N. 6860/2018 R.Gen.Aff.Cont.

TRIBUNALE DI PERUGIA
Seconda Sezione Civile
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Giudice del Tribunale di Perugia, dott. Luca Marzullo, in funzione di giudice monocratico, a seguito delle conclusioni precisate oralmente nel verbale dell'udienza del 7.07.2025, pronuncia la seguente
SENTENZA
Ex art. 281 sexies, ult. Comma, c.p.c. nella causa civile iscritta al n. r.g. 6860/2018 promossa da
(P.I. , in persona del Parte_1 P.IVA_1 legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Manuela D'Angelo (pec:
e Roberto Baldoni (pec: Email_1
, elettivamente domiciliata presso lo studio di Email_2 quest'ultimo sito in Perugia, Via Catanelli nr. 26.
Attore
contro
(C.F. , in persona del Presidente pro tempore CP_1 P.IVA_2 della Controparte_2 rappresentata e difesa dall'avv.to Tiziana Caselli (pec:
, elettivamente domiciliata presso lo studio Email_3 di quest'ultima sito in Perugia, Corso Vannucci nr. 30.

Avente ad oggetto: Risarcimento danni da provvedimento illegittimo della P.A.
Conclusioni delle parti: causa trattenuta in decisione all'udienza del 7 luglio 2025, sulle seguenti conclusioni:
Per l'attore : come da verbale d'udienza del Parte_1
7 luglio 2025;
Per il convenuto come da verbale d'udienza del 7 luglio CP_1
2025;

RAGIONI IN FATTO E IN DIRITTO DELLA DECISIONE



1. Le deduzioni delle parti e la ricostruzione della vicenda azionata.
Il presente provvedimento perviene alla decisione, a seguito della sentenza nr.
358 del 21.05.2018, con la quale il TAR dichiarava il proprio difetto di CP_1 giurisdizione in favore del giudice ordinario.
Pertanto, con atto di citazione, l'azienda agricola ha riassunto Parte_1 la presente controversia nei confronti della rappresentando di CP_1 aver partecipato al Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013(di seguito PSR), approvato con D.G.R 1828 del 22.12.2008, in qualità di mandante di un'associazione temporanea di imprese, assieme alle altre imprese
[...]
, , Parte_2 Controparte_3 Parte_3 CP_4
, nonché Controparte_5 alla mandataria In modo Controparte_6 particolare, il settore di interesse per le imprese era quello della conservazione e della produzione dei tartufi.
1.1. Deduce l'attrice che il progetto redatto dall'associazione è stato valutato positivamente dalla P.A. e che, dopo essere stato inserito in graduatoria, con
- 2 -
determina nr. 911 del 9.02.2010, è stato ammesso al finanziamento per tutte le domande ritenute idonee, con la condizione che l'effettiva erogazione dei finanziamenti avrebbe fatto seguito all'espletamento di successivi incombenti formali. Con successiva determina nr. 5563 del 22.06.2010, la CP_1 ha, dunque, approvato la graduatoria definitiva delle domande ammesse, per un totale di spesa pari ad € 444.872,20.
1.1.2. Conformemente a quanto dichiarato in sede di domanda, deduce l'attrice di aver acquisito l'effettiva disponibilità dei beni strumentali, necessari per l'esecuzione dell'attività indicate nel progetto, esercitando una facoltà espressamente disciplinata dal punto 1, allegato 1 della D.G.R. 392/2008, il quale prevede che “al fine di determinare il fornitore e la spesa ammissibile ad aiuto”, il concorrente deve adottare “una procedura di selezione basata sul confronto tra almeno tre preventivi di spesa fornite da ditte in concorrenza, procedendo quindi alla scelta di quello che, per parametri tecnico – economici, viene ritenuto il più idoneo”. Pertanto, all'esito di un confronto condotto fra tre impresa specializzate, l'azienda agricola Parte_1 che si era fatta carico di acquisire la disponibilità di determinate apparecchiatura, ha richiesto tre preventivi aventi ad oggetto il noleggio di tali apparecchiature per un periodo di 30 mesi ed ha, di poi, effettivamente acquisito la disponibilità di tali beni strumentali da parte della società Controparte_7 sostenendone i relativi costi per un importo pari ad € 227.117,00, oltre IVA, risultato il preventivo economicamente più vantaggioso, confidando di poter recuperare un simile costo in sede di liquidazione della domanda di pagamento.
