Pubblicato il 25/03/2026

N. 00920/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02039/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2039 del 2024, proposto da
Orange Advisory Ltd, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Maria Mela, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Croce Camerina, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Mezzasalma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GI BE, BE BE e Regione Siciliana - Assessorato del Territorio e dell'Ambiente della Regione Siciliana, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Delibera di C.C. n. 50 del 6 agosto 2024 – unitamente a tutti gli allegati ed elaborati grafici che ne costituiscono parte integrante – con cui il Comune ha adottato la Varante generale al P.R.G. comunale ai sensi del comb. disp. tra l’art. 53, c. 1, l.r. n. 19/2020 e la l.r. n. 71/1978;

- della nota sindacale prot. 13876 del 23 agosto 2017 (non conosciuta da parte ricorrente), di indirizzo per la pianificazione comunale, si opus e nei limiti in cui sia lesiva degli interessi della ricorrente;

- del parere di regolarità tecnica (del 29/07/2024) e di regolarità contabile (del 1° agosto 2024);

- della Delibera di G.C. n. 192 del 16 luglio 2024, non conosciuta da parte ricorrente;

- della Delibera di C.C. n. 38 del 12 aprile 2019, di approvazione dello schema di massima del PRG, non conosciuta da parte ricorrente;

- della Deliberazione di C.C. n. 53 del 30 settembre 2024, di rettifica della Del. C.C. n. 50 del 06/08/2024;

- della nota prot. n. 11271 del 24 maggio 2023, in merito alla prosecuzione dell’iter di adozione, non conosciuta da parte ricorrente;

- di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e conseguente, compresi quelli menzionati negli atti impugnati e compresi quelli non conosciuti in quanto lesivi dell’interesse della parte ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Santa Croce Camerina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 la dott.ssa AO NN RI e udito il difensore di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in esame, la società ricorrente ha agito per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, aventi ad oggetto la variante generale al P.R.G. comunale, in corso di definitiva approvazione, in quanto non ancora esauritosi l’ iter di cui alla L.R. 71/1978.

2. In punto di fatto, la ricorrente ha rappresentato di essere proprietaria di alcuni terreni siti nel Comune di Santa Croce Camerina, contraddistinti in catasto al foglio 38, p.lle nn. 23, 201, 203, 205, 386, 401,404, 422, 441, 443, 515, 565, 656, 657, 658, 659, 660, 681, 692, 694, 696, 702, 704, 705, 706, 708, 709.

Secondo il precedente P.R.G., approvato con D.A. n. 188/2005 e ai sensi degli artt. 55 e ss. N.T.A., i suddetti terreni rientravano in zona “E6” (zona agricola), “B3” (zone edificate nella fascia costiera), “C3” (zona di espansione della fascia costiera), “E6” (zona agricola ai margini urbani), “E2” (zona agricola di tutela del paesaggio -carrubeti), “F1” (area attrezzata per la balneazione) e “Fs” (Spazi pubblici attrezzati).

Con nota prot. 13876 del 23 agosto 2017, il Sindaco del Comune ha impartito nuovi indirizzi e disposizioni per la pianificazione urbanistica comunale.

Con Delibera consiliare n. 38 del 12 aprile 2019, è stato approvato lo schema di massima del P.R.G., presentato al progettista incaricato, e i relativi atti sono stati depositati presso il Servizio 4/DRU del Dipartimento dell’Urbanistica dell’A.R.T.A. Palermo, in data 13 maggio 2019 (nota comunale prot. n. 8831/2019).

Ai sensi dell’art. 53, comma 1, L.R. n. 19/2020, applicando ultrattivamente le norme e i principi di cui alla L.R. n. 71/1978, il Comune ha inteso variare il P.R.G. vigente anziché sostituirlo con il nuovo P.U.G.

Acquisiti gli elaborati grafo-analitici di Piano realizzati dal tecnico incaricato, il Comune ha richiesto i pareri di competenza degli Enti coinvolti nel procedimento di pianificazione, ottenendo, in particolare, pareri favorevoli sub condicione dalla Soprintendenza per i beni culturali (nota prot. n. 9389/2021) e dal Genio civile (nota prot. n. 154965 dell’11 ottobre 2012).

Con Delibera n. 192 del 16 luglio 2024, avente ad oggetto la Variante generale al Piano Regolatore Generale del Comune, la Giunta comunale ha fatto propri gli elaborati grafo-analitici redatti dal tecnico incaricato e ha sottoposto il progetto di variane all’approvazione del Consiglio Comunale.

Con Deliberazione n. 50 del 6 agosto 2024, adottata con l’astensione di quattro consiglieri comunali, il Consiglio Comunale ha adottato la predetta Variante generale al P.R.G. comunale, dandone pubblicazione sulla G.U.R.S. (Parte II e III) n. 34 del 23/08/2024.

