1
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI ROMA
Seconda Sezione Civile
Il Giudice BE IN ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile di primo grado iscritta al n. 33610/2023 R.G. e vertente tra
C.F. in persona del legale Parte_1 P.IVA_1 rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'Avv.to Prof. Saverio Sticchi
Damiani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del difensore sito in
Roma, Piazza San Lorenzo in Lucina
- ATTRICE - contro
(già Controparte_1
Controparte_2
[...] Controparte_3
[...] Controparte_4
Divisione II Opere pubbliche di competenza statale, in persona del Ministro
p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, Roma, Via dei Portoghesi n. 12
- CONVENUTO -

FATTO
Con atto di citazione in riassunzione ex art. 11 c.p.a. del 21.06.2023 la conveniva in giudizio il Parte_1 Controparte_1 per sentir accertare e dichiarare il proprio diritto ad essere
[...] riconosciuta quale beneficiaria del c.d. Fondo salva-opere di cui all'art. 47 d.l.
1 2
n. 34/2019 (convertito con l. n. 58/2019), essendo in possesso dei requisiti previsti dalla citata norma per accedere alle predette erogazioni;
per l'effetto, domandava la condanna del convenuto alla corresponsione del CP_1 beneficio nella misura ad essa spettante, nonché l'accertamento dell'insussistenza nei suoi confronti di un obbligo di provvedere alla restituzione degli importi già erogati dal Fondo nella complessiva misura di €
107.710,45; il tutto con vittoria di spese, competenze ed onorari del presente giudizio. Con il medesimo atto, inoltre, la chiedeva che Parte_1 venisse disposto in via cautelare ex art. 700 c.p.c. il suo inserimento nell'elenco dei soggetti beneficiari del Fondo salva-opere per le annualità
2020-2021, con conseguente accantonamento delle relative somme alla stessa spettanti.
Come anticipato, l'odierna attrice aveva inizialmente investito della controversia il domandando in particolare Controparte_5
l'annullamento, previa sospensione cautelare, del Decreto Direttoriale n. 5969 del 19.05.2021, che aveva sancito la decadenza dall'ammissione al Fondo salva-opere della ricorrente per aver la medesima ottenuto il soddisfo dei crediti dalla procedura concordataria della società DI S.p.a., con attribuzioni di azioni/SFP sui propri Monte Titoli, disponendo perciò
l'espunzione della società attrice dall'elenco degli ammessi al Fondo. Sia il
T.A.R. che il Consiglio di Stato avevano tuttavia declinato la giurisdizione in favore del Giudice Ordinario. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione avevano infine ribadito il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, confermando la decisione del Consiglio di Stato. Conseguentemente l'odierna parte attrice provvedeva alla riassunzione della causa dinanzi al Tribunale ordinario di Roma.
A seguito di istanza del 02.08.2023, peraltro, veniva disposta, a norma dell'art. 274 c.p.c., la riunione del presente procedimento a quello iscritto al R.G. n.
32911/2023, stante l'identità delle questioni giuridiche sottese a quest'ultimo, ossia quelle concernenti: la legittimità dell'atto con cui il
[...] ha revocato l'ammissione delle odierne attrici al Controparte_1
2 3
Fondo salva-opere; la legittimità della sospensione dell'erogazione degli ulteriori emolumenti;
la legittimità della richiesta di restituzione delle somme precedentemente versate alle medesime.
Nello specifico, in entrambi i casi le attrici avevano convenuto in giudizio il
MIT in relazione al decreto direttoriale n. 5969 del 19.05.2021, con cui il resistente, rettificato l'elenco dei beneficiari del Fondo salva-opere CP_1 per gli anni 2020/2021, aveva dichiarato, per quanto di interesse, la decadenza dall'ammissione al predetto Fondo delle odierne parti attrici, e aveva altresì domandato alle stesse la conseguente restituzione delle somme in precedenza erogate. Ricorre pertanto, nel caso di specie, una tipica ipotesi di connessione di cause per oggetto o per titolo ex art. 33 c.p.c., che legittima la riunione ai sensi dell'art. 274 del codice di rito.
