R.G. 4651/2022

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE così composta: Diego Rosario Antonio Pinto Presidente Elena Gelato Consigliere Giovanna Gianì Consigliere relatore all'udienza del 9.7.2025 ha pronunciato, dando lettura del dispositivo, la seguente: SENTENZA (ex artt. 429-437 c.p.c) nel giudizio di appello iscritto al n. RG 4651 del Ruolo Generale degli Affari contenziosi dell'anno 2022, vertente TRA
(C.F. ), rappresentato e difeso Parte_1 C.F._1 dall'Avv. Paolo Maldera presso il cui studio in Roma, Via Orazio n. 3 si domicilia. APPELLANTE E
, (C.F. ), in persona del p.t., rappresentata e CP_1 P.IVA_1 CP_2 difesa dall'Avv. Giulia Margherita Castiglioni, elettivamente domiciliata negli uffici dell'Avvocatura Capitolina siti in Roma, alla Via del Tempio di Giove n. 21. APPELLATA avente ad OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 1656/2022, del Tribunale di Roma, pubblicata in data 1/2/2020. CONCLUSIONI per l'appellante: “In via principale e nel merito, riformare la sentenza in senso favorevole per la parte appellante e, per l'effetto, annullare la Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva emessa da unitamente ad ogni atto presupposto e, CP_1 segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con consequenziale estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa dal Valgono le conclusioni vergate CP_1 nel ricorso di prime cure in questa seda da intendersi riportate e trascritte. Con vittoria delle spese ed onorari del solo grado d'appello da distrarsi ex art. 93 cpc nei confronti dell'Avv. Paolo Maldera. Si dichiara che il valore della lite, analogamente al primo grado è commisurato ad Euro 25.999,99”.
1 per la parte appellata: “Piaccia all'Ecc.ma Corte d'Appello adita, previa revoca della dichiarazione di contumacia, contrariis rejectis, rigettare l'appello proposto avverso la sentenza n. 1656/2022 emessa dal Tribunale Ordinario di Roma, in quanto infondato in fatto e in diritto e, per l'effetto, confermare integralmente il contenuto della stessa. Con vittoria di spese, competenze ed onorari.” FATTO E DIRITTO Con la sentenza appellata, il Tribunale di Roma ha respinto l'opposizione avverso la determinazione dirigenziale n. 1284972020/8/1/1, del 18.5.2020, con cui era stata comminata a la sanzione amministrativa di € 25.999,99 euro, Parte_1 per avere egli occupato senza titolo l'immobile di edilizia economica popolare, sito in Roma alla Via Giovanni Porzio n. 55, scala B, interno 1, compensando le spese. La determina - si legge nel provvedimento irrogativo della sanzione - traeva origine dal verbale di accertamento 73100006105 del 30.9.2015, in relazione alla violazione dell'art. 15 comma 2 e 3, per aver occupato senza titolo l'alloggio ERP sito in Roma, alla Via Giovanni Porzio n. 55, scala B, interno 1. A fondamento della decisione il Tribunale ha respinto tutti i motivi di opposizione formulati con il ricorso e così sintetizzabili:
1) assenza del verbale e degli atti presupposti;

2) violazione dell'art. 24 legge 689/81 per pregiudizialità del giudizio penale;

3) carenza di potere dell'organo accertatore per difetto di delega/potere di firma;

4) incompetenza di a richiedere somme oggetto di sanzione della Regione CP_1
Lazio;
5) violazione dell'art. 4 Legge 689/81 per non sussistere, nel caso di specie, l'elemento soggettivo;

6) difetto di motivazione del verbale di accertamento e della determina ingiuntiva;

7) insussistenza della responsabilità ai sensi dell'art. 3 comma 2 L. 689/81
8) riserva di impugnazione del verbale
9) violazione della ragionevole durata dell'accertamento amministrativo;