Mediante l’adozione di detta variante, la destinazione d’uso di alcune aree di proprietà della società ricorrente è stata oggetto di variazione. In particolare, nell’ambito del nuovo P.R.G.:

- le p.lle 201, 656, 657, 658, del fg. 38, stralcio Z, rientrano in zona territoriale omogenea “F - Attrezzature di interesse generale e spazi di urbanizzazione”;

- le p.lle 709 e 205 e 707, in parte qua, fg. 38, stralcio Z, rientrano in zona “Fm1.a - Contesti territoriali di riqualificazione ambientale dei sistemi urbani”, che impone obbligo di cessione gratuita alla mano pubblica della proprietà del 50% delle aree quale condicio sine qua non per sfruttarne le potenzialità edificatorie;

- le p.lle 23, 422, 692 e stralcio Z, le p.lle 659, 660 e 704, in parte qua, fg. 38, sono state sottoposte a vincolo localizzativo “Strade di progetto”, con il quale è stato reiterato un vincolo relativo ad opera viaria mai realizzata;

- le p.lle 23 (parzialmente), 381, 443 (parzialmente), 565, 681, 692 (parzialmente), 693, 694, 696, 707 (parzialmente), del fg. 38, sono state inserite in zona mista, in parte con destinazione “CMb.3 - Zone di completamento dei sistemi urbani a destinazione mista residenziale-produttiva compatibile con la residenza e spazi pubblici”.

3. Avverso i menzionati provvedimenti, parte ricorrente ha formulato le seguenti censure:

I) Annullabilità – Violazione degli artt. 135, 143 e 145, d.lgs. n. 42/2004 - Violazione e falsa applicazione dell'art. 20, NTA del PPR. Eccesso di potere per errore e travisamento di fatto e omessa, insufficiente ed erronea istruttoria e/o motivazione – sviamento di potere – ingiustificato discostamento da parere obbligatorio (prot. n. 9389/2021).

Il Comune non si sarebbe uniformato né al parere della Soprintendenza prot. n. 9389 del 21 giugno 2021, né all’art. 20 N.T.A. del P.P.R., il quale prevederebbe che, per le aree con livello 1 di tutela paesaggistica, siano consentite soltanto le varianti finalizzate alla realizzazione di attività produttive. Ne deriverebbe l’illegittimità dell’assegnazione alle aree di proprietà della ricorrente della destinazione d’uso “FM1.a” (aree contraddistinte al fg. 38, stralcio Z, p.lle 709 e 205 e 707, in parte qua, 706, 401, 404, 515) e “CMb.3” (aree contraddistinte al fg. 38, p.lle 422 porzione, 441, 443, 23 porzione, 565, 692 porzione, 32, 381, e 707, in parte qua).

II) Annullabilità – Violazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 l.r. 19/2020 – Violazione degli artt. 1 e 2, l.r. n. 71/1978 – Violazione degli artt. 3 ss. D.M. 1444/1968, anche in comb. disp. con l’art. 3, l.n. 241/1990. Eccesso di potere per contraddittorietà – violazione del principio di tipicità – elusione della finalità del P.R.G. – illegittima determinazione delle aree a standard – omessa, insufficiente, tautologica motivazione – sviamento.

- L’Amministrazione comunale avrebbe illegittimamente disapplicato le disposizioni di cui alla L.R. n. 71/1978, e in particolare l’art. 2, che impone l’applicazione di varianti contenenti “prescrizioni esecutive” di dettaglio. E infatti, per le zone “Fm” e “Cm”, la normativa comunale si limita a prevedere usi astrattamente possibili delle aree, rinviando ai piani attuativi di iniziativa privata o pubblica la disciplina concreta inerente all’edificabilità delle aree libere, nonché dichiarando espressamente che nella variante al PRG “non vengono previste zone da assoggettare a prescrizioni esecutive”.

- Sotto altro profilo, il Comune avrebbe applicato i principi di perequazione e di compensazione urbanistica introdotti dalla nuova normativa sui P.U.G. di cui all’art. 9 L.R. n. 19/2020 e all’art. 32 L.R. n. 19/2020, con conseguente violazione dell’art. 53, co.1 L.R. n. 19/2020 (che per i piani depositati e non ancora adottati e approvati alla data di entrata in vigore della medesima legge prevede l’applicazione della disciplina normativa previgente). In tal modo avrebbe effettuato una applicazione combinata delle due le due normative, in violazione dei principi di tipicità e tassatività dei poteri attribuiti alla PA.

- Ed ancora, il Comune avrebbe violato la normativa regolamentare sugli standard urbanistici di cui al D.M. n. 1444/1968, che, per ogni zona funzionalmente omogena introdotta, impone di individuare un quantitativo di spazi pubblici di estensione e entità prestabiliti in ragione del tipo di uso assegnato a quella porzione di territorio. La variante in questione, stabilendo nella misura fissa e indiscriminata del 50 % la dimensione delle aree da cedere, si porrebbe in violazione degli artt. 3 e ss. del menzionato D.M., che impongono di stabilire una percentuale variabile e proporzionata alla destinazione d’uso il quantitativo di aree a standard che l’Amministrazione deve individuare. Inoltre, in ipotesi di superamento degli standard minimi, grava in capo all’Amministrazione uno specifico onere di motivare in modo puntuale le ragioni della decisione di recepire un quantitativo di spazi pubblici maggiore rispetto a quello stabilito dalla legge, motivazione che nel caso di specie mancherebbe del tutto.

III) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 42 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 39, d.p.r. n. 327/2001 – Violazione e falsa applicazione dei principi desumibili dall’art. 9, l.r. n. 19/2020. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione – errore di fatto e sviamento – violazione del principio di proporzionalità e di equa ripartizione tra vantaggi e oneri per la proprietà .