Il si costituiva tempestivamente, Controparte_1 contestando tutte le deduzioni della odierna attrice e proponendo altresì domanda riconvenzionale nei confronti della medesima, al fine di ottenere l'accertamento del credito vantato nei suoi confronti, e per l'effetto la sua condanna al pagamento delle somme indicate in atti, oltre interessi legali e moratori spettanti come da legge.
La causa è stata istruita in via documentale, ed è stata trattenuta in decisione all'udienza del 28.04.2025.
******
I fatti costituenti oggetto del presente giudizio possono essere ricostruiti nei seguenti termini.
In data 23/24.01.2020 la presentava istanza al contraente Parte_1 generale per accedere alle prestazioni del Fondo salva-opere Controparte_6 di cui al citato art. 47 d.l. n. 34/2019 (convertito con modificazioni nella l. n.
58/2019), chiedendo l'ammissione al predetto Fondo ai sensi del comma 1- quinquies della summenzionata norma. Come già detto, in data 28.09.2018 era stata avviata procedura di concordato preventivo nei confronti della società appaltatrice DI s.p.a., debitrice nei confronti della per un Parte_1 importo complessivo pari a euro 438.834,24 così ripartiti: euro 396.119,86
3 4
(relativamente alla commessa AN + BO FI (Quadrilatero)); euro 12.209,61 (relativamente alla commessa Jonica Catanzaro) ed euro
30.504,77 (relativamente alla commessa Genova).
Il citato contraente generale certificava alla i rispettivi crediti Parte_1 per l'accesso alle risorse del Fondo. A seguito di istruttoria conclusa con esito positivo, in data 19.06.2020 il Controparte_1 adottava il decreto direttoriale n. 8447, con cui l'odierna parte attrice veniva ammessa al Fondo salva-opere per un credito di € 307. 183,98 (pari al 70% del credito complessivo, soglia massima prevista dal citato art. 47 d.l. n. 34/2019).
Il successivo 17.07.2020 il Tribunale civile di Roma, con ordinanza n.
2900/2020, omologava il concordato preventivo in continuità aziendale di
DI s.p.a., che prevedeva la soddisfazione in denaro dei debiti prededucibili e privilegiati nonché la soddisfazione dei crediti chirografari nella misura falcidiata del 38%, mediante l'attribuzione di azioni quotate di DI di nuova emissione e di strumenti finanziari partecipativi. In attuazione del piano concordatario omologato, in data 09.11.2020 la riceveva n. Parte_1
74.362.00 Azioni DI ordinarie per il valore di mercato alla data del
31.12.2020 di € 21.594,72 e n. 595.227,00 Azioni di DI SFP del valore pari ad € 0.
Nel frattempo, la veniva ammessa al primo piano di riparto Parte_1 del Fondo salva-opere, e conseguentemente il MIT erogava alla stessa la somma complessiva di € 107.710,45. Si noti per inciso che l'Amministrazione resistente, con nota prot. n. 10068 del 30.07.2020, aveva invitato la a confermare la sussistenza delle condizioni di ammissione Parte_1 al Fondo, e che l'odierna attrice aveva attestato, con pec del 04.08.2020, «di non aver ricevuto nessun soddisfo neanche parziale del credito».
Con pec del 21.12.2020, tuttavia, DI S.p.a trasmetteva al MIT l'elenco dei soggetti anche ammessi al Fondo salva-opere che, avendo accettato e quindi ricevuto azioni/SPF pari al 100% del credito ammesso alla procedura concorsuale sul proprio “Monte titoli”, potevano ritenersi interamente soddisfatti;
tra questi era presente anche la Parte_1
4 5
Preso atto di tale comunicazione, il Ministero constatava, in relazione ai soggetti che avevano accettato le azioni/SFP di DI, l'impossibilità di esercitare la surroga prevista dall'art. 47, co. 1-ter d.l. n. 34/2019.
In ragione di ciò l'Amministrazione, nel prendere atto dei fatti verificatisi e non rappresentati tempestivamente dai soggetti beneficiari del Fondo salva- opere, provvedeva a inoltrare conseguenziale richiesta di restituzione delle somme erogate ai soggetti dell'elenco che avevano ricevuto azioni/SFP a soddisfo del credito vantato nei confronti di DI, trattandosi di soggetti non più surrogabili e dunque privi di legittimazione a concorrere ai successivi piani di riparto.
