REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI NAPOLI
QUINTA SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, in persona del Giudice, dott.ssa Maria Luisa Buono, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 25270/2021 del ruolo generale degli affari contenziosi, avente ad oggetto: Appello avverso la sentenza n. 2151/21 - R.G. n. 12157/19 - depositata in data 11.06.2021 dal Giudice di Pace di Barra
TRA
C.F.: ), in persona del legale r.p.t., Parte_1 P.IVA_1 rappresentata e difesa dall'avv. Mariano Materazzo ( ) per procura in atti CodiceFiscale_1 appellante
E

(C.F.: ), in persona del elgale Controparte_1 P.IVA_2 rapp.te p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Loredana Scarpati (C.F.: e C.F._2 dell'Avv. Gianluca Mazza (C.F.: ) per procura in atti C.F._3
appellato
NONCHE'
(C.F.: ), in persona del Prefetto pro-tempore Controparte_2 P.IVA_3 domiciliato per la carica in Piazza Plebiscito, elettivamente domiciliato ex lege presso CP_2
l'Avvocatura Distrettuale di Stato di CP_2 appellato contumace
CONCLUSIONI: come da verbale in atti.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel primo grado di giudizio, la con atto di Controparte_1 citazione del 18/07/2019 ha convenuto in giudizio l'agente della riscossione e l'ente impositore, Utg di innanzi al Giudice di Pace di Barra, impugnando la cartella esattoriale n. CP_2
1 07120120129208157000 dell'importo di € 627,00 per asserite violazioni al C.d.S. accertate nell'anno
2011, sulla premessa di essere venuta a conoscenza dei carichi esattoriali a mezzo di estratto di ruolo.
In particolare, ha eccepito la mancata notifica della cartella esattoriale e la genericità e/o il difetto di motivazione della stessa, con conseguente richiesta di annullamento dell'atto impugnato, previa sospensione della sua esecutività, vinte le spese con attribuzione.
Si è costituita in giudizio l' , deducendo la rituale notifica della Parte_1 cartella impugnata avvenuta in data 10/11/2012, l'inammissibilità della domanda per carenza di interesse ad agire, la propria carenza di legittimazione passiva, l'infondatezza dell'eccezione di decadenza e prescrizione della pretesa creditoria. Si è opposta alla chiesta sospensione dell'esecutività della cartella con conseguente richiesta di rigetto e condanna dell'opponente al pagamento delle spese, diritti ed onorari del giudizio.
Si è costituita in giudizio anche la per quanto risulta dalla sentenza appellata. CP_2
Con sentenza n. 2151/21, il Giudice di Pace di Barra ha accolto la domanda e per l'effetto ha annullato la cartella di pagamento, con condanna dell' al pagamento delle spese di lite con attribuzione. CP_3
L' ha impugnato tempestivamente la sentenza, riproponendo le Parte_1 medesime domande avanzate dinanzi al G.d.P., eccependo in particolare l'errata ed illegittima pronuncia sulla ammissibilità della impugnazione della cartella di pagamento e/o estratto di ruolo,
l'avvenuta rituale notifica della cartella esattoriale, l'errata pronuncia sulla prescrizione dei crediti portati dalla cartella di pagamento. Ha concluso per l'accoglimento dell'appello, con vittoria delle spese e competenze del doppio grado di giudizio.
Si è costituita in giudizio la eccependo Controparte_1
l'inammissibilità e/o improcedibilità dell'appello per nullità della procura conferita dall'
[...]
ad avvocato del libero Foro, l'inammissibilità dell'appello per violazione Controparte_4 dell'art. 342 c.p.c.. Ha concluso per il rigetto dell'appello con vittoria di spese e competenze difensive di giudizio con attribuzione ovvero, in subordine, con compensazione delle spese e competenze del doppio grado di giudizio, tenuto conto del forte contrasto giurisprudenziale esistente nella materia oggetto del giudizio.
Non si è costituita la che, sebbene ritualmente citata nel presente giudizio Controparte_2 di appello, è rimasta contumace.
Precisate le conclusioni, la causa è stata riservata in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE

2.In via preliminare va dichiarata la contumacia della Controparte_2
Sempre in via preliminare va esaminata (e rigettata) l'eccezione di parte appellata circa la nullità della procura alle liti rilasciata dall' in quanto attribuita a difensore del libero foro. CP_3
2 Va richiamato in proposito quanto statuito dalla Cassazione con la sentenza a S.U. n. 30008 del
19.11.2019, che ha precisato quanto segue:
“Ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l' , impregiudicata Controparte_5 la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell'Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla
Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell'art. 43, comma 4, r.d. n.
1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all'organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici;

b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall'art. 43, comma
4, r.d. cit. - nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell'art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del
2016 - in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all'Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell'Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l' e l'Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di Pt_1 questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell' a mezzo dell'una o dell'altro postula Pt_1 necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità”.
Alla luce di quanto statuito dalla Corte di Cassazione, deve, dunque, ritenersi la legittimità della costituzione in giudizio dell' mediante un difensore del libero foro e rigettarsi l'eccezione CP_3 sollevata da parte appellata, non necessitando una particolare prova al riguardo.

3. Ancora in via preliminare anche l'eccezione di inammissibilità dell'appello per violazione dell'artt.
342 c.p.c. è infondata.
Infatti, va affermata l'ammissibilità dello stesso, osservato che, ai fini della specificità dei motivi
d'appello richiesta dall'art. 342 c.p.c. è sufficiente una chiara esposizione delle doglianze rivolte alla pronuncia impugnata (Cass. 40560/2021), ciò che si rinviene nell'atto notificato dall' CP_6
.
[...]

4.Venendo all'esame del merito, la domanda trae origine dalla conoscenza degli atti esattoriali per il tramite di estratto di ruolo e, pertanto, va rilevata, in via assorbente, la carenza di interesse ad agire in capo all'appellata società.
La questione è stata a lungo dibattuta, facendo registrare posizioni contrastanti in giurisprudenza.
3 Al riguardo è, però, intervenuto il legislatore che, con l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, convertito dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, ha introdotto il comma 4 bis all'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
La norma in questione è così formulata: L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.
La puntuale distinzione fra ruolo ed estratto di ruolo era stata oggetto della sentenza della Corte di
Cassazione a Sezioni Unite n. 19704 del 2015, la quale aveva precisato:
- che il ruolo, come stabilito dall'art. 10, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 602 del 1973, è l'elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall' ai fini della riscossione a mezzo del CP_7 concessionario;
è un atto amministrativo impositivo tipico che viene consegnato al concessionario, il quale redige la cartella di pagamento contenente l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo (art. 25, comma 2, del d.P.R. n. 602 del 1973) e provvede alla relativa notificazione;
è un atto che deve essere notificato e la sua notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento (art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992); è un atto impugnabile (art. 19, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 546 del 1992;
- che l'estratto di ruolo è un documento non previsto da alcuna disposizione di legge, è un elaborato informatico formato dall'esattore e consegnato al contribuente, a seguito di specifica richiesta, che riporta l'elenco delle cartelle ma che non contiene alcuna pretesa impositiva, diretta o indiretta;
di conseguenza, è un documento non impugnabile per mancanza di interesse. Nondimeno, dopo l'affermazione, in linea generale, della non sussistenza di interesse a impugnare un estratto di ruolo in quanto tale, la Corte di legittimità ha soggiunto che può sussistere un “interesse a impugnare il contenuto dell'estratto di ruolo, ossia gli atti che in esso sono indicati e riportati” invalidamente notificati o non notificati e dei quali il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo e non attraverso una valida notifica.
Di conseguenza, la Corte espresse il seguente principio di diritto: “è ammissibile l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza
4 che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Da ciò, quella che è stata definita la “proliferazione” di contestazioni dei crediti riportati in estratti di ruolo per “far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d'eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l'agente della riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero delle pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui avesse rinunciato anche all'esercizio della tutela” (relazione della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 30 giugno 2021).
Tanto ha giustificato l'intervento del Legislatore del 2021 sopra riportato, che ha così codificato la non impugnabilità dell'estratto di ruolo, stabilendo che il ruolo e la cartella di pagamento invalidamente notificata è impugnabile solo in poche e tassative ipotesi.
Tale disposizione normativa è stata immediatamente criticata dalla dottrina, assumendo che sottrarrebbe diritti e garanzie di difesa. La questione è giunta in tempi rapidi all'esame delle Sezioni
Unite della Corte di cassazione che, con la sentenza del 2022 ((v. Cass. S.U., n. 26283/2022), ha affermato:

1. che la prima disposizione di cui al primo periodo del sopra riportato comma 4 bis “è ricognitiva della natura dell'estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna”;

2. che con la seconda disposizione il legislatore ha innanzitutto regolato “specifici casi tassativi e non esemplificativi di azione diretta” stabilendo “quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale”, trattandosi di una “selezione dei pregiudizi operata dal legislatore che è espressione di discrezionalità non irragionevole, in quanto identifica una coerente serie di rapporti con la pubblica amministrazione”;

3. che, nei suoi contenuti generali, la seconda disposizione incide “sull'interesse ad agire”, che è
“condizione dell'azione che ha natura dinamica” e che “può e deve essere valutato anche nei giudizi in corso”; ne consegue che “la disciplina sopravvenuta si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza) che è ancora da compiere”.
5 4. che, in definitiva, occorre considerare che “nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l'intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall'estratto di ruolo, l'esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace”, per cui la relativa azione è da qualificarsi di “accertamento negativo” e dunque
“improponibile nel giudizio tributario in considerazione della sua struttura impugnatoria”.
In conclusione, la Corte ha dichiarato manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione, ed ha formulato il seguente principio di diritto: “in tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata”.
Inoltre, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno precisato che la norma riguarda in realtà la riscossione di tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie.
Ciò discende dal combinato disposto degli artt. 17 e 18 del D.Lgs. n. 46/1999 per i crediti contributivi e previdenziali, dall'art. 27 della L. n. 689/1981 e dall'art. 206 del D.Lgs. n. 285/1992 per le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione dei quali è espressamente disciplinata con richiamo alle norme dettate per l'esazione delle imposte dirette.
Pertanto, il comma 4-bis dell'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 deve essere ritenuto una disposizione di carattere generale, riguardante tutti i crediti pubblici recuperabili attraverso la procedura di riscossione esattoriale, ivi compresi quelli relativi a sanzioni amministrative pecuniarie per violazione del C.d.S.
La suindicata disposizione, oramai, individua i casi specifici nei quali, consentendosi l'impugnazione per così dire "diretta" del ruolo o della cartella dei quali si assuma l'omessa o invalida notificazione,
è ritenuto sussistente un effettivo interesse ad agire per la tutela immediata dell'attore, a prescindere dalla notificazione di atti impositivi successivi. Essa, pertanto, nel conformare una condizione di ammissibilità dell'azione, individua le ipotesi tassative nelle quali è ravvisata. Quest'ultima, come tale, deve sussistere al momento della decisione (v. Cass. S.U., n. 26283 cit., par. 17) e, pertanto, può
e deve essere dimostrata anche nell'ambito dei giudizi in corso. La nuova previsione, dunque, ammette l'autonoma impugnabilità dell'estratto di ruolo solamente in ipotesi circostanziate, ancorché il concetto di “perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione” sia astrattamente idoneo ad accogliere molteplici eventualità. Peraltro, poiché la regola generale è quella della non impugnabilità, le eccezioni previste dalla stessa legge saranno suscettibili di applicazione
6 estensiva, ma non analogica. Restano, dunque, escluse le ipotesi in cui il contribuente abbia un concreto interesse all'impugnazione del ruolo, ma diverso da quello che viene in evidenza nei casi espressamente previsti dalla legge.
La nuova previsione normativa si pone, dunque, come già supra evidenziato, in parziale discontinuità con il “diritto vivente” (cfr. Cass. 9 settembre 2019, n. 22507).
La nuova norma - avendo il legislatore individuato “un interesse qualificato” alla impugnazione immediata da proporre avverso il ruolo e la cartella di pagamento invalidamente notificata, fermo restando l'esclusione tout court dell'impugnazione contro l'estratto di ruolo -, produce, pertanto,
l'inammissibilità sopravvenuta in tutti i casi di ricorsi proposti al di fuori delle ipotesi tassative di cui al nuovo comma 4-bis dell'art. 12 dalla legge n. 215 del 2021. L'interesse ad agire, quindi, pur dovendo anch'esso esistere all'atto della presentazione della domanda giudiziale, può sopraggiungere nel corso del giudizio, purché sussista al momento della decisione. La Corte ha ritenuto che, mancando l'interesse ad agire, il giudice non potrà affrontare il merito del ricorso, ma dovrà dichiarare il difetto di interesse e, quindi, il difetto di azione.
L'interesse ad agire serve, quindi, ad evitare che si pervenga all'esame del merito, quando la domanda può anche essere fondata, ma il suo accoglimento non produce alcun effetto utile nella sfera giuridica di chi le ha proposte. Quindi si correla l'interesse ad agire al principio di economia processuale, perché serve ad evitare attività processuali correlate a domande o difese fondate, ma inutili.
Se invece il contribuente viene raggiunto dalla notifica di un pignoramento, di una intimazione di pagamento ovvero di una cartella di pagamento, ovvero di un atto che manifesti la volontà di iniziare una azione esecutiva o che sia prodromico all'inizio di una esecuzione forzata, potrà impugnare direttamente l'atto che si assuma lesivo e ciò vale anche per eccepire la cd. prescrizione successiva,
e dunque se è valida la notifica della cartella, andrà impugnata la cartella per far valere tale fattispecie estintiva. Ma il debitore non ha alcun interesse ad agire in difetto di alcuna attività esecutiva da parte dell'Amministrazione. A ben vedere, lo stesso potrebbe perseguire il risultato di eliminare il provvedimento afflittivo (il ruolo), la cui esecuzione a suo avviso non è più esigibile per intervenuta prescrizione del credito dell'Amministrazione, attivandosi in via amministrativa, ad es. limitandosi a chiedere lo sgravio in via di autotutela agli enti impositori. Non è necessario percorrere la strada dell'azione di accertamento negativo, laddove non vi sia alcuna richiesta esecutiva da parte dei creditori.
Nel caso di specie, l'appellata, che ha chiesto in primo grado di giudizio l'accertamento negativo di un credito erariale iscritto a ruolo, assumendo l'omessa notificazione della cartella e la prescrizione, non ha provato – né, invero, allegato – il pregiudizio derivato dall'iscrizione del proprio nominativo
7 nel ruolo esattoriale, nei sensi prescritti dall'art. 12, c. IV-bis, d.P.R. n. 602/1973; pertanto,
l'opposizione proposta dinanzi al Giudice di Pace di Barra va dichiarata inammissibile.
Dunque, alla luce di tali sopravvenienze, va accolto l'appello, con conseguente declaratoria di inammissibilità dell'opposizione svolta dinanzi al giudice di prime cure, dovendo rilevarsi la carenza di interesse ad agire in capo all'odierna appellata Controparte_1
nell'impugnazione dell'estratto di ruolo.
[...]
Ricorrono le condizioni per l'integrale compensazione delle spese sia del primo grado di giudizio che del presente grado di giudizio, in considerazione della novità della questione (applicazione del d.l.
146/2021) e del conseguente mutamento di giurisprudenza derivatone.


P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, definitivamente pronunciando, così provvede:
- a) accoglie l'appello, e per l'effetto, dichiara l'inammissibilità dell'opposizione proposta in primo grado, in riforma della sentenza impugnata n. 2151/21, depositata in data 11/06/2021, dal Giudice di
Pace di Barra, per le ragioni di cui alla parte motiva;

- b) compensa per intero le spese di lite tra le parti sia del primo grado di giudizio che del presente grado di giudizio.
Così deciso in Napoli
Il Giudice dott.ssa Maria Luisa Buono
Firma digitale
8