10) violazione e contrasto tra norma regionale (art. 15 l.r.lazio n. 12/1999) e norma dello stato (art.10 l.241/90) in materia di irrogazione delle sanzioni, declaranda incostituzionalità e violazione del principio di ragionevolezza nella formulazione della sanzione. Nel merito, data per assunta la presenza nell'alloggio del al momento Parte_1 dell'accertamento, il Tribunale ha escluso che il ricorrente avesse fornito la prova della legittimità della occupazione, a fronte di una assegnazione in suo favore dell'immobile o di aver eventualmente convissuto con un soggetto legittimo assegnatario dell'immobile. Il Tribunale ha ritenuto che il ricorrente, abbia altresì di fatto riconosciuto di occupare l'immobile senza alcun titolo legittimante, avendo avanzato domanda di sanatoria della occupazione senza titolo in questione, tanto da non poter, il ricorrente, neanche invocare l'esimente della buona fede. Il Tribunale ha rilevato, la carenza di “uno specifico motivo di eccezione in diritto con riferimento a quanto richiesto dal ricorrente nelle sole conclusioni” ed ha pertanto
2 ritenuto tale circostanza “sufficiente a determinarne il rigetto”. Ha poi tuttavia richiamato dei precedenti dello stesso Tribunale che hanno definito i ricorsi seriali a fronte di occupazioni senza titolo di immobili ERP, formulando i seguenti rilievi:
- sulla asserita violazione del ne bis in idem: era pienamente legittima la configurabilità, in presenza di specifiche condizioni, di un doppio binario sanzionatorio, penale e amministrativo a causa della differente finalità dei procedimenti (penale e amministrativo) a sanzionare lo stesso fatto, per profili diversi della medesima condotta antisociale e che, come espressamente previsto dall'art. 15 della L.R. Lazio la sanzione amministrativa viene ad aggiungersi a quella eventualmente determinata in sede penale;

- sulla asserita violazione del principio di specialità: ha ritenuto non sussistere un rapporto di pregiudizialità tra l'accertamento in sede penale e la irrogazione della sanzione opposta;

- è infondato il rilievo di costituzionalità con riferimento alla normativa di cui alla L.R. Lazio n. 12/1999 in rapporto alla L. n. 689/1981, essendo rimessa alle Regioni, la disciplina della gestione degli immobili ERP, ivi compresi gli aspetti sanzionatori per la occupazione senza titolo;

- in ordine alla asserita carenza di motivazione della DDI opposta, il Tribunale ha ritenuto soddisfatto l'obbligo di motivazione della determina opposta con il richiamo per relationem al verbale di accertamento e alla norma violata;
Contr
- circa la omessa notificazione del di accertamento della violazione contestata Contr e relativamente alla eccezione di mancata sottoscrizione del da parte del ricorrente all'atto della contestazione dell'infrazione, il Tribunale ha rilevato che la contestazione è avvenuta contestualmente all'accertamento dell'abuso ed è Contr attestato nel che l'odierno appellante abbia rifiutato la sottoscrizione;

