N. R.G. 7488/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI FOGGIA
SEZIONE LAVORO
Segue verbale di udienza del 23/12/2025
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Severino Antonucci, all'esito della discussione orale e della camera di consiglio ha pronunciato la seguente SENTENZA nella causa tra
(C.F. ), con il patrocinio dell'avv. CANNEROZZI Parte_1 C.F._1 elettiv Indirizzo Telematicopresso il difensore avv. CANNEROZZI DE
ricorrente e
, in persona del L.R. pro tempore rappresentat_ e difes_ Controparte_1
A NORMA e dall'Avv. SOLIDORO SIMONA ( VIA MICHELE PROTANO 13 ; C.F._2 CP_1 resistente
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da fogli allegati al verbale d'udienza di discussione
Premesso
Con atto depositato il 12/07/2025 DI AT CI adiva questa A.G. chiedendo

1. Accertare e dichiarare, per tutte le ragioni di diritto sopra esposte, il diritto del ricorrente ad ottenere, per ciascun giorno di presenza con un turno di lavoro superiore alle sei ore, un buono pasto quale servizio sostitutivo della mensa, ai sensi dell'art. 29 del CCNL del Comparto della Sanità Pubblica stipulato in data 20.09.2001;
Accertare e dichiarare che il ricorrente ha diritto al riconoscimento, per il periodo 1-7-2023 – 31-12- 2023 di n. 34 buoni pasto, ovvero del numero di buoni pasto che sarà ritenuto di giustizia;
Con 2. Accertare e dichiarare l'inadempienza della della Controparte_1
In via principale
1 Con 1. Accertata e dichiarata l'inadempienza della , condannarla, in Controparte_1 CP_1 persona del suo legale rappresentante pro tempore, al pagamento immediato in favore della parte ricorrente a titolo di risarcimento del danno derivante dalla sua inadempienza, della somma di € 204,00 già al netto della contribuzione dovuta dal lavoratore nella misura di un quinto sul valore facciale dei buoni pasto, oltre interessi e/o rivalutazione, o alla somma maggiore o minore che verrà determinata in corso di causa, per le causali e per i motivi tutti indicati nella esposizione dei fatti e negli elementi di diritto;

In via subordinata

1. Accertata e dichiarata l'inadempienza della , condannarla, in Controparte_1 persona del suo legale rappresentante pro tempore, alla erogazione di n. 34 buoni pasto, ovvero del numero di buoni pasto che sarà ritenuto di giustizia, per un valore complessivo di € 204 già al netto della contribuzione dovuta dal lavoratore nella misura di un quinto sul valore facciale dei buoni pasto, oltre interessi e/o rivalutazione, o per il valore complessivo maggiore o minore che verrà determinato in corso di causa e con vittoria di spese. Con Formulava la propria pretesa allegando essere infermiere, inquadrato nella Cat. D5; la datrice di lavoro non aveva mai istituito il servizio mensa e neppure erogato un servizio sostitutivo mediante erogazione di buoni pasto, nonostante il ricorrente avesse effettuato turni di lavoro superiori alle sei ore, venendo così integrata la particolare articolazione dell'orario ed il diritto alla fruizione di una pausa ai sensi e per gli effetti delle disposizioni di cui ai CCNL richiamati a pg. 4 del ricorso
CCNL del 20.09.2001 e, in particolare, art. 29
CCNL del 31.07.2009 e, in particolare, art. 4
CCNL del 21.5.2018 e, in particolare, art. 27 comma 4;
CCNL del 02.11.2022 e, in particolare, art. 43, comma 4 (disposizione che, nel definire al co. IV l'ambito di intervento regionale andrebbe a determinare l'illegittimità dell'art. 7 L.R. 1/2008 CP_2 che fa divieto alle di istituire il servizio mensa laddove no sicurato Controparte_3 l'equilibrio economico di bilancio, così introducendo un limite più stringente all'esercizio del diritto alla mensa).
e della Contrattazione Collettiva Integrativa Aziendale: Con
CCIA del 22.12.2016 e, in particolare, art. 40 (il quale stabiliva che La di garantirà CP_1 l'esercizio del diritto di mensa e/o con modalità sostitutive nel rispetto della normativa contrattuale vigente…..)
CCIA del 26.11.2020 e, in particolare, art. 20, comma 1 che richiama e recepisce (allegato 2) il Con Regolamento della della provincia di per l'erogazione dei buoni pasto (all. 20 produzione di CP_1 parte ricorrente) Con
Regolamento 2020 per l'erogazione dei buoni pasto CP_1
Accordo Sindacale 18-12-2024 (all. 21 produzione di parte ricorrente) approvato con delibera D-G. 20-1-2025 nr. 60 (all. 22) relativo alla erogazione per gli anni 2024 e successivi nonché delle fonti euro unitarie (Direttiva 93/104/CE) recepite nel D.L.vo 66/2003
Invocando la natura retributiva del buono pasto (componente del trattamento economico spettante ai dipendenti pubblici: pg. 10) assume il ricorso (pg. 10, nel riferimento a Corte Cost.le 225/2013) la incompetenza delle regioni in materia di diritto di mensa e buoni pasto;
assumendo che la .. non ha alcuna necessità di porsi il problema della Controparte_4 copertura finanziari sa poiché quella copertura è stata certificata già in sede di verifica della compatibilità economica effettuata nel processo di formazione del contratto collettivo nazionale con la conseguenza che lo Stato Centrale, con le sue rimesse all'ente
2 regionale, coprirà quel costo al pari di tutti gli altri costi derivanti dal trattamento economico stabilito nel CCNL.
Ed ancora che la contrattazione collettiva nazionale non ha incluso la materia del diritto alla mensa tra quelle assegnate alla contrattazione integrativa aziendale
Si costituiva la parte resistente chiedendo il rigetto della domanda, eccependo:
- la prescrizione quinquennale del diritto;