- Quandanche si dovesse ritenere che l’Amministrazione abbia legittimamente applicato i modelli perequativi e compensativi nell’ambito di una variante ex L.R. n. 71/1978, i provvedimenti impugnati si porrebbero comunque in violazione delle norme e dei principi che li disciplinano. In particolare, quanto alle zone per le quali sono previste le destinazioni “Fm” e “Cm” con sottrazione del 50 % della proprietà dell’area, il Comune non avrebbe motivato la fissazione di detta percentuale, che avrebbe dovuto rappresentare il punto di equilibrio tra vantaggi (un indice di fabbricabilità aggiuntivo) e oneri (la cessione gratuita di metà dell’area) posti a carico del privato.

- Inoltre, le previsioni di piano aventi ad oggetto “Strade di progetto” imporrebbero illegittimamente la ri-apposizione/reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio ormai decaduto e per il quale non è stata prevista alcuna indennità espropriativa. Ne deriverebbe la violazione dell’art. 9 D.P.R. n. 327/2001, anche in considerazione della mancanza di motivazione sul punto.

IV) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Violazione dell’art. 5 TFUE – Violazione degli artt. 1 e 6, l.n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità (sub specie di idoneità, necessarietà e adeguatezza) e ragionevolezza .

Infine, i provvedimenti impugnati violerebbero i principi di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa, non avendo considerato gli interessi privati incisi dalle previsioni ivi contenute. Ciò vale in particolar modo con riguardo alle previsioni delle zone “Fm” e “Cm”, per le quali l’Amministrazione non ha indicato gli utilizzi cui esse sono destinate, pur subordinandone l’edificabilità ad un obbligo di cessione nella misura sproporzionata e abnorme del 50%, circostanza che determinerebbe una sovrabbondanza di aree destinate a standard, senza che siano indicati o programmati gli utilizzi che l’Amministrazione intenderebbe fare di tali aree sottratte ai privati.

4. Tanto premesso, la Società ricorrente ha chiesto l’annullamento e/o la dichiarazione di nullità dei provvedimenti impugnati, con condanna dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 34 c.p.a, a rideterminarsi sulla variante dello strumento urbanistico, assegnando alle aree di sua proprietà una disciplina d’uso conforme alle norme e ai principi violati.

5. Con memoria depositata in data 20 gennaio 2025, il Comune di Santa Croce Camerina si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. La ricorrente, in particolare, non avrebbe provato di essere proprietaria dei terreni interessati dalla variante generale al P.R.G.; inoltre, la lamentata e presunta lesione della sfera giuridica della società ricorrente si sarebbe perfezionata già nel 2005, a seguito dell’adozione e approvazione del precedente P.R.G., non impugnato, posto che con esso era stata già prevista la perdita della destinazione di zona “B” delle aree in questione. In ogni caso, il ricorso sarebbe infondato, in quanto le scelte di pianificazione rappresentano espressione di una ampia e insindacabile discrezionalità da parte dell’Amministrazione comunale. Peraltro, nel caso di specie non si rinverrebbe alcun affidamento qualificato del privato su una più favorevole capacità edificatoria delle aree in questione atteso che – secondo quanto affermato in ricorso – già con il P.R.G. del 2005 le “aree erano state retrocesse alla destinazione che presentano oggi, dalla destinazione di zona “B” che invece possedevano nel P.d.F.”. Le scelte di pianificazione urbanistica operate dal Comune sarebbero, comunque, immuni da “errori di fatto o da abnormi illogicità”.

6. Non si sono costituiti in giudizio i controinteressati a cui parte ricorrente ha notificato il ricorso.

7. Con memoria ex art. 73 c.p.a., la società ricorrente ha controdedotto in relazione alle difese avversarie e, dando atto di avere presentato al Comune, in data 22 ottobre 2024, osservazioni alla variante generale al P.R.G. adottata con delibera del C.C. n. 50 del 6 agosto 2024, ha chiesto il rinvio dell’udienza fissata per il 25 marzo 2025, al fine di consentire all’Amministrazione di pronunciarsi sulle predette osservazioni.

8. All’esito dell’udienza pubblica del 25 marzo 2025, il Collegio ha disposto il rinvio della trattazione.

9. Con memoria depositata il 27 maggio 2025, per la società ricorrente si è costituito in giudizio un nuovo procuratore in sostituzione del precedente.

10. Con memoria ex art. 73 c.p.a. del 2 ottobre 2025, parte ricorrente ha dato atto dell’ulteriore evoluzione del procedimento di pianificazione urbanistica per cui è causa, rappresentando che, con delibere n. 34 del 17 luglio 2025 e n. 35 del 18 luglio 2025, il Consiglio Comunale ha disatteso le osservazioni dalla medesima presentate. Ha rilevato, inoltre, che nel parere reso dalla Commissione Tecnica Specialistica per le autorizzazioni ambientali n. 141/25 del 4/4/2025 riguardante la proposta di variante del “Piano Regolatore Generale di Santa Croce Camerina”, recepito dal Dipartimento Regionale dell’Urbanistica con D.A. n. 119 del 9/5/2025, è stata trascritta la nota della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Ragusa n. 9484 del 28/9/2021, indirizzata al Sindaco di Santa Croce, nella quale si esprime parere favorevole «a condizione che vengano apportate le modifiche necessarie ad adeguare il P.R.G. alle norme del Piano paesaggistico ed alle prescrizioni della sezione Archeologica» . Nel dettaglio, con riguardo alle “Zone Cm e attrezzature pubbliche” la Soprintendenza ha rilevato che la mancata individuazione nella variante al P.R.G. delle aree destinate ad infrastrutture ed attrezzature pubbliche non consente di leggere le scelte localizzative, quantitative e qualitative operate dell’amministrazione in merito alla realizzazione delle infrastrutture ed attrezzature pubbliche , non ritenendo possibile su questo punto esprimere parere in assenza di ulteriori dati e riservando l’espressione di un nuovo parere sulle successive fasi pianificatorie, in tal modo confermando le censure formulate dalla ricorrente con il proprio ricorso.