1.1.3. Tuttavia, con una comunicazione di preavviso di rigetto ex art. 10 bis l.241/1990, prosegue l'odierna attrice in riassunzione, la P.A. ha comunicato all'impresa mandataria le ragioni ostative al pagamento della spesa complessivamente sostenuta dalla Parte_1
In modo particolare, a parere dell'ente regionale, le imprese interpellate dall'operatore economico non avrebbero presentato delle offerte in concorrenza, poiché non confrontabili a causa della differenza di contenuto;
d'altra parte l'offerta selezionata avrebbe previsto delle modalità di utilizzo delle macchine di
- 3 -
noleggio differenti da quelle contemplate dalle altre due offerte, impedendo di formulare una compiuta valutazione di congruità.
1.1.4. Ritenendo erronea tale determinazione, l'attrice, riproponendo l'articolazione deduttiva del contenzioso amministrativo, lamenta l'erroneità della decisione ed afferma, quindi, la spettanza del contributo.
In modo particolare, parte attrice denuncia in punto di diritto la violazione e la falsa applicazione della D.G.R. 392/2008, nonché delle linee guida sull'ammissibilità delle spese relative allo sviluppo rurale e ai interventi analoghi
(punto 2.1.) del per Controparte_8
l'anno 2010, nonché l'eccesso di potere carenza assoluta o comunque per erroneità dei presupposti, travisamento della fattispecie, erroneità, incongruità ed illogicità manifesta della motivazione.
In via di estrema sintesi, la richiesta di preventivo inoltrato dalla impresa ha espressamente riguardato la richiesta di stipulare un contratto di Parte_1 noleggio per trenta mesi, avente ad oggetto attrezzature frigorifere idonee per i tartufi, che avrebbero dovuto possedere determinate caratteristiche tecniche indicate nel documento.
Deduce, ancora, che all'esito del confronto tra i tre preventivi, in conformità alle linee guida citate, l'operatore economico ha scelto il preventivo che per parametri tecnico-economici è stato ritenuto il più idoneo (oltre che quello economicamente meno dispendioso), giacché la società TR TI EM
s.n.c. ha presentato un preventivo inferiore di € 95.000,00 rispetto alla Parte_4
e di € 83.000,00 rispetto alla risultando pertanto il più
[...] Parte_5 conveniente.
1.1.4. In secondo luogo, parte attrice lamenta la violazione e la falsa applicazione dell'art. 21 nonies della legge 241/1990, poiché, a distanza di oltre cinque anni dall'ammissione della domanda di finanziamento, la pubblica amministrazione ha escluso la domanda di liquidazione dal sostengo economico, lamentando un inadempimento dell'operatore economico in ordine ai criteri di selezione delle offerte.
- 4 -
1.1.5. Per tali ragioni, l'azienda agricola ha agito in giudizio Parte_1 chiedendo:
- previa eventuale disapplicazione degli atti amministrativi indicati al punto 2 dell'atto di costituzione in giudizio, di accertare e dichiarare il diritto di parte attrice a vedersi liquidate le somme già stanziate ed ammesse a contributo dalla per un importo pari ad CP_1 euro 227.318,00, coincidente con la spesa effettivamente sostenute, oltre ad interessi e rivalutazione;
- per l'effetto, condannare la al pagamento della CP_1 somma di euro 227.318,00, oltre ad interessi e rivalutazione;

- con vittoria di spese.
1.2. Si è costituita in giudizio contestando in fatto e in diritto CP_1 quanto dedotto dall'attore.
In primo luogo, parte convenuta ha eccepito l'inammissibilità delle domande attoree per carenza di legittimazione ad agire: deduce, la di aver CP_1 intrattenuto rapporti diretti soltanto con l'impresa mandataria
[...]
e non con l'azienda agricola mera Controparte_6 Parte_1 impresa mandante.
1.2.1 In secondo luogo, l'azione esercitata sarebbe comunque inammissibile per carenza di interesse, poiché anche qualora i preventivi indicati dall'azienda agricola fossero ritenuti confrontabili, la spesa non potrebbe essere comunque stanziata stante il rapporto di parentela e di convivenza esistente tra il titolare dell'azienda agricola e i soci della TR.
Infatti, parte convenuta ha evidenziato come il preventivo scelto dall'operatore economico violi i criteri indicati dall'allegato 1, paragrafo 1 della
D.G.R. in precedenza richiamata;
assume, ancora, l'attrice che il contratto di noleggio proposto da TR TI EM non sarebbe confrontabile con gli altri preventivi.
Ed invero, la stessa con nota del 14.03.2016, aveva già lamentato CP_1
l'inammissibilità della spesa rendicontata da parte attrice, a causa di un rapporto
- 5 -
filiale che “comporta una specifica ed intensa comunione affettiva e materiale della figlia, titolare della ditta acquirente, con il genitore, titolare della ditta fornitrice. In assenza di offerte confrontabili è ragionevole ritenere che tale rapporto possa alterare la trasparenza e la correttezza del confronto concorrenziale”. In modo particolare, titolare Parte_1 dell'omonima azienda agricola, sarebbe la figlia di e Parte_6 CP_9
soci della TR TI EM snc, con i quali conviverebbe
[...] nell'immobile di via Poletti 31, Ospedalicchio di Assisi (PG).