- è tardiva la contestazione del ricorrente di produzione in fotocopia non autenticata Contr del
- sono infondate le eccezioni in merito alla asserita incompetenza di CP_1 nella irrogazione di una sanzione regionale e in merito alla sottoscrizione dell'atto da parte del Dirigente incaricato, in quanto funzioni previste dall'art. 2 della L.R. 30/1999 e indicate sulla DDI opposta a mezzo del richiamo alla “…Deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 4 del 16/01/2020…”;
- era insussistente il richiamo del ricorrente al principio dell'affidamento, per aver lo stesso asseritamente occupato l'immobile sin dal 2006, in quanto la normativa in materia di assegnazione di alloggi ERP risulta “inderogabile e insuscettibile, di determinare acquiescenza da parte del soggetto pubblico proprietario o gestore dell'immobile e altrettanto insuscettibile di determinare lo speculare affidamento dell'occupante senza titolo all'assegnazione dell'alloggio occupato abusivamente”.
- la sola presentazione della domanda di sanatoria non spiega alcun effetto in ordine all'accertamento della legittimità, nella presente sede giurisdizionale, della sanzione irrogata con la DDI opposta.
3 In relazione alla quantificazione della sanzione irrogata il Tribunale ha affermato che l'ammontare della sanzione è determinato dall'art. 15 della L.R. Lazio n. 12/1999, con le modifiche di cui alla L.R. Lazio 27/2006 (Finanziaria regionale 2007) e con la successiva aggiunzione di cui all'art. 6, ottavo comma, della L.R. Lazio n. 116/2007, per cui
“risulterebbe, in realtà, irrogata una sanzione di molto inferiore a quella normativamente Cont prevista all'atto della elevazione del e all'atto della emanazione della DDI opposta”. Con vari motivi di appello, la parte così esprime le proprie critiche alla prima decisione: Con un primo e secondo motivo di appello, cui contenuti vengono ripetuti nel sesto e nel settimo motivo, si contesta l'erronea ricostruzione dal fatto per non aver, il Tribunale, valutato il fatto che il abita nell'alloggio a far data dal 10/02/2006 con la Parte_1 conseguenza che l'accertamento circa il fatto in contestazione era illegittimo ratione temporis in quanto avvenuto a 14 anni di distanza, ovvero con DDI del 2020 (violazione dell'art. 14 L. 689/1981: violazione del principio della ragionevole durata dell'accertamento amministrativo) e per il fatto di aver compiuto una errata “commistione tra profili diversi, ovvero il profilo locatizio (ovvero mediante la consistenza di un titolo di assegnazione) con un profilo sanzionatorio amministrativo, ovvero la ipotetica violazione di cui all'art. 15 L.r.Lazio n. 12/1999”; per aver fornito una erronea valutazione in ordine all'elemento soggettivo della buona fede dell'occupante dell'alloggio, per esservi stato lo stesso, ivi presente e residente dal 10/02/2006, come riconosciuto ed autorizzato da - poichè il trasferimento anagrafico sarebbe CP_1 stato conforme all'art. 18 del DPR 223/1989 (e né sono state formulate contestazioni da parte della Amministrazione in esito agli accertamenti di cui all' art. 18 bis DPR 223/1989) – per poi esser sanzionato, a distanza di anni. Le censure sono tutte infondate. E' in primo luogo infondata perché tardiva (introdotta per la prima volta in appello) la censura relativa alla contestazione sine die dell'illecito ex art. 15 della legge regionale n. 12 del 1999. In secondo luogo non è ravvisabile alcuna carenza della decisione appellata nella valutazione dell'elemento soggettivo, giacché ai fini della configurabilità dell'illecito amministrativo è necessaria e sufficiente la mera coscienza e volontà della condotta commissiva o omissiva senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa;
l'art. 3 legge 689/1981 pone infatti una presunzione di colpa in relazione al fatto sanzionato, onerando il trasgressore di fornire la dimostrazione di avere agito senza colpa. Onere nel caso di specie certamente non assolto dall'appellante. Né è configurabile un errore di fatto scusabile nel quale sia incorsa lo risultando inconferente, Parte_1 per i motivi già detti, la supposta convinzione dell'occupante di non avere compiuto alcuna invasione clandestina, violenta e/o abusiva nell'alloggio ad altri assegnato e non essendo in ogni caso configurabile l'esistenza di fattori estranei alla condotta dell'agente e non controllabili attraverso l'ordinaria diligenza che avrebbero determinato la commissione dell'illecito.
4 Il Tribunale ha ritenuto legittimo il provvedimento sanzionatorio sul presupposto della violazione dell'art. 15 della legge regionale n. 12 del 1999 che punisce con la sanzione amministrativa da € 45.000,00 a € 65.000,00 chiunque occupi senza titolo un alloggio di edilizia residenziale pubblica destinato all'assistenza abitativa. Il primo Ufficio ha ritenuto che l'opponente non avesse fornito la prova di poter legittimamente occupato l'immobile con la dimostrazione dei presupposti normativi, ovvero di trovarsi in uno dei rapporti di parentela, indicati dalla norma citata, con il legittimo assegnatario o per aver convissuto con lo stesso a titolo di ospitalità autorizzata dall'Amministrazione. Nella specie, l'odierno appellante era infatti privo di un provvedimento amministrativo di assegnazione dell'alloggio, condizione imprescindibile per escludere l'illegittimità