difese già proposte in primo grado per ognuno degli otto impianti sanzionati, ivi inclusi l'insussistenza dell'elemento soggettivo delle violazioni amministrative, il pieno valore autorizzativo della
[...]
, la violazione delle Linee Guida per le procedure di accertamento e repressione Controparte_3 delle forme di abusivismo pubblicitario, la violazione della delibera consiliare n. 193 del 25/10/2004
(doc. 67 del fascicolo del primo grado) integrata con la successiva Delibera 45 del 17/3/2007 (doc. 68 del fascicolo di primo grado). La non si costituiva in grado di appello. Con sentenza n. CP_1
6421/2020 (R.G. 21695/ 2015), il Tribunale di Roma ha accolto parzialmente l'appello e in parziale riforma della sentenza del Giudice di Pace di Roma n. 23985/2014, ha annullato soltanto l'ordinanza
00091120019819 del 16/11/2012, confermando la sentenza di primo grado per quanto riguarda le altre
7 ordinanze opposte, con compensazione delle spese. Nella sentenza n. 6421/2020 il giudice del
Tribunale di Roma ha ritenuto sufficiente la “cristallizzazione” del comportamento denunciato nel verbale di contestazione e legittima l'ordinanza ingiunzione nella quale è stata espressa la qualificazione giuridica del comportamento della part incolpata, non attribuendosi valore autorizzativo all'immissione nella Nuova Banca Dati, considerandosi rispettate le norme amministrative richiamate nell'atto di appello. Avverso la sentenza di secondo grado n. 6421/2020 del Tribunale di Roma, la ha proposto ricorso per Cassazione, deducendo, tra l'altro, nei motivi di ricorso l'omesso Parte_1 esame di un fatto decisivo per il giudizio, per non aver la sentenza considerato che l'apposizione dei cartelli era conforme alle indicazioni dei tecnici comunali, a riprova dell'insussistenza dell'elemento soggettivo dell'illecito, evidenziandosi, altresì, la violazione dell'art. 3 L. 689/1981, per aver il
Tribunale omesso di rilevare che l'opponente aveva legittimamente fatto affidamento nella correttezza e liceità del proprio operato, avendo l'amministrazione rilasciato le autorizzazioni, introitato i canoni senza alcuna contestazione per oltre vent'anni e censito le installazioni nella banca dati degli impianti para-pedonali prevista dalla procedura di riordino dell'impiantistica pubblicitaria. Nel ricorso per
Cassazione è stata anche prospettata la violazione degli artt. 14 e 18 L. 689/1981, 111 Cost. e dell'art. 23, comma quarto, D.Lgs. 285/1992, sostenendosi che con i verbali di accertamento era stata addebitata alla ricorrente l'installazione di impianti in carenza di autorizzazione, mentre le ordinanze-ingiunzioni erano state emesse per la diversa ipotesi dell'irregolare posizionamento dei cartelli, per cui l'amministrazione aveva illegittimamente modificato il fatto contestato. Inoltre, è stata denunciata illogicità e contraddittorietà della motivazione, lamentandosi che il Tribunale avesse ricompreso nel difetto di autorizzazione anche la collocazione in modo irregolare di cartelli pubblicitari autorizzati, in violazione del significato letterale delle norme di legge, e per aver escluso che l'inserimento dei cartelli nella banca dati non avesse sanato gli abusi, non considerando che in data 15.6.2021 la Polizia Municipale avesse comunicato che con l'istituzione della suddetta banca dati, tutti gli impianti censiti pagina 3 di 5 dovevano considerarsi regolari. Infine, la parte ricorrente in Cassazione ha lamentato violazione dell'art. 111 Cost e 132 n. 4 c.p.c., con riferimento al contenuto della prima delle quattro ordinanze, avendo il Tribunale richiamato genericamente propri precedenti decisioni, quanto agli effetti del censimento degli impianti, senza riportarne il contenuto, e per aver affermato che l'opponente non aveva provato la regolarità delle installazioni, senza considerare che le installazioni sui marciapiedi para-pedonali erano di pubblica utilità e potevano essere collocate in prossimità degli incroci, denunciandosi altresì l'omesso esame di un fatto decisivo, per aver la sentenza di secondo grado trascurato che il avesse previsto, con l'adozione delle linee guida per l'accertamento e la CP_4 repressione