Peraltro, stanti gli stretti legami di parentela, non si può escludere che la TR
TI EM fosse a conoscenza dei contenuti delle offerte delle ditte non selezionate.
1.2.2. L'allegato 1, paragrafo 1, della D.G.R. 392/2008 richiede espressamente un confronto tra i preventivi, i quali, pertanto, devono concernere la medesima prestazione, poiché formulate da imprese operanti in regime di concorrenza reale ed effettiva, cosa non ravvisabile nel caso di specie.
Ed infatti, prosegue la nel caso di specie, in data 2.07.2009, la ditta CP_1 ha inviato un proprio preventivo per un importo pari ad euro Parte_7
322.000,00, mentre, in data 6.07.2009, la ha fatto pervenire il proprio Parte_5 preventivo per un importo pari ad euro 310.000,00.
In entrambi i casi era espressamente prevista la consegna dei materiali.
Al contrario, in data 7.07.2009, la TR TI EM s.n.c. ha presentato il proprio preventivo per un importo pari ad euro 227.118,00, specificando però che i macchinari “saranno collocati presso il nostro capannone di Viale Europa, zona
Ospedalicchio sud”.
Le offerte non sarebbero, dunque, confrontabili tra loro, poiché mentre l'impresa selezionata non ha previsto il godimento esclusivo dei beni, il quale al contrario resta nella disponibilità del noleggiatore, le restanti imprese hanno prospettato la stipulazione di una locazione, impegnandosi a consegnare le attrezzature indicate.
In tal modo, la TR, formulando un'offerta che non sottostà al rischio di alienazione dei beni né prevede una perdita di disponibilità degli stessi, avrebbe
- 6 -
acquisito un vantaggio indebito rispetto alle altre concorrenti, laddove la valutazione di congruità sarebbe stata possibile soltanto qualora parte attrice avesse formulato una richiesta di noleggio alle altre due imprese offerenti, sulla base delle nuove condizioni di noleggio delle macchine, senza obbligo di doverle trasferire all'azienda richiedente.
1.2.3. Per tali ragioni, ha chiesto al Tribunale adito di: CP_1
- dichiarare la carenza di legittimazione attiva di parte attrice;

- dichiarare la carenza di interesse ad agire dell'attrice;
- rigettare la domanda attorea poiché totalmente infondata;

- Con vittoria di spese.
2. Dopo aver rigettato le richieste istruttorie avanzate dalle parti, il procedimento è stato rinviato per la precisazione delle conclusioni (cfr. verbale d'udienza del 15.4.2021).
Sono quindi seguiti numerosi rinvii, all'esito dei quali, mutato il giudice istruttore nella persona fisica, il procedimento è stato assegnato allo scrivente.
Pertanto, all'udienza del 7.07.2025, non essendo necessario lo svolgimento di attività istruttoria, lo scrivente, ha invitato le parti a precisare le rispettive conclusioni ed a procedere alla discussione orale della causa. Esaurito tale incombente, la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 281 sexies c.p.c.


3. Premessa.
Come noto, si osserva, in termini generali, che secondo i principi espressi dall'Adunanza Plenaria 29 gennaio 2014, n. 6, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva
- 7 -
esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione; inoltre, è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.
Più nel dettaglio, con specifico riferimento alla materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, costituisce ius receptum il principio secondo cui occorra distinguere la fase procedimentale di valutazione della domanda di concessione, nella quale la legge - salvo il caso in cui riconosca direttamente il contributo o la sovvenzione - attribuisce alla P.A. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all'interesse primario, apprezzando discrezionalmente l'ammissibilità della domanda e la concedibilità del contributo, da quella successiva alla concessione dello stesso, in cui il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Cass., sez. un., 20 luglio 2011, n.
15867).
Per il vero, la giurisprudenza della Suprema Corte ha chiarito che questa regola generale può soffrire deroghe, nel senso che anche nella fase successiva all'erogazione del finanziamento, nella quale la posizione del privato si concreta normalmente in una situazione di diritto soggettivo sono predicabili casi di
“regressione” della posizione giuridica del soggetto privato, allorché la mancata erogazione (o il ritiro/revoca di essa) consegua all'esercizio di poteri di carattere autoritativo, espressione di autotutela della pubblica amministrazione, sia per vizi di legittimità, sia per contrasto, originario o sopravvenuto, con l'interesse pubblico.
- 8 -
In tali casi la devoluzione della controversia al giudice amministrativo postula la necessità di un sindacato, da parte dell'autorità giudiziaria adita, sul corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi, valutati in sede di erogazione e venuti meno, in tutto o in parte, in presenza della quale l'indicata situazione degradi ad interesse legittimo.