dell'occupazione. Al fine di stabilire se l'occupazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica sia legittimo o meno non è tuttavia sufficiente accertare se sussista in astratto il diritto ad ottenere l'assegnazione dell'alloggio, perché – come chiarito da Cass., Sez. Un., 20761/2021 – neppure la presentazione di un'istanza di subentro nell'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica o di ampliamento del nucleo familiare (il cui esito nel caso di specie non è noto) è sufficiente ad escludere l'illiceità dell'occupazione, non trovando applicazione in questa materia l'istituto del silenzio-assenso previsto dall'art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (principio espresso proprio con riferimento ad una fattispecie di subentro nell'assegnazione dell'alloggio ai sensi dell'art. 12 della legge della Regione Lazio n.12 del 1999). La necessità che venga adottato un provvedimento di assegnazione dell'alloggio ovvero che venga espressamente comunicato all'interessato l'esito della procedura di ampliamento del nucleo familiare, portano ad escludere che, ai fini della legittimità dell'occupazione, possa dirsi sufficiente la mera comunicazione di variazione anagrafica fatta dallo , posto che ciò rappresenta solo uno dei Pt_1 requisiti ai fini dell'ottenimento dell'assegnazione. Peraltro, sempre nel merito del motivo, la residenza anagrafica è il luogo dove il soggetto ha il suo domicilio e dimora abituale, ma ciò prescinde dal titolo che lo legittimi a ciò in assenza di opposizione di altri soggetti ivi residenti. Sicché alcuna indagine deve essere effettuata per verificare quale sia il titolo in virtù del quale vi sia stato il trasferimento della residenza e comunque ciò non consente di legittimare per fatti concludenti un 'occupazione sine titulo' di immobile pubblico, in quanto l'assegnazione è ancorata a rigidi presupposti normativi e amministrativi sostanziali e formali, non sostituibili di fatto. Tantomeno, può fondatamente invocarsi - come fa l'appellante - una sorta di autorizzazione tacita alla occupazione dell'immobile per effetto della mancata formulazione, da parte dell'Ente, di rilievi all'esito degli accertamenti ex art. 18 bis DPR 223/1989; invero, gli accertamenti sulle dichiarazioni rese, in tale contesto, all'ufficiale dell'anagrafe ai sensi dell'art. 18-bis del d.P.R. cit. sono finalizzati esclusivamente a verificare che la situazione dichiarata (nella specie: il cambiamento di abitazione) sia conforme alla situazione di fatto, senza che ciò implichi alcuna autorizzazione amministrativa ad occupare l'alloggio di edilizia residenziale pubblica.
5 Infine, in merito alla lamentata commistione tra i diversi profili, ovvero quello locatizio e quello sanzionatorio amministrativo deve osservarsi che dopo la presentazione della domanda di assegnazione di immobile ERP e il successivo ed eventuale inserimento in graduatoria, l'assegnazione definitiva comporta la stipula di un contratto di locazione con l'ente gestore, il quale definisce le condizioni e le modalità di consegna dell'alloggio. Con il terzo motivo contesta la motivazione del primo giudice in ordine alla lamentata violazione del ne bis in idem in quanto: gli accertatori nonchè i fatti contestati sono gli stessi (l'occupazione senza titolo) e ciò anche in virtù della natura delle due sanzioni, quella penale e quella amministrativa, entrambe aventi natura punitiva e repressiva;
nel verbale è contenuto espressamente che si è proceduto penalmente ex art. 633 e 639 bis cp;
il procedimento penale avrebbe natura “repressiva” e non “preventiva” come affermato dal Tribunale;
sussiste una duplicità del binario sanzionatorio rispetto ad uno stesso fatto punito con due canali o binari diversi e una pregiudizialità penale dell'accertamento, condizione disattesa dal Tribunale. Il motivo è infondato. L'art. 24 della legge n. 689 del 1981 attribuisce al giudice penale la competenza ad emanare anche la sanzione amministrativa solo quando l'esistenza di un reato dipenda dall'accertamento di una violazione che non costituisce reato (v. Cass. 5242/2008). Nel caso di specie la condotta penalmente rilevante astrattamente configurabile è quella prevista dall'art. 633 c.p., (che punisce l'invasione arbitraria di terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto) e l'esistenza del reato non dipende dal previo accertamento della violazione amministrativa (dal momento che l'illecito penale e quello amministrativo offendono due beni giuridici diversi). E, peraltro, nel caso di specie, non vi è nemmeno identità tra le due condotte oggetto delle due distinte previsioni sanzionatorie, essendo la norma penale (“Chiunque invade arbitrariamente terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto (…)”) , volta a sanzionare l'ingresso contra jus, senza cioè il consenso dell'avente diritto, nell'immobile altrui preordinata alla finalità di occupazione, ed altresì posta a tutela del possesso di un immobile, cioè di un rapporto di fatto con lo stesso, mentre la norma amministrativa di cui ci si occupa è diretta a tutelare l'assistenza abitativa per i nuclei familiari in condizioni disagiate con l'agevolazione del mercato delle locazioni e ad assicurare trasparenza sia nelle assegnazioni che nella gestione degli alloggi di ERP. Con il quarto motivo il sostiene che la sentenza impugnata sia errata nella Pt_1 parte in cui non rileva l'illegittimità del verbale, stante la mancata sottoscrizione del e la attestazione di conformità all'originale del verbale e della DD versate Parte_1 in atti da CP_1
