REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE DI BOLOGNA
SECONDA SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, nella persona del giudice Antonio Costanzo, ha pronunciato in grado d'appello la seguente
SENTENZA definitiva nella causa civile n. 8962/2023 R.G. sull'appello proposto da
(C.F. ), con sede a , in persona del Parte_1 P.IVA_1 Pt_1
Sindaco metropolitano, (avv. Francesca Scarpiello, avv. Cristina Barone); Parte_2
- APPELLANTE contro
(C.F. , residente a [...], corso Europa n. 62 (avv. CP_1 C.F._1
Alessio Raitano);
- APPELLATO
* * *
Oggetto del processo: appello – canone occupazione spazi e aree pubbliche
(COSAP)
* * *

CONCLUSIONI
Per l'appellante:
«Piaccia all'Ill.mo Tribunale di Bologna, in funzione di Giudice di appello, ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione disattesa, in accoglimento dell'appello, riformare integralmente, per i motivi dedotti e in atti, la sentenza n. 140/2023, pubblicata il 22 maggio 2023, resa dal Giudice di Pace di Imola, in persona della dott.ssa Maria Florio, nella causa n. 3489/2022 R.G., e, pertanto, accertare e dichiarare la legittimità dell'avviso di accertamento esecutivo n. P.G. 38091/2022 per il pagamento del canone COSAP, anno 2016.
Con vittoria di spese e compensi professionali di entrambi i gradi di giudizio».
Per l'appellato:
«Voglia l'Ill.mo Tribunale di Bologna, nella persona del Giudice Dott. Antonio Costanzo, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione respinta, per i motivi esposti in Comparsa di Costituzione e Risposta e nel Verbale dell'udienza del giorno 14 dicembre 2023:
- rigettare l'Appello proposto dalla , confermando l'impugnata Parte_1 sentenza e, per l'effetto, condannare l'appellante al pagamento delle spese e competenze del presente giudizio, comprensive di C.P.A. e spese generali al 15%».
pagina 1 di 14
MOTIVI DELLA DECISIONE

1.
Viene in decisione, sulle conclusioni in epigrafe trascritte, l'appello contro Giudice di Pace di Imola, 22 maggio 2023, n. 140 proposto da con atto notificato il Parte_1
23 giugno 2023 a costituitosi il 16 novembre 2023 con richiesta di rigetto CP_1 dell'impugnazione.

2.
Si richiamano atti, documenti e verbali di causa, di primo e di secondo grado, noti alle parti.

3.
Gli inviti ad un accordo non sono stati accolti.

4.
La sentenza di primo grado, a definizione del giudizio n. 3489/2022 R.G., ha accolto l'opposizione di avverso l'avviso di accertamento esecutivo meglio descritto in atti, CP_1 emesso per complessivi euro 139,54, di cui euro 110,00 a titolo di canone di occupazione di suolo pubblico (COSAP) per l'anno 2016, oltre sanzioni (euro 25,00), interessi e spese, notificatogli il 9 agosto 2022.
L'odierno appellante, nell'adire il Giudice di Pace, ha dunque esercitato azione di accertamento negativo in relazione al diritto di credito vantato dalla Parte_1
a titolo di canone per l'occupazione di aree e spazi pubblici (cfr., fra le altre, Cass., sez. VI-
[...]
5, ord. 8 luglio 2022, n. 21714; Trib. Bologna, sez. II, 25 novembre 2022, n. 2951).
In primo grado la è stata condannata a pagare all'opponente le Controparte_2 spese processuali, liquidate in euro 43,00 per esborsi ed euro 346,00 per compenso.