3.1. Ora, il presente procedimento giunge alla decisione dinanzi a questo
Ufficio per effetto di una declaratoria di giurisdizione che, conseguentemente, rende necessari alcuni adattamenti al contenuto delle deduzioni formulate e strutturate in larga parte alla stregua della deduzione di vizi di legittimità.
Le sezioni unite insegnato che il legislatore ha adottato, non casualmente, i diversi termini di riassunzione e di riproposizione (per vero unificati nel regime del termine dall'art. 59, comma 4) avendo ben presente la necessità di distinguere le ipotesi della conservata attività della prima domanda per la identità dell'ambiente processuale, quello a quo e quello ad quem, da quella del passaggio da un regime prevalentemente impugnatorio ad un regime esclusivamente cognitivo del rapporto, ferma restando in entrambe le ipotesi la conservazione di una unicità del rapporto (che giustifica la preclusione a contestare la giurisdizione ai sensi dell'art. 41 c.p.c.,: n. 23596 citata e nn. 19256 e 14828, tutte del 2010).
Nel primo caso nessuna revisione della domanda, né alcun adattamento del petitum, appare essere predicabile, nel secondo caso emerge essere necessaria la riproposizione - con relativa emendatio – “con le modalità e secondo le forme previste per il giudizio davanti al giudice adito in relazione al rito applicabile” (art. 59, comma 2 ultima parte citato), e pertanto tal riproposizione deve essere ragguagliata , nella sua idoneità, alla regola del giudice e del rito innanzi al quale il processo viene a continuare.
Più nel dettaglio, le Sezioni Unite hanno affermato che “…l'atto che determina la prosecuzione del giudizio va diversamente regolato a seconda che debba essere proposto davanti ad un giudice la cui giurisdizione abbia o meno le medesime caratteristiche della prima.
Pertanto, ove si passi da un giudizio di tipo prevalentemente impugnatorio ad un giudizio esclusivamente di cognizione sul rapporto, o viceversa, l'atto di prosecuzione deve avere la forma
- 9 -
di una riproposizione della domanda, stante il necessario adattamento del petitum;
qualora, invece, il giudizio prosegua verso un giudizio con le medesime caratteristiche, l'atto di prosecuzione assume la forma di un atto di riassunzione, regolato dall'art. 125-bis disp. att.
c.p.c.” (Cass. S.U. 21 aprile 2011 n. 9130).
Del resto, lo stesso legislatore, nel prevedere che “la domanda si ripropone con le modalità e secondo le forme previste per il giudizio davanti al giudice adito in relazione al rito applicabile”, legittima la parte ad apportare alla domanda originaria gli opportuni e necessari adattamenti, tesi a conformarla al rito proprio del giudice ad quem.
L'unicità del giudizio, dal quale discende la salvezza degli effetti della domanda originaria, riconosciuta dalla legge n. 69/2009 in ottemperanza a quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 77/2007, sussiste, quindi, anche qualora la domanda non venga “riassunta” bensì “riproposta”, con le modifiche rese necessarie dalla diversità di rito e di poteri delle due giurisdizioni in rilievo.
Fatta tale premessa nel merito si osserva quanto segue.


4. Sulla legittimazione attiva dell'attore e sulla carenza di interesse ad agire.
Evidentemente da disattendere è l'eccezione relativa alla carenza di legittimazione attiva dell'azienda agricola . Parte_1
Il raggruppamento temporaneo di imprese è un istituto previsto dal legislatore al fine di garantire una più ampia partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica, anche da parte delle piccole e medie imprese.
In tal modo, pertanto, gli operatori economici partecipanti, stipulano un mandato collettivo speciale con rappresentanza conferito all'impresa capogruppo. Effetto del mandato è la costituzione di una responsabilità solidale delle imprese nei confronti dell'amministrazione, senza che si determini la nascita di un'organizzazione o di un'associazione terza rispetto agli operatori economici riuniti, i quali conservano la propria autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali e degli oneri sociali. In altre parole, si tratta di un “fenomeno associativo in senso atecnico poiché si concretizza in un rapporto di mandato con
- 10 -
rappresentanza, ma non configura affatto un soggetto giuridico diverso e separato dalle imprese che ne fanno parte;
come tale l'a.t.i. non può essere considerato quale contraente di un appalto pubblico” (cfr. Tribunale S.Maria Capua V., sez. I, 01.03.2023, n.813,
DeJure).
Tuttavia, l'esistenza di un rapporto di mandato non esclude la legittimazione ad agire dell'impresa mandante nei confronti della P.A.
