TRIBUNALE DI CATANZARO
SEZIONE SECONDA CIVILE

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Catanzaro, seconda sezione civile, nella persona della dott.ssa Song Damiani, ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al R.G. n. 3239/2023, vertente tra
(P.I. ), in persona del legale rappresentate pro Parte_1 P.IVA_1 tempore, rappresentato e difeso dall'Avv. VENTRICE ENRICO FRANCESCO, giusta procura in atti;

-attrice/opponente;
e
IT (P.I. ), in persona Controparte_1 P.IVA_2 del legale rappresentate pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. PAVIGLIANITI ANNA
RI e dall'Avv. SIBILIO RI;
giusta procura in atti;

-convenuta/opposta;
Oggetto: opposizione a d. i. n. 446 del 2023 (R. G. 1950/2023); altre controversie di diritto amministrativo;
adempimento accordi ex art. 15, l. n. 241/90;
Conclusioni:
Attrice/opponente: “La difesa regionale precisa le conclusioni come segue: Vorrà il Giudice adito: 1) declinare la giurisdizione del Giudice ordinario, in virtù della stipula del protocollo d'intesa in data 27 marzo 2006, che ha puntualmente disciplinato le varie fasi del conferimento di funzioni e degli altri atti rilevanti;
2) Dare atto e dichiarare la nullità del presunto riconoscimento di debito perché privo di impegno di spesa. 3) dare atto e dichiarare la carenza di prova in ordine al presunto credito. 4) In ogni caso, revocare il decreto ingiuntivo e respingere la domanda di pagamento avversaria. 1 Convenuta/opposta: “Voglia l'On. le Giudice adito: -dichiarare la nullità dell'opposizione in quanto generica e pretestuosa per le ragioni esplicitate da questa nei propri Controparte_2 scritti difensivi;
-rigettare l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario per le motivazioni esposte;

-rigettare nel merito l'atto di opposizione al decreto ingiuntivo n.446/2023 emesso nel procedimento n.
1950/2023 da codesto Spett.le Tribunale di Catanzaro, per le ragioni esplicitate. Con vittoria di spese e condanna per lite temeraria.”
FATTO E DIRITTO

1.1. Con atto di citazione del 27.07.2023, la ha proposto opposizione al Parte_1 decreto ingiuntivo n. 446/2023 dell'intestato Tribunale (R.G. n. 1950/2023 emesso il
24.06.2023 e notificato il 26.06.2023) con il quale le è stato ingiunto “di pagare alla parte ricorrente” – IT LI DI , oggi opposta – “nel Controparte_1 termine di giorni quaranta dalla notifica del presente decreto, per la causale di cui al ricorso, della somma di euro 6.182.981,00, oltre interessi come richiesti in ricorso, nonché delle spese e competenze del presente procedimento che liquida in complessivi euro 13.447,00, di cui euro 897,00 per esborsi ed euro 12.550,00 per compensi professionali, oltre rimborso spese generali nella misura del 15%, CPA ed IVA”.

1.2. Alla base del monitorio si assumeva la debenza un credito dovuto per il finanziamento delle funzioni trasferite ai sensi sia della Legge regionale n. 34/2002 (e ss. modificazioni), sia di un protocollo d'intesa tra gli Enti in questione.

1.3. L'opposizione si fonda su tre motivi: la carenza di giurisdizione del giudice ordinario a favore del TAR, poiché si verterebbe in tema di accordi ex art. 15 l. n. 241/1990; l'ingiunzione di pagamento si fonda su un atto nullo: id est, il riconoscimento del debito posto a base della pretesa monitoria, in quanto affetto da plurime illegittimità procedimentali;
la pretesa azionata sarebbe insussistente per difetto di prova sul quantum.

1.4. In particolare, l'opponente ha dedotto che:
- il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ha “disposto un vasto sistema di conferimento di funzioni statali alle Regioni”: “il decreto legislativo prevedeva altresì che le Regioni avrebbero individuato le funzioni amministrative che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale, provvedendo contestualmente a conferire tutte le altre agli enti locali (comuni, province e comunità montane)”;
- “la legge regionale 12 agosto 2002, n. 34 ha, dunque, dettato i criteri e disciplinato gli Pt_1 strumenti, le procedure e le modalità per il riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi e
2 disposto il pieno conferimento agli Enti locali di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi delle comunità locali, riservando a sé esclusivamente le funzioni ed i compiti che richiedono necessariamente l'esercizio unitario a livello regionale.
- Il conferimento di funzioni alle Province è stato attuato a partire dal 2005, mediante una serie di attività e provvedimenti della Giunta regionale:
- deliberazione n. 575 del 20.6.2005, di istituzione dell'Osservatorio regionale sulla riforma amministrativa;

- deliberazione n. 943 del 11.11.2005, di conferimento delle funzioni;

- deliberazione n. 135 del 27.2.20006, di concessione alle Province degli immobili connessi alle funzioni conferite;

- deliberazione n. 194 del 20.3.2066, di approvazione di un protocollo d'intesa per il conferimento delle funzioni;

- deliberazione n. 498 del 31.7.2006, di approvazione di atto di indirizzo per il trasferimento dei progetti di opere pubbliche.”
- le deliberazioni citate sarebbero sfociate nel protocollo d'