- l'insussistenza del diritto invocato dalla parte ricorrente anche sotto il profilo della insussistenza delle condizioni di cui all'art. 7, L.R. Puglia 1/2008;
- la assenza di prova della effettiva presenza sul luogo di lavoro ovvero la particolare articolazione dell'orario di servizio.
-
Matura per la decisione la causa è trattenuta in decisione all'esito della discussione delle parti.
Osserva
La controversia pertiene al periodo dal 1° gennaio 2017 al 31 dicembre 2023; ne segue la assoluta inconferenza del richiamo di parte ricorrente all'accordo sindacale del 18-12-2024, peraltro non immune dalle criticità sulle quali si andrà a dire a proposito del vaglio preventivo da effettuarsi ai sensi dell'art. 40, 40 bis d.l.vo 165/2001.
La parte ricorrente assume che la contrattazione collettiva nazionale non ha incluso la materia del diritto alla mensa tra quelle assegnate alla contrattazione integrativa aziendale…… ed ha riservato alla sua competenza esclusiva la definizione delle regole in merito alla fruibilità ed esercizio del diritto di mensa da parte dei lavoratori (Art. 29 del CCNL del 2001), escludendo che la questione sia rimessa a qualsiasi altra tipologia di relazione sindacale.
E ciò nonostante la stessa parte r invoca gli accordi integrativi aziendali del 12-1-2015 (che, Con tuttavia, stabiliva che…..L di garantirà l'esercizio del diritto di mensa e/o con CP_1 modalità sostitutive solo a to disposizioni regionali……disposizione con il quale la come lo stesso atto introduttivo riconosce- non ha assunto alcun impegno vincolante CP_1 avendo essa esplicitamente subordinato la effettiva regolamentazione della mensa e del servizio sostitutivo alla emissione, da parte della ) e del 22-12-2016 (che superando il Controparte_4 Cont rinvio alle disposizioni regionali, avrebb te obbligato la alla erogazione del servizio mensa o, in alternativa al servizio sostitutivo mediante buon to alle condizioni e secondo le modalità stabilite dal vigente art. 29 del CCNL del 20.09.2001, così come modificato dall'art. 4 del CCNL del 31.07.2009; ed ancora il CCIA 26-11-2020 (richiamato a pg. 13 del ricorso) , che all'articolo 20, ha recepito il Regolamento Mensa Aziendale (all. 2) che a sua volta prevedeva la erogazione del servizio secondo le regole stabilite dai contratti collettivi nazionali vigenti (art. 1 comma 1) e in particolare del ….servizio sostitutivo della mensa attraverso l'attribuzione dei buoni pasto utilizzabili presso pubblici esercizi appositamente convenzionati (art. 1 comma 2)….del valore ivi indicato ed a favore dei dipendenti nei giorni in cui prestano servizio per almeno otto ore, per un numero massimo di dieci buoni pasto al mese (art. 3 comma 1)
Ulteriormente, l'Accordo Sindacale 18-12-2024 (atto tuttavia successivo al periodo del quale si discute) definiva il Regolamento per la fruizione dei buoni pasto, di seguito definitivamente approvato con delibera DG nr. 60 del 20-1-2025.
La domanda ha ben chiara la natura programmatica dell'art. 29 del CCNL 2001; e tuttavia invoca, come detto, la contrattazione decentrata che attribuisce a quella disposizione valore cogente.
3 Cont La resistente, invoca le disposizioni della Legge della n.1/2008, art. 7, CP_5 rubricato (Condizioni per il riconoscimento del diritto alla mensa)

1. L'istituzione del servizio mensa o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutiva (buoni pasto) è consentita esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all'articolo 29 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) integrativo del comparto sanità del 20 settembre 2001 e all'articolo 24 del CCNL integrativo di entrambe le aree dirigenziali dell'8 giugno 2000. 2. Il riconoscimento del diritto è sottoposto, fra l'altro, alla sussistenza di due condizioni essenziali:
a) particolare articolazione dell'orario di lavoro;

b) compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assicurate dall'equilibrio economico di bilancio.