Per tali motivi il MIT adottava il decreto direttoriale n. 5969 del 19.05.2021, con cui provvedeva a rettificare l'elenco dei beneficiari del Fondo salva-opere per gli anni 2020/2021, dichiarando, per quanto di interesse, la decadenza dall'ammissione al predetto Fondo della Parte_1
Con riferimento alla domanda cautelare di cui all'art. 700 c.p.c. proposta da parte attrice, essa veniva inizialmente rigettata con ordinanza del 03.10.2023.
La Società attrice proponeva quindi reclamo ex art. 669-terdecies c.p.c. e, all'udienza del 20.11.2023, il Tribunale in composizione collegiale disponeva l'annullamento del precedente provvedimento cautelare e l'inserimento provvisorio della reclamante nell'elenco dei soggetti beneficiari del Fondo salva-opere per le annualità 2020/2021, con ordinanza depositata il
18.12.2023.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Le domande attoree non appaiono condivisibili e, pertanto, devono essere rigettate.
In via preliminare, occorre dare brevemente conto degli elementi caratterizzanti il c.d. Fondo salva-opere e della disciplina che lo regola.
Principiando dall'identificazione dei soggetti beneficiari del Fondo, l'art. 47, comma 1-bis del decreto-legge n. 34/2019 (convertito con legge n. 58/2019) li individua nei sub-appaltatori, sub-affidatari e sub-fornitori titolari di crediti insoddisfatti nei confronti di appaltatori, risultati aggiudicatari di gare di
5 6
appalti pubblici di lavori o di servizi e forniture, che siano stati sottoposti a procedure concorsuali in ragione di uno stato di crisi o di insolvenza. Orbene, al ricorrere di siffatte condizioni (credito insoddisfatto, debitore sottoposto a procedura concorsuale) i soggetti sopra individuati possono ottenere il soddisfacimento del proprio diritto di credito, nella misura massima del 70%, accedendo alle risorse destinate al Fondo salva-opere. L'art. 47, comma 1- quinquies d.l. cit. consente l'accesso al Fondo, peraltro, anche ai sub- appaltatori, sub-affidatari e sub-fornitori che vantino crediti insoddisfatti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del citato decreto-legge, in relazione a procedure concorsuali aperte dalla data del 1° gennaio 2018 fino alla predetta data di entrata in vigore.
Una volta che l'Amministrazione aggiudicatrice abbia certificato l'esistenza e l'ammontare del credito insoddisfatto, il Controparte_1 accerta la sussistenza delle condizioni per il pagamento dei crediti e
[...] provvede all'erogazione delle risorse del Fondo, così surrogandosi ex lege nei diritti dei beneficiari del Fondo verso l'appaltatore.
Ciò premesso, a parere della odierna attrice il comportamento tenuto dal sarebbe illegittimo e perciò lesivo Controparte_1 della posizione giuridica di cui la medesima è titolare. La Parte_1 infatti, avrebbe visto riconosciuto il proprio diritto all'erogazione delle risorse di cui al Fondo salva-opere all'esito di una procedura svoltasi conformemente a quanto previsto dall'art. 47, commi da 1-bis a 1-quinquies del decreto-legge n. 34/2019 (conv. in legge n. 58/2019). Pertanto, il provvedimento con cui il resistente ha rettificato l'elenco dei beneficiari al Fondo, chiedendo CP_1 successivamente la restituzione delle somme in precedenza versate, sarebbe del tutto ingiustificato. Secondo la difesa della odierna attrice, il fatto che quest'ultima abbiano percepito azioni e SFP in esecuzione del concordato preventivo di DI s.p.a. sarebbe del tutto ininfluente ai fini della permanenza dei requisiti di ammissione al Fondo, contrariamente a quanto sostenuto dall'Amministrazione convenuta. In particolare, sarebbe un falso problema quello, prospettato dalla difesa erariale, concernente l'impossibilità
6 7
per il MIT di esercitare la surroga ex lege per aver la Parte_1 ricevuto azioni e SFP in esecuzione del piano concordatario di DI s.p.a.
