N. R.G. 1886/2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di COSENZA
Prima Sezione Civile
Il Tribunale di Cosenza, prima sezione civile, in composizione monocratica, nella persona della dott.ssa
Anna Rombolà, ha pronunciato la seguente
SENTENZA Nella causa civile iscritta al n. 1886 del Ruolo Generale Affari Contenziosi dell'anno 2020, pendente
TRA
in persona dell'Amministratore Unico, rappresentata e difesa dall'Avv. Roberto Parte_1
Terenzio, nel cui studio in Rende (Cs) alla Via Giovanni XXIII, 43 è elettivamente domiciliata, in virtù di procura in calce all'atto di citazione;

- attrice -
E
in persona del Sindaco p.t. e (C.F.: Controparte_1 CP_2
), elettivamente domiciliati in Cosenza alla Via Fausto e Luigi Gullo, 48, C.F._1 presso lo Studio dell' Avv. Maria Teresa Palmieri che li rappresenta e difende, giusta conferimento incarico con determina dirigenziale N. 149/2020 ed in virtù di procura in calce alla comparsa di costituzione;

- convenuti - avente ad oggetto: pagamento somme lavori somma urgenza – azione di ingiustificato arricchimento – responsabilità funzionario .
Conclusioni: come rassegnate dai procuratori delle parti all'udienza del 15.9.2025.
Ragioni in fatto ed in diritto della decisione
Con atto di citazione ritualmente notificato la conveniva in giudizio il Parte_1 Controparte_1 ed il geom. rassegnando le seguenti conclusioni: CP_2
“1) Condannare il in via esclusiva al pagamento dell'importo di Euro 275.400,00 Controparte_1
(duecentosettantacinquemilaquattrocento/00) — ovvero a quella minore eventualmente accertata - in
pagina 1 di 16 favore della 2) In subordine: Condannare il in via solidale con il Parte_1 Controparte_1 funzionario geom. al pagamento dell'importo di Euro 275.400,00 CP_2
(duecentosettantacinquemilaquattrocento/00) — ovvero a quella minore eventualmente accertata - in favore della 3) In subordine ed in via degradata: nella denegata ipotesi in cui non Parte_1 venisse riconosciuto l'ingiustificato arricchimento — anche mediante l'esercizio dell'azione surrogatoria ex art. 2900 c.c. – in favore del e, quindi, la condanna dello stesso in via Controparte_1 esclusiva o solidale al pagamento nei confronti della parte attrice, condannare in via esclusiva il funzionario geom. al pagamento dell'importo di Euro 275.400,00 CP_2
(duecentosettantacinquemilaquattrocento/00) — ovvero a quella minore eventualmente accertata - in favore della ”. Parte_1
A fondamento della domanda deduceva che:
-con Determinazione del Dirigente n. 399 del 05/09/2018 (n. 1822 del 16/10/2018 del Registro generali delle determinazioni) il affidava alla i lavori urgenti di “Sistemazione Controparte_1 Parte_1 piano variabile e messa in sicurezza Contrada Cutura, località Piano EL (via Piemonte) e zone varie, zone fiume DO per verifica perdite rete fognante”, sul presupposto che vi era “la necessità di ripristinare la viabilità in varie località comunali, nonché di procedere alla pulizia del Fiume DO per verificare la funzionalità della rete fognante comunale, accertando l'assenza di immissioni di acque reflue nel corso d'acqua; pertanto, i lavori sono finalizzati a garantire la salute e l'incolumità pubblica”;
- che, durante l'esecuzione dei lavori, il Responsabile del Procedimento Geom. Rende, preso CP_2 atto del reale stato dei luoghi oggetto di manutenzione, ripristino e messa in sicurezza di cui alla
Determinazione de quo, affidava, in corso di esecuzione, alla società attrice ulteriori lavori urgenti ed indifferibili lungo le sponde (e terreni circostanti) del fiume DO nei tratti “Saporito” e “Linze”, così come riportati nel computo metrico, ovvero “Scavo di pulizia o scotico eseguito con mezzi meccanici in terreno di qualsiasi natura e consistenza fino alla profondità di m 0,20, compresa l'estirpazione di erbe, arbusti e radici” nonché lo “scavo di sbancamento effettuato con mezzi meccanici compresa a pro- filatura delle pareti e la regolarizzazione del fondo in rocce scolte (argilla, sabbia, ghiaia, pozzolana, lapillo, terreno vegetale e simili e con trovanti fino ad 1 mc)”;
- che, nonostante gli ulteriori lavori affidati, espressamente richiesti e riconosciuti a regola d'arte da parte del Direttore dei Lavori e Responsabile del Procedimento del di nonché dal CP_1 CP_1
Consigliere Comunale , l'ente locale provvedeva alla liquidazione del solo importo Parte_2 previsto dalla Determinazione del 05/09/2018;
pagina 2 di 16 - che, pertanto, la intendeva agire, ex art. 2041 c.c., con l'azione di ingiustificato Parte_1 arricchimento nei confronti del che aveva usufruito di lavori posti in essere in favore Controparte_1 della cittadinanza, senza effettuare il dovuto pagamento nei confronti della ditta attrice che aveva subito una correlativa diminuzione patrimoniale comprovata dai costi sostenuti per l'esecuzione delle opere;