3. In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio. Cont La stessa richiama la nota prot. n. 2/10596 del 13/05/2011, a firma del Direttore dell'Area ne del Personale p.t. e del Direttore Generale p.t., nella quale si ribadisce che
“poiché questa versa in condizioni di disequilibrio economico, l'attivazione del servizio CP_3 mensa, così c ntuali modalità sostitutive del servizio stesso, erano e sono carico categoricamente precluse ex lege, ciò anche indipendentemente dall'ulteriori condizioni necessarie al fine di radicare il diritto de quo, comunque inesistenti”, contestando pure il richiamo ai CCIA 22-12-2016 e 26-11- 2020 in quanto la materia “servizio mensa e buoni pasto” non potrebbe essere oggetto di contrattazione decentrata integrativa in quanto non contemplata nell'art. 7, comma 4, del C.C.N.L. 2016-2018 (in tal senso cfr. Sentenza Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo Lombardia n. 253/2024/PAR).
***
Quanto al CCIA del 2016 sia consentito richiamare Corte d'Appello di Bari, 2214/2017 e 270/2019 e, di seguito, la sentenza resa da questa A.G. 1349/2025.
Per il personale dipendente non in possesso della qualifica dirigenziale, trova applicazione, l'art. 29, pure rubricato “mensa”, del CCNL di comparto del 20.9.2001, integrativo del CCNL del 7.4.1999, che analogamente disponeva:
“ 1. Le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive.

2. Hanno diritto alla mensa tutti i dipendenti, ivi compresi quelli che prestano la propria attività in posizione di comando, nei giorni di effettiva presenza al lavoro, in relazione alla particolare articolazione dell'orario.

3. Il pasto va consumato al di fuori dell'orario di lavoro. Il tempo impiegato per il consumo del pasto è rilevato con i normali mezzi di controllo dell'orario e non deve essere superiore a 30 minuti.

4. Il costo del pasto determinato in sostituzione del servizio mensa non può superare . 10.000. Il dipendente è tenuto a contribuire in ogni caso nella misura fissa di .

2.000 per ogni pasto. Il pasto non è monetizzabile.