L'operatività del meccanismo di surroga legale, infatti, ben potrebbe essere ripristinato mediante la stipulazione di un contratto con cui la Società attrice trasferisca al MIT le azioni e gli SFP ricevuti in esecuzione del concordato. In ogni caso si argomenta che, anche a voler sommare i singoli importi riconosciuti alla Società attrice dalla procedura concorsuale e i singoli importi erogati dal Fondo con il primo piano di riparto, l'ammontare complessivo delle somme ricevute risulterebbe essere di gran lunga inferiore al credito che il
MIT ha ammesso al Fondo. Si aggiunge, infine, che nessuna delle disposizioni regolanti il Fondo salva-opere prevede la rinuncia al credito riconosciuto dalla procedura concorsuale in caso di ammissione al predetto Fondo, sicché la sovrapposizione temporale delle due procedure, peraltro indipendente dalla volontà della odierna attrice, non potrebbe di certo tradursi in un danno per la stessa e nella vanificazione delle finalità sottese alla disciplina del Fondo in questione.
Di diverso avviso è, invece, l'Avvocatura dello Stato. Secondo la difesa erariale, dalla complessiva disciplina del Fondo salva-opere si ricaverebbe che il presupposto fondamentale per accedere al beneficio è l'esistenza di un credito insoddisfatto, vantato dal sub-appaltatore nei confronti dell'appaltatore.
Nonostante la fosse a conoscenza della necessità di Parte_1 mantenere il predetto requisito, la stessa non avrebbe tempestivamente riferito al MIT di aver percepito azioni e SFP in esecuzione del concordato preventivo
DI s.p.a., pur avendo l'Amministrazione resistente invitato la medesima a comunicare tali eventuali circostanze. Ciò avrebbe precluso al convenuto la possibilità di esercitare la surroga ex lege, così vulnerando CP_1
l'efficacia della norma che prevede tale meccanismo, non esistendo più in capo alla Società attrice una posizione creditoria in cui il MIT potesse subentrare.
La circostanza che l'odierna attrice abbia ricevuto un soddisfo (sebbene parziale) del credito da parte di DI s.p.a determinerebbe, quindi, il venir meno dei presupposti per accedere al Fondo. Avendo la DI s.p.a.
7 8
certificato di aver estinto ogni obbligo nei confronti della il Parte_1 predetto Fondo non può invero più atteggiarsi, tramite il meccanismo della surroga legale, come un'anticipazione finanziaria dei crediti insoddisfatti certificati da stazioni appaltanti o contraenti generali. La difesa erariale osserva peraltro che, se venisse riconosciuta la facoltà di cumulare l'attribuzione di azioni/strumenti finanziari partecipativi e l'erogazione delle risorse del Fondo salva-opere, l'odierna attrice otterrebbe un importo maggiore all'entità del credito originario (70% del credito in virtù del Fondo salva-opere + 38% del credito in virtù del concordato preventivo). In questo modo, però si tradirebbe in modo plateale la ratio del Fondo, concepito per tutelare i sub-appaltatori che vantino crediti insoluti nei confronti dell'appaltatore in stato di crisi o di insolvenza, giammai per essere utilizzato dai beneficiari quale indebito strumento di locupletazione.
Tutto ciò premesso, questo Giudice ritiene che non ricorrano i presupposti per poter accogliere le domande formulate dalla odierna attrice.
La disciplina del c.d. Fondo salva-opere individua espressamente un unico requisito essenziale per l'accesso alle erogazioni: la sussistenza di un credito rimasto «insoddisfatto» alla data di apertura della procedura concorsuale.
Un'interpretazione sistematica delle disposizioni de quibus induce tuttavia a ritenere che, per mantenere il diritto all'erogazione delle risorse, il beneficiario debba rimanere «insoddisfatto» anche successivamente all'apertura della procedura concorsuale. Se a seguito dell'attribuzione degli emolumenti in questione, infatti, è previsto che il MIT si surroghi ex lege nei diritti del beneficiario del Fondo verso l'appaltatore, è necessario che tale diritto non si sia precedentemente estinto. Estinzione, invece, che si verificherebbe senz'altro qualora il sub-appaltatore creditore aderisca ad un piano di concordato preventivo omologato, come nel caso in esame.