- che, nella denegata ipotesi in cui non fosse ritenuta ammissibile l'azione di ingiustificato arricchimento e fosse accertata un'esclusiva responsabilità del Responsabile Unico del Procedimento, il doveva, comunque, essere ritenuto solidalmente responsabile e titolare di Controparte_1 legittimazione passiva in virtù dell'esperimento dell'azione di surroga ex art. 2900 c.c. da parte della
Parte_1
- che, in ogni caso, la aveva eseguito i lavori su espressa disposizione del Geom. Parte_1
nella sua qualità di Responsabile Unico del Procedimento (RUP) il quale aveva CP_2 eseguito diversi sopralluoghi, anche alla presenza del consigliere e del Sindaco del Comune Pt_2
essendosi trattato di lavori in variante ritenuti necessari, indifferibili ed urgenti anche alla luce CP_1 delle condizioni metereologiche avverse nel periodo di riferimento;

- che, pertanto, ove non fosse stata riconosciuta la responsabilità del Responsabile Unico del CP_1
Procedimento, Geom. doveva essere chiamato a rispondere, nei confronti della ditta, CP_2 ex art. 191 TUEL, per tutti i lavori affidati ed eseguiti in favore dell'ente pubblico, senza il rispetto delle modalità procedimentali previste dalla normativa.
Si costituivano in giudizio il che contestava la fondatezza della Controparte_3 domanda proposta dalla e ne chiedevano il rigetto. Parte_1
In particolare, deducevano:
-che la era stata affidataria dei "Lavori urgenti di Sistemazione piano viabile e messa in Parte_1 sicurezza Contrada Cutura, località Piano EL (via Piemonte) e zone varie, pulizia fiume DO per verifica perdite rete fognante", a seguito della Determinazione Dirigenziale del Settore Tecnico
Manutentivo n.399 del 05/09/2018 — n.1822 in data 16/10/2018 del Registro Generale e che tali lavori riguardavano, esclusivamente, la messa in sicurezza di due tratti stradali in contrada Cutura e località
Piano EL (via Piemonte), il rifacimento del manto in conglomerato bituminoso in contrada
Vallone, la chiusura di buche in varie zone del territorio comunale, su indicazioni della direzione lavori, la messa in opera di alcuni pozzetti della rete fognante (località Felpiano e via Busento), la pulizia delle sponde del Fiume DO, in limitate parti del tratto compreso tra la Scuola primaria di località Linze e la frazione Ortomatera di Castrolibero, al fine di verificare eventuali scarichi fognari, per un importo pari a € 37.498,22, oltre oneri sicurezza (pari a € 674,97) e IVA al 22%;
pagina 3 di 16 -che, in data 10/12/2018, la Regione Carabinieri Forestale "Calabria" aveva sequestrato, su entrambi i lati, le sponde del fiume DO, comprese tra la Segheria ED AP RI e il viadotto dell'Autostrada A2, attribuendo alla società i reati di cui all'art.181 del D.Igs. n.42/2004 e Parte_1 art.734 c.p., nominando altresì, il Dirigente comunale, Ing. , custode giudiziario;
Persona_1
- che, con nota prot. n.63773 del 11/12/2018, il Geom. aveva trasmesso la relazione CP_2 richiesta dal custode, specificando di non avere mai emesso alcun ordine di servizio ad eseguire lavorazioni nel fiume DO, ulteriori e diverse da quelle oggetto di affidamento, nonché di avere più volte invitato, nel corso dei lavori, la società a preservare le alberature esistenti e a Parte_1 limitarsi alle affidate opere di pulizia nel tratto compreso tra la Scuola elementare di loc. Linze e la
Falegnameria dei Fratelli AP;

- che, con nota prot. n.2147 del 15/01/2019, l'Ing. , unitamente al responsabile unico del Per_1 procedimento, Geom. Rende, aveva formalmente contestato alla società convenuta i lavori effettuati, in quanto difformi da quelli autorizzati con la Determinazione Dirigenziale del Settore Tecnico
Manutentivo n.399 del 05/09/2018, comunicando alla medesima società la sospensione di ogni pagamento fino ad ulteriori accertamenti, il riconoscimento delle sole lavorazioni autorizzate fino al limite di spesa approvata dall'Ente, l'addebito delle spese per la messa in sicurezza delle aree poste ai due lati del fiume DO (rimozione e trasporto a discarica cumuli di materiale) tra i viadotti della
S.S.107 e dell'Autostrada A2, convocando la per il giorno 22/01/2019, per una verifica Parte_1 congiunta sull'eventuale conformità dei lavori effettuati.
- che, a seguito delle verifiche congiunte effettuate in data 22/01/2019, venivano rilevate difformità nei lavori eseguiti, formalmente comunicate alla ditta esecutrice con nota prot. n.5923 del 04/02/2019, con la quale era stato, altresì, ribadito alla società attrice l'impossibilita di procedere al riconoscimento di spese non autorizzate, sia per l'assenza di qualsiasi ordine di servizio da parte del direttore dei lavori e
Responsabile del Procedimento Geom. sia perché la medesima società non aveva mai CP_2 evidenziato la necessità, né richiesto oneri aggiuntivi per il raggiungimento dello scopo dei lavori affidati;