5. Sono disapplicati gli artt. 33 del d.p.r. 270/1987 e 68, comma 2, del d.p.r. n. 384 del 1990”
Come ha affermato la Cassazione con le sentenze 2.10.2012, n. 16736, e 8.11.2013, n. 25192, la normativa collettiva nazionale non ha costituito nell'immediato alcun diritto a favore dei
4 dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio mensa, né quanto alle possibili modalità sostitutive di fruizione, essendo rimessa ogni determinazione al riguardo alle aziende sanitarie datrici, compatibilmente con le risorse disponibili.
La Corte apicale, infatti, ha ritenuto che, con la formula adottata dall'art. 29 CCNL del 2001….. vale a dire con la clausola “Le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive” – le parti sociali abbiano optato per l'insussistenza di un diritto/dovere al servizio mensa, ovvero alla fruizione dello stesso con modalità sostitutive (buoni pasto), espressamente prevedendo, peraltro, l'abrogazione sia dell'art. 33, primo comma, d.p.r. n. 270 del 1987, sia del secondo comma dell'art. 68 d.p.r. n. 384 del 1990.
Cass. 16736/12 ha precisato: <<lo conferma altresì la disposta disapplicazione (cfr. comma 5) del d.p.r. n. 270 1987, art. 33, che attribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa, senza alcun rinvio a determinazioni ulteriori. sarebbe stato quindi necessario venisse previsto in sede di contrattazione decentrata …>>.
Cass. 25192/13 ha ribadito che è <> l'<<interpretazione dell'art. 29 del ccnl 20.9.2001, in relazione al quale questa corte ha avuto modo di precisare che tema servizio sostitutivo mensa, il detto articolo, nel prevedere potere delle aziende, "in proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili", "istituire mense o, alternativa, garantire l'esercizio diritto mensa modalità sostitutive", non costituito nell'immediato alcun a favore dei dipendenti, nè quanto all'istituzione servizio, alle sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione disponibili>>. Con Non sfugge che tale pronuncia di legittimità ha rigettato l'impugnazione della ma la decisione della Corte regolatrice è maturata per il diverso motivo dell'esistenza ambito salentino di un accordo integrativo aziendale, che all'art. 35 configurava il diritto dei lavoratori alla mensa, con la conseguenza per noi che, a contrario, senza un'ulteriore legittima e valida pattuizione di secondo livello, le citate disposizioni della contrattazione collettiva nazionale non possono produrre il risultato ermeneutico auspicato dai lavoratori della sanità della provincia di Bari.
Erano, dunque, le menzionate norme di legge che configuravano per i lavoratori della sanità un diritto alla mensa come servizio oppure monetizzabile in via sostitutiva, dato che l'art. 33 d.p.r. 270/87, al primo comma, con dicitura chiaramente diversa nel contenuto e nell'impostazione, sanciva: “Hanno diritto alla mensa tutti i dipendenti nei giorni di effettiva presenza al lavoro, in relazione alla particolare articolazione dell'orario”, mentre l'art. 68 d.p.r. 384/90, operando di conserva, regolava nel dettaglio il costo del singolo pasto.
Le previgenti disposizioni di legge, quindi, nel concorso dei requisiti della effettività della prestazione lavorativa e della peculiare durata e dislocazione temporale della stessa, attribuivano a tutti i dipendenti – si ribadisce – un vero e proprio diritto soggettivo alla mensa, la cui mancata attuazione in concreto esponeva l'amministrazione al risarcimento;
tanto che la giurisprudenza di legittimità aveva più volte confermato le pronunce di accoglimento della domanda dei lavoratori avente come oggetto il ristoro economico previsto in alternativa.
Con la scelta letterale del termine “possono” e con la valida abrogazione delle suddette norme di legge, le parti sociali stipulanti i CCNL del 2001 e del 2004, nel regime sopravvenuto del lavoro pubblico contrattualizzato, hanno volontariamente imboccato la diversa via di lasciare all'amministrazione un ampio margine di valutazione, sia per i dirigenti che per gli altri dipendenti del comparto della sanità pubblica, senza la previsione di una posizione soggettiva
5 tutelabile in capo agli addetti e con l'effetto di procurare una soluzione di continuità rispetto al passato.
Non ha fondamento la tesi contraria secondo cui la formulazione dell'art. 33 d.p.r. 270/87 sarebbe uguale a quella della subentrata disciplina collettiva (art. 24 CCNL dirigenza medica e art. 29 CCNL di comparto).
L'art. 33, 1° comma, d.p.r. cit. disponeva: <<gli enti provvederanno ove possibile a istituire il servizio di mensa o, in mancanza, garantire l'esercizio del diritto con modalità sostitutive>>.
L'uso del verbo provvederanno, che regge sia l'enunciato istituire il servizio mensa ove possibile sia l'enunciato in mancanza a garantire l'esercizio del diritto con modalità sostitutive (id est, il buono pasto), non lascia spazio a dubbi: gli enti erano tenuti o a istituire il servizio o a erogare il buono pasto.
