IC ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI BARI
SEZIONE TERZA CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott.ssa Lidia del Monaco, ha pronunciato ex art. 281 sexies
c.p.c. la seguente
SENTENZA nella causa civile di I grado iscritta al n. r.g. 5153/2017 promossa dal:
in persona del Sindaco p.t., con il patrocinio degli avv.ti Lonero Baldassarra Parte_1
Chiara, Matassa Nino Sebastiano e Costantino Giorgio, attore contro
IC , in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t., CP_1
in persona del Presidente del Consiglio dei Controparte_2
Ministri p.t., , in persona del Ministro Controparte_3
p.t., con il patrocinio dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, convenuti
CONCLUSIONI come da note depositate per l'udienza del 12.03.2025 – sostituita dal deposito di note di trattazione scritta ex art. 127 ter c.p.c. – quivi da intendersi integralmente trascritte
MOTIVI DELLA DECISIONE
Si procede alla redazione della presente sentenza senza la parte sullo svolgimento del processo ai sensi dell'art. 45 co. 17 l. 69/2009. Nei limiti di quanto rileva ai fini della decisione (cfr. il combinato disposto degli artt. 132 co. 2 n. 4 c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c.), le posizioni delle parti costituite e l'iter del processo possono riepilogarsi come segue.
Con atto ritualmente notificato il ha citato in giudizio la Repubblica Italiana, in Parte_1
persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t., la in Controparte_2 persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t., ed il , Controparte_3 in persona del Ministro p.t., chiedendo l'accoglimento delle conclusioni di seguito riportate:
“accertare e dichiarare l'insussistenza dei presupposti del diritto di rivalsa dello Stato Italiano nei confronti del in relazione alle sentenze della Corte E.D.U. del 20.01.2009 e del Parte_1 10.05.2012; accertare e dichiarare, pertanto, l'infondatezza della pretesa creditoria vantata dallo Stato
Italiano in relazione agli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alla sentenza della Corte
E.D.U. del 10.05.2012, pronunciando ogni presupposta o conseguente statuizione;
condannare i convenuti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali.”
A sostegno della domanda, il ha allegato che con nota datata 12.05.2016, protocollata al n. Pt_1
66273, pervenuta a mezzo U.G. in data 20.05.2016, il Direttore Generale del Controparte_3
notificava al ai fini dell'esercizio del diritto di rivalsa disciplinato
[...] Parte_1 dall'art. 43 co. 10 l. 234/2012, la sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 10.05.2012, pronunciata su ricorso n. 75909 di ed altri c. Italia e relativa al risarcimento del danno Parte_2 materiale “il cui onere finanziario è stato assolto da questa Amministrazione […] ed ammonta ad euro
46.080.000,00 (quarantaseimilioniottantamila)”. L'Ente veniva invitato a formulare le proprie osservazioni ai fini dell'eventuale raggiungimento dell'intesa di cui al co. 7 della medesima disposizione.
Con nota del 19.09.2016 n. 213057 il Sindaco, stante la mancata esposizione delle ragioni sottese all'azione di rivalsa da esercitarsi nei confronti del – a cui non sarebbe stata Parte_1
imputabile alcuna violazione delle disposizioni della CEDU - contestava, quindi, le pretese creditorie avanzate dallo Stato, rinviando alle ragioni di inammissibilità ed infondatezza già poste a fondamento del giudizio instaurato a seguito di precedente ed analoga iniziativa avviata in riferimento alla sentenza della Corte E.D.U. del 20.01.2009.
Invero, con decreto datato 23.12.2015 e ricevuto il 15.04.2016, il Presidente del Consiglio dei Ministri esercitava la rivalsa di cui all'art. 43 cit., ordinando al di versare in favore dello Stato Parte_1
la somma di euro 121.800,00, corrisposta, alle imprese ricorrenti davanti alla Corte di Strasburgo, in esecuzione della sentenza del 20.01.2009 di condanna dell'Italia per violazione dell'art. 1 prot. add.