- che, con nota prot. n.23352 del 23/05/2019, a firma dell'Ing. , era stato comunicato alla Per_1 società attrice l'importo dei lavori regolarmente eseguiti, pari ad € 29.566,48, oltre oneri sicurezza per €
674,97, per complessivi 30.241,46 oltre IVA al 22%, da cui venivano decurtate le spese sostenute dall'ente per la messa in sicurezza della aree a seguito ed a causa delle lavorazioni non autorizzate
(rimozione e trasporto a discarica dei cumuli di materiali di risulta), pari a € 10.748,37 oltre IVA al
22%.
pagina 4 di 16 - che l'importo definitivo di € 19.493,09 oltre IVA al 22% veniva liquidato alla società attrice, con
Determinazione Dirigenziale del Settore Tecnico Manutentivo n.336 del 08/07/2019, a seguito della trasmissione della nota di credito , acquisita al protocollo comunale al n.32145 del 04/07/2019, Pt_1 con la quale l'attrice non aveva avanzato alcuna richiesta ulteriore;

- che, alla stregua delle circostanze evidenziate, la richiesta, azionata dall'attrice, di pagamento di somme ulteriori unilateralmente stimate in € 275.400,00, risultava infondata e non supportata da alcun atto giuridicamente valido e vincolante;

- che, in particolare, non sussisteva un valido contratto scritto tra le parti, in ordine alle presunte opere ulteriori, né risultavano rispettate le procedure prescritte dalla legge per l'affidamento dei lavori, sia in relazione alle disposizioni disciplinanti i lavori di somma urgenza, sia in relazione alle altre tipologie di interventi di cui l'impresa assumeva l'esecuzione;
- che nessun ordine di servizio era stato emesso dal direttore dei lavori e responsabile del procedimento
Geom. in relazione a presunti lavori aggiuntivi rispetto a quelli affidati con CP_2
Determinazione Dirigenziale del Settore Tecnico Manutentivo n.399 del 05/09/2018, né l'esecuzione degli stessi era stata autorizzata verbalmente, tenuto conto che il “computo metrico” allegato dall'attrice, in quanto atto unilaterale, nulla provava in ordine ad una presunta autorizzazione degli ulteriori lavori effettuati dalla società attrice;

- che l'appaltatore di un'opera pubblica, al fine di contestare la contabilizzazione dei corrispettivi effettuata dall'amministrazione e/o avanzare ulteriori pretese economiche, era tenuto ad iscrivere tempestivamente apposita riserva nel registro di contabilità e ad esporre, nei termini indicati dalla legge, gli elementi idonei ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma, confermando, infine, la riserva all'atto della sottoscrizione del conto finale;