Sanciscono, invece, gli artt. 24 CCNL Dirigenza medica e 29 CCNL Comparto: <<le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, alternativa, garantire l'esercizio del diritto mensa modalità sostitutive>>.
Dunque, sia l'enunciato “istituire mense di servizio” sia l'enunciato “o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive” sono retti dal verbo possono, che, per il suo significato letterale, esprime il concetto di facoltà e non di dovere.
Ne deriva sul piano sintattico che le disposizioni collettive hanno un contenuto precettivo indubbiamente diverso: ai sensi del d.p.r. 270/87 gli enti erano obbligati a istituire il servizio o, in mancanza, a erogare il buono pasto;
in base ai CCNL le aziende ne hanno facoltà (compatibilmente, peraltro, con le risorse disponibili).
In questo contesto, non appare casuale la scelta dei CCNL di posporre al secondo comma la frase che nell'art. 33 d.p.r. 270/87 stava nel primo comma, ossia hanno diritto alla mensa tutti i dirigenti (o dipendenti) … nei giorni di effettiva presenza al lavoro in relazione alla particolare articolazione dell'orario.
L'art. 33 d.p.r. cit. prima configurava il diritto alla mensa dei dipendenti (comma 1) e poi descriveva le modalità attuative di tale diritto (comma 2), imponendo agli enti (provvederanno) di adottare le misure previste nel secondo comma.
I CCNL, invece, affermano in primis che le aziende non hanno il dovere ma soltanto il potere di istituire il servizio mensa, o, in alternativa, di erogare il buono pasto (comma 1), e poi stabiliscono quali sono i dipendenti che hanno diritto di fruire del beneficio, ove istituito.
La scelta dei CCNL di invertire i commi ha, quindi, un preciso significato: l'affermazione hanno diritto alla mensa … nei giorni di effettiva presenza … non vale più a sancire che ai dipendenti è assicurato il servizio mensa, bensì a individuare, ove le aziende abbiano deciso di istituire detto servizio (in forma diretta o con modalità sostitutive), la platea di coloro che avrebbero titolo per goderne…..
….. L' , investito di <<risolvere in via pregiudiziale la questione concernente l'art. 29 del cp_6
CCNL ativo 20.9.2001 del comparto sanità e in particolare se l'art. 29 di detto contratto attribuisca o meno in via immediata e diretta il diritto alla mensa … anche a coloro che prestino la propria opera lavorativa secondo l'orario 20,00 – 8,00>>, ha fornito in data 22.4.2009 un responso conforme alla lettura che precede.
Infatti, l'organismo preposto all'interpretazione autentica delle disposizioni di fonte collettiva, da un lato, ha dato indicazione che la specifica questione portata al suo vaglio può porsi soltanto
<> la mensa sia stata <>, dall'altro, ha affermato che
6 <<detta norma nazionale non consente, in via diretta e immediata, di stabilire quali siano le particolari articolazioni dell'orario lavoro che attribuiscano inequivocabilmente al dipendente il diritto alla mensa, dovendo, stesse, essere specificate a livello aziendale>>.
Sul punto <> – peraltro, non tutte quelle necessarie per <<addivenire all'unanime consenso richiesto … dall'art. 49 del d.lgs 165 01>> – hanno concordato con quanto sopra illustrato, ritenendo che la decisione circa l'effettiva spettanza del diritto alla mensa per ciascuna fattispecie organizzativa, nei limiti sopra evidenziati, non possa che essere presa in ambito aziendale>>, come si legge nel verbale della menzionata riunione 22.4.2009.
I sindacati presenti hanno anche motivato la loro <> conforme, <<anche alla luce della circostanza che all'azienda è altresì demandata la regolamentazione più generale materia dell'articolazione.
Si tratta allora di verificare se il diritto alla mensa sia stato sancito a livello di contrattazione decentrata (in particolare con l'accordo del 2016 n.d.r.). Cont L'articolo 40 del Contratto Collettivo Integrativo Aziendale FG del 22-12-2016, si limita Con ad affermare che l di garantirà l'esercizio del diritto di mensa e/o con modalità CP_1 sostitutive nel rispe ella tiva contrattuale vigente.
E' evidente che il richiamo alla normativa contrattuale vigente (al 22-12-2016) non può essere riferito all'art. 29 del CCNL Comparto Sanità se non nel testo modificato ai sensi dei commi 1 e 4 art. 4 CCNL del 31 luglio 2009, con disapplicazione dell'articolo 33 del d.p.r. 270 del 1987 che attribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa senza alcun rinvio a determinazioni ulteriori (Corte di Appello Bari, sent. 270/2019).
E pertanto trattasi di un rinvio ad una disposizione della cui portata, invece, non precettiva si è detto innanzi (Corte di Appello Bari, sent. 270/201, cit. ).