1 e dell'art. 7 C.E.D.U. Avverso tale D.P.C.M. veniva instaurato giudizio davanti al Tribunale di Bari rubricato al n. r.g. 7573/2016.
Con nota del 07.02.2017 la Presidenza del Consiglio dei Ministri comunicava l'inutile decorso del termine di legge per il perfezionamento dell'intesa, ai sensi dell'art. 43 co. 7 l. 234/2012, con l'avvertimento che, trascorsi trenta giorni senza l'eventuale formulazione di una richiesta di rateizzazione, avrebbe avviato l'iter di adozione del provvedimento esecutivo del Presidente del
Consiglio dei Ministri ex art. 43 co. 8 l. cit., integrante titolo idoneo per l'iscrizione a ruolo del credito.
In particolare, il caso di specie si riconnette alla vicenda relativa all'edificazione della c.d.
[...]
, dunque alla lottizzazione abusiva di aree situate nel territorio del Comune di sanzionata Pt_3 Pt_1
con sentenza n. 11716 della Cassazione penale del 29.01-26.03.2001, mediante la confisca delle costruzioni e dei terreni, in applicazione dell'art. 19 l. 47/1985, seppur in assenza di condanna a carico delle imprese costruttrici [“Annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché i fatti non costituiscono reato in ordine a tutte le imputazioni contestate, esclusa quella di cui al capo D) della rubrica per essersi formato su di essa giudicato e ricomprese le imputazioni di cui all'art. 20 lett. a) della legge n. 47-1985 nelle rispettive contestazioni di cui all'art. 20 lett. e) della stessa legge. Dispone la confisca e l'acquisizione al patrimonio del dei suoli e dell'intero complesso immobiliare di cui ai piani di lottizzazione nn. 141 e 151 del Parte_1
1989” cfr. in atti]. I giudici convenzionali, con la sentenza del 20.01.2009, ritenevano che la misura della confisca, non prevedibile da parte degli imputati, fosse in contrasto con l'art. 7 C.E.D.U. e violasse il diritto di proprietà tutelato dall'art. 1 prot. add. 1, traducendosi, pertanto, in una sanzione arbitraria;
per l'effetto, lo Stato italiano veniva condannato a versare a ciascuna delle tre società ricorrenti euro 10.000,00 per danno morale ed euro 30.000,00 per spese, con riserva sui danni materiali non essendo matura per la decisione la questione relativa all'applicazione dell'art. 41 della
Convenzione.
Eseguita, nelle more, la detta condanna, con successiva sentenza del 10.05.2012, la Corte E.D.U. dichiarava – per quanto di interesse ai fini del presente giudizio – l'Italia tenuta al versamento delle seguenti somme a titolo di equa soddisfazione per il danno materiale: euro 37.000.000,00 in favore di euro 9.500.000,00 in favore di ed euro 2.500.000,00 in favore di Parte_2 Parte_4
Parte_5
Il instaurando il presente giudizio, ha chiesto l'accertamento negativo della Parte_1
sussistenza dei presupposti per l'esercizio dell'azione di rivalsa preannunciata dallo Stato italiano nei confronti dell'Ente locale per aver dato esecuzione alla sentenza della Corte E.D.U. del 2012. A tal proposito, difetterebbe l'imputabilità in capo al della violazione del diritto convenzionale, Pt_1 immanente al concetto di responsabilità sì come evocato dall'art. 43 co. 10 l. 234/2012. All'Ente territoriale non sarebbe, invero, addebitabile alcuna responsabilità in ordine alle vicende sanzionate con le sentenze del 2009 e del 2012, conseguendo la condanna dello Stato in sede internazionale all'applicazione di una sanzione (la confisca) arbitraria. Il non potrebbe, dunque, essere Pt_1
ritenuto responsabile del danno subito a seguito della confisca disposta dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 11716/2001 rappresentando, quest'ultima, causa efficiente sopravvenuta idonea a recidere il legame eziologico rispetto alle vicende edilizie anteriori riconducibili al potere autorizzatorio dell'Ente.