- che, nel caso di specie, la trasmissione della nota di credito, da parte della società attrice in data
04/07/2019, rappresentava un'inequivocabile accettazione dei rilievi dell'Ente, anche con riferimento alle operate decurtazioni dell'importo derivante dalla messa in sicurezza delle aree poste ai lati del fiume
DO, per lavori mai autorizzati e non completati dalla società Parte_1
- che, nel caso di specie, non vi era stato alcun arricchimento del che, al contrario, Controparte_1 aveva dovuto rimediare ai danni conseguenti a lavori non autorizzati e non voluti dall'ente medesimo, né quest'ultimo aveva riconosciuto "a posteriori" il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.l.vo n. 267 del 2000, né era configurabile alcuna responsabilità del che non aveva impartito CP_4 alcun ordine di servizio per i lavori aggiuntivi.
Espletati gli incombenti di rito e concessi i termini di cui all'art. 183, VI comma c.p.c., la causa veniva istruita mediante prova testimoniale. pagina 5 di 16 All'udienza del 15.9.2025, sulle conclusioni precisate dai procuratori delle parti, la causa veniva assegnata a sentenza con concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.
*****
La ha chiesto la condanna del in via esclusiva e/o in via solidale con Parte_1 Controparte_1 il funzionario geom. al pagamento dell'importo di Euro 275.400,00, a titolo di CP_2 ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. ovvero anche mediante l'esercizio dell'azione surrogatoria ex art. 2900 c.c., in relazione ai lavori urgenti ed indifferibili lungo le sponde (e terreni circostanti) del fiume DO nei tratti “Saporito” e “Linze”, dalla stessa eseguiti ed ulteriori rispetto a quelli oggetto della Determinazione del Dirigente n. 399 del 05/09/2018.
Il ed il Geom. da parte loro, hanno contestato l'esistenza e Controparte_1 CP_2
l'ammontare del credito vantato dall'impresa opposta, deducendo l'assenza di valido affidamento dei lavori di variante di cui la stessa ha chiesto il pagamento, nonché il mancato rispetto della procedura prevista dalla legge per l'esecuzione di varianti e/o di lavori di somma urgenza, negando l'esperibilità di un'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'amministrazione, nonché dell'azione diretta nei confronti del responsabile unico del procedimento, per assenza dei presupposti di legge, rilevando l'avvenuto pagamento integrale di tutti i lavori oggetto della Determina Dirigenziale del Settore Tecnico
Manutentivo n.399 del 05/09/2018 — n.1822 in data 16/10/2018 del Registro Generale.
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, in tema di prova dell'inadempimento di una obbligazione, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno ovvero per l'adempimento deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto ed il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell'inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell'onere della prova del fatto estintivo dell'altrui pretesa, costituito dall'avvenuto adempimento (cfr. ex plurimis, Cass. Civ., n.
9351 del 19.4.2007; Cass. Sez. Un. n. 13533 del 30.10.2001).
Nel caso di specie, non forma oggetto di contestazione che la sia stata affidataria dei Parte_1
"Lavori urgenti di Sistemazione piano viabile e messa in sicurezza Contrada Cutura, località Piano
EL (via Piemonte) e zone varie, pulizia fiume DO per verifica perdite rete fognante", a seguito della Determinazione Dirigenziale del Settore Tecnico Manutentivo n.399 del 05/09/2018 — n.1822 in data 16/10/2018 del Registro Generale e che tali lavori abbiano riguardato la messa in sicurezza di due tratti stradali in contrada Cutura e località Piano EL (via Piemonte), il rifacimento del manto in conglomerato bituminoso in contrada Vallone, la chiusura di buche in varie zone del territorio comunale, su indicazioni della direzione lavori, la messa in opera di alcuni pozzetti della rete fognante pagina 6 di 16 (località Felpiano e via Busento), la pulizia delle sponde del Fiume DO, in limitate parti del tratto compreso tra la Scuola primaria di località Linze e la frazione Ortomatera di Castrolibero, al fine di verificare eventuali scarichi fognari, per un importo pari a € 37.498,22, oltre oneri sicurezza (pari a €
674,97) e IVA al 22%.
La stessa società attrice ha dedotto che le opere oggetto della suindicata Determina siano stati regolarmente eseguiti e integralmente saldati dall' e che oggetto del presente giudizio CP_5 siano, invece, gli ulteriori lavori di variante, che si sarebbero resi necessari nel corso dell'esecuzione e che sarebbero stati ordinati dal Geom. nella qualità di Direttore dei Lavori e RUP, CP_2 nonché da altri rappresentanti del in quanto ritenuti urgenti e indifferibili per motivi di CP_1 pubblica sicurezza e tutela del territorio.
A supporto della domanda ha invocato l' Ordinanza Prot. M. 390318/SIAR del 19/11/2018 emessa dalla
Protezione Civile che ha accertato il superamento della soglia Liv. 3 di precipitazioni ed ordinato un immediato intervento al fine di tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica, deducendo che, sulla scorta di essa, il RUP geom. abbia ampliato i lavori affidati alla richiedendo CP_2 Parte_1 scavi e pulitura del fiume al fine di evitare l'esondazione del fiume DO, in diverse località, per garantire e salvaguardare la sicurezza e l'ordine pubblico, e che tali lavori, pur essendo stati effettivamente eseguiti alla presenza e sotto la direzione dei tecnici comunali, non siano stati successivamente contabilizzati né remunerati dall'Amministrazione.
Orbene, la giurisprudenza di legittimità è costante nel ritenere che, in base agli artt. 16 e 17 r.d. n. 2440 del 1923, il contratto d'opera professionale stipulato con la P.A., pure se questa agisca "iure privatorum", deve essere redatto, a pena di nullità, in forma scritta: il rispetto di tale forma, infatti, è strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo, ed è, per tale via, espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. posti dall'art. 97 Cost. Il contratto deve, quindi, tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini di una valida conclusione del contratto, rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'ente abbia conferito un incarico a un professionista, o ne abbia autorizzato il conferimento, in quanto essa non costituisce una proposta contrattuale, ma un atto con efficacia pagina 7 di 16 interna all'ente avente natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato ad esprimere la volontà all'esterno (Cass. n. 15296 del 6.7.2007).
Al riguardo, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A., anche "iure privatorum", attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deve essere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azione amministrativa è sempre soggetta. Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza di un contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico per l'assenza in radice dell'accordo tra le parti, richiesto dall'art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e non opponibile ai terzi (cfr. Cass. Civ., n. 20033 del 6.10.2016).