D'altronde il d.lgs n.165/01, che disciplina la contrattazione collettiva nel lavoro privatizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, non solo prevede che la contrattazione integrativa debba muoversi entro le regole previste dalla contrattazione nazionale (artt. 40, 3° co., e 43, 5° co.), ma stabilisce, all'art. 40 bis introdotto dal d.lgs n. 150/09, che è la contrattazione nazionale a definire l'entità delle risorse finanziarie disponibili per la contrattazione integrativa, prevedendo, al fine di garantire anche in sede decentrata il contenimento della spesa pubblica nei limiti dei vincoli di bilancio, stringenti meccanismi di controllo, di pubblicità e di monitoraggio della contrattazione integrativa. Infatti, l'art. 40, 3° co. quinquies – pure introdotto dal d.lgs 150/09 – risolve il conflitto tra contratto collettivo nazionale e contratto decentrato con la sanzione della nullità delle clausole difformi, sancendo l'inderogabilità, anche in melius, del contratto collettivo nazionale da parte del contratto integrativo, dovuta a ragioni di ordine pubblico inerenti al corretto uso delle risorse della parte pubblica nel suo complesso (Corte di Appello Bari, sent. 270/201, cit. ).
La Corte di Appello di Bari, 13/07/2025 nr. 827 ha ribadito che ….l'art. 29 del CCNL del 20 settembre 2001 prevede che l'istituzione di mense di servizio o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive debba avvenire da parte delle aziende “in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili”. Ciò significa- precisa Cont la Corte distrettuale- che la non possa ….prescindere dalla copertura finanziaria del servizio o delle modalità s tive;
tale aspetto, che limita fortemente la possibilità di riconoscere il servizio mensa, è di fondamentale importanza e s'inserisce nell'ambito di ulteriori disposizioni normative aventi ad oggetto la copertura di spesa nel pubblico impiego.
7 Già con la sentenza di questa Corte del 2019 innanzi richiamata si è affermato (con motivazione condivisibile cui il Collegio intende dare continuità) che “con particolare riguardo al canone della compatibilità con le risorse economiche disponibili – che nell'assetto della disciplina collettiva nazionale, come si è visto, concorre a condizionare vuoi l'istituzione della mensa vuoi le modalità sostitutive di erogazione del servizio – si rileva, inoltre, che un tale enunciato normativo non può considerarsi direttamente produttivo di un diritto soggettivo pieno e tutelabile in capo ai lavoratori.
Basta considerare al riguardo che, diversamente opinando, il sindacato da parte del giudice, adito dai dipendenti di un'azienda sanitaria locale che non avesse istituito il servizio mensa né avesse previsto i buoni pasto, dovrebbe estendersi ad aspetti di macrogestione e di impiego delle risorse economiche pubbliche, cioè a profili immanenti al modo di essere del , sottratti per definizione al controllo giudiziario, siccome riservati alla potestà organizzativa”.
Come correttamente rilevato dall' l'esigenza del rispetto dei vincoli di bilancio e la necessità della copertura finanziaria è esplicitata anche nel D. Lgs. n. 165/01, che disciplina la contrattazione collettiva nel lavoro privatizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Il T.U. non solo prevede che la contrattazione integrativa debba muoversi entro le regole previste dalla contrattazione nazionale (artt. 40, 3° co., e 43, 5° co.) ma stabilisce, all'art.40 bis introdotto dal D. Lgs. n. 150/09, che è la contrattazione nazionale a definire l'entità delle risorse finanziarie disponibili per la contrattazione integrativa, prevedendo, al fine di garantire anche in sede decentrata il contenimento della spesa pubblica nei limiti dei vincoli di bilancio, stringenti meccanismi di controllo, di pubblicità e di monitoraggio della contrattazione integrativa.
Infatti, l'art. 40, 3° co. quinquies – pure introdotto dal D. Lgs. n. 150/09 – risolve il conflitto tra contratto collettivo nazionale e contratto decentrato con la sanzione della nullità delle clausole difformi, sancendo l'inderogabilità, anche in melius, del contratto collettivo nazionale da parte del contratto integrativo dovuta a ragioni di ordine pubblico inerenti al corretto uso delle risorse della parte pubblica nel suo complesso.
Si rammenta altresì che con la L. 28 dicembre 2001 n. 448, art. 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -legge finanziaria 2002) è stato reso ancora più stringente il controllo sulle spese previste dalla contrattazione decentrata (cfr. Cass., n. 25622/2023 cit.).
…… anche la legislazione regionale, con la L. n. 1 del 2008, art. 7, risulta in linea con la normativa nazionale in tema di copertura della spesa nel pubblico impiego e si pone come condizione ostativa al riconoscimento del diritto vantato nell'odierna controversia.
Difatti, l'art. 7 della L.R. n. 1/2008 (successivo al 2001), rubricato “Condizioni per il riconoscimento del diritto alla mensa”, prevede quanto segue: «1. L'istituzione del servizio mensa o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive (buoni pasto) è consentita esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all'articolo 29 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) integrativo del comparto sanità del 20 settembre 2001 e all'articolo 24 del CCNL integrativo di entrambe le aree dirigenziali dell'8 giugno 20000.