5.
Si discute se sia dovuto o meno il canone COSAP anno 2016 per l'occupazione carrabile dell'accesso ID 510199 posto sulla strada provinciale n. 33 nel comune di Fontanelice (BO) oggetto di concessione P.G. n. 518013/2008 del 15 dicembre 2008 rilasciata dalla Provincia di Pt_1
(oggi di ) per la durata di ventinove anni ad dante causa Parte_1 Pt_1 CP_3 dell'odierno appellato.
L'appellato, erede della signora è subentrato per successione mortis causa nella CP_3 proprietà dell'immobile in via Casolana n. 23 a servizio del quale è posto l'accesso de quo.
5.1.
Nel 2008 aveva ottenuto dalla Provincia di la concessione per CP_3 Pt_1
l'allargamento del passo carraio meglio descritto in atti, censito al n. 23 di via Casolana, di ml. 7,00
* 0,70 al Km 1+444 con allargamento del passo di 4,00 metri (dal km 1+448 al km 1+552) in corrispondenza del mappale di cui al foglio 110, in sinistra stradale della S.P. 33 “Casolana” nel comune di Fontanelice.
pagina 2 di 14 La concessione richiama nelle premesse anche «la vigente normativa in materia di canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche» di cui al d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 e successive modifiche ed integrazioni, nonché «il “Regolamento per l'applicazione del canone per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche”, approvato con Delibera Consiliare n. 147 del 15.12.1998, come modificato con Delibera Consilare n. 16 del 02.03.1999».
Al punto 4 dell'atto di concessione si legge:
«4) La concessione è rilasciata per anni 29.
Alla scadenza il Concessionario avrà l'obbligo di eseguire a sue cure e spese tutti i lavori occorrenti per la rimozione delle opere installate e per rimettere il suolo pubblico in pristino, nei termini che verranno fissati dalla Provincia.
Qualora intenda invece chiedere il rinnovo della concessione, dovrà inoltrare apposita istanza, almeno sessanta (60) giorni prima della scadenza».
Si veda anche il punto 5, in tema di rimessione in pristino a seguito di revoca della concessione.
Nei punti 9 e seguenti della concessione sono stabilite le «prescrizioni tecniche» in ordine alla realizzazione del nuovo passo carraio in conformità agli elaborati grafici di progetto dell'8 gennaio 2007, con ampliamento del passo carraio lato Casola Valsenio a sinistra di metri 4,00 a servizio del mappale 110 “seminativo”. Al punto 11 si legge: «11) Non dovranno essere eseguiti lavori che interessino il piano variabile oltre a quelli previsti in progetto».
Nella citata concessione 15 dicembre 2008, alla pagina 2 era previsto:
«[l]'occupazione stradale è esente dal pagamento del canone per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche, ai sensi dell'art. 29 del […] Regolamento per l'applicazione del canone per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche» approvato dalla Provincia di con deliberazione del Pt_1
Consiglio provinciale n. 147 del 15 dicembre 1998, come modificato con delibera consiliare n. 16 del 2 marzo 1999.
La Provincia si era espressamente riservata la facoltà di introdurre alla concessione nuove condizioni, come previsto al punto 1, lett. c):
«1) La concessione è rilasciata:
[…]
c) con la facoltà della Provincia di imporre con atto motivato nuove condizioni».
5.2.
Come illustrato già nella comparsa di costituzione di di davanti al Parte_1 Pt_1
Giudice di Pace, il Regolamento richiamato nella concessione P.G. n. 518013/2008 del 15 dicembre 2008 rilasciata in favore di ra stato modificato nel 2010. CP_3
Per quanto qui rileva, la modifica aveva fatto venire meno l'esenzione dal pagamento del canone per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche (COSAP) originariamente prevista in favore della titolare della concessione 15 dicembre 2008 (si veda la pagina 2 dell'atto di concessione, sopra richiamata).
Il predetto canone (COSAP), laddove introdotto, ha sostituito la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province (AP) (v., fra le altre, Cass., sez. V, 2 ottobre 2019, n. 24541: «[…] AP e COSAP, sebbene il secondo abbia sostituito la prima, per giurisprudenza pacifica hanno natura diversa perché la prima è un tributo e la seconda è un corrispettivo per l'occupazione di spazi (Cass. s.u. n. 61/2016; v. anche n. 12167/2003) che trova la pagina 3 di 14 sua compiuta ed autonoma disciplina nel Regolamento adottato dal Comune (art. 53, d.lgs. 446/1997). Ai sensi del co. 2, lett. e) il Regolamento può prevedere "speciali agevolazioni" ma non deve necessariamente recepire ogni precedente causa di esenzione dalla AP. Il COSAP è infatti il corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici (Cass. n. 1435/2018) e quindi è una prestazione caratterizzata dalla sinallagmaticità, mentre la AP è una tassa, che trova la sua giustificazione nell'espressione di capacità contributiva rappresentata dal godimento di tipo esclusivo di spazi ed aree altrimenti compresi nel sistema della viabilità pubblica (Cass. n. 6666/1998; 21215/ 2004, n. 3872/2010)».
5.3.
Il d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, aveva, tra l'altro, istituto e disciplinato la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province (AP).
Si richiamano gli artt. 38 e ss. del d.lgs. n. 507/1993.
L'art. 44, d.lgs. n. 507/1993 in tema di «Occupazioni permanenti. Disciplina e tariffe. Passi carrabili: criteri di determinazione della superficie» (questa la rubrica dell'articolo), enunciata al comma 4 la definizione di «passi carrabili» («

4. Sono considerati passi carrabili quei manufatti costituiti generalmente da listoni di pietra od altro materiale o da appositi intervalli lasciati nei marciapiedi o, comunque, da una modifica del piano stradale intesa a facilitare l'accesso dei veicoli alla proprietà privata»), così disponeva al comma 7:
«