Pare opportuno rammentare, a tal riguardo, che effetto tipico del concordato preventivo è quello di liberare integralmente il debitore nei confronti dei propri creditori, previo soddisfacimento parziale degli stessi nella misura falcidiata prevista dal piano concordatario. In altri termini, dunque, all'esito
8 9
dell'omologazione e dell'esecuzione del concordato i creditori non possono più avanzare alcuna pretesa nei confronti del debitore, salvo il diritto di rivalersi per l'intero nei confronti dei coobbligati, dei fideiussori del debitore e gli obbligati in via di regresso, secondo quanto stabilito dall'art. 184 l. fall.
(oggi trasposto nell'art. 117 c.c.i.i.).
Non può quindi affermarsi, nel caso di specie, che il credito vantato dalla odierna parte attrice nei confronti di DI s.p.a., pur «insoddisfatto» alla data di apertura della procedura concorsuale, sia rimasto tale anche successivamente. In tal senso deve osservarsi che il mancato soddisfacimento del credito, presupposto fondamentale per accedere al Fondo, è strettamente correlato al meccanismo di surroga ex lege previsto in favore del MIT. Poiché, infatti, l'art. 47, co. 1-ter d.l. n. 34/2019 stabilisce che «il
[...]
è surrogato nei diritti dei beneficiari del fondo Controparte_1 verso l'appaltatore», è assolutamente necessario, ai fini dell'operatività della surrogazione, che il diritto di credito del subappaltatore continui a sussistere nei confronti dell'appaltatore, perché è in tale posizione creditoria che il deve subentrare. In ultima analisi, dunque, con l'omologazione e CP_1
l'esecuzione del concordato preventivo il credito vantato dalla odierna attrice risulta, dal punto di vista della debitrice DI s.p.a., completamente
“soddisfatto”, sicché quest'ultima risulta liberata nei riguardi delle creditrici;

d'altro canto, ciò rende giuridicamente impossibile la surroga del MIT, atteso che la non può più avanzare alcuna pretesa verso DI Parte_1
s.p.a., in conseguenza dell'attuazione del piano concordatario.
Le considerazioni fin qui svolte, peraltro, non sono scalfite da quanto obiettato da parte attrice in merito alla possibilità di “ripristinare” il meccanismo di surroga mediante la stipulazione di un atto negoziale con cui l'odierna attrici trasferirebbe al MIT le azioni e gli SFP ricevuti in esecuzione del concordato.
L'art. 47, co. 1-ter d.l. cit. ha tipizzato in favore del
[...] un'ipotesi di surroga ex lege, che opera Controparte_1 esclusivamente nell'ambito di una procedura concorsuale. Deve perciò ritenersi che qualsivoglia modalità alternativa di subentro, come quella che
9 10
postulerebbe la stipulazione di un atto negoziale al di fuori della procedura stessa, sia contraria alla littera legis e alla volontà del legislatore. A tale ultimo riguardo pare opportuno osservare che, nella prospettiva di un'esegesi normativa rispettosa del diritto eurounitario, le disposizioni che disciplinano condizioni e modalità di erogazione di sovvenzioni pubbliche di qualsiasi tipo hanno carattere eccezionale e sono pertanto insuscettibili di interpretazione analogica, derogando al generale principio del divieto di aiuti di Stato sancito dall'art.107 TFUE.
Ad ogni buon conto, in disparte le questioni relative alla sussistenza di un credito «insoddisfatto» e alla attuabilità del meccanismo di surroga legale, ammettere l'eventualità che la Società attrice possa giovarsi contestualmente degli elementi attivi attribuiti in esecuzione del piano concordatario di DI
s.p.a. e degli emolumenti derivanti dal Fondo salva-opere, significherebbe frustrare irrimediabilmente la stessa ratio dell'istituto. Il Fondo salva-opere è stato istituito, invero, allo scopo di fornire un sostegno economico ai sub- appaltatori che vantino crediti insoluti nei confronti dell'appaltatore in stato di crisi o di insolvenza, non certo per consentire ai beneficiari di conseguire un indebito arricchimento, come accadrebbe nel caso di cumulo delle due poste attive.
