REPUBBLICA ITALIANA N. 3733/2023 R.C. Oggetto: Responsab. PA In nome del popolo italiano Esito :
rigetto
IL TRIBUNALE DI GENOVA
PRIMA SEZIONE CIVILE

In persona del Giudice Unico dott. Paolo Gibelli ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 3733/2023,
promossa da
elettivamente domiciliato presso Parte_1 P.IVA_1
l'avvocato VALETTINI ROBERTO che la rappresenta e difende come da mandato in atti;

PARTE ATTRICE contro
Controparte_1
elettivamente domiciliato in VIALE BRIGATE
[...]
PARTIGIANE 2 16100 GENOVA presso l'AVVOCATURA
DISTRETTUALE DELLO STATO GENOVA che lo rappresenta e difende ex lege
PARTE CONVENUTA

causa nella quale, all'udienza del 6 gennaio 2025 sono state confermate le conclusioni di cui a verbale che si richiamano di seguito.
1 CONCLUSIONI DELLE PARTI

Per parte attrice
Piaccia all'Ill.mo Tribunale di Genova, contrariis reeictis, in accoglimento della domanda proposta dall'attore e per le causali di cui all'atto di riassunzione,
“dichiarare tenuto e per gli effetti condannare il Controparte_2
già in persona del
[...] Controparte_1 CP_3
quale legale rappresentante pro tempore, a risarcire tutti i danni subiti dalla attrice in conseguenza ed a causa della condotta colposa posta in essere dal già Controparte_2 Controparte_1
oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dì del dovuto (22
[...]
dicembre 2011) al saldo,
Con vittoria di spese, diritti ed onorari del presente giudizio, compreso I.V.A. e
C.P.A. come per legge.
Oltre insistenza istruttoria su tutti i capi di prova e su tutti gli ulteriori mezzi si prova tempestivamente dedotti in corso di causa e non ammessi.

Per il convenuto : CP_2
“Voglia l'Ill.mo Tribunale adito rigettare la domanda in quanto infondata in fatto quanto in diritto.
Con vittoria delle spese.”.
2 MOTIVI DELLA DECISIONE
La causa in decisione concerne una pretesa risarcitoria della società attrice che in passato, e precisamente dal 18 novembre 2011, ha gestito una emittente radiotelevisiva locale in ambito ligure/toscano, con concessione (indiretta), a partire da quella data, di determinate frequenze digitali da parte del convenuto;
il tutto dopo aver CP_2
lungamente operato, dal 1994, su base di modalità di diffusione analogica del segnale.
Per il vero, a partire dall'esordio della fase digitale del sistema radiotelevisivo, non poté più trasmettere direttamente il Parte_1
segnale, ma ottenne l'autorizzazione alla produzione di contenuti del l'emissione digitale (autorizzazione prot. n. 79422 del 5 ottobre 2011), che poi dovette veicolare tramite vera titolare della CP_4
concessione per la diffusione del segnale nella specifica area di interesse
(Lunigiana, levante ligure, nord della Toscana) (provvedimento prot. n.
89720 dell'8 novembre 2011).
Successivamente al raggiunto ed operativo accordo tra ed Parte_1
la frequenza in concessione alla seconda è stata concessa anche CP_4
a , per l'esercizio della emittente Antenna 3. La Controparte_5
concessione risulta con salvezza dei diritti dei terzi e quindi in modalità
“non interferenziale” per le aree già concesse.
La pretesa è fondata su una “condotta colposa” (omessa vigilanza?) da parte del in ordine al fenomeno delle interferenze, fenomeno CP_2
che avrebbe ostacolato gravemente l'esercizio dell'emittente, e dell'impresa su di essa incentrata, dal momento in cui la diffusione dei
3 suoi programmi venne veicolata da sullo stesso canale CP_4
concesso ad antenna 3 di . CP_5
I fatti risalgono, come detto al tardo 2011, ovvero al momento della sovrapposizione della concessione a a quella di , e CP_5 CP_4
vedono quali primi passaggi formali una recriminazione scritta dell'attrice del 23.4.12 alla Direzione Generale competente del Mi.s.e. circa il fatto che (emittente antenna 3) non operasse in CP_5
modalità "non interferenziale" così vanificando l'autorizzazione di
. Parte_1
Risulta peraltro che il abbia ribadito l'obbligo di CP_2 CP_5
(con comunicazione anche alla stessa) con atto prot. 44249 del 25 maggio del 2012. Il principio di cui sopra risulta poi tradotto in una intimazione del locale ispettorato del Mi.s.e. del 26 giugno del 12 seguito ad un accertamento diretto del fenomeno di poco precedente.
Nel frattempo l'attrice ed promuovevano procedimento CP_4
cautelare civile, presso la sezione distaccata di Viareggio del Tribunale di Lucca, procedimento nel contesto del quale, il 29 maggio 2013, è stata eseguita la disattivazione del ripetitore di per la CP_5
provincia di massa Carrara, e ripristinata la posizione violata.
I fatti risultano comunque aver provocato il totale oscuramento, sostanzialmente per tutta la Lunigiana (ligure e toscana) dei segnali trasmessi da Canale 39, come prontamente denunciato da CP_4
ai competenti uffici ministeriali in data 22 dicembre 2011, a far data da poco dopo la doppia concessione con clausola di rispetto
Stante l'accordo Teleriviera/ESARE, la prima ha visto la diffusione dei propri contenuti fortemente ridotte e conseguentemente lamenta:
4 524 giorni di non visibilità;