7. La tassa non è dovuta per i semplici accessi, carrabili o pedonali, quando siano posti a filo con il manto stradale e, in ogni caso, quando manchi un'opera visibile che renda concreta l'occupazione e certa la superficie sottratta all'uso pubblico».
5.4.
L'art. 63, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (recante “Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali”, in G.U., serie generale, n. 298 del 23 dicembre 1997, suppl. ord. n. 252) aveva stabilito che province e comuni, con regolamento da adottarsi a norma dell'art. 52 della legge stessa, potessero assoggettare «l'occupazione, sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati» al «pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa» (così il comma 1 dell'art. 63, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 nella sua originaria formulazione).
La Provincia di si era avvalsa di tale possibilità introducendo il COSAP in luogo della Pt_1
AP.
Per quanto qui rileva, il Regolamento della Provincia di in vigore al tempo del rilascio Pt_1 della concessione 15 dicembre 2008 in favore di dante causa dell'odierno appellato, CP_3 esentava dal COSAP il titolare di concessione di occupazione di suolo pubblico in una situazione che avrebbe comportato l'assoggettamento a AP. Art. 63.
Il Regolamento richiamato nell'atto di concessione, adottato ai sensi dell'art. 52, d.lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 con deliberazione n. 147/1998 e modificato con deliberazione n. 16/1999, stabiliva infatti l'esenzione dal COSAP - introdotto in luogo della AP - degli accessi carrabili e pedonali comportanti una modifica del piano stradale, in precedenza soggetti alla AP (sulla pagina 4 di 14 diversa natura giuridica delle due prestazioni patrimoniali, v. Cass., sez. un., ord. 28 giugno 2006, n. 14864; cfr. anche Cass., sez. un., 26 novembre 2008, n. 28161; Cass., sez. V, 2 ottobre 2019, n. 24541, così massimata: «La tassa per l'occupazione di aree pubbliche (AP) ed il canone di concessione per il suolo oggetto di occupazione (COSAP), hanno natura e presupposti impositivi differenti in quanto la prima è un tributo che trova la propria giustificazione nell'espressione di capacità contributiva rappresentata dal godimento di tipo esclusivo o speciale di spazi ed aree altrimenti compresi nel sistema di viabilità pubblica, mentre il secondo costituisce il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici per l'occupazione di suolo pubblico, con la conseguenza che la legittima pretesa del canone da parte dell'ente locale non è circoscritta alle stesse ipotesi per le quali poteva essere pretesa la tassa, ma presuppone la sola sussistenza del presupposto individuato dalla legge nella occupazione di suolo pubblico»; da ultimo, v. Cass., sez. un., ord. 31 dicembre 2024, n. 35330; Cass., sez. un., ord. 26 dicembre 2024, n. 34495).
Il predetto Regolamento era stato modificato con deliberazione del Consiglio provinciale n. 72 del 13 dicembre 2010, in vigore dal 1 gennaio 2011.
Con tale modifica, la Provincia di Bologna aveva assoggettato al pagamento del canone COSAP anche «le occupazioni di spazi ed aree pubbliche, effettuate con accessi “carrabili o pedonali”, intendendosi per tali manufatti realizzati modificando il piano stradale al fine di facilitare l'accesso dei veicoli o dei pedoni alla proprietà privata (listoni in pietra o in altro materiale, riempimento di scarpata, tombamento del fosso stradale o della cunetta di scolo delle acque stradali, muretti d'ala, interruzione di marciapiede, smusso nel marciapiede ecc.), […] calcolate, determinando la superficie, moltiplicando la larghezza dell'apertura dell'accesso misurata sul confine di proprietà per la profondità di un metro convenzionale, indipendentemente dalla profondità effettiva» (art. 23, comma 3, del Regolamento in vigore dal 1 gennaio 2011, doc. 3 prodotto in primo grado).

6.
E' opportuno ripercorrere le vicende del giudizio di primo grado.
6.1.
Nell'opporsi davanti al Giudice di Pace all'avviso di accertamento esecutivo notificatogli il 9 agosto 2022, con l'atto di citazione notificato il 17 ottobre 2022 l'odierno appellato ha affermato l'infondatezza della pretesa creditoria di deducendo che: Parte_1
a) la concessione 15 dicembre 2008 era affetta da errore materiale poiché il passo carraio in corrispondenza del numero civico 23 della via Casolana insiste sul mappale 647 mentre sul mappale 110, menzionato nell'atto di concessione, non vi è alcun passo carraio: «come si evince della stessa planimetria allegata alla concessione i due fondi sono attigui ed il citato accesso carraio è posizionato a circa 4 metri di distanza dal confine con il mappale 110 trovandosi, tuttavia, sul mappale 647» (v. la relazione 27 ottobre 2022 del geom. doc. 8, nella quale si Controparte_4 legge, fra l'altro, che l'accesso è posizionato «a pochissima distanza» dal mappale 110 ma si trova «sul mappale ad oggi indicato al n. 647», che precedentemente faceva parte del mappale 98, soppresso catastalmente perché frazionato l'8 novembre 2012 ed oggi corrispondente ai mappali 647 e 648);
b) con l'atto di concessione la stessa Provincia di Bologna, oggi , aveva Parte_1 riconosciuto l'esenzione dal pagamento del COSAP in favore di nella cui posizione è CP_3 subentrato CP_1
pagina 5 di 14 c) come già sostenuto da col lettera – fax 25 agosto 2015 (doc.