Con comparsa depositata il 07.06.2017, si sono costituiti in giudizio la Repubblica Italiana, la ed il , i quali hanno Controparte_2 Controparte_3
chiesto, in via preliminare, dichiararsi il difetto di giurisdizione del G.O., per la ricorrenza di una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo dell'Ente territoriale. Sempre preliminarmente, parte convenuta ha chiesto dichiararsi l'inammissibilità dell'azione proposta per carenza di interesse ad agire del che avrebbe proposto una domanda di accertamento negativo di un Parte_1 diritto non ancora esercitato dallo Stato. I convenuti, nel merito, hanno concluso per il rigetto della domanda attorea siccome infondata. Il tutto con vittoria di spese, diritti ed onorari del presente giudizio.
La causa è stata istruita mediante acquisizione della documentazione in atti in assenza della richiesta di assegnazione dei termini di cui all'art. 183 c. 6 c.p.c.; matura per la decisione è stata definita all'esito della udienza celebrata il 12.3.2025 ai sensi del disposto di cui all'art. 281 sexies
c.p.c.
In via preliminare, non fondata è la questione relativa all'applicazione dell'art. 16 bis della L. n.
11/2005 – poi confluito nell'art. 43 c. 10 della L. n. 234/2012 – in relazione a violazioni CEDU intervenute in epoca precedente alla entrata in vigore della disposizione. La doglianza si pone in evidente contrasto con l'interpretazione fornita dalla Corte cost. con la pronuncia n. 219/2016 [va rilevato che l'art. 16 -bis è una disposizione di carattere processuale, finalizzata all'esercizio del diritto di rivalsa − di per sé riconducibile all'area della responsabilità aquiliana ai sensi dell'art. 2043 del codice civile – attraverso l'emissione del relativo titolo esecutivo. Pertanto, ciò che rileva ai fini della sua applicabilità è l'avvenuto accertamento del rilievo convenzionale della violazione, accertamento che è rimesso alla Corte di Strasburgo (…) L'avvenuto accertamento della violazione, espresso nella forma della sentenza di condanna da parte della Corte europea, è quindi l'elemento costitutivo della fattispecie delineata dall'art.
16 – bis ed è anche il momento discriminante ai fini della applicazione della disciplina da esso dettata. Ciò vale ad escludere la denunciata retroattività della disposizione censurata, la quale risulta applicabile alle sole ipotesi di responsabilità accertate con sentenza di condanna resa successivamente all'entrata in vigore della legge n. 11 del 2005”]
Ancora in via preliminare, infondata è l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dai convenuti.
Secondo l'interpretazione della normativa in esame fornita, dapprima, dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 219/2016 - che si è occupata della legittimità dell'art. 16 bis co. 5 l. 11/2005 - e, successivamente, dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2306/2020, che ha fatto espresso richiamo alla pronuncia della Corte costituzionale, l'accertamento della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo attiene al sistema nazionale nel suo complesso, ma la qualificazione delle singole fattispecie e materie resta fatto puramente interno. Ne consegue che la devoluzione delle controversie che nascono dalla questione attenzionata in sede internazionale è assoggettata ai normali criteri di riparto della giurisdizione e non subisce alcuno spostamento per effetto o in conseguenza dell'esercizio dell'azione di rivalsa, che è correlata al rapporto sottostante. L'accertamento dei presupposti fondanti la rivalsa trova la propria causa giustificativa nel rapporto sostanziale. È, dunque, a questo rapporto sottostante che si deve fare riferimento per l'individuazione del giudice naturale a conoscere della relativa controversia. Nel caso in esame si è al cospetto di una azione risarcitoria con conseguente ricorrenza della giurisdizione del giudice ordinario. E', dunque, inconferente la pendenza del procedimento amministrativo finalizzato all'esercizio dell'azione da parte dello Stato. L'Ente territoriale non ha lamentato la violazione di norme procedimentali, ma ha chiesto l'accertamento della assenza dei presupposti per l'esercizio dell'azione di rivalsa, ossia ha esperito una azione di accertamento negativo del relativo credito.