7.650 euro di inutili spese di convenzione con;
CP_6
32.742 euro di danno emergente pari al 50% del costo del servizio per erogato ad un bacino scoperto al 50%;
20.624,50 euro di danno emergente per costo del personale al 50% erogato in rapporto a bacino ridotto come sopra detto;

61.017,45 complessivi per danno da mancati ricavi.
Le poste di danno suddette non pervengono ad una piena riconciliazione costi/ricavi onde pervenire alla constatazione del mancato utile. In ogni caso, considerata la gravità della dispersione dell'avviamento pubblicitario nel settore, il danno parrebbe certamente di qualche decina di migliaio di euro.
La responsabilità del risulta, quindi, reclamata sotto diversi CP_2
profili, solo latamente precisati in conclusioni, come “condotte colpose della Amministrazione”, ed in narrativa ascritti via via a diverse forme di inerzia colpevole, profilo che meglio si esaminerà.
E' comunque menzionata, dalla difesa attorea, anche una violazione del limite massimo di 90 giorni previsto dalla legge 241/90 art.2
***
La causa è qui riassunta dopo che, in primo ed in secondo grado, il
Tribunale e la Corte Territoriale di questa sede avevano denegato rispetto ad essa la sussistenza della giurisdizione ordinaria.
Con pronuncia a Sezioni Unite n 362 del 10 gennario23 la Corte di
Cassazione ha ritenuto, invece, la competenza del giudice ordinario
5 sulla causa, così individuando la sussistenza di “almeno una ragione azionabile in via ordinaria”:
“con la domanda introduttiva del giudizio è stata fatta valere la violazione da parte dell'Amministrazione dei principi di buona fede e correttezza in ordine all'esecuzione del rapporto derivante dalla concessione della frequenza televisiva di cui si avvaleva l'attrice (che si affiancava all'originaria concessionaria). Ciò, non in ragione di provvedimenti che avrebbero inciso su tale concessione, ma per l'attività posta in essere da un terzo soggetto che su tale canale avrebbe vantato anch'esso un titolo concessorio, a dire della società.
Non sussiste dunque il necessario presupposto per la legittima devoluzione di una controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non venendo in rilievo l'esercizio di pubblico potere (Cass., S.U., n. 20869 del 2020), e la vicenda in esame non può ricondursi all'art. 133, lett. m), cod. proc. amm..