3-a: «[…] non c'è CP_3 modifica del piano stradale, né delle relative pertinenze per cui è da considerarsi “a raso”; non c'è interruzione di fossi per cui è da considerarsi “a raso”; non si tratta di un riempimento ma semplicemente di un invito all'accesso non realizzato dalla proprietà […]») invocando l'art. 44, commi 4 e 7, d.lgs. n. 507/1993 (doc. 3) e una delle fotografie presentate dalla stessa Provincia di quale esempio di passo carraio esente dal canone (doc. 6), il COSAP non è dovuto quando, Pt_1 come nel caso di specie, si tratta di un passo carraio “a raso” ossia a filo col manto stradale: a tal proposito l'attore aveva anche allegato due fotografie (doc. 4)

e il Regolamento per l'occupazione di suolo pubblico e per l'applicazione del relativo canone PG. n. 17044/2004 entrato in vigore il 1 gennaio 2004 e successive modificazioni (l'ultima delle quali deliberate il 30 luglio 2023) (doc. 5). L'art. 8-bis del Regolamento così prodotto dall'attore recita al comma 1: «Art. 8 bis Occupazioni con passi carrabili - 1. Le occupazioni con passi carrabili regolarmente autorizzati ai sensi del vigente regolamento comunale sono assoggettate al canone, previa determinazione della relativa superficie sulla base della loro larghezza e profondità di un metro convenzionale. Nel caso di passi carrabili a raso questa viene computata come ampiezza dello stesso varco carrabile misurata sul confine della proprietà privata, per la profondità di un metro convenzionale. Nei casi di passi carrabili di tipo leggero o pesante, la larghezza da considerare sarà la distanza tra i voltatesta (voltatesta compresi). […]».
6.2.
Costituitasi il 13 gennaio 2023, la , richiamata la già Parte_1 menzionata modifica al regolamento COSAP introdotta nel 2010 con delibera n. 72/2010 ed in vigore dal 1 gennaio 2011 (doc. 2), ha affermato che l'accesso carrabile de quo, realizzato modificando il piano stradale, con riempimento di scarpata, al fine di facilitare l'accesso dai veicoli alla proprietà privata, è soggetto a COSAP (art. 23, comma 3, del Regolamento in vigore del 1 gennaio 2011, doc. 3), alla stregua del risultato dei sopralluoghi effettuati dall'ufficio tecnico dell'amministrazione (doc. 4, denominato «risposta al signor P.G. 73755/2019») e come CP_1 confermato dal nuovo regolamento adottato con deliberazione n. 12 del 28 aprile 2021 (doc. 5).
La convenuta ha poi aggiunto che la domanda dell'attore è infondata «avuto riguardo alla tipologia dell'accesso» che, come emerge dalla relazione del tecnico dell'amministrazione (doc. 6), «non è a raso in quanto è evidente una variazione tramite riempimento della sagoma della CP_ scarpata stradale, come già ribadito negli anni al signor (doc. 6 – 7)».
La relazione del tecnico (doc. 6), dalla quale risulta che la via provinciale Persona_1
Casolana è denominata oggi via della Renana, fornisce chiarimenti in ordine al dedotto errore pagina 6 di 14 materiale contenuto nella concessione («[…] l'accesso ora in essere è al servizio dei mappali 647 e 651 (di proprietà del sig. ex Proprietà tramite successione del 2016) e del CP_1 CP_3 mappale 110 (ex proprietà venduta nel 2015). Come si evince dalla foto l'accesso serva CP_3 CP_ anche i fabbricati del sig. posti sul mappale 95, tramite il mappale 647 (ex 98)») e sottolinea la «evidente modifica del profilo della scarpata», ossia il «riempimento della sagoma della scarpata stradale», concludendo nel senso che non l'accesso non può essere qualificato “a raso” perché realizzato mediante una «modifica della scarpata stradale finalizzata a facilitare l'accesso dei veicoli e dei pedoni dalla strada pubblica alla proprietà privata. Lo stesso accesso conduce alla proprietà del sig. , mappali 647 e 95 […])». CP_1

6.3.
Alla prima udienza 16 gennaio 2023 il difensore dell'attore ha contestato la comparsa avversaria e ha chiesto un rinvio per esaminare la relazione tecnica prodotta dalla convenuta.
6.4.
All'udienza 15 marzo 2023 il difensore dell'attore ha prodotto una relazione fotografica dello stato dei luoghi al 14 marzo 2023 nonché una rassegna di giurisprudenza.
I difensori delle parti hanno discusso la causa.
6.5.
Con la sentenza n. 140/2023 pubblicata il 22 maggio 2023, il Giudice di Pace:
CP_ 1) ha ravvisato la legittimazione attiva del signor
«In via preliminare, il sig. ha la legittimazione attiva all'impugnazione CP_1 dell'avviso di accertamento in virtù di atto di successione universale dalla sig.ra »; CP_3
2) ha esposto le posizioni delle parti in relazione agli elementi di prova offerti;