Infatti, “ciascuna impresa partecipante, anche se semplice mandante, può sempre, sia prima che dopo la formale costituzione del r.t.i., proporre impugnazione contro gli atti e i risultati della gara d'appalto, essendo titolare di autonoma legittimazione ad agire nell'ambito del raggruppamento di imprese, in quanto il mandato conferito alla capogruppo di un'associazione temporanea non preclude alla singola impresa mandante di proporre un'impugnazione sulla base della propria autonoma e persistente legittimazione, ricollegabile all'interesse di cui è titolare all'interno del raggruppamento, mancando un'espressa previsione in tal senso nella normativa comunitaria di riferimento ed in quella nazionale di recepimento, in materia di appalti di servizi, di lavori e di forniture.”(cfr. T.A.R. Roma, (Lazio), sez. III,
31.10.2019, n.12540, DeJure;
T.A.R. Venezia, (Veneto), sez. I, 17.02.2014, n.226,
DeJure; Consiglio di Stato, sez. V, 18/10/2011, n.5571, DeJure).
4.1. Tantomeno merita condivisione l'eccezione relativa alla carenza di interesse ad agire,
L'assunto è, invero, scarsamente comprensibile.
Ed invero, procedendo in termini assolutamente generali, è dato assolutamente pacifico quello per cui l'interesse ad agire - secondo quanto disposto dall'articolo 100 del codice di procedura civile - configura una condizione della azione consistente nell'esigenza di ottenere un risultato utile giuridicamente apprezzabile, non conseguibile senza l'intervento del giudice che deve essere valutato in relazione all'utilità concreta che dall'eventuale accoglimento della domanda possa derivare alla parte proponente (ex multis, Cass. civile sez. lav., 26 luglio 2017, n. 18511; cfr. anche, Cons. Stato, sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5705).
- 11 -
La sua carenza è data, dunque, dall'adozione di un provvedimento che dia soddisfazione alle ragioni invocate dall'attore o dal sopravvenire di una circostanza che renda priva di rilievo la decisione.
Per contro, la circostanza che la società TR TI EM s.n.c. presenti una compagine sociale aventi stretti legami di parentela con il titolare dell'azienda agricola attiene al merito dalla pretesa ed alle ragioni dedotte dalla Parte_1
e non impedisce certo lo scrutinio della domanda, secondo quanto CP_1 indicato al paragrafo che segue.


5. Sulla liquidazione delle spese sostenute da parte attrice in esecuzione del PSR
Giova ricordare che la giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di
Stato, A.P., 4 maggio 2018, nr. 5) ricorda come anche nello svolgimento dell'attività autoritativa, l'Amministrazione è tenuta a rispettare oltre alle norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l'invalidità del provvedimento e l'eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell'interesse legittimo), anche le norme generali dell'ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull'interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illecite frutto dell'altrui scorrettezza.
In modo particolare, nell'ambito delle procedure ad evidenza pubblica, i doveri di correttezza e buona fede sussistono, anche prima e a prescindere dall'aggiudicazione, in tutte le fasi della procedura ad evidenza pubblica.
Pertanto, la stessa responsabilità della P.A. può derivare non solo da comportamenti anteriori al bando, ma anche da qualsiasi comportamento successivo che risulti contrario, all'esito di una verifica da condurre necessariamente in concreto, ai doveri di correttezza e buona fede.
5.1. Ebbene, nel caso di specie reputa il Tribunale che la determinazione della non sia ammissibile e che, per contro, risulti fondata la richiesta di CP_1
- 12 -
contributo avanzata dall'odierna attrice in riassunzione;
ancora, anticipando alcune delle considerazioni che si faranno di qui a breve, reputa il Tribunale che, negando il riconoscimento del contributo in ragione dell'esistenza di rapporti di parentela fra i rappresentanti delle imprese, la P.A. abbia di fatto adottato un comportamento in violazione del canone di buona fede oggettiva, ed in modo particolare, del divieto di venire contra factum proprium, in quanto la stessa ha introdotto una ipotesi di inammissibilità della spesa sostenuta da un operatore economico partecipante al PSR, non prevista dagli stessi documenti della procedura.
Ma andiamo con ordine.


5.2. La lamenta, invero, la non comparabilità delle offerte. CP_1
L'assunto non è meritevole di favorevole considerazione.
L'allegato 1, paragrafo 1, della D.G.R. nr. 392/2008 prevede che “nel caso di acquisizione di beni materiali, quali impianti, macchinari, attrezzature e componenti edili non
a misura o non compresi nelle voci di prezziario regionale, al fine di determinare il fornitore e la spesa ammissibile ad aiuto, è necessario che il soggetto richiedente dimostri di avere adottato una procedura di selezione basata sul confronto tra almeno tre preventivi di spesa forniti da ditte in concorrenza, procedendo quindi alla scelta di quello che, per parametri tecnico-economici, viene ritenuto il più idoneo. A tale scopo è necessario che il soggetto richiedente fornisca una breve relazione tecnico-economica redatta e sottoscritta da un tecnico qualificato”.