A dire della ricorrente, peraltro, il Comune non si sarebbe adeguato alle prescrizioni imposte dalla Commissione Tecnica Specialistica in ordine alla Valutazione Ambientale Strategica.

Pertanto, la società, nel richiamare le censure già formulate nel ricorso introduttivo, ha insistito nelle proprie domande e, rilevando di aver già rappresentato le suddette criticità all’A.R.T.A., chiamato all’approvazione della variante in esame, ha chiesto il differimento dell’udienza fissata per il 4 novembre 2025, al fine di attendere la conclusione del relativo procedimento.

11. All’esito dell’udienza pubblica del 4 novembre 2025, con ordinanza n. 3262/2025, il Collegio ha onerato parte ricorrente di alcuni incombenti istruttori, rinviando la trattazione della causa al 10 marzo 2026.

12. Parte ricorrente ha adempiuto agli incombenti istruttori e, con memorie del 6 e del 12 febbraio 2026, nel rappresentare che, con delibera n. 11 del 2 febbraio 2026, il Consiglio Comunale ha preso atto della documentazione adeguata agli emendamenti approvati con la delibera n. 50/2024, ha chiesto onerarsi il Comune della produzione di tale documentazione e di copia della citata delibera; in ogni caso, ha comunque insistito per l’accoglimento del ricorso.

13. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Comune resistente con memoria di costituzione del 20 gennaio 2025.

1.1. Secondo l’Amministrazione comunale il ricorso sarebbe inammissibile per difetto di interesse, in quanto parte ricorrente avrebbe omesso di provare la titolarità dei terreni interessati dalla variante generale al P.R.G. per cui è causa e, in ogni caso, in quanto i pregiudizi lamentati sarebbero derivati in via immediata già dal P.R.G. approvato con D.A. n. 188/2005.

1.2. Le eccezioni appaiono prive di pregio.

1.2.1. In primo luogo, dalla documentazione versata in atti emerge la legittimazione della società ricorrente ad agire in giudizio a tutela dei propri diritti sulle aree interessate dalla variante.

Sotto altro profilo, il Collegio rileva che con il ricorso in esame parte ricorrente non contesta l’applicazione ai terreni in questione di una destinazione d’uso diversa rispetto alla destinazione di zona “B”, quanto piuttosto l’introduzione di destinazioni maggiormente gravose e limitative dei propri diritti proprietari (nel dettaglio, l’inclusione di alcune delle aree di proprietà in Z.T.O. “F – Attrezzature di interesse generale e spazi di urbanizzazione”, “Fm1.a – Contesti territoriali di riqualificazione ambientale dei sistemi urbani”; in zona mista “CMb.3 – Zone di completamento dei sistemi urbani a destinazione mista residenziale-produttiva compatibile con la residenza e spazi pubblici”, e apposizione di vincolo localizzativo “Strade di progetto”).

È noto che, secondo la consolidata giurisprudenza sussiste l'interesse a ricorrere relativamente alle deliberazioni di adozione e approvazione di una variante al P.R.G. quando i ricorrenti, lungi dal dedurre la mera vicinitas , alleghino le concrete e lesive ricadute degli effetti della variante sulla fruizione della loro proprietà (Cons. Stato, Sez. VII, 29/01/2025, n. 714).

Nel caso di specie, l’introduzione dei meccanismi di cessione gratuita del 50% delle aree introduce limiti più gravosi alle facoltà dominicali, che legittimano l’impugnazione della variante da parte di coloro che si trovino a subire la scelta di introdurre tali meccanismi.

2. Sempre in via preliminare, occorre vagliare la richiesta avanzata da ultimo da parte ricorrente (con la memoria del 12.2.2026), con cui è stata sollecitata l’adozione di un provvedimento istruttorio che onerasse il Comune della produzione della delibera di C.C. n.11/2026 e della documentazione adeguata agli emendamenti di cui alla delibera n. 50/2024, di cui il Consiglio ha recentemente preso atto.

2.1. La richiesta non può trovare soddisfazione, posto che la documentazione indicata non è necessaria ai fini della decisione del ricorso.

3. Ciò premesso, può procedersi all’esame di motivi di ricorso.

3.1. Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente ha contestato la violazione delle prescrizioni di cui al parere della Soprintendenza BB. CC. AA. di Ragusa prot. n. 9389 del 24 settembre 2021 e all’art. 20 N.T.A. del P.P.R.