Peraltro, al fine di soddisfare il requisito della forma scritta ad substantiam, i contratti conclusi dalla
P.A. non postulano la necessaria contestualità di proposta e accettazione, essendo sufficiente che le stesse, pur se contenute in documenti distinti, siano consacrate in un unico testo (cfr. Cass. Civ., n.
32337 del 21.11.2023).
Da ciò consegue che, qualora non sopravvenga la formale stipulazione, il privato non può far valere alcuna responsabilità per colpe della controparte, derivando l'invalidità del negozio da disposizioni generali, da presumersi note agli interessati, che escludono l'affidamento incolpevole della parte adempiente (Cass. n. 14099/2004).
Si aggiunga, inoltre, che, per i contratti degli enti pubblici locali, occorre anche la copertura finanziaria, costituente condizione di efficacia del contratto dell'ente pubblico locale, la cui mancanza è rilevabile d'ufficio come eccezione in senso lato, e che esige, oltre all'indicazione del capitolo di bilancio impegnato, anche l'attestazione di copertura finanziaria, rappresentata dal visto di regolarità contabile rilasciato dal responsabile del servizio finanziario, per garantire l'effettiva disponibilità di denaro nel capitolo di bilancio indicato (cfr. Cass. Civ., n. 29828 del 27.10.2023).
In conclusione, non è configurabile il perfezionamento del contratto stipulato "jure privatorum", in cui sia parte una pubblica amministrazione od un ente pubblico istituzionale, in forma verbale ovvero per
"facta concludentia" mediante esecuzione delle prestazioni ex art. 1327 c.c., atteso che in materia di contratti della P.A. e degli enti pubblici istituzionali, costituisce diretta attuazione del principio fondamentale di trasparenza della attività amministrativa (quale espressione del principio costituzionale di buon andamento ex art. 97 Cost.) quello della necessaria stipulazione in forma scritta a pena di nullità, forma non surrogabile sulla base di comportamenti concludenti e che risponde all'esigenza di tutela delle risorse degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziari assunti senza l'adeguata copertura e senza la valutazione dell'entità delle obbligazioni da adempiere (ex pluribus: Corte Cass. pagina 8 di 16 Sez. 1, n. 1752 del 26/01/2007; n. 22537 del 26/10/2007; n. 8000 dell'01/04/2010; Sez. 1, n. 6555 del
20/03/2014; Sez. 2, n. 9219 del 23/04/2014; Sez. 1, Sentenza n. 12316 del 15/06/2015; Sez. 3 n. 20391 dell'11/10/2016).
Inoltre, in materia di affidamento di lavori in economia in casi di somma urgenza, l'art. 146 del D.P.R.
554/1999, ora confluito nell'art. 125 D. Lgs. 163/2006 e negli artt. 173 e ss. del Regolamento attuativo di cui al D.P.R. n. 207/2010, stabilisce che nei casi in cui l'esecuzione dei lavori in economia è determinata dalla necessità di provvedere d'urgenza, questa deve risultare da un verbale, in cui sono indicati i motivi dello stato di urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo.
Il verbale, compilato dal responsabile del procedimento o da tecnico all'uopo incaricato, va poi trasmesso con una perizia estimativa alla stazione appaltante per la copertura della spesa e l'autorizzazione dei lavori.
Inoltre, nei casi di somma urgenza, il responsabile del procedimento o il tecnico che si reca prima sul luogo, può disporre, contemporaneamente alla redazione del verbale, l'immediata esecuzione dei lavori entro il limite di € 200.000,00 o comunque di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità, con affidamento dei lavori in forma diretta ad una o più imprese.
Anche in questi casi, è previsto che il responsabile del procedimento o il tecnico incaricato debbano compilare, entro dieci giorni dall'ordine di esecuzione dei lavori, una perizia giustificativa degli stessi e trasmetterla, unitamente al verbale di somma urgenza, alla stazione appaltante che provvede alla copertura della spesa e alla approvazione dei lavori. In mancanza di approvazione da parte della stazione appaltante, si procede alla liquidazione delle spese relative alla parte dell'opera o dei lavori realizzati.
Nella fattispecie in esame, la ditta opposta ha allegato esclusivamente un computo metrico, unilateralmente predisposto, che non richiama alcun verbale di somma urgenza, redatto dal responsabile del procedimento o da altro tecnico incaricato.
Orbene, l'allegazione della documentazione sopra richiamata non appare sufficiente al fine di riconoscere il diritto dell'impresa opposta al pagamento del corrispettivo dei lavori di somma urgenza, non essendo stato dimostrato l'integrale rispetto delle formalità procedimentali disciplinate dalla normativa in materia di affidamento dei lavori in economia nei casi di urgenza.
In particolare, manca un atto formale proveniente dall'organo comunale munito del potere di rappresentare l'ente appaltante e contenente le necessarie determinazioni in ordine alla approvazione dei lavori eseguiti dall'impresa, al compenso da corrispondere ed alla copertura della relativa spesa, come richiesto dall'art. 146 del D.P.R. 554/1999 e successive modifiche.
pagina 9 di 16 Né ricorre, nella fattispecie in esame, l'ipotesi di riconoscimento del debito fuori bilancio, di cui all'art. 194 comma 1 lett. e) TUEL, nei limiti della utilità dell'arricchimento, atteso che simile riconoscimento può avvenire solo mediante deliberazione dell'organo competente (cfr. Cass. 30109/2018).
In merito, secondo quanto riconosciuto dalla giurisprudenza di legittimità, l'ente ha facoltà, ex art. 194 comma 1 lett. e) 'di riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o
l'amministratore che ha autorizzato la prestazione, i quali restano comunque soggetti all'azione diretta
e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio (cfr. Cass., Sez. 3, 18 aprile 2006,
n. 8950; 31 maggio 2005, n. 11597)' (cfr. Cass. n. 12608/2017).
In particolare, in difetto della formale delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio da parte del
Comunale ai sensi dell'art. 194 comma 1 lett. e) TUEL, non può essere valutata, per facta CP_6 concludentia, la rispondenza dell'opera all'interesse pubblico ed alla utilità ed all'arricchimento per l'ente.
Infine, la disposizione di cui all'art. 147 comma 5 DPR 554/1999, secondo cui “Qualora un'opera o un lavoro intrapreso per motivi di somma urgenza non riporti l'approvazione del competente organo della stazione appaltante, si procede alla liquidazione delle spese relative alla parte dell'opera o dei lavori realizzati” non può trovare applicazione nei confronti dell'ente comunale, in ragione della specialità delle disposizioni di cui agli artt. 191 e 194 del TUEL in materia di lavori di somma urgenza e di imputazione degli stessi all'Ente e di loro regolarità contabile.
L'art. 191 D. Lgs. 267/2000 (TUEL) – applicabile anche nel caso di contratti di appalto di lavori pubblici (cfr. Cass. 20763/2009) -, nel testo antecedente alle modifiche introdotte dal D. Lgs. 118/2011
e dal D. Lgs. 126/2014, così stabiliva:


1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Il responsabile del servizio, conseguita l'esecutivita' del provvedimento di spesa comunica al terzo interessato all'impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all'ordinazione della prestazione, con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facolta' di non eseguire la prestazione sino a quando
i dati non gli vengano comunicati. pagina 10 di 16

2. Per le spese previste dai regolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi contiene il riferimento agli stessi regolamenti, all'intervento o capitolo di bilancio ed all'impegno.


3. Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, l'ordinazione fatta a terzi e' regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato e' data contestualmente alla regolarizzazione.


4. Nel caso in cui vi e' stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi
1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore finanziario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.


5. Agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto deliberato, disavanzo di amministrazione ovvero indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i provvedimenti di cui all'articolo 193, e' fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni gia' assunti nei precedenti esercizi.”
Consegue che, in mancanza del rispetto della procedura di affidamento dei lavori di somma urgenza e di regolarizzazione contabile degli atti ad essa relativi, nonché in mancanza di riconoscimento del debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 comma 1 lett. e) TUEL, l'impresa esecutrice dei lavori non può agire, in via contrattuale, nei confronti dell'Ente per il pagamento del corrispettivo dovuto. CP_5
Inoltre, non appaiono ravvisabili i presupposti per l'accoglimento della domanda, proposta dalla società attrice, di condanna dell' a titolo di ingiustificato arricchimento ai sensi dell'art. 2041 CP_5
c.c..
Invero si ricorda che, per costante orientamento giurisprudenziale, è precluso al privato l'esperimento di azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, poiché difetta il requisito della sussidiarietà per l'esperibilità di tale azione, ove esista la possibilità di esperire altra azione sia nei confronti del medesimo soggetto che si intende arricchito sia nei confronti di altro soggetto, quale il l'amministratore o il funzionario che abbia consentito l'assunzione dell'obbligazione al di fuori delle disposizioni della evidenza pubblica, fatta salva l'ipotesi in cui l'ente riconosca, ai sensi dell'art. 194 D. Lgs. 267/2000, nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento, il debito fuori bilancio.
In particolare, la Suprema Corte, anche con una recente pronuncia (cfr. Cass., Ord. n. 23568 del
19/08/2025) ha ribadito che “In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili pagina 11 di 16 relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l'amministratore o il funzionario inadempiente che l'abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell'elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l'azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente locale il quale può soltanto riconoscere a posteriori, ex art. 194 d. lgs. n. 267 del 2000 - nei limiti dell'utilità dell'arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato - il debito fuori bilancio. Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi rappresentativi dell'ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative (cfr. Cass. 30109/2018; Cass. 12943/2025; Cass. 30109 del
21.11.2018; in questi termini, anche Cass. Civ., n. 5665 del 2.3.2021; Cass. Civ., n. 12608 del
19.5.2017: “L'incarico di prestazione professionale che sia stato svolto, in favore di un ente locale, in mancanza di una formale delibera di assunzione di impegno contabile ex art. 191 del d.lgs. n. 267 del
2000 comporta l'instaurazione del rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, non risultando esperibile nei confronti dell'ente
l'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., per difetto del requisito della sussidiarietà, salvo che esso non riconosca "a posteriori" il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. predetto”).
Consegue che, in mancanza di riconoscimento, da parte del Consiglio Comunale, della relativa spesa quale debito fuori bilancio ex art. 194 comma 1 lett. e) TUEL, il rapporto obbligatorio può instaurarsi esclusivamente tra la società che ha eseguito i lavori ed il funzionario che li ha autorizzati e consentiti, difettando il requisito della sussidiarietà dell'azione, ai sensi dell'art. 2041 c.c., per conseguire il pagamento dell'indennizzo da parte dell' attesa l'esperibilità della stessa nei confronti CP_5 del funzionario che abbia consentito l'assunzione dell'obbligazione, ai sensi dell'art. 191 comma 4 D.
Lgs. 267/2000.
Va, quindi, dichiarata l'inammissibilità della domanda proposta dalla nei confronti del Parte_1
Controparte_1
Quanto alla domanda proposta nei confronti del Geom. quale Responsabile Unico del CP_2
Procedimento, va osservato che la documentazione allegata dalle parti e le risultanze acquisite mediante la prova testimoniale espletata nel corso del giudizio non hanno consentito di ritenere che il funzionario comunale abbia ordinato, né in forma scritta né verbalmente, alla società attrice l'esecuzione di lavori ulteriori rispetto a quelli affidati in forza della Determina comunale. pagina 12 di 16 In particolare, i convenuti hanno allegato che, a seguito del sequestro operato, in data 10/12/2018, dalla