delle installazioni abusive, che, per gli impianti oggetto di precedenti autorizzazioni, l'irrogazione delle sanzioni doveva essere preceduta da una diffida che non era stata inoltrata all'opponente, in violazione delle norme sul procedimento sanzionatorio. In ultimo la società ricorrente in Cassazione ha dedotto la violazione degli artt. 91, 92 e 132 c.p.c. per aver il Tribunale di appello compensato le spese di lite in carenza di motivazione e benché l'appello fosse stato parzialmente accolto. Con Ordinanza n. 29911/2023 la Corte di Cassazione ha accolto due motivi di ricorso (il quarto e il quinto) dichiarando assorbiti gli altri, cassando la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinviando la causa al Tribunale di Roma, in persona di altro Magistrato, anche per la regolazione delle spese del giudizio di legittimità. Dall'Ordinanza n. 29911/2023 si evince che con i verbali di accertamento era stata contestata l'installazione di cartelli pubblicitari senza la prescritta autorizzazione e non il posizionamento irregolare degli impianti autorizzati, quale violazione di cui alle ordinanze ingiunzioni, per cui è stato ritenuta infondata l'affermazione che il difetto di autorizzazione si presta a ricomprendere anche i casi di installazione di segnali in violazione delle prescrizioni regolamentari integrative della fattispecie previste dal regolamento e dalle varie delibere del CP_5
ritenendosi nel caso di specie non possibile nelle ordinanze ingiunzioni una diversa
[...] qualificazione della condotta illecita in quanto: “l'art. 23, comma quarto, CDS prevede che la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell'ente proprietario della strada. Il comma 11 dispone che chiunque viola le disposizioni della norma e quelle del regolamento è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 430 a € 1.731. L'installazione autorizzata, ma eseguita in contrasto con le previsioni delle autorizzazioni e del regolamento che ne costituisce parte integrativa, è invece disciplinata dal successivo comma 12, che punisce la condotta di chi non osserva le prescrizioni indicate nelle autorizzazioni (condotta inizialmente punita con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 1.417 a Euro 14.168, in via solidale con il soggetto pubblicizzato). Le due previsioni contemplano fattispecie oggettivamente diverse, l'una è consumata con la semplice installazione in totale carenza di autorizzazione, l'altra è caratterizzata dalla violazione delle disposizioni tecniche e delle prescrizioni integrative previste dal Regolamento, presupponendo il possesso dell'autorizzazione comunale in capo al soggetto che abbia provveduto all'installazione. Il comma dodicesimo dell'art. 23 è stato ritenuto incostituzionale con sentenza n. 113/2019 proprio sul presupposto della oggettiva diversità delle due condotte illecite (installazione abusiva e non conforme al titolo autorizzativo), ponendo l'accento sull'irragionevolezza del più grave trattamento sanzionatorio previsto per l'installazione senza autorizzazione e per la contraddittoria inversione della risposta punitiva all'interno delle ipotesi elencate nel predetto art. 23, venendo la norma a colpire più severamente la condotta di installazione non conforme a prescrizione autorizzativa, innegabilmente connotata da minor disvalore rispetto a quella di installazione del tutto priva di autorizzazione. E' apparsa eccessiva e non proporzionata la misura dell'aumento della sanzione relativa alla infrazione meno grave in materia di pubblicità, rendendo più conveniente per il privato la condotta totalmente abusiva e, per altro verso, ampiamente più remuneratoria per l'autorità di vigilanza la verifica di conformità dei cartelli autorizzati. La sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale del comma 12 dell'art. 23 non ha – tuttavia – comportato la soppressione dell'illecito ivi contemplato e il suo assorbimento nella diversa fattispecie di cui al comma 11: la Corte Costituzionale ha dichiarato pagina 4 di 5 l'illegittimità della norma limitatamente alla misura della sanzione, precisando che la conseguente parificazione del trattamento sanzionatorio tra le ipotesi regolate dai commi 11 e 12 appare effetto necessitato della pronuncia di illegittimità, posto che una eventuale non unitaria e più graduata risposta sanzionatoria alle due fattispecie della “installazione difforme” e di quella “abusiva”, che tenga conto del rispettivo diverso disvalore, attiene all'ambito delle scelte discrezionali riservate al legislatore