Il motivo è infondato. L'asserita illegittimità del verbale derivante dalla mancata sottoscrizione del sanzionato è esclusa dal fatto di aver l'odierno appellante rifiutato di sottoscrivere il verbale, come risulta dall'annotazione sullo stesso. Il rifiuto di sottoscrivere un verbale non rende il
6 verbale nullo o invalido. La mancata firma non impedisce la notifica della sanzione, che risulta comunque effettuata con la consegna del verbale nelle mani del trasgressore. Il “disconoscimento” della conformità della copia del verbale di accertamento all'originale deve ritenersi inammissibile, perché tardivo (il disconoscimento è avvenuto con le note a trattazione scritta depositate dal ricorrente il 12.1.2021 e riprodotte il 26.1.2021, e non alla prima udienza, o con il primo scritto difensivo utile) e irrituale poiché la parte in realtà non ha disconosciuto la conformità della copia all'originale spiegando in cosa consisterebbe la differenza, ma si è limitata a contestare il verbale prodotto in quanto non depositato in copia conforme, laddove nessuna norma processuale impone di depositare una copia certificata conforme all'originale del documento che si offre in comunicazione. Con il quinto motivo di appello, l'appellante censura la motivazione del primo giudice in merito alla ritenuta competenza del Dirigente incaricato, rilevando che agli atti, non vi è alcun atto autorizzativo legittimante i poteri del dirigente sottoscrivente l'atto, con la conseguenza che non è possibile verificare la competenza, la titolarità, i poteri (anche delegati), la legittimazione del funzionario che ha sottoscritto l'atto e curato il procedimento amministrativo. Il motivo è infondato. Lo specifico potere del Dirigente ad emanare il provvedimento impugnato è attribuito allo stesso, direttamente dall'art. 107 del d.lgs. 23 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il quale – in attuazione del principio di suddivisione dei poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo [che spettano agli organi di governo] e dei poteri di gestione amministrativa [che spettano agli organi di amministrazione attiva], attribuisce ai dirigenti del comune “tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale”. Poiché il provvedimento sanzionatorio opposto è stato emesso dal dirigente dell'ufficio di Roma Capitale competente in materia di gestione dei procedimenti connessi alle entrate extra-tributarie (che include la gestione delle entrate derivanti da “contravvenzioni”), la doglianza dell'appellante va respinta. Con l'ottavo motivo l'appellante contesta la erronea qualificazione del Tribunale in ordine alla “presentazione cautelativa della domanda ex L.r. Lazio n.1/2020”, che non rileverebbe al contrario quale riconoscimento della mancanza di un titolo legittimante l'occupazione dell'alloggio e avrebbe dovuto comportare la sospensione del provvedimento amministrativo avversato sino alla definizione della domanda ex l.r.Lazio n. 1/2020. Il motivo è infondato. Si osservi, in senso contrario, come la domanda di regolarizzazione non può condurre all'annullamento della determinazione impugnata, atteso che la sola presentazione della domanda non rende per ciò stesso lecita l'occupazione dell'alloggio.
7 Con il nono motivo, l'odierno appellante lamenta la omessa pronuncia sulla domanda di riduzione della sanzione con cui chiedeva che, occupando l'immobile dal 2006, alla sua condotta si sarebbe dovuta applicare il regime sanzionatorio antecedente alla l.r. 27/2006, che asserisce essere più favorevole. Il motivo è inammissibile per novità, dato che nessuna questione relativa alla sanzione era stata formulata nel ricorso introduttivo;
in ogni caso, è formulato genericamente, in quanto non indica in fatto alcun parametro per consentire il vaglio della richiesta. In base ai rilievi svolti, l'appello va respinto e l'impugnante, totalmente soccombente, deve essere condannato a rifondere all'appellata le spese di lite, liquidate CP_1 come in dispositivo in applicazione dei parametri di cui al DM 55/2014 come modif. dal DM 147/2022. Sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 13 comma 1 quater D.P.R. 115/2002, inserito dall'art. 1 comma 17 della legge n. 228/2012, che dispone l'obbligo del versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

PQM

La Corte, definitivamente pronunciando sull'appello, ogni altra conclusione disattesa, così provvede: a) respinge l'appello e conferma la sentenza impugnata;
b) condanna a rifondere a le spese di lite del Parte_1 CP_1 presente grado di giudizio, che si liquidano in Euro 4.000 per compensi, oltre rimborso spese forfettarie e accessori di legge se dovuti;
c) dà atto, ai sensi dell'art. 13 comma 1 quater DPR n. 115/2002, come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento, da parte di di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello Parte_1 dovuto per l'impugnazione. Così deciso, in Roma, il 9.07.2025
Il Consigliere estensore
Giovanna Gianì
Il Presidente Diego Rosario Antonio Pinto
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