In conformità con quanto previsto dalla lex specialis, e nel pieno rispetto di quanto previsto dalla stessa in data 17.06.2009, l'azienda CP_1 agricola ha inviato a tre imprese, e, Parte_1 Parte_8 Parte_4 per l'appunto, TR TI EM s.n.c., una richiesta di preventivo per un noleggio di 30 mesi per attrezzature frigorifere.
La società ha inviato il proprio preventivo in data 2.07.2009, Parte_8 formulando un'offerta pari ad € 322.000,00.
Successivamente, in data 6.07.2009, anche la società ha Parte_4 formulato una propria proposta pari ad € 310.000,00.
- 13 -
Infine, in data 7.07.2009, la ha fatto pervenire la Controparte_7 propria offerta pari ad € 227.118,00.
È un dato meramente contabile quello che consente di affermare che l'offerta economicamente più vantaggiosa è risultata essere quella della
[...]
CP_
. Effettivamente – e da qui l'assunto della parte pubblica in ordine ad una non confrontabilità delle offerte ed alla assenza di un regime di effettiva Contr concorrenza – l'offerta della è strutturalmente diversa, avendo tale impresa previsto l'uso dei macchinari, i quali sarebbero rimasti collocati presso il capannone aziendale, a differenza di quanto previsto dalle altre due offerte.
Reputa, però, il Tribunale che tale circostanza – cioè la differente costruzione dell'offerta in termini economici ed in termini di modalità di godimento del bene quanto alla loro ubicazione – non escluda, ma, piuttosto, attui effettivamente la disciplina della concorrenza, in difetto di altre e ben più pregnanti deduzioni che avrebbe dovuto fornire l'Ente Regionale, di talché tale sola circostanza
(l'ubicazione dei bini) non è di per sé ostativa alla liquidazione delle spese sostenute dall'operatore economico.
5.2.2. Dalla documentazione prodotta dalla Regione (allegato 11-13) risulta come l'azienda agricola avesse formulato una richiesta di un preventivo per un contratto di noleggio a 30 mesi, avente ad oggetto attrezzature frigorifere idonee per i tartufi, lasciando in tal modo piena libertà agli offerenti in ordine alla formulazione della propria proposta.
Mentre le altre imprese hanno manifestato una proposta che prevedeva il Contr godimento esclusivo dei beni in loco, la esercitando la propria libertà di organizzazione dei mezzi produttivi, ha redatto una proposta che prevedeva la collocazione dei materiali nel proprio capannone, fermo rimanendo che la custodia dei beni (come indicato nel contratto concluso) è a carico dell'utilizzatore.
5.2.3. La circostanza che siano state presentante offerte differentemente articolate non è di per sé indice di assenza di concorrenza, rappresentando, al contrario, un risvolto precipuo della competitività tra imprese.
- 14 -
D'altra parte, la stessa formulazione dell'allegato 1, paragrafo 1 D.G.R. nr.
392/2008 positivizza il requisito della concorrenza come riferito esclusivamente al settore di operatività delle imprese e non alle offerte.
5.2.4. L'assunto sostenuto dalla secondo cui la valutazione di CP_1 congruità sarebbe stata possibile soltanto qualora parte attrice avesse riformulato una richiesta di noleggio alle altre imprese offerenti sulla base delle condizioni Contr proposte dalla appare, a ben vedere, del tutto irragionevole, in quanto, in violazione della riservatezza delle offerte, l'azienda sarebbe stata Parte_1 obbligata a comunicare il contenuto di una delle proposte contrattuali agli altri offerenti, affinché gli stessi redigessero una proposta dai medesimi contenuti, con l'effetto, per certi versi paradossale, di comprimere, piuttosto che favorire la concorrenza.
La valutazione di congruità delle offerte o la valutazione della carenza di un effettivo regime concorrenziale tra gli operatori poteva predicarsi o in ragione della sottoposizione di condizioni o beni del tutto difformità (e non è questo il caso) o in presenza di ragioni effettive di alterazione delle condizioni di competitività sul mercato, e non solo, in mancanza di altre e più puntuali prescrizioni della lex specialis, uno degli operatori abbia costruito in termini diversi
(e che si sono rivelati, peraltro, economicamente più vantaggiosi in quanto meno sensibilmente meno dispendiosi) un'offerta avente ad oggetto beni e condizioni sostanzialmente identici.