3) ha richiamato una massima estratta da una decisione della Cassazione in materia di AP, relativa alla differenza tra varchi a raso e passi carrabili, senza peraltro analizzare la fattispecie concreta esaminata in quella pronuncia né metterla a confronto col caso di specie (questa la massima ufficiale di Cass., sez. V, 28 aprile 2004, n. 8106: «In tema di tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (AP), i varchi cosiddetto a raso, ossia posti a filo con il manto stradale, da tenersi distinti dai passi carrabili, in quanto rappresentano semplici accessi privi di opere visibili che rendano concreta l'occupazione e certa la superficie sottratta all'uso pubblico, non sono soggetti ad imposta, a differenza degli altri, perché questi ultimi, ai sensi dell'art. 44 del D.Lgs 15 novembre 1993, n. 507, presuppongono la destinazione particolare ed eccezionale dell'area prospiciente, attraverso il rilascio del divieto di sosta che renda palese tale destinazione, rilascio che non è obbligatorio, ma presuppone una scelta rimessa, con la richiesta di autorizzazione, ai sensi dell'art. 22 del cod. strada., al soggetto privato;
mentre il rilascio dell'autorizzazione per l'apertura del varco, ai sensi dell'art. 22 cit., risponde ad un interesse pubblico che non interferisce con il potere impositivo del regolato dalla disposizione suddetta sulla Finanza Locale»): CP_5
pagina 7 di 14 «La giurisprudenza della Corte di Cassazione considera esenti i varchi a raso, posti a filo con il manto stradale e privi di opere visibili che rendano concreta l'occupazione e certa la sottrazione della superficie al suolo pubblico, tenuti distinti dai passi carrabili veri e propri, e non sono assoggettabili a tributo, per il combinate disposto dell'art. 22 CdS e 44 del D. Lgs n. 507/1993 ( Cass. Civ. Sez V 28/04/2004 n. 8106)»;
4) senza neppure menzionare il motivo di opposizione sub 1), ha accolto la domanda (di accertamento negativo) proposta dall'attore, ravvisando nel caso concreto gli estremi del «varco a raso» e ritenendo irrilevante l'avvenuto riempimento della scarpata:
«Nel caso in esame, il varco a raso rappresenta un semplice accesso, privo di opere visibili che renda concreta l'occupazione e certa la superficie sottratta all'uso pubblico;
non assume invece rilevanza il riempimento della sagoma della scarpata stradale, essendo esso indispensabile per l'accesso oggetto della concessione».
7.
Con l'atto di appello, la ha dedotto: Parte_1
1) «1. Error in judicando: violazione e/o falsa applicazione degli art. 38 e 44 D. Lgs 507/1993 e dell'art. 41 c. 4 Regolamento COSAP Città Metropolitana di Bologna e per violazione dei principi regolatori della materia: “la modifica del piano stradale finalizzata a facilitare l'accesso alla proprietà privata costituisce l'accesso carrabile di cui al provvedimento di concessione e il canone costituisce il corrispettivo della concessione»;
2) «2. Error in procedendo: violazione dell'art. 115 c.p.c. e del principio dispositivo del processo».
7.1.
Il primo motivo di appello lamenta, in sostanza, errori di fatto ed errori di diritto commessi dal primo giudice, il quale, secondo l'appellante, non ha considerato che la strada (sterrata) privata si trova ad una quota inferiore rispetto alla strada provinciale;
che lo stato dei luoghi ha reso necessario modificare – mediante riempimento di materiale - la parte laterale al piano viabile, di proprietà pubblica, al fine di raccordare la strada privata a quella pubblica e consentire un più agevole transito per le autovetture;
che pertanto vi sono «opere visibili e incontestabili», tali da rendere concreta la, sia pur minima, occupazione di suolo pubblico, sottratto all'uso pubblico per consentire al privato un uso esclusivo e speciale del bene e che dunque l'accesso de quo non può essere qualificato come “a raso”, proprio perché «il manto stradale pubblico non è a filo, ovvero allo stesso livello, della proprietà privata». Aggiunge l'appellante che il primo giudice ha ammesso l'esistenza del riempimento della scarpata di raccordo tra le diverse quote altimetriche, al punto da considerarlo «indispensabile per l'accesso oggetto della concessione», ma lo ha ritenuto irrilevante con una valutazione priva di fondamento normativo.

7.2.
Il secondo motivo di appello censura la sentenza impugnata per aver ritenuto, in violazione dell'art. 115 c.p.c. a fronte di un fatto non contestato, che il varco, qualificato come “a raso”, sarebbe un semplice accesso privo di opere visibili e che la mancanza di tali opere non renderebbe pagina 8 di 14 concreta l'occupazione né certa la superficie sottratta all'uso pubblico, quando invece nel giudizio di primo grado l'amministrazione aveva «evidenziato, anche tramite relazione tecnica sottoscritta dal tecnico responsabile dell'ufficio, che l'occupazione carrabile di cui all'accesso in questione era
“larga metri 5,00 con profondità metri 0,80 costituita da riempimento di scarpata stradale preesistente, generante un canone di euro 110,00 annui».
8.
L'appellato ha chiesto il rigetto dell'appello, osservando che:
- come correttamente affermato dal giudice, in applicazione della disciplina ratione temporis applicabile (art. 44, comma 7, d.lgs. n. 507/1993 in materia di AP, ma operante anche per il COSAP: «