Da ultimo, giova rammentare che considerazioni analoghe a quelle appena svolte si rinvengono anche nella sentenza n. 477/2023 del T.A.R. Lombardia –
Sezione distaccata di Brescia, relativa a fattispecie del tutto sovrapponibile a quelle oggetto del presente giudizio. Nel citato provvedimento il Giudice amministrativo ha affermato in maniera eloquente: «l'intervenuta estinzione di ogni ragione di credito di (parte ricorrente, n.d.r.) nei confronti Parte_2
DI per effetto dell'integrale esecuzione del concordato in data antecedente all'approvazione del primo piano di riparto delle risorse del fondo e all'erogazione della prima tranche di finaziamento, ha reso giuridicamente impossibile la surroga ex lege del nel credito di CP_1 Pt_2 nei confronti di DI, e ciò in quanto l'istituto civilistico della
[...] surrogazione, previsto e disciplinato dagli artt. 1201 e ss. cod. civ.,
10 11
presuppone necessariamente, per sua natura, l'esistenza di un credito nel quale un terzo, pagando il creditore in luogo del debitore, possa sostituirsi al primo nei suoi diritti nei confronti del secondo;
se invece al momento del pagamento da parte del terzo il credito è già stato soddisfatto, la surroga ex lege non ha più possibilità di operare per mancanza del suo oggetto (ossia di un credito nel quale consentire l'avvicendamento del terzo solvente al creditore originario)». Si legge ancora nella sentenza citata: «la disponibilità offerta da al di regolare i reciproci rapporti in via Parte_2 CP_1 negoziale, attraverso la cessione ex post al dei titoli azionari e CP_1 obbligazionari ricevuti in sede concordataria, è stata respinta dal in CP_1 quanto esulerebbe dal paradigma normativo di cui al citato art. 47 D.L.
34/2019 e confliggerebbe con il principio di legalità, al quale deve necessariamente ispirarsi l'azione dei pubblici uffici e che non offre margini di manovra per soluzioni estemporanee di carattere “creativo” volte ad aggirare
l'operatività delle previsioni di legge». Si precisa che la Quinta Sezione del
Consiglio di Stato ha confermato il suindicato provvedimento con sentenza n.6619/2024.
In estrema conclusione, dunque, per tutte le ragioni fin qui esposte le domande attoree risultano infondate e devono essere rigettate.
Ne consegue pertanto l'accertamento, sia pur incidenter tantum, della legittimità degli atti ministeriali impugnati, nonché della conseguente sussistenza, a carico della parte attrice, dell'obbligo di restituire al
[...] le somme erogate alla medesima in ragione Controparte_1 della sua ammissione al Fondo salva-opere.
Conseguentemente la reiezione delle domande attoree comporta l'accoglimento della domanda riconvenzionale presentata dal
[...]
e, per l'effetto, la condanna della Controparte_1 Parte_1 alla restituzione delle somme alle stesse rispettivamente erogate dal MIT
[...] in ragione della sua ammissione al Fondo salva-opere.
Le spese di lite seguono la soccombenza e devono essere liquidate in favore del convenuto nella misura di cui in dispositivo, in applicazione dei CP_1
11 12
parametri medi previsti dal d.m. 55/2014, aggiornato al d.m. 147/2022, per i compensi di avvocato nei giudizi di cognizione di competenza del tribunale e di normale complessità, di valore compreso nello scaglione di riferimento, che nel caso di specie è quello da euro 260.001 a euro 520.000.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni ulteriore istanza ed eccezione disattesa,
− rigetta le domande proposte da e, per l'effetto, Parte_1 dichiara la legittimità degli atti ministeriali impugnati, nonché la sussistenza dell'obbligo, in capo alla parte attrice, di restituire al le somme erogate in Controparte_1 ragione della loro ammissione al Fondo salva-opere; per l'effetto condanna parte attrice al pagamento di €107.710,45 Parte_1 in favore dell'Amministrazione convenuta;

− condanna la parte attrice al pagamento delle spese processuali in favore del convenuto , che si liquidano nella misura di € 22.457,00, CP_1 oltre spese generali ed accessori di legge.
Roma, 18.10.2025
Il Giudice
BE IN
Il presente provvedimento è stato redatto con la collaborazione del dott.
, MOT in tirocinio generico. Persona_1

12