Al contrario una interpretazione in senso avverso si porrebbe in contrasto con le libertà economiche eurounitarie, espressamente tutelate dal Trattato di
Lisbona e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, sembrando quasi suggerire, lungi dal promuovere una situazione di effettiva concorrenza, una standardizzazione delle offerte che non riconosce, dunque, la possibilità degli operatori economici di variare, a parità di oggetto e condizioni e tipo contrattuale, le modalità di erogazione del servizio offerto.
Si tratterebbe, cioè, di una interpretazione antitetica rispetto ai principi di libertà di impresa e, per l'appunto di tutela della concorrenza destinata a
- 15 -
risolversi, da un lato, in un pregiudizio per gli stessi operatori del mercato (che verrebbero privati della possibilità di modulare diversamente, nel libero gioco del mercato, le proprie offerte) e, dall'altro, in un pregiudizio tanto per le imprese ammesse a contributo prima quanto, in ultima analisi, per le stesse Pubbliche
Amministrazioni, poi, sul versante della convenienza complessiva delle offerte e del riconoscimento del contributo.
In sostanza, il contraltare del rischio di una standardizzazione delle offerte che non ammette la possibilità per gli operatori di apportare le variazioni che lascino immutato l'oggetto della prestazione o “impone” di procedere ad un invito a riformulare l'offerta presentata incide negativamente proprio su una delle principali leve del confronto concorrenziale per l'accesso al mercato in cui il punto di equilibrio ed il rispetto è dato (ed è garantito) dai precetti e dalle condizioni contenuti nella lex specialis, che nella specie non sono affatto violati.
5.3. Quanto precede ci conduce, direttamente, all'esame dell'ulteriore profilo dedotto dalla (e che, in verità, appare animare le ragioni del mancato CP_1 riconoscimento del contributo) cioè l'esistenza di legami familiari fra le compagini societarie da un lato e la sig.ra dall'altro, per cui la spesa Parte_1 sostenuta dall'operatore economico è da ritenersi inammissibile poiché contratta con una società, i cui soci sarebbero genitori e conviventi del titolare dell'azienda agricola.
Anche tale assunto non può essere condiviso.
L'esistenza di vincoli di parentela non è espressamente prevista dalla documentazione del PSR come ostativa alla liquidazione delle spese, né tantomeno la P.A. può ritenerla implicitamente richiamata nel concetto di concorrenza, riferito dall'allegato 1 esclusivamente ai rapporti fra ditte fornitrici.
D'altra parte, i principi di certezza del diritto, buona fede oggettiva e tutela dell'affidamento sono stati in più occasioni interpretati dalla giurisprudenza amministrativa nel senso di imporre il criterio della tassatività delle cause di esclusione da una procedura ad evidenza pubblica e, va da sé, tali principi
- 16 -
possono ragionevolmente estendersi alle ipotesi di mancato riconoscimento del contributo richiesto.
Infatti, il Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 28.05.2025, n.
4635) ha sostenuto come “le norme di legge e di bando che disciplinano i requisiti soggettivi di partecipazione alle gare pubbliche devono essere interpretate nel rispetto del principio di tipicità e tassatività delle cause di esclusione, consacrato dall'art. 83 comma 8, d.lgs. n. 50 del
2016, che di per sé costituiscono fattispecie di restrizione della libertà di iniziativa economica tutelata dall'art. 41 della Costituzione, oltre che dal Trattato dell'Unione Europea”.
La circostanza che la P.A., tanto nel suo agire pubblicistico, quanto nel suo agire privatistico, sia chiamata al rispetto dei canoni di correttezza e buona fede costituisce ormai ius receptum (cfr. Consiglio di Stato, A.P., 29.11.2021, nr. 19;
Consiglio di Stato, A.P., 29.11.2021 nr. 20; Consiglio di Stato, A.P., 29.11.2021 nr. 21; Cass. S.U., 15 gennaio 2021, nr.615; Cass., S.U., 28 aprile 2020, nr. 8236), ragion per cui, alla luce delle indicazioni anche di matrice unionale circa il valore della concorrenza, la documentazione del Programma di Sviluppo Rurale non può essere interpretata in senso estensivo così da coniare una implicita causa di inammissibilità in relazione ai rapporti di parentela tra l'operatore economico e l'impresa fornitrice né tantomeno la stessa può essere affermata tentando di ricondurla nel concetto di concorrenza.
5.3.1. L'assunto prospettato dall'Amministrazione secondo cui, la società Contr
in virtù dei legami familiari, avrebbe potuto conoscere il contenuto delle offerte presentate dalle altre imprese è rimasto indimostrato. Ragion per cui, dal momento che la selezione delle offerte è avvenuta nel rispetto del punto 1, allegato 1 della D.G.R. 392/2008, la spesa sostenuta dall Parte_1 di cui al preventivo formulato da dovrà
[...] Controparte_7 essere liquidata dalla comprensiva di interessi ai sensi dell'art. CP_1
1284, co. 4, dalla domanda al saldo..