7. La tassa non è dovuta per i semplici accessi, carrabili o pedonali, quando siano posti a filo con il manto stradale e, in ogni caso, quando manchi un'opera visibile che renda concreta l'occupazione e certa la superficie sottratta all'uso pubblico»), il canone non è dovuto poiché nel caso in esame ricorre l'ipotesi del varco a raso;

- «[i]n pratica, il Giudice ha implicitamente e correttamente disapplicato, sancendone l'irrilevanza, l'art. 41, comma 4, del “Regolamento per la disciplina del Canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria” della di (all. 5 Parte_1 Pt_1 di controparte), fonte di rango secondario che illegittimamente vorrebbe ampliare le ipotesi tassabili, in contrasto con quanto previsto dalla norma sovraordinata sopra richiamata (l'art. 44 del D.Lgs. 507/1993)» (peraltro, il doc. 5 di controparte riguarda il regolamento adottato con delibera n. 12/2021, mentre qui si discute dell'annualità 2016);
- non vi è stata ad opera del primo giudice violazione dell'art. 115 c.p.c. perché in realtà sin CP_ dall'atto di citazione il signor aveva «dichiarato doversi applicare l'art. 44 comma 7, a mente del quale “la tassa non è dovuta per i semplici accessi carrabili, quando siano posti a filo con il manto stradale e, in ogni caso, quando manchi un'opera visibile che renda concreta l'occupazione e certa la superficie sottratta all'uso pubblico”, richiamando l'All. 3A (fasc. di primo grado) contenente tutte le contestazioni già inviate alla ». Parte_1
9.
I due motivi di appello vanno esaminati congiuntamente attesa la loro stretta connessione ed anche in relazione alle allegazioni dell'attore in primo grado.
10.
Ai fini della decisione occorre muovere da un dato indiscusso: nel caso di specie vi è occupazione di suolo pubblico lungo la strada provinciale oggi di competenza della
[...]
(v., a contrario, il ben diverso caso esaminato Cass., sez. I, ord. 26 Parte_1 settembre 2024, n. 25713).
Ciò si desume in primo luogo dalla stessa concessione rilasciata il 15 dicembre 2008 dalla Provincia di in favore di nella quale: Pt_1 CP_3 sono richiamati espressamente la disciplina legislativa e regolamentare concernente il COSAP nonché il codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285) e il relativo regolamento di esecuzione ed attuazione;
si fa rinvio all'istruttoria del servizio di manutenzione strada;