Regione Carabinieri Forestale "Calabria", dei terreni esistenti, su entrambi i lati, lungo le sponde del fiume DO, siano stati contestati alla società i reati di cui all'art.181 del D.Igs. n.42/2004 Parte_1
e art.734 c.p., e sia stato nominato, quale custode giudiziario, il Dirigente comunale, Ing. Per_1
.
[...]
Risultano prodotte la nota prot. n. 63773 dell'11/12/2018, a firma del Geom. che, su CP_2 richiesta del custode, ha specificato di non avere mai emesso alcun ordine di servizio ad eseguire lavorazioni nel fiume DO, ulteriori e diverse da quelle oggetto di affidamento, nonché di avere più volte invitato, nel corso dei lavori, la società a preservare le alberature esistenti e a Parte_1 limitarsi alle affidate opere di pulizia nel tratto compreso tra la Scuola elementare di loc. Linze e la
Falegnameria dei Fratelli AP, nonché la nota prot. n.2147 del 15/01/2019, con cui l'Ing.
, unitamente al responsabile unico del procedimento, Geom. hanno formalmente Per_1 CP_1 contestato alla i lavori effettuati, in quanto difformi da quelli autorizzati con la Parte_1
Determinazione Dirigenziale del Settore Tecnico Manutentivo n. 399 del 05/09/2018, comunicando alla medesima società il riconoscimento delle sole lavorazioni autorizzate fino al limite di spesa approvata dall'Ente, l'addebito delle spese per la messa in sicurezza delle aree poste ai due lati del fiume DO
(rimozione e trasporto a discarica cumuli di materiale) tra i viadotti della S.S.107 e dell'Autostrada A2.
Inoltre, a seguito delle verifiche congiunte effettuate in data 22/01/2019, sono state contestate alla società attrice alcune difformità nei lavori eseguiti, tanto che, con nota prot. n.23352 del 23/05/2019, a firma dell'Ing. , è stato quantificato l'importo dei lavori regolarmente eseguiti dalla Per_1 [...]
pari ad € 29.566,48, oltre oneri sicurezza per € 674,97, per complessivi 30.241,46 oltre IVA al CP_7
22%, da cui sono state decurtate le spese sostenute dall'ente per la messa in sicurezza della aree a seguito ed a causa delle lavorazioni non autorizzate, pari a € 10.748,37 oltre IVA al 22%, pervenendosi all'importo definitivo di € 19.493,09 oltre IVA al 22% che è stato liquidato con Determinazione
Dirigenziale del Settore Tecnico Manutentivo n.336 del 08/07/2019, a seguito della trasmissione della nota di credito . Pt_1
A tale riguardo, va evidenziato che la società attrice non ha sollevato alcuna contestazione in ordine alla decurtazione dell'importo riconosciuto per i lavori eseguiti, in ragione delle difformità contestate dal né ha iscritto riserve nella contabilità e/o nella determina di liquidazione, al fine di avanzare CP_1 pretese economiche ulteriori. Part Si aggiunga che la ha trasmesso al di rende la nota di credito n. 3/19 Parte_1 CP_1 dell'1.7.2019, acquisita al protocollo comunale al n.32145 del 04/07/2019, con cui è stato effettuato un parziale storno, per errato calcolo dell'imponibile, sulla precedente fattura n. 1/18 del 6.12.2018, in pagina 13 di 16 relazione ai lavori affidati dal ad ulteriore dimostrazione dell'assenza di rivendicazioni CP_1 economiche relative ad opere diverse da quelle oggetto della Determina comunale.
Anche le testimonianze assunte nel corso del giudizio non forniscono alcuna prova specifica dell'esistenza di ordini di servizio impartiti dal geom. alla società attrice, relativamente CP_2
a lavorazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle oggetto dell'originaria Determina comunale.
Le uniche deposizioni addotte dalla società attrice da cui risulterebbe che il Geom. abbia ordinato CP_1 all'impresa l'esecuzione di opere aggiuntive rispetto a quelle oggetto dell'incarico affidato dal CP_1 sono quelle di , all'epoca dei fatti dipendente della società attrice con qualifica di Testimone_1
Dirigente e capocantiere, e di dipendente della società attrice. Testimone_2
Il primo ha riferito che il geometra anche in presenza del sindaco e dell'assessore CP_2 [...]
abbia ordinato alla società lavori di pulizia dell'intero tratto del fiume per estirpare arbusti e Pt_2 radici, ritenendone l'urgenza perché le acque del fiume avevano raggiunto il livello del ponte e nelle vicinanze erano presenti una chiesa e una scuola, nonchè l'esecuzione dei lavori di scavo di sbancamento con mezzi meccanici. Il teste ha aggiunto che il geometra l'assessore il CP_1 Pt_2
Sindaco e l'ing. gli avrebbero garantito, anche in occasione di un incontro svoltosi CP_8 Per_1 verso le ore 19 dopo circa una settimana dall'inizio dei lavori, che nell'arco di un paio di giorni l'incarico sarebbe stato regolarizzato anche in relazione ai lavori ulteriori non previsti nell'originaria determinazione.
Il teste dipendente della ha riferito che ogni mattina due persone, Testimone_2 Parte_1 per conto del si recassero sui luoghi per dare loro indicazioni sui lavori da eseguire e Controparte_1 che, nella maggior parte dei casi, si trattasse dell'ing. , oppure di o del geom. Per_1 Pt_2 che aveva ordinato l'esecuzione di lavori di scavo e di estirpazione di erba, arbusti e CP_2 radici di un tratto del fiume DO per consentire la pulizia del fiume.
Il teste ha ribadito che simili lavori siano stati attuati su disposizione del Geom nonchè CP_2 alla presenza dell'ing. , del sig. e che, a volte, sia passato dai luoghi anche il Per_1 Pt_2
Sindaco Persona_2
Tali deposizioni, tuttavia, si sono poste in contrasto con quanto riferito dal teste di parte convenuta, ing.
, quale dirigente del settore tecnico manutentivo del che ha negato Testimone_3 Controparte_1 di avere mai fatto un sopralluogo nel corso dei lavori eseguiti dalla società sul torrente Parte_1