Il menzionato art. 20 definisce le aree con livello di tutela 1) come “ Aree caratterizzate da valori percettivi dovuti essenzialmente al riconosciuto valore della configurazione geomorfologica; emergenze percettive (componenti strutturanti); visuali privilegiate e bacini di intervisibilità (o afferenza visiva). In tali aree la tutela si attua attraverso i procedimenti autorizzatori di cui all’art. 146 del Codice ”.

La norma aggiunge che “ Nelle aree individuate quali zone E dagli strumenti urbanistici comunali, è consentita la realizzazione di edifici da destinare ad attività a supporto dell’uso agricolo dei fondi nel rispetto del carattere insediativo rurale, nonché la realizzazione di insediamenti produttivi di cui all’art. 22 l.r. 71/78 e s.m.i. Sono altresì consentite le eventuali varianti agli strumenti urbanistici comunali esclusivamente finalizzate alla realizzazione di attività produttive, secondo quanto previsto dagli artt. 35 l.r. 30/97 e 89 l.r. 06/01 e s.m.i. I provvedimenti di autorizzazione e/o concessione recepiscono le norme e le eventuali prescrizioni e/o condizioni di cui al presente Titolo III con le previsioni e le limitazioni di cui alla normativa dei singoli Paesaggi Locali ”.

Secondo parte ricorrente, la previsione delle destinazioni d’uso FM1.a e Cmb.3 si porrebbero in contrasto con la norma citata nei termini in cui essa impone che le eventuali varianti agli strumenti urbanistici comunali debbano essere finalizzate alla realizzazione di attività produttive.

3.1.1. La censura è priva di pregio.

Ritiene il Collegio che le varianti a cui faccia riferimento la norma siano le varianti particolareggiate, non potendo logicamente concludersi che la norma precluda all’Ente locale di riclassificare le zone inizialmente qualificate come E (e dunque a destinazione produttiva) attribuendogli una destinazione diversa nell’ambito di una variante generale del proprio strumento urbanistico.

Tanto premesso, peraltro, nel parere della Soprintendenza prot. n. 9389 del 24 settembre 2021 sono non state individuate ragioni di incompatibilità tra le modifiche previste in variante e la disciplina di cui al Piano Paesaggistico.

È dato leggere nel predetto parere unicamente che “ la variante al piano, oltre alle zone territoriali omogenee elencate dal DM 1444/1968, individua sul territorio comunale due ulteriori zone territoriali omogenee denominate Cm (zone di completamento dei sistemi urbani a destinazione mista residenziale- produttiva compatibile con la residenza e spazi pubblici) e Fm (contesti territoriali di riqualificazione ambientale dei sistemi urbani). Le zone Cm sono state collocate nelle aree immediatamente a ridosso delle aree edificate sia del nucleo urbano principale che dei nuclei abitati della fascia costiera, prevalentemente in sostituzione di aree classificate dal PRG vigente come zone agricole o zone con vincoli preordinati all’esproprio, per consentire l’ampliamento dell’abitato esistente. Le zone Cm sono zone a destinazione mista che ammettono destinazioni residenziali, produttive, artigianali, commerciali, direzionali e turistico alberghiere. Le modalità di attuazione previste per queste zone sono i piani attuativi di iniziativa privata e pubblica e il permesso di costruire convenzionato. La possibilità di edificare in queste aree è, inoltre, soggetta all’obbligo di cessione di aree per la realizzazione di infrastrutture pubbliche e sembra essere lasciata alla iniziativa privata. La cessione di aree da destinare ad infrastrutture e attrezzature pubbliche consente al privato di acquisire un indice di fabbricabilità ulteriore rispetto a quello definito per la zona, con l’intento di incentivare l’iniziativa dei privati.

Le zone Fm sono zone con aree libere collocate in aree tutelate dal piano paesaggistico vigente con livelli di tutela 2 e 3 oppure sono caratterizzate da vincoli geologici. Queste zone sono ulteriormente suddivise in Fm1a, Fm1b, Fm1c, Fm2, Fm3. Al netto della zona denominata Fm1 dove non è possibile nessuna nuova edificazione, per tutte le altre aree è prevista la possibilità di edificazione e sono previste le seguenti destinazioni d’uso: Spazi di verde pubblico o privato, Attrezzature per il gioco e lo sport ed il tempo libero all’aperto, spazi di parcheggio alberato, aree attrezzate al servizio della balneazione, manufatti edilizi in legno al servizio delle aree attrezzate, agriturismo e/o agricampeggio con i relativi manufatti, residenze e abitazioni, attrezzature turistico alberghiere ”.

Anche la Commissione Tecnica Specialistica per le autorizzazioni ambientali, con specifico riferimento alla verifica di coerenza con Piano Paesaggistico vigente, nel parere n. 141 del 4 aprile 2025, ha ritenuto che “ il PRG oggetto di verifica garantisce il raggiungimento degli obiettivi del Piano Paesaggistico. Il complesso degli interventi o delle modifiche di assetto territoriale proposte dal PRG è orientato al conseguimento degli obiettivi del Piano Paesaggistico prima menzionati, facendo ricorso alle azioni ammissibili dallo stesso strumento pianificatorio. Le Norme Tecniche di Attuazione del PRG sono coordinate e quindi conformi a quanto disposto nel Piano Paesaggistico ”.