pagina 9 di 14 si concede l'allargamento del passo carraio, impartendo prescrizioni tecniche che rimandano a loro volta alle indicazioni progettuali di cui all'elaborato grafico di progetto 8 gennaio 20078 e implicano il divieto di eseguire lavori che interessino il piano viabile oltre a quelli previsti in progetto (punto 11); si stabilisce espressamente che «l'occupazione stradale è esente dal pagamento del canone per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche» ai sensi dell'art. 29 del Regolamento COSAP allora vigente.
Se così non fosse, la dante causa dell'appellato non avrebbe avuto motivo di chiedere la concessione alla Provincia di Bologna e di presentare elaborati grafici di progetto.
Che vi sia occupazione di suolo pubblico è un dato sotteso alle difese dell'odierno appellato, il quale si è rivolto al Giudice di Pace invocando una esenzione dal COSAP correlata alla affermata tipologia del varco (a raso o a filo), ed è stato espressamente riconosciuto dal primo giudice laddove egli ha dato atto dell'avvenuto «riempimento della sagoma della scarpata stradale», sia pur per considerarlo irrilevante alla stregua di non perspicue, e comunque non fondate, considerazioni di diritto.
In ogni caso, l'occupazione di suolo pubblico, sia pur in misura modesta, come modesta è l'entità del corrispettivo richiesto dall'ente pubblico, emerge con chiarezza dalla relazione tecnica, corredata da foto, prodotta in primo grado dalla , Parte_1
così come dalle quattro foto dell'accesso carraio costituenti la relazione fotografica dello stato dei luoghi datata 14 marzo 2023 realizzata dal geom. (se ne richiamano di seguito Controparte_4 due).
pagina 10 di 14 Le foto allegate alla relazione tecnica prodotta in primo grado dall'attore, mettono bene in evidenza il raccordo, a margine della strada pubblica, ottenuto mediante il riempimento della sagoma della scarpata preesistente ben descritto dal tecnico (le opere visibili Persona_1
e permanenti) e riscontrato anche dal Giudice di Pace con affermazione non contestata dall'odierno appellato, riempimento eseguito per consentire il facile e comodo accesso con autoveicoli, o a piedi, dalla strada pubblica, posta ad una quota più elevata, alla via privata (sterrata) che conduce ai fabbricati e comunque alla proprietà di CP_1
In fondo lo aveva già riconosciuto la signora laddove affermava (come poi farà il suo CP_3 avente causa), senza però indicare chi fosse l'autore dell'intervento, che non si trattava di un vero riempimento ma «semplicemente di un invito all'accesso non realizzato dalla proprietà», in ogni caso incidente sulla banchina stradale.
In tale contesto fattuale, già accertato dal Giudice di Pace e comunque documentato dagli elementi ora richiamati oltre che posto alla base della stessa concessione 15 dicembre 2008
pagina 11 di 14 (altrimenti priva di senso), sintomatico del presupposto generale per l'applicazione del COSAP (come prima della AP, ex art. 38, d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507; Cass., sez. I, ord. 22 novembre 2023, n. 32410:
«[…] il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dall'art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, come modificato dall'art. 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, risulta configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici. Esso, pertanto, è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare o eccezionale che ne trae il singolo»; cfr. Cass., sez. VI-trib., 8 luglio 2022, n. 21714), spettava all'attore - opponente, che ha agito per l'accertamento negativo, assolvere l'onere della prova dai fatti posti a fondamento della affermata non soggezione al canone per l'occupazione di suolo pubblico (conf. Trib. Bologna, 25 novembre 2022, n. 2951).
11.
Premesso che il denunciato errore materiale relativo all'indicazione di un mappale o più mappali ha già trovato una adeguata risposta nelle osservazioni del tecnico della
[...]
e comunque non ha un apprezzabile rilievo ai fini della decisione, non essendovi Parte_1 dubbio alcuno sulla corretta individuazione e descrizione - anche quanto alle misure (sia pur modeste) - del passo carraio per cui aveva ottenuto la concessione 15 dicembre 2008, CP_3
l'attore non ha assolto l'onere della prova da cui era gravato.
In particolare, non ha documentato l'esistenza di un Regolamento COSAP che CP_1 esentasse nel 2016 i c.d. passi carrai a raso dall'assoggettamento al canone pur in presenza dell'accertata occupazione di suolo pubblico.
Debole è l'argomento, svolto solo in appello e non esposto nell'atto introduttivo del giudizio davanti al Giudice di Pace, secondo cui il primo giudice avrebbe implicitamente disapplicato il Regolamento COSAP (del quale però non sono neppure descritti con precisione gli estremi, a dimostrare la sua applicabilità alla fattispecie de qua dell'anno 2016) perché in contrasto con previsioni di rango superiore (l'art. 44, decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, non ancora abrogato nel 2016). Si richiama nuovamente Cass., sez. V, 2 ottobre 2019, n. 24541, secondo cui il Regolamento adottato dall'ente locale non deve necessariamente recepire ogni precedente causa di esenzione dalla AP (per una diversa impostazione, Cass., sez. VI-trib., 8 luglio 2022, n. 21714).
Per altro verso, il precedente invocato dall'appellato a sostegno della tesi dell'implicita disapplicazione e relativo ad una ben diversa fattispecie concreta, ossia quella degli accessi alle autorimesse in assenza di opere che evidenzino una qualche sottrazione all'uso pubblico e per i quali non vi sia stata richiesta dell'apposizione di cartello di divieto di sosta e la conseguente instaurazione di rapporto concessorio (Cass., sez. VI-5, ord. 14 settembre 2016, n. 18108, così massimata: «In tema di canoni per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP), che, in ragione della loro natura di corrispettivi, ricadono nella giurisdizione ordinaria, il giudice ha il potere di disapplicare il regolamento comunale che ampli illegittimamente (nella specie, assoggettando al canone gli accessi ad autorimesse costituenti passo carraio a raso) il presupposto di fatto richiesto dalla norma primaria per l'assoggettamento al canone ove non ricorrano opere che evidenzino una qualche