Giova richiamare, sul punto, il consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. da ultimo C.
30119/2023 e C. 29479/2022), in ragione del quale l'azione di accertamento non implica necessariamente l'attualità della lesione, essendo sufficiente uno stato di incertezza oggettiva, addirittura non preesistente al giudizio. Nel caso di specie, peraltro, l'iter finalizzato all'esercizio della rivalsa, sì come delineato dall'art. 43 l. cit., era stato pacificamente avviato al momento della proposizione dell'azione mediante interlocuzione (in atti) fra Controparte_3
ed il poi culminata nella nota di diffida del 07.02.2017.
[...] Pt_1
Scendendo al merito, la domanda è meritevole di accoglimento.
L'art. 43 L. n. 234/12 al co. 10 dispone “Lo Stato ha altresì diritto, con le modalità e secondo le procedure stabilite nel presente articolo, di rivalersi sulle regioni, sulle province autonome, sugli enti territoriali, sugli altri enti pubblici e sui soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 04 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 04 agosto 1955 n. 848,
e dei relativi Protocolli addizionali, degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nei confronti dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni.”
Il diritto di rivalersi riconosciuto allo Stato sorge esclusivamente nell'ipotesi in cui l'ente si sia reso responsabile di violazioni alla Convenzione.
Come esplicitato in sede giurisprudenziale (cfr. Trib. Roma n. 25355/2013), la rivalsa prevista dall'art. 43 l. 234/2012 (e prima di tale norma dall'art. 16 bis l. 11/2005) “è un istituto che ha la funzione giuridico-economica di accollare il costo di un danno verificatosi all'effettivo responsabile e presuppone che l'obbligazione gravante su un soggetto possa essere trasferita ad un terzo tenuto, per legge o per contratto, a rivalere il soccombente di quanto egli sia tenuto, a sua volta, a pagare al creditore”.
La sentenza n. 219/2016 della Corte Costituzionale, chiamata a valutare la legittimità costituzionale dell'art. 16 bis co. 5 l. 11/2005 (ora confluito nell'art. 43 co. 10 l. 234/2012) sia sotto il profilo della retroattività che della imputabilità ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale ed ha avuto modo di chiarire: “Il fondamento della rivalsa statale nei confronti degli enti locali viene, quindi, esplicitamente individuato nella responsabilità per condotte, imputabili agli stessi enti, poste in essere in violazione della C.E.D.U. L'esame del dato letterale porta, perciò, ad escludere, tra i possibili contenuti precettivi della disposizione, l'esistenza di un automatismo nella condanna dell'amministrazione locale in sede di rivalsa e, conseguentemente, di una deroga al principio dell'imputabilità”.
La Consulta ha precisato come permanga in capo al giudice adito, in sede di contestazione giudiziale
[del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri], la valutazione dell'incidenza causale dell'azione delle amministrazioni territoriali nella produzione del danno e la comparazione delle responsabilità di queste ultime rispetto a quelle dello Stato [“È proprio nell'ambito di tale valutazione che assumono rilievo pregnante, tra l'altro, le circostanze evidenziate dallo stesso rimettente ai fini dell'attribuzione di responsabilità: le ragioni della violazione della CEDU ricavabili dall'accertamento compiuto nella sentenza di condanna del giudice europeo;
se sia possibile disapplicare la normativa interna ritenuta in contrasto con il diritto europeo;
se sia illegittimo l'operato dell'ente territoriale con riferimento alla disciplina dell'ordinamento interno;
se l'ente stesso sia titolare di potestà normativa primaria. Il requisito dell'imputabilità risulta, infatti, immanente al concetto stesso di responsabilità ed è coerente con la ratio dell'intera normativa sull'esercizio della rivalsa per violazioni del diritto europeo, con riferimento sia alle condanne della Corte di giustizia, sia a quelle della Corte E.D.U., in quanto volta alla prevenzione di tali violazioni attraverso la responsabilizzazione dei diversi livelli di governo coinvolti nell'attuazione del diritto europeo”].