3.2. Con il secondo motivo di ricorso, la società ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 2 L.R. n. 71/1978, nella parte in cui esso prevede che “ dopo l’entrata in vigore della presente legge nella formazione di nuovi piani regolatori generali e nella revisione di quelli esistenti dovranno essere dettate prescrizioni esecutive concernenti i fabbisogni residenziali pubblici, privati, turistici, produttivi e dei servizi connessi, rapportati ad un periodo di cinque anni ”.

Le previsioni della variante, invece, non sarebbero autoesecutive, ponendosi pertanto in contrasto con la predetta norma.

3.2.1. Sul punto si ritiene sufficiente richiamare l’art. 102 della L.R. 16 aprile 2003, n. 4, avente ad oggetto l’interpretazione autentica dell'articolo 2 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, il quale chiarisce che “ 1. L'articolo 2, comma 1, della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71 è da interpretarsi nel senso che non è obbligatoria la contestuale adozione del Piano regolatore generale e delle relative prescrizioni esecutive. 2. Dalla data di entrata in vigore della presente legge le prescrizioni esecutive possono essere adottate anche dopo l'approvazione del Piano regolatore generale e comunque entro il termine di centottanta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del decreto di approvazione dello strumento urbanistico generale ”.

Si veda, in termini, anche C.G.A.R.S., parere 2 ottobre 2013, n. 1278, ove si afferma che “ con riguardo alla omessa, contestuale, approvazione di prescrizioni esecutive e alla mancata formazione del regolamento edilizio, entrambe le questioni sono già state vagliate e risolte dalla giurisprudenza isolana (Tar Sicilia –Palermo, nn. 1687/12 e 1412/12, e altre), con argomentazioni condivisibili, in senso favorevole all’Amministrazione, sul rilievo, in particolare, che, «con riguardo alla mancata previsione delle prescrizioni esecutive, contestualmente alla adozione del p.r.g. , il rilievo risulta superato dalla norma interpretativa contenuta all'art. 102 della L.R. n. 4/2003, che chiarisce che il disposto dell'art. 2 comma 1° della L. R. n. 71/1978 deve interpretarsi nel senso che non è obbligatoria la contestuale adozione del p.r.g. e delle relative prescrizioni esecutive» ”.

3.3. Con il secondo motivo, è stata altresì eccepita l’incompatibilità tra l’utilizzo degli strumenti di compensazione e perequazione urbanistica e l’art. 53 L.R. 19/2020, secondo cui “ i piani territoriali ed urbanistici, e le loro varianti nonché i progetti da realizzare in variante ai suddetti piani, ove depositati e non ancora adottati e approvati alla data di entrata in vigore della presente legge, si concludono secondo la disciplina normativa previgente ”.

3.3.1. Sul punto, si veda Consiglio di Stato, sez. II, 29 ottobre 2020, n. 6627, ove si richiama Consiglio di Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4321: “ La Sezione ha, conseguentemente, ritenuto che «la copertura normativa alla previsione dei più volte richiamati strumenti consensuali per il perseguimento di finalità perequative (e ciò vale sia per la cessione di aree che per il contributo straordinario) vada individuata … nel combinato disposto degli artt. 1, comma 1 bis, e 11 della già citata legge nr. 241 del 1990. Ed invero, ad avviso della dottrina e della giurisprudenza maggioritarie, con la “novella” del 2005 il legislatore ha optato per una piena e assoluta fungibilità dello strumento consensuale rispetto a quello autoritativo, sul presupposto della maggiore idoneità del primo al perseguimento degli obiettivi di pubblico interesse. Non è certo questa la sede per verificare la validità e la condivisibilità di siffatto assunto teorico: ciò che conta è che oggi, essendo venuta meno la previgente riserva alla legge dei casi in cui alle amministrazioni è consentito ricorrere ad accordi in sostituzione di provvedimenti autoritativi, tale possibilità deve ritenersi sempre e comunque sussistente (salvi i casi di espresso divieto normativo); col che, secondo l’opinione preferibile, non è stato affatto introdotto il principio della atipicità degli strumenti consensuali in contrapposizione a quello di tipicità e nominatività dei provvedimenti, atteso che lo strumento convenzionale dovrà pur sempre prendere il posto di un provvedimento autoritativo individuato fra quelli “tipici” disciplinati dalla legge: a garanzia del rispetto di tale limite, lo stesso art. 11 innanzi citato prevede l’obbligo di una previa determinazione amministrativa che anticipi e legittimi il ricorso allo strumento dell’accordo. Pertanto, nel caso di specie l’Amministrazione altro non ha fatto … che predeterminare le condizioni alle quali potranno attivarsi i ridetti meccanismi convenzionali, solo se e quando i proprietari interessati ritengano di voler avvalersi degli incentivi cui sono collegati (e, cioè, di voler fruire della volumetria aggiuntiva assegnata ai loro suoli dal P.R.G.); ove ciò non avvenga, il Comune che fosse interessato alla realizzazione di opere di urbanizzazione e infrastrutture dovrà attivarsi con gli strumenti tradizionali all’uopo predisposti dall’ordinamento, in primis le procedure espropriative (naturalmente, se del caso, previa localizzazione delle aree su cui operare gli interventi e formale imposizione di vincoli preordinati all’esproprio con apposita variante urbanistica). È proprio la natura “facoltativa” degli istituti perequativi de quibus, nel senso che la loro applicazione è rimessa a una libera scelta degli interessati, a escludere che negli stessi possa ravvisarsi una forzosa ablazione della proprietà nonché, nel caso del contributo straordinario, che si tratti di prestazione patrimoniale imposta in violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost. (...) »”