2. Il riconoscimento del diritto è sotteso, fra l'altro, alla sussistenza di due condizioni essenziali:
a) particolare articolazione dell'orario di lavoro;

b) compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assicurate dall'equilibrio economico di bilancio.

3. In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio».
8 La norma, dunque, non solo richiama espressamente i requisiti già contenuti nell'art. 29 dell'Accordo del 20 settembre 2001 integrativo del CCNL del 7 aprile 1999 per l'eventuale istituzione del servizio mensa - e, segnatamente, “la compatibilità con le risorse finanziarie disponibili” - ma specifica che tali risorse devono essere assicurate dalla sussistenza dell'equilibrio economico di bilancio. Da tanto consegue che solo le aziende sanitarie che non si trovino in situazioni di disavanzo possono prendere in considerazione la possibilità di istituire il servizio mensa, ovvero forme succedanee di fruizione del relativo beneficio, giacché in caso contrario si porrebbe in essere la violazione della norma in esame, la quale esplicitamente pone il divieto di attivare il servizio in parola in assenza delle condizioni indicate nei punti a) e b) del comma 2; laddove trattasi di divieto assoluto, tant'è che l'ultimo comma dell'art. 7 cit. lo prevede espressamente (“In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio”).
Va evidenziato, inoltre, che “la compatibilità con le risorse finanziarie disponibili” richiesta dalla norma regionale deve sussistere non solo con riferimento al momento dell'istituzione del servizio mensa ma anche successivamente;
ciò di cui danno atto le stesse parti contrattuali dell'accordo del 29 marzo 2001, atteso che lo stesso, a dimostrazione dell'assenza di uno studio sull'impatto economico del fenomeno, espressamente prevede nella parte finale “la necessità di effettuare una serie di verifiche, anche dal punto di vista finanziario”…….. Orbene, in relazione al periodo oggetto di causa è documentato che l'Accordo sindacale del ……non conteneva pacificamente alcuna previsione finanziaria di risorse eventualmente destinabili allo scopo. Né risulta in ogni caso che i bilanci del relativi alle annualità per cui è causa fossero compatibili con l'apertura di un ulteriore servizio mensa……Non vi è quindi prova che sia stato conseguito l'equilibrio economico di bilancio a cui il menzionato art. 7 della L.R. n. 1/2008 subordina la possibilità di istituire il servizio mensa……. Alla mancata previsione di copertura finanziaria consegue la nullità dell'accordo sindacale del ……. in quanto posto in essere in violazione di norme di legge.
Al riguardo è opportuno sottolineare che la S.C., nella recente sentenza 21 febbraio 2022 n. 5679, in ordine alle clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo annuale ha affermato che “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 40, comma 3, 40 bis, comma 3, e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001, nella formulazione anteriore alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009, sono nulle le clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo annualmente demandato al collegio dei revisori dei conti ovvero, laddove tale organo non sia previsto, dai nuclei di valutazione o dai servizi di controllo interno ai sensi del d.lgs. n.286 del 1999.”.
Secondo la Cassazione “Tale impostazione normativa, riportando nell'insieme la compatibilità finanziaria ad un requisito di legittimazione della P.A. rispetto alla sottoscrizione del Contratto Integrativo impedisce di ritenere la mancanza della corrispondente verifica come mero vizio endoprocedimentale ed anzi comporta, ai sensi dell'art.40, comma 3 ultimo inciso, l'invalidità per contrasto con centrali regole procedurali stabilite dal CCNL, in una lettura congiunta delle disposizioni appena richiamate. Sostanzialmente in questo senso, con riferimento ad altro comparto ma al medesimo assetto normativo e ad analoga previsione del CCNL, per quanto in un caso in cui il parere vi era stato ed era stato negativo, questa S.C. si è peraltro già espressa (Cass. 7 novembre 2018, n. 28452)”.
Se, quindi, la compatibilità rispetto agli strumenti di programmazione finanziaria e di spesa è prevista dal legislatore come condizione per la stipula dei contratti decentrati (a mente del D. Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3), ne deriva la nullità delle clausole della contrattazione collettiva integrativa difformi che prescindono da tale verifica di compatibilità. E ciò vale anche nel caso in cui la pubblica amministrazione abbia recepito in proprie delibere dette
9 clausole [cfr. Cass. n. 5679 del 2022, secondo cui “Anche una delibera di recepimento di quell'Accordo…se fondata su un Accordo Integrativo invalido sarebbe a propria volta illegittima e dovrebbe essere disapplicata … (tra le molte, v. Cass. 4 maggio 2021, n. 11645; Cass. 15 giugno 2018, n. 15902)”]. D'altra parte, se è vero che eventuali provvedimenti di recepimento appaiono del tutto inidonei a superare la nullità della contrattazione decentrata, ne deriva l'assoluta irrilevanza delle delibere del richiamate dal lavoratore e non ha fondamento la tesi secondo cui vi sarebbe stato un recepimento delle clausole contrattuali da parte della P.A., atteso che quei provvedimenti, siccome fondati su accordi invalidi, sono a propria volta illegittimi e devono essere disapplicati.
Difatti, se l' reputando valido l'obbligo assunto in sede di contrattazione decentrata con l'accordo del 29 marzo 2001, applicasse i contenuti e ritenesse il beneficio previsto esteso a chiunque presti servizio in determinate fasce orarie in un arco temporale illimitato, fino al punto di garantire anche forme alternative e/o risarcitorie derivanti dall'asserita impossibilità di godere della mensa, si esporrebbe alla violazione degli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi, applicando clausole di un contratto decentrato in contrasto con quello nazionale o con norme imperative di legge che “sono nulle e devono essere disapplicate”.
Osta all'accoglimento della domanda anche tale ulteriore impedimento di tipo economico.
Cont Quanto al CCIA del 2020, va subito rilevata la inconferenza del richiamo della alla nota prot. n. 2/10596 del 13/05/2011, a firma del Direttore dell'Area Gestione del Pers e p.t. e del Direttore Generale p.t., nella quale si ribadisce che “poiché questa Azienda versa in condizioni di disequilibrio economico, l'attivazione del servizio mensa, così come eventuali modalità sostitutive del servizio stesso, erano e sono carico categoricamente precluse ex lege, ciò anche indipendentemente dall'ulteriori condizioni necessarie al fine di radicare il diritto de quo, comunque inesistenti” (cfr. doc. n. 2).