(Corte Cost. 113/2019). Avendo l'amministrazione contestato inizialmente l'installazione non autorizzata, non era lecito applicare la sanzione pecuniaria prevista per l'installazione difforme dalle prescrizioni del regolamento, non essendo solo diversamente qualificato il fatto integrante la violazione, ma addebitata al trasgressore una condotta illecita diversa. Giova ricordare che, in materia di sanzioni amministrative, l'atto di contestazione della violazione deve contenere gli estremi di fatto e di diritto della violazione, che successivamente non possono essere più modificati dall'amministrazione. Il mutamento dei termini della contestazione rispetto all'originario verbale di accertamento non è causa di illegittimità del provvedimento sanzionatorio qualora riguardi soltanto la qualificazione giuridica del fatto oggetto dell'accertamento, sulla cui base l'autorità procedente abbia ritenuto di passare dalla contestazione di un illecito a quella di un altro, purché, a fondamento del rettificato addebito, non sia stato posto alcun fatto nuovo, essendo altrimenti violato il diritto di difesa, negando al trasgressore la possibilità di contestare l'addebito in relazione all'unico fatto materiale accertato nel rispetto delle garanzie del contraddittorio (Cass. 6338/2007, Cass. 9790/2011; Cass.
4725/2016; Cass. 18883/2017; Cass. 24082/2021; Cass. 21904/2022)”. Con l'atto di citazione introduttivo del presente giudizio in riassunzione e riattivazione dell'iniziale procedimento di appello la sulla scia di quanto statuito dalla Corte di Cassazione con l'Ordinanza n. 29911/2023, ha Parte_1 chiesto la totale riforma della sentenza 23895/2014 del Giudice di Pace di Roma impugnata per i motivi di cui all'atto di appello introduttivo del giudizio R.G. n. 21695/2015. Nel caso di specie, per quanto documentato e rilevato con l'Ordinanza n. 29911/2023 della Corte di Cassazione, si è verificato che l'autorità amministrativa che ha irrogato le sanzioni con le ordinanze ingiuntive opposte ha attribuito in queste ultime condotte diverse o diverse ipotesi di incolpazione rispetto a quanto contestato nei verbali di accertamento, perciò, assorbiti tutti gli altri motivi di appello, in questa sede decisoria vanno annullate le ordinanze ingiunzioni impugnate dalla dovendosi uniformare questo Parte_1 giudicante al principio di diritto affermato dalla Corte di Cassazione nell'Ordinanza n. 29911/2023 avendo i giudici di legittimità censurato la prima decisione del Tribunale adito per l'appello in quanto:
“Il Tribunale, dopo aver preso atto che con i verbali di accertamento era stata contestata l'installazione di cartelli pubblicitari senza la prescritta autorizzazione e non il posizionamento irregolare degli impianti autorizzati, oggetto delle ordinanze ingiunzioni, ha infondatamente affermato che il difetto di autorizzazione si presta a ricomprendere anche i casi di installazione di segnali in violazione delle prescrizioni regolamentari integrative della fattispecie previste dal regolamento e dalle varie delibere del configurandosi solo una diversa qualificazione della medesima condotta illecita”. CP_5
Le spese, incluse quelle del procedimento per cassazione, seguono il regime della soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo, tenuto conto del valore della causa, dei parametri aggiornati di cui al D.M. 55/2014, dell'attività processuale e difensiva in concreto espletata. Non si ritengono sussistenti i presupposti per una condanna ex art. 96 c.p.c. escludendosi la temerarietà della pretesa sanzionatoria, vertendosi in ambito di questioni oggettivamente complesse e come tali esposte all'esegetica giurisprudenziale.
Roma, 15-4-2025 Il giudice
Dott. Pietro Persico
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