6. Invero, oltre alla liquidazione degli interessi, parte attrice ha altresì richiesto il riconoscimento di un danno da svalutazione monetaria.
La richiesta è, in tale parte, infondata.
- 17 -
6.1. Come è noto, in materia di obbligazioni pecuniarie, l'art. 1224 c.c. prevede una specifica disciplina in relazione al danno da inadempimento, facendolo di regola coincidere con la misura degli interessi legali, da calcolarsi a partire dal giorno della mora, anche se il creditore può dimostrare di aver subito un danno maggiore. È parere pressocché unanime che il danno da svalutazione monetaria possa essere ricompreso all'interno del “maggior danno” di cui discorre la norma. Originariamente, la Corte di AZ si era orientata nel senso di riconoscere in re ipsa il danno da svalutazione monetaria (cfr. Cass. sez. I, 30 novembre 1978, nr. 5670). Successivamente, la giurisprudenza di legittimità (cfr.
Cass. S.U., 4 luglio 1979, nr. 3776) elaborò un criterio presuntivo di tipo oggettivo, fondato sull'appartenenza del creditore alle c.d. griglie creditorie
(creditore imprenditore, risparmiatore abituale, modesto consumatore e creditore occasionale). Tuttavia, siccome a seguito dell'adozione della moneta unica la svalutazione monetaria non è più un fenomeno endemico, il creditore di una obbligazione di valuta che voglia ottenere il ristoro del pregiudizio da svalutazione monetaria deve domandare il risarcimento da maggior danno ai sensi dell'art. 1224 c.c., comma 2, e non può limitarsi a chiedere la condanna del debitore al pagamento di capitale e rivalutazione, non essendo quest'ultima conseguenza automatica del ritardato pagamento delle obbligazioni di valuta.
Vero è che l'orientamento della giurisprudenza di AZ (cfr. Cass. S.U.,
16 luglio 2008, nr. 19499), ritiene di poter riconoscere il maggior danno ex art. 1224 c.c. in via presuntiva, “per qualunque creditore che ne domandi il risarcimento nella eventuale differenza, a decorrere dalla data di insorgenza della mora, tra il tasso del rendimento medio annuo netto dei titoli di Stato di durata non superiore a dodici mesi ed il saggio degli interessi legali determinato per ogni anno ai sensi dell'art. 1284 cod. civ., comma 1”, e che è, al contempo, concessa prova contraria sia al debitore sia al creditore.
Tuttavia, come si diceva, secondo il rigoroso principio affermatosi nella giurisprudenza di legittimità, là dove la parte creditrice che lamenti il mancato adempimento di una obbligazione pecuniaria invochi il danno da svalutazione ex art. 1224 c.p.c., comma 2, per il ritardo sofferto nel conseguimento del credito di
- 18 -
valuta, di contro ad ogni automatismo destinato a valere per la diversa fattispecie della rivalutazione del credito di valore, è necessaria la proposizione di una autonoma domanda di risarcimento del maggior danno ai sensi dell'art. 1224 c.c., comma 2, offrendone la prova.
Il creditore non può pertanto limitarsi a domandare semplicemente la condanna del debitore al pagamento del capitale e della rivalutazione, non essendo quest'ultima una conseguenza automatica del ritardato adempimento delle obbligazioni di valuta, ma deve allegare alla domanda di maggior danno i fatti costitutivi della pretesa (superamento del tasso legale da parte del rendimento dei bot;
necessità di accesso al credito bancario;
contrazione dei guadagni conseguenza del mancato percepimento del credito) (cfr: SU
23/03/2015, n. 5743; Cass. 22/06/2018, n. 16565; Cass. civ. sez. I, 23/02/2022,
n. 5965).
Pertanto, stante il mancato assolvimento dell'onere, l'ulteriore danno da svalutazione monetaria non può essere riconosciuto
7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano tenendo conto del valore della causa e dell'assenza di attività istruttoria.


P.Q.M.


Il Tribunale di Perugia, respinta ogni diversa domanda, istanza ed eccezione, così provvede:
- Accoglie parzialmente le domande proposte da Parte_1
e, per l'effetto, condanna la a pagare la
[...] CP_1 somma di euro 227.318,00, oltre ad interessi ai sensi dell'art. 1284, co. 4, in favore di dalla domanda al saldo;
Parte_1
- condanna a rifondere le spese di lite in favore di CP_1
che si liquidano in € 8.433,00, oltre Parte_1 rimborso forfettario al 15%, Iva e CAP come per legge;

Perugia, li 24 luglio 2025
Il Giudice
(dott. Luca Marzullo)
- 19 -