La legittimità costituzionale della norma è strettamente connessa alla mancanza di automatismo nell'esercizio dell'azione e, dunque, all'imputabilità diretta all'ente della violazione C.E.D.U. [ a sua volta presupponente il collegamento eziologico tra la condotta dell'ente e la sanzione subita dallo
Stato in sede europea].
Nel caso di specie, la Corte E.D.U., con la sentenza resa il 20.01.2009, ha osservato che la fondamentale garanzia di cui all'art. 7 C.E.D.U. [§. 1: “Nessuno può essere condannato per una azione o una omissione che al momento in cui fu commessa non costituisse reato secondo il diritto interno o secondo il diritto internazionale. Non può del pari essere inflitta alcuna pena superiore a quella che applicabile al momento in cui il reato è stato commesso”] importa che la legge debba definire chiaramente i reati e le pene che li reprimono [“Questa condizione è soddisfatta quando la persona sottoposta a giudizio può sapere,
a partire dal testo della disposizione pertinente, e se necessario con l'aiuto dell'interpretazione che ne viene data dai tribunali, quali atti e omissioni implicano la sua responsabilità penale. […] La Corte ha dunque il compito di assicurarsi che, nel momento in cui un imputato ha commesso l'atto che ha dato luogo al procedimento e alla condanna, esistesse una disposizione legale che rendeva l'atto punibile, e che la pena imposta non abbia ecceduto i limiti fissati da tale disposizione. […] La Corte […] si baserà sulle conclusioni della Corte di cassazione che, nella presente causa, ha pronunciato un'assoluzione nei confronti dei rappresentanti delle società ricorrenti, accusati di lottizzazione abusiva. Secondo l'Alta giurisdizione nazionale, gli imputati hanno commesso un errore inevitabile e scusabile nell'interpretazione delle norme violate;
la legge regionale applicabile, unita alla legge nazionale, era 'oscura e mal formulata'; la sua interferenza con la legge nazionale in materia aveva prodotto una giurisprudenza contraddittoria. […] In questo contesto, nel contempo legale e fattuale, l'errore degli imputati sulla legalità della lottizzazione, secondo la Corte di cassazione, era inevitabile. […] Si deve dunque riconoscere che le condizioni di accessibilità e prevedibilità della legge, nelle circostanze specifiche della presente causa, non sono soddisfatte. In altri termini, dal momento che la base giuridica del reato non rispondeva ai criteri di chiarezza, accessibilità e prevedibilità, era impossibile prevedere che sarebbe stata inflitta una sanzione. […] Per quanto riguarda la Convenzione, l'art. 7 non menziona espressamente il legame morale esistente tra l'elemento materiale del reato e la persona che ne viene considerata l'autore. Tuttavia, la logica della pena e della punizione, così come la nozione di 'guilty' (nella versione inglese) e la corrispondente nozione di 'persona colpevole' (nella versione francese), vanno nel senso di una interpretazione dell'art. 7 che esige, per punire, un legame di natura intellettuale (coscienza e volontà) che permetta di rilevare un elemento di responsabilità nella condotta dell'autore materiale del reato. In caso contrario, la pena non sarebbe giustificata. Sarebbe del resto incoerente, da una parte, esigere una base legale accessibile e prevedibile e, dall'altra, permettere che si consideri una persona come colpevole e punirla quando essa non era in grado di conoscere la legge penale, a causa di un errore insormontabile che non può assolutamente essere imputato a colui o colei che ne