E ciò in quanto la attivazione del servizio è in ogni caso subordinata all'espletamento delle valutazioni da compiersi- prima della stipula dell'imprescindibile accordo decentrato- ai sensi dell'art. 40 bis d.l.vo 165/2001 e sia in ragione del parere reso dal Collegio Sindacale in data 20-10-2020.
Tanto premesso, richiamando Corte di Appello di Bari, 827/2025, si deve ritenere che la sussistenza delle condizioni finanziarie che hanno determinato le parti ad istituire la mensa ad una certa data devono fare i conti con la necessità di compiere anno per anno la verifica della sussistenza di situazioni finanziarie compatibili con il mantenimento del servizio (v. § 9.6 della sentenza in questione) essendo imprescindibile una valutazione economica dei costi aziendali rapportata ai vincoli di bilancio e alle modifiche che detto bilancio subisce nel tempo…..
Con deliberazione n. 17/2025/PAR, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia si è soffermata sulla natura e sull'ampiezza dei controlli spettanti all'Organo di revisione in materia di contrattazione integrativa: la norma di riferimento è data dall'art. 40 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale recita che “Il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori è effettuato dal collegio dei revisori dei conti (…). Qualora dai contratti integrativi derivino costi non compatibili con i rispettivi vincoli di bilancio delle amministrazioni, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 40, comma 3- quinquies, sesto periodo.” Siffatta disposizione prevede che: “Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le
10 clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile”.
Sicchè, preso atto degli argomenti di parte ricorrente, ogni determinazione e/o accordo che non abbia rispettato quella disposizione è da considerarsi nullo e come tale improduttivo di effetti.
A scanso di ogni equivoco deve ritenersi che la verifica, anno per anno (rif. Appello Bari, cit.) debba essere necessariamente preventiva, qualunque sia l'ambito temporale del contratto collettivo aziendale.
Il corretto iter di svolgimento del procedimento richiamato, espressione del principio di leale collaborazione tra gli organi di gestione dell'ente e il suo organo di revisione contabile, esita dunque, in assenza di rilievi, nella possibilità di sottoscrivere legittimamente il contratto integrativo: l'intervento preventivo del revisore sull'ipotesi di contratto decentrato ha la funzione di prevenire una ingiustificata espansione a livello locale delle spese per il personale, in spregio al generale corollario di contenimento della spesa pubblica;
risultato cui invece indurrebbe la stipulazione di un contratto di secondo livello privo di copertura finanziaria o in contrasto con i vincoli di bilancio o comunque con altre norme imperative. Sicchè, un controllo ex post su accordi definitivamente sottoscritti realizzerebbe un'inversione procedimentale frustrante la stessa finalizzazione della funzione in parola intestata all'organo di revisione, qual è quella – si ribadisce – di assicurare una contrattazione integrativa rispettosa dei vincoli e dei limiti imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge imperative, inderogabili;
finalizzazione al cui presidio è servente altresì la sanzione comminata dall'art. 40, comma 3-quinquies del d.lgs. n. 165/2001, ovvero a dire la nullità delle clausole contrattuali e la loro sostituzione automatica ai sensi degli artt. 1339 e 1419 c.c.
Il CCNL della Sanità Pubblica ( Art. 10 Contrattazione collettiva integrativa: tempi e procedure…) prevede, coerentemente a quanto sopra, che 6. Il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e la relativa certificazione degli oneri sono effettuati dall'organo di controllo competente ai sensi dell'art. 40- bis, comma 1 del D. Lgs. 165/2001. A tal fine, l'Ipotesi di contratto collettivo integrativo definita dalle parti, corredata dalla relazione illustrativa e da quella tecnica, è inviata a tale organo entro dieci giorni dalla sottoscrizione. In caso di rilievi da parte del predetto organo, la trattativa deve essere ripresa entro cinque giorni. Trascorsi quindici giorni senza rilievi, l'organo di governo dell'Azienda o Ente può autorizzare il presidente della delegazione trattante di parte pubblica alla sottoscrizione del contratto.
La Dottrina, nel rimando a Corte dei Conti Veneto, 257/2024, ha evidenziato che…..buona norma sarebbe quella di costituire il fondo e avviare la contrattazione decentrata entro il mese di aprile, compatibilmente con l'approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo.
Nel caso di specie la norma imperativa risulta rispettata solo con riferimento al periodo tra la entrata in vigore del contratto integrativo aziendale (26 novembre 2020) ed il 31 dicembre dello stesso anno, non potendo che essere riferita al bilancio di esercizio dell'anno in questione (fermo restando che la stessa data risulta indicata dall'articolo 2 del CCIA indicato: il presente contratto ha validità triennale e produce i suoi effetti dal 1° gennaio 2018 al 31 dicembre 2020 sia per la parte normativa che per la parte economica).
Solo in tali limiti la domanda potrebbe essere accolta laddove la parte ricorrente, nel periodo indicato, avesse svolto turni di lavoro superiori alle 8 ore e con il tetto massimo di 10 buoni Cont parto mensili dell'ammontare di € 7,50 ciascuno (ai sensi del Regolamento richiamato dalla stessa parte ricorrente a pg. 14 della domanda).
11 Cont Si deve al proposito osservare che non è condivisibile la difesa della nella parte in cui contesta l'efficacia dimostrativa dei carrellini unici versati in atti dalla parte ricorrente (…..,Nessun valore probatorio, a tal fine, può essere attribuito ai “Cartellini Unici” prodotti in giudizio dalla ricorrente senza alcuna attestazione di conformita da parte dell e privi CP_3 del visto del Responsabile di servizio…..) per la ragione che ai sensi dell'artic c.c. la contestazione di conformità della coppia deve essere specifica;
e ben avrebbe potuto la in ragione della vicinanza del fatto da provare, contestare in quale misura e per quali CP_3 ocumenti in questione non sono fedeli alla realtà.
Spese di lite compensate.

PQM


Il Tribunale di Foggia, Sezione Lavoro, definitivamente pronunciando sulla domanda come in intestazione proposta così dispone:
- rigetta la domanda;

- compensa le spese di lite.
Foggia, 23 dicembre 2025
Il Giudice
dott. Severino Antonucci
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