sottrazione della superficie all'uso pubblico (nella specie, neppure la richiesta di apposizione del cartello di divieto di sosta)»), non si attaglia al caso di specie, nel quale invece l'occupazione del suolo pubblico è stata resa possibile da apposita concessione e nel quale non si pagina 12 di 14 discute dell'illegittimo ampliamento, per via regolamentare, del presupposto di fatto richiesto dalla norma primaria, ma, al contrario dell'esistenza o meno di una esenzione dal canone pur in presenza – come sopra dimostrato - di occupazione di suolo pubblico. Può dunque piuttosto richiamarsi altro genere di pronunce, secondo cui la nozione normativa di "passo carrabile", posta dall'art. 44, d.lgs. n. 507/1993, ai fini dell'applicazione della AP, comprende sia i manufatti costituiti da listoni di pietra o altro materiale, sia da appositi intervalli sui marciapiedi o da una modifica del piano stradale finalizzata a facilitare l'accesso dei veicoli alle proprietà private (modifica che, come già detto, era stata effettuata nel caso qui in esame, nel quale peraltro non si discute di un tributo ma di un corrispettivo), e mentre ne sono esclusi i soli accessi "a filo" col manto stradale, cosiddetti "a raso", comunemente realizzati con i portoni ed i cancelli, che si aprono direttamente sulla pubblica strada (v., in motivazione, Cass., sez. V, 31 luglio 2007, n. 16913, secondo cui, «[i]n sintesi, proprio per non gravare con imposizione tributaria l'esercizio del diritto di accesso alla proprietà privata, non sono tassabili gli accessi diretti sulla pubblica strada, mentre sono soggetti a tassazione quegli accessi in cui si frapponga un manufatto di qualsiasi natura. Nel caso che ci occupa va affermata la sottoposizione ad onere tributario perché la realizzazione dell'accesso era stata "costruita" con un manufatto, costituito dal piano, asfaltato e lastricato con sampietrini, che interrompeva una aiuola, bene di proprietà pubblica e, comunque, assoggettato ad uso pubblico, in quanto incontestabilmente destinata alla fruizione della collettività come area a verde»).
Ad ogni modo, poiché la stessa appellante non pare mettere in dubbio l'esenzione dal COSAP ove ricorra l'ipotesi dell'accesso “a filo” con il manto stradale, ossia “a raso”, è sufficiente rilevare che nel caso di specie, come dimostrato nel paragrafo precedente, quell'ipotesi di fatto non ricorre.
E' solo dopo il riempimento della sagoma della scarpata stradale preesistente, ossia con opere permanenti e visibili (è sufficiente esaminare le fotografie prodotte da entrambe le parti), che si è realizzato un raccordo tra la strada pubblica, posta ad una quota superiore, e la strada e la proprietà privata, poste ad una quota inferiore, come in sostanza aveva già riconosciuto la stessa signora quando, con un eufemismo comunque significativo, aveva riconosciuto CP_3
l'esistenza di «un invito all'accesso» laddove, come evidente alla luce della non specificatamente contestata relazione del tecnico della e delle stesse fotografie prodotte in Parte_1 primo grado dall'attore, vi è stata una occupazione di suolo pubblico, larga metri 5,00 con profondità di metri 0,80 tecnica, costituita mediante il riempimento di scarpata stradale preesistente.
Dunque, compie una inversione logica il primo giudice quando riconosce l'esistenza del «riempimento della sagoma della scarpata stradale» per poi considerarlo irrilevante perché indispensabile a consentire l'accesso al fondo del concessionario (cfr. Cass., sez, V, 27 luglio 2012, n. 13482): al contrario, deve affermarsi che è proprio la necessità di quell'opera, ossia della modifica del piano stradale, di cui fa parte anche la banchina, a dimostrare che nel caso di specie non vi era, prima delle opere rese possibili dalla concessione 15 dicembre 2008, un accesso “a filo” o “a raso”.
Per altro verso, priva di riscontro fattuale è l'affermazione del primo giudice, tratta probabilmente da una massima di una sentenza di legittimità o una previsione normativa e non dall'osservazione degli elementi di fatto relativi al caso concreto, secondo cui «nel caso in esame» ci si trova di fronte ad «un semplice accesso, privo di opere visibili che renda concreta l'occupazione e certa la superficie sottratta all'uso pubblico», quando al contrario le opere sono pagina 13 di 14 visibili e l'entità dell'occupazione di suolo pubblico è stata descritta con precisione e mai era stata messa in discussione, salvo a presentarla come un semplice «invito all'accesso».
In definitiva, se non vi fosse stata l'espressa esenzione stabilita in via generale dall'art. 29 del Regolamento in vigore al tempo della concessione 15 dicembre 2008 il canone sarebbe stato applicato sin dall'origine. Modificato il regolamento con decorrenza 1 gennaio 2011, quell'esenzione è venuta meno e neppure può essere invocata, per l'anno 2016, sulla base dell'art. 44, d.lgs. n. 507/1993 in materia di AP, poiché il passo carraio allargato grazie a quella concessione, e alle opere così assentite, non presentava e non presenta le caratteristiche del varco
“a filo” o “a raso”.
12.
Per le ragioni qui esposte, l'appello va accolto in totale riforma della sentenza di primo grado (viene meno pertanto la condanna alle spese pronunciata dal Giudice di Pace) e l'opposizione CP_ proposta dal signor respinta.
13.
In primo grado la convenuta si è stata in giudizio a mezzo di una dipendente.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo quanto al giudizio di secondo grado.


P. Q. M.


Il Tribunale di Bologna, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando in grado d'appello, nel contraddittorio delle parti, ogni diversa domanda, istanza ed eccezione respinta:
- in accoglimento dell'appello ed in totale riforma di Giudice di Pace di Imola, 22 maggio 2023, n. 140, rigetta l'opposizione proposta in primo grado da e dichiara legittimo CP_1
l'avviso di accertamento esecutivo n. P.G. 38091/2022 per il pagamento del canone COSAP, anno 2016, notificato a;
CP_1
- condanna a pagare a le spese processuali CP_1 Controparte_6 del grado d'appello, liquidate in euro 64,50 per spese ed euro 662,00 per compenso, oltre RF 15%, CPA e IVA come per legge.
Bologna, 13 maggio 2025 Il giudice
Antonio Costanzo

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