è vittima. Sotto il profilo dell'articolo 7, per i motivi sopra trattati, un quadro legislativo che non permette ad un imputato di conoscere il senso e la portata della legge penale è lacunoso non solo rispetto alle condizioni generali di qualità della legge, ma anche rispetto alle esigenze specifiche della legalità penale. Per tutti questi motivi, di conseguenza, la confisca in questione non era prevista dalla legge ai sensi dell'art. 7 C.E.D.U. Essa si traduce perciò in una sanzione arbitraria. Pertanto, vi è stata violazione dell'art. 7 […] La Corte osserva che la presente causa si distingue dalla causa c. RE IT (sentenza del 24.10.1986, serie A n. 108), Pt_6 in cui la confisca è stata disposta nei confronti di beni che costituivano l'oggetto del reato a seguito della condanna degli imputati, perché nella presente fattispecie, invece, la confisca è stata disposta a seguito di una assoluzione. […] La Corte ha appena constatato che il reato rispetto al quale la confisca è stata inflitta alle ricorrenti non aveva alcuna base legale ai sensi della Convenzione e che la sanzione inflitta alle stesse era arbitraria. Questa conclusione la porta ad affermare che l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni delle ricorrenti era arbitrario e che vi è stata violazione dell'articolo 1 del Protocollo n. 1 […] La Corte ritiene poi che la portata della confisca (85% di terreni non edificati), in assenza di un qualsiasi indennizzo, non si giustifica rispetto allo scopo annunciato, ossia mettere i lotti interessati in una situazione di conformità rispetto alle disposizioni urbanistiche. Sarebbe stato ampiamente sufficiente prevedere la demolizione delle opere incompatibili con le disposizioni pertinenti e dichiarare inefficace il progetto di lottizzazione. […] Nella presente causa, la mancanza di un quadro giuridico prevedibile per la confisca e il persistere di questa situazione devono aver cagionato, alle ricorrenti così come agli amministratori e ai soci delle stesse, dei disagi notevoli, quantomeno nella conduzione degli affari correnti delle società”] Ora, la confisca ex art. 19 l. 47/1985, attenzionata dai giudici internazionali, veniva disposta dalla
Corte di Cassazione con sentenza di assoluzione n. 11716/2001. Il dunque, Parte_1
intervenuto nella fase di rilascio delle autorizzazioni edilizie, è estraneo al segmento a valle della vicenda, rappresentato dalla confisca dei beni posta a fondamento della pronuncia resa dalla CEDU ed oggetto dell'azione di rivalsa. Di quest'ultimo si occupavano, esclusivamente nonché in applicazione della legge statale, le corti interne (da ultimo la Suprema Corte).
Concludendo, va accolta la domanda del e dichiarata l'insussistenza del diritto Parte_1 dello Stato a rivalersi nei confronti dell'Ente di quanto tenuto a corrispondere in esecuzione della sentenza della Corte E.D.U. del 10.05.2012.
Le spese di lite sono liquidate secondo soccombenza ai sensi del d.m. 55/2014 ss.mm.ii. (tabella n. 2; finca n. 6, applicati gli aumenti di cui all'art. 6 nella misura del 20% da reputarsi congrua e previa applicazione delle riduzioni massime di cui all'art. 4 c.1 in relazioni alle fasi di trattazione/ istruzione e decisionale stante l'esiguità dell'attività difensiva)


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando nella causa in epigrafe indicata, ogni altra istanza disattesa o assorbita, così dispone:
- accoglie la domanda e, per l'effetto, dichiara l'insussistenza del diritto dei convenuti a rivalersi nei confronti del di quanto corrisposto in esecuzione della sentenza di condanna della Parte_1
Corte E.D.U. del 10.05.2012;
- condanna le parti convenute, in solido, alla refusione delle spese di lite in favore del Parte_1 che liquida in euro 1.713,00 per esborsi documentati ed in euro 17.003,40 per compensi professionali, oltre rimborso forfetario delle spese nella misura del 15%, C.P.A. ed I.V.A., se dovuta, come per legge.
Manda alla Cancelleria per gli adempimenti di competenza.
Bari, 12.03.2025
Il Giudice dott.ssa Lidia del Monaco