9. Alla luce di tali considerazioni, il ricorso va accolto atteso che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario poiché la ricorrente agisce per il risarcimento del danno contrattuale da violazione dei principi di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c” ed ha quindi così concluso “La Corte a Sezioni Unite accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rimette le parti davanti al
Tribunale di Genova in diversa composizione, anche per le spese del giudizio svoltosi in questa sede”.
La suddetta motivazione di riaffermazione della giurisdizione ordinaria in qualche modo riqualifica la domanda e ne individua “coattivamente” la natura effettiva.
Tale natura è determinata non certo nel c.d. “danno da ritardo” nell'emissione di un provvedimento amministrativo o nell'esercizio di un potere, e tantomeno in un vizio dell'atto di concessione, risulta
6 infatti di solare evidenza che tali prospettazioni, insistentemente sostenute, persino in questa sede, da parte attrice avrebbero condotto ad una necessaria tutela in sede amministrativa, stante la “giurisdizione esclusiva” sul punto, che la stessa motivazione delle SSUU richiama senza commenti e la cui portata di deve supporre lasci intera.
Piuttosto la Corte individua quale effettiva natura della domanda (o almeno di una delle domande proposte, ovvero di quella su cui effettivamente sussisterebbe la giurisdizione ordinaria) il mero inadempimento alla sostanza economica della concessione, ovvero ad un supposto rapporto paritario costituito con la concessione di frequenza televisiva (nella sostanza si fa applicazione al tema della teorica propria delle c.d. concessioni-contratto, che prevedono la costituzione, sia pur a mezzo di un provvedimento autoritativo, di un rapporto di natura privatistica nel contesto del quale è possibile contrarre una ordinaria responsabilità civile).
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La causa è ora in decisione su riassunzione.
Come si vedrà sia parte attrice che convenuta cercano reciprocamente di individuare, o negare, l'esistenza in concreto, e la rilevanza causale, di condotte della PA tali da corrispondere al modello (di domanda) individuato dalla Corte di Legittimità.
Oltre al tema di merito detto l'Avvocatura di Stato valorizza il disposto di cui all'articolo 14 del D.lgs.259/2003, ove si afferma che il contratto di cessione delle frequenze non produce effetto fra le parti private in assenza di specifica istanza del concessionario cedente e di provvedimento di assenso del . CP_2
7 Nella tesi della parte pubblica quindi qualsiasi querimonia avverso l'amministrazione in materia di interferenze dovrebbe essere mossa da e non direttamente dalla danneggiata . CP_4 Parte_1
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Della narrativa attorea occorre, come detto, valorizzare, al fine del decidere il profilo di mero inadempimento, ovvero la sostanziale imputabilità per violazione da parte della Amministrazione di una mera obbligazione civile, per di piò non espressamente contrattata ma ricavata da regole di buona fede obiettiva applicabili al caso.
Ripercorrendo la narrativa, tuttavia, a parte espliciti e dettagliati riferimenti alla responsabilità da atto illegittimo o da ritardo nel provvedere ex art. 2 della legge 241/90, si riviene solo la denuncia della condotta aggressiva e lesiva del privato concorrente il quale, contra praescriptiones auctoritatis, esercitò la propria concessione in modalità interferente invece che in quella “non interferente con precedenti concessioni” per la quale aveva ottenuto l'assegnazione della frequenza.
Per quanto dedotto in atti, la condotta di fatto dell'Amministrazione non può esser altro che una sorta di “complicità omissiva” con il ruolo attivo del terzo, un'astensione da una potestà “di fatto” che avrebbe impedito l'illecito. E' assolutamente necessario ragionare in termini negativi, posto che ogni condotta positiva ipotizzata dall'attore conduce chiaramente all'area della violazione di doveri procedimentali e non certo di obblighi di buona fede di natura civile. In particolare non risulta in alcun modo denunciata una condotta di suggerimento,
8 indicazione, informazione che possa rappresentare un'illecita cooperazione alla emissione illecita di antenna 3.
Occorre quindi, come detto, concentrarsi su una condotta puramente omissiva. In pratica si deve verificare se l'Amministrazione, a prescindere dall'uso di poteri pubblicistici, avrebbe potuto impedire la condotta di;
in tale prospettiva qualsiasi danno da inerzia CP_5
o ritardo può esser liquidato solo in forza di una prognosi controfattuale, ovvero ipotizzando un'attivazione che avrebbe evitato il danno.
La prospettiva della mera omissione, in violazione della buona fede obiettiva, potrebbe anche superare la questione di legittimazione attiva, posta dalla difesa erariale, nella misura in cui fosse riguardata Parte_1
come una sorta di “sub-concessionario”, per acquisto derivativo di una utilità da posizione cui si potrebbe connettere un lato obbligo CP_4
di protezione anche fuori da un quadro di cessione.
A questo punto ci si deve tuttavia porre, nel concreto, un quesito essenziale. Si può ipotizzare che, se l'ispettorato toscano del MISE avesse semplicemente convocato gli esponenti di ed CP_5
avesse loro prospettato l'illiceità (del resto già patente) della loro condotta l'interferenza sarebbe cessata? Si può supporre che, se prospettate le possibili conseguenze di tale condotta, a tale prospettazione la controparte si sarebbe adeguata? No, non si può.
L'ispettorato non rimase inerte, sia pure in ritardo prima chiarì la violazione, poi diffidò dalla sua prosecuzione, ponendo così le basi per la successiva azione cautelare civile di , che fece cessare il Parte_1
fenomeno. Ma, anche in sede civile, anche dopo il chiarimento e la
9 diffida, perseverò, fino a quando il CTU, nominato in CP_5
sede di attuazione cautelare, non impose il distacco del ripetitore interferente.
Sicuramente il titolare della concessione (ed anche il mero utilizzatore della concessione) è titolato, verso i terzi, ad azionare i diritti che dalla stessa gli derivano nanti il GO, e così risulta fatto. In nessuna parte della citazione la eventuale “complicità fattuale della Amministrazione” viene descritta in termini tali da fornire consistenza al pur ipotizzato inadempimento per violazione dei doveri di buona fede cui la
Cassazione ha fatto riferimento.
L'inerzia dell'amministrazione non è connotata come omessa adozione di misura idonea a proteggere l'interesse del concessionario attore. Ne segue che pur essendo la stessa l'unico segmento della prospettazione che si ricolleghi alla ritenuta giurisdizione ordinaria tale inerzia non risulta causa del danno.
Neppure in materia l'attrice si può avvalere del riparto probatorio di cui all'art. 1218 cc. posto che, anche nel caso restava a suo carico almeno ipotizzare (denunziare) una reale inerzia inadempimento.
L'unico modo per affermare le ragioni di sarebbe Parte_1
considerare l'esistenza a carico dell'amministrazione concedente di una obbligazione di risultato derivante dalla concessione, ovvero dell'obbligazione di “fornire una frequenza utilizzabile” in ogni caso.
Tale prospettazione è incompatibile con la natura concorrenziale per procedimento per ottenere una specifica frequenza e sottende una
10 prospettiva del tutto diversa che vede l'Amministrazione obbligata a fornire all'emittente una qualsiasi frequenza purché idonea all'uso.
Tale prospettiva, oltre che impropria, non è neppure esplicitata negli atti di . In ogni caso la frequenza concessa era e fu Parte_1
utilizzabile, non lo fu unicamente per l'illecito del terzo avverso il quale la danneggiata aveva azione poi risultata efficace. La concessione era già idonea alla tutela giudiziaria, una salvaguardia della stessa in via di autotutela amministrativa diretta (cioè in via esecutoria) resta un' ipotesi non dedotta, inesplorata (per delle concessioni), quasi certamente inefficace e persino discutibile.
Nel complesso, quindi, così considerata, la domanda attorea non può che essere respinta nella misura in cui la si interpreti nella prospettivz indicata dalle Sezione Unite della Corte di Cassazione.
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Per mera completezza, si deve dire che la prospettiva amministrativa avrebbe potuto individuare alcuni profili di tutela per l'attrice.
La stessa attrice lo afferma rivelando la reale tensione nel senso della richiesta di una tutela tipica del GA ancore ora sussistente, ovvero residuante anchedopo la riqualificazione della sua domanda nel senso detto, senza menzione delle chiare prospettive amministrativistiche e senza che le stesse siano state già coltivate.
Si legge in ricorso per riassunzione che la responsabilità del ministero deriverebbe:
(a) dall' aver assegnato a due società emittenti la medesima frequenza senza aver preventivamente accertato la possibilità di utilizzo della
11 medesima senza che ne derivasse pregiudizio ad alcuno degli assegnatari;

(b) per non essersi attivato, in termini solleciti, per la soluzione del problema nonostante la tempestiva segnalazione formulata da CP_4
già nel mese di dicembre 2011 con violazione del limite massimo di 90 giorni previsto dalla legge 241/90 art.2
Dal punto di vista civile si è già detto che la concessione (per come è) si
è dimostrata invero idonea alla tutela giudiziaria (punto a) e come la condotta alternativa tutoria efficace e di mero fatto non sia in alcun modo specificata.
In via amministrativa il punto a) poteva essere ravvisato come vizio della seconda concessione, come difetto di istruttoria, ovvero come limitazione implicita e potenziale di concessione già perfetta fuori dai casi di revoca. Si legge in atti…
“L'interferenza è stata causata dal fatto che, del tutto erroneamente e superficialmente, il Ministero dello Sviluppo Economico ha assegnato la medesima frequenza sul canale UHF 21 dapprima ad con provv. prot. n. CP_4
89720 dell'8 novembre 2011 e successivamente, nella fase di ripescaggio della procedura di assegnazione della frequenza digitale nell'ambito della Regione
Toscana, a con la sola avvertenza che ciò avveniva in Controparte_7
modalità non interferenziale e per zona diversa da quella coperta dal primo assegnatario.”
Il ritardo, invece, poteva rilevare ove si fosse provato che la tutela civile richiedesse un primo accertamento qualificato del diritto preminente di
(cosa che invero si reputa potesse essere incidentalmente Parte_1
conosciuta) oppure che il provvedimento da adottarsi fosse la revoca o
12 la restrizione della concessione a . Prospettive francamente CP_5
amministrativistiche e qui non trattabili.
Seguendo la prospettiva suddetta, infatti, si entra nuovamente “in pieno” in un sicuro ambito della giurisdizione amministrativa come da esplicito testo dell'art. 133 lettera a) n. 1 cod. proc. amm. e quanto sopra sia che si qualifichi la responsabilità da ritardo procedimentale in senso precontrattuale (Cons. Stato Ad. Plen n 5 del 2018) sia che vi si ravvisi una vera lesione ex art. 2043 cc. delle posizioni di interesse legittimo o diritto soggettivo (Cons. Stato Ad. Plen. N. 7 del 2021).
Si ribadisce ancora che dopo la affermazione della giurisdizione del GO la querimonia suddetta, peraltro non precisamente riferita ad un atto specifico da adottarsi, e rientrante per dato espresso e prassi consolidata nella attività
In ogni caso le considerazioni di cui sopra si sono svolte per eviedenziare meglio la particolarità della materia. La stessa, unitamente alla notoria e problematica tenuità dei poteri pubblicistici nel settore, la stessa complessità del riparto di giurisdizione ritenuto difformemente dei due gradi di giudizio di merito e dalla Corte di Cassazione, tutti gli elementi suddetti, e le non sviluppate prospettive amministrativistiche cui si è fatto cenno, unitamente alla evidenza di un certo danno economico, formano un quadro nel quale pare comunque materialmente leso un interesse reale di in qualche modo Parte_1
affidato alla amministrazione convenuta. In quanto sopra si ravvisano motivi (al pari di quelli sussistenti per il caso di azioni in condizioni di contrasto giurisprudenziale) per provvedere alla integrale compensazione delle spese di lite.
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P.Q.M.

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Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni ulteriore domanda ed istanza ed ogni contraria eccezione reietta, visti gli artt. 275 e ss, 281 quinquies comma 1 del c.p.c.:
RESPINGE ogni domanda attorea,
COMPENSA interamente le spese di lite tra le parti. deciso in GENOVA il 7 gennaio 2025
IL GIUDICE
Dott. Paolo Gibelli
(firma digitale)
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