3.3.2. Per effetto delle considerazioni, come sopra riportate, con la sentenza all’esame è stata ritenuta “alquanto ridimensionata l’ulteriore questione di quali siano le specifiche disposizioni di legge (nazionale o regionale) individuabili quale “copertura” legislativa delle prescrizioni urbanistiche oggetto del presente contenzioso”, rinvenendo, queste ultime, “il proprio fondamento in principi ben radicati nel nostro ordinamento, con riguardo da un lato al potere pianificatorio e di governo del territorio (quale disciplinato dalla legislazione urbanistica fin dalla legge 17 agosto 1942, nr. 1150) e dall’altro alla facoltà di stipulare accordi sostitutivi di provvedimenti (...)” (cfr. T.A.R. Cagliari, sez. II, 30 aprile 2021, n. 322).

Anche sotto tale profilo, pertanto, il motivo è infondato.

3.4. Quanto alla mancanza di motivazione in ordine al superamento degli standards minimi stabiliti nel D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, la giurisprudenza ha chiarito che “ l'amministrazione non è tenuta a motivare specificamente le scelte riguardanti le singole zone, essendo a tal fine sufficiente il richiamo ai criteri generali seguiti nell'impostazione del piano come risultanti dall'apposita relazione di accompagnamento al piano stesso” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 2 aprile 2024, n. 3024; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 20 maggio 2025, n. 1708, 2 luglio 2024, n. 2055 e 26 ottobre 2021, n. 2353).

3.4.1. Ciò premesso, nel caso di specie le ragioni del sovradimensionamento degli standard sono state sufficientemente individuate.

Dal parere reso dalla Commissione Tecnica Specialistica si evince che “ il dimensionamento di servizi, spazi ed attrezzature pubbliche viene individuato sul totale della popolazione residente e non residente prevista (escludendo la popolazione fluttuante in quanto limitata a periodi limitati) sulla base degli standard minimi individuati per la residenza dal DM 1444/1978 (…) Per la popolazione fluttuante si considera tuttavia fondamentale la dotazione di spazi destinati alla sosta ed al verde attrezzato, in grado di migliorare la qualità urbana durante il sovraffollamento estivo, oltre ad adeguate strutture per la mobilità. Il Piano colloca la gran parte degli spazi pubblici all'interno delle zone CM, con acquisizione gratuita e con una modalità dinamica di utilizzazione; il criterio di scelta vuole favorire la nascita di quartieri “verdi,2 infatti una gran parte delle aree da cedere (nelle misura del 50%) è destinata a generare un sistema di verde pubblico, non solo ornamentale o di protezione ambientale, ma anche ambiti in cui realizzare orti urbani e spazi di didattica ambientale, con il coinvolgimento dei cittadini, delle scuole e delle associazioni locali (…) La dotazione di spazi pubblici a seguito dell'attuazione del piano risulta ampiamente superiore rispetto agli standard del DM 1444/1978, attestandosi sui 26 mq/ab nelle aree del capoluogo e a ben 74 mq/ab per la fascia costiera e le aree di recupero (…) Il carico di popolazione, che raggiunge l'apice durante la stagione balneare (per un totale di circa 40.000 abitanti), è in grado di determinare pressioni in termini di utilizzo delle risorse naturali (acqua e suolo) e di emissione di inquinanti e rumore (rifiuti urbani, reflui, emissioni in atmosfera dovute al traffico veicolare), tuttavia limitati all'arco temporale estivo; in merito si ritiene che l'espansione urbana prevista dal piano, dimensionata per un incremento di circa 10.000 abitanti, potrebbe assorbire parte della popolazione fluttuante, che andrebbe a distribuirsi nelle nuove aree edificate, riducendo il sovraffollamento delle aree attualmente utilizzate ” (pp. 82-83 parere).

Nella relazione tecnica allegata alla variante, si precisa, inoltre, che:

- “si è operata l’individuazione delle aree libere utilizzabili per il soddisfacimento degli standards di cui al D.M. 2/4/68. Soprattutto è stata prevista l’acquisizione gratuita di spazi in misura sovrabbondante rispetto ai minimi, in modo da ottenere una rilevante qualità di verde urbano ” (p. 8);

- “ il fabbisogno di attrezzature di interesse generale, più che un vero e proprio problema, rappresenta una aspirazione per migliorare l'intero sistema socio -economico, dovrebbe essere soddisfatto con l’acquisizione gratuita delle aree nelle nuove zone CM, ed un piano di utilizzazione che si adatti alle esigenze in maniera dinamica. Il fabbisogno di servizi è stato soddisfatto con la previsione degli spazi per le opere di urbanizzazione primarie e secondarie necessarie a verificare gli standard urbanistici ” (p. 9);

- “ le aree individuate con la valutazione spaziale oltre che dimensionale del sistema urbano principale e l’applicazione dei principi della compensazione e della perequazione consentono con ampio margine: di soddisfare esigenze future e limitare il “consumo di territorio”, all’interno di un sistema territoriale ben circoscritto che impedisce il consumo indiscriminato del territorio effettivamente agricolo che si colloca oltre i margini definiti dal piano, di acquisire aree pubbliche gratuitamente contemporaneamente alle trasformazioni territoriali urbane. Si può asserire che le nuove aree individuate dalla variante, rappresentano aree “risorsa”, con le quali fronteggiare le esigenze abitative e quelle dei servizi necessari all’intero sistema territoriale ” (p. 12);

- “ in conclusione si può asserire che le previsioni del PRG sono coerenti con le proiezioni della popolazione residente nei prossimi 20 anni, e con gli obiettivi di crescita dei flussi turistici e degli investimenti nella fascia costiera ” (p. 14).

Tali motivazioni, a fronte dell’ampia discrezionalità riconosciuta all’Ente locale in materia di pianificazione urbanistica - cui corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi , e a cui, viceversa, è estraneo l'apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito (Consiglio di Stato sez. IV, 3/06/2025, n. 4834) - sono, a parere del Collegio, sufficienti a sorreggere la scelta di dotare il Comune di ampie aree destinate a standard .

3.5. Con il terzo motivo di ricorso, la Società ricorrente contesta nel merito l’illegittimità delle modalità con le quali sono stati applicati i modelli perequativi e compensativi introdotti in variante. Nel dettaglio, l’Amministrazione avrebbe dovuto motivare in ordine alla previsione di una quota fissa pari al 50% delle aree oggetto di cessione compensativa.

3.5.1. Anche in relazione a tale punto sussiste, invece, idonea motivazione.

Nel parere della Commissione Tecnica Specialistica si evidenzia che quanto alle zone Fm si prevede, alternativamente, l’utilizzazione come pertinenza di fabbricati esistenti, mantenendo la destinazione privata, oppure la cessione totale o parziale al Comune, previa sistemazione ed eventuale recinzione, usufruendo della compensazione in altre aree del medesimo sistema urbano. Con riguardo alle zone Cm si prevede invece la cessione di aree nella misura del 50 %, mediante applicazione di un meccanismo compensativo, al fine di favorire la realizzazione di maggiori aree destinate a verde pubblico e di rimuovere i detrattori ambientali ivi collocati.

La ratio è quindi quella di “incentivare la dismissione delle serre attraverso meccanismi di perequazione /compensazione urbanistica, ed acquisire al patrimonio pubblico le aree a ridosso del mare, principalmente per la realizzazione di aree verdi ed aree attrezzate per la balneazione, e per il gioco, lo sport ed il tempo libero all'aperto ” (p. 94 parere CTS).

3.5.2. Va evidenziato, peraltro, che la percentuale di cessione gratuita non è fissata indiscriminatamente nella misura del 50%, posto che, a seguito dell’approvazione dell’emendamento n.02 (approvato con la delibera n. 50/2024) per alcune porzioni di territorio (le zone Cmb.3) tale percentuale è stata ridotta al 25%, il che smentisce l’assunto secondo cui l’Amministrazione avrebbe adottato scelte indifferenziate e non proporzionate alle specifiche caratteristiche delle varie parti del territorio comunale.

3.6. Con il medesimo motivo di ricorso, parte ricorrente ha altresì contestato la ri-apposizione/reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio con riguardo alla previsione di “Strade di progetto”, che interesserebbe le p.lle 23, 422, 692 e stralcio Z, le p.lle 659, 660 e 704, in parte qua, fg. 38, senza la previsione dell’indennizzo dovuto.

3.6.1. Sul punto è sufficiente osservare che la ri-apposizione del vincolo e la determinazione del correlativo indennizzo non devono essere necessariamente contestuali, come si ricava dall’art. 39 del D.P.R. 327/2001.

3.7. Con riguardo all’ultimo motivo di ricorso, che si appalesa riassuntivo e riepilogativo degli argomenti già proposti con i precedenti motivi, possono ribadirsi le considerazioni di cui sora, rammentandosi che, in linea generale, “ la pianificazione urbanistica implica valutazioni di opportunità sulla scorta di valutazioni comparative degli interessi pubblici in gioco, che sfuggono al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, a meno che non si dimostrino palesi travisamenti dei fatti, illogicità o irragionevolezze. Tale potere non è limitato solo alla disciplina coordinata dell'edificazione dei suoli ma, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, è finalizzato a realizzare anche sviluppi economici e sociali della comunità locale nel suo complesso con riflessi qualvolta limitativi agli interessi dei singoli proprietari di aree. Quindi le scelte in concreto, effettuate con i detti obiettivi ed interessi pubblici agli stessi immanenti, devono corrispondere agli scopi prefissati nelle linee programmatiche per la gestione urbanistica del territorio ” (cfr., ex plurimis , (Cons. Stato, Sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; Sez. II, 20 gennaio 2020, n. 456; Sez. IV, 24 giugno 2019, n. 4297; Sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6094; Sez. IV, 24 marzo 2017, n. 1326; Sez. IV, 11 novembre 2016, n. 4666). Nello stesso senso si è espressa anche la giurisprudenza di questo T.A.R. (cfr., da ultimo, T.A.R. Sicilia Catania, Sez. III, 05/05/2025, n. 1456).

4. In conclusione il ricorso è infondato e va rigettato.

5. Sussistono i presupposti per disporre la compensazione delle spese di lite, anche in considerazione della ridotta attività difensiva svolta dalla difesa del Comune.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GN NN NE, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Consigliere

AO NN RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO NN RI	GN NN NE

IL SEGRETARIO