DO.
Il teste ha ribadito il contenuto della sua deposizione all'udienza del 5.5.2025, fissata per procedere al confronto, ex art. 254 c.p.c., con il teste di parte attrice che aveva reso dichiarazioni Testimone_2 di tenore contrastante e che, tuttavia, non è comparso per sottoporsi a nuovo esame testimoniale. pagina 14 di 16 Inoltre, anche il teste - consigliere e /o assessore del – ha riferito Parte_2 Controparte_1 di essersi recato, qualche volta, insieme al geom. nei pressi del fiume DO e di avere CP_2 visto alcuni mezzi meccanici della che eseguivano lavori, ma di non sapere riferire nulla in Pt_1 merito alla tipologia di lavori oggetto di affidamento all'impresa, né di essere mai intervenuto, non avendone titolo ed ha aggiunto di non avere mai incontrato sul cantiere nè il Sindaco, nè l'Ing.
. Per_1
Inoltre, , autista in servizio presso il Comune di ha riferito di avere Testimone_4 CP_1 accompagnato, in alcune occasioni, il geom. sul cantiere, nel periodo compreso tra ottobre e CP_1 novembre 2019, ma di non essere a conoscenza della tipologia di lavori oggetto di affidamento, aggiungendo di non saper dire se sui luoghi ci fossero l'ing. , il sig. ed altri Per_1 Pt_2 rappresentanti del Comune.
Anche , autista di scuolabus in servizio presso il Comune di ha dichiarato di CP_9 CP_1 accompagnato circa 2-3 volte nel corso del 2018 il Geom. CP_2 Parte_4 avendo ricevuto specifici ordini di servizio, ma ha negato che, in quelle occasioni, fossero presenti l'ing.
, il sig. ed altri rappresentanti del Comune. Per_1 Pt_2
Il teste , poi, ha riferito di non avere mai accompagnato il Sindaco presso il Tes_5 Persona_2 fiume DO al fine di verificare l'esecuzione dei lavori eseguiti dalla Parte_1
Non assumono specifica rilevanza, infine, le dichiarazioni dei testi (il quale ha Testimone_6 riferito di abitare vicino al torrente e di avere in comodato d'uso alcuni terreni che si trovano in prossimità dove sono stati eseguiti i lavori, e, per tale ragione, di avere visto mezzi della intenti Pt_1 ad eseguiti i lavori con a camion ed escavatori, aggiungendo che i lavori sono durati circa 15-20 gg e che gli stessi hanno riguardato la pulizia del torrente con estirpazione di erba e la sistemazione dei margini e del letto del fiume) e di (che ha riferito che una mattina, intorno alle ore Testimone_7
12.30 nell'anno 2018, mentre passeggiava sul marciapiede lungo il fiume DO, ha visto alcuni operai della che stavano eseguendo alcuni lavori di pulizia di un tratto del fiume e di essere Pt_1 intervenuto, su richiesta di uno degli operai, per smontare il filtro del gasolio di una pala cingolata e ripulirlo), trattandosi di circostanze isolate che non forniscono elementi di rilievo in merito alla tipologia dei lavori eseguiti dalla società attrice, né all'esistenza di specifici ordini di servizio impartiti dal geom.
CP_1
Ciò posto, le testimonianze di e per un verso, provengono da Testimone_1 Testimone_2 persone strettamente legate da rapporti lavorativi con la società attrice e, in quanto tali, prive della piena attendibilità, per altro verso, hanno ad oggetto circostanze parzialmente contrastanti con il contenuto pagina 15 di 16 delle altre deposizioni rese dai testimoni, con specifico riferimento alla presenza sul cantiere dell'ing.
e del Sindaco Per_1 CP_8
La sola presenza del Geom. quale RUP del Comune, peraltro, non vale, di per sé, a CP_2 dimostrare che questi abbia impartito specifici ordini di servizio in merito all'esecuzione di lavori aggiuntivi e diversi rispetto a quelli oggetto di affidamento alla in forza della Determina Parte_1
n. 399 del 05/09/2018, essendo la stessa compatibile con l'esercizio dei poteri di vigilanza ed organizzazione delle attività dell'impresa appaltatrice rispetto alle lavorazioni oggetto di legittimo incarico.
Va, quindi, esclusa la ravvisabilità di un rapporto obbligatorio diretto intercorso tra la società attrice ed il funzionario, nonché di un'esclusiva responsabilità del geom. quale Responsabile CP_2
Unico del Procedimento, non essendo emersa la prova di un affidamento diretto alla in Parte_1 relazione a lavori aggiuntivi ed ulteriori rispetto a quelli affidati dal in assenza di Controparte_1 regolarizzazione contabile e di copertura finanziaria, né l'ente comunale, pertanto, può essere chiamato a rispondere solidalmente, in virtù dell'esperimento dell'azione di surroga ex art. 2900 c.c. da parte della Parte_1
In conclusione ed alla stregua delle argomentazioni esposte, tutte le domande proposte dalla Pt_1 nei confronti del devono essere rigettate.
[...] Controparte_3 CP_2
Le spese di lite, come liquidate in dispositivo, in applicazione dei parametri minimi previsti dal D.M. n.
147/2022, in relazione allo scaglione di valore compreso tra € 260.000,01 ed € 520.000,00, seguono la soccombenza.


P.Q.M.

definitivamente pronunciando, nel contradditorio tra le parti, così provvede:
1) rigetta le domande di pagamento dell'importo di Euro 275.400,00, di indebito arricchimento, ex art. 2041 c.c., e l'azione surrogatoria ex art. 2900 c.c., proposte dalla nei Parte_1 confronti del e di Controparte_1 CP_2
2) condanna la alla rifusione, in favore del e di Parte_1 Controparte_1 CP_2 delle spese del giudizio che si liquidano in € 11.229,00 per compensi professionali, oltre rimborso forfettario spese generali in misura del 15%, cpa ed iva come per legge.
Cosenza, 11.12.2025
Il Giudice dott.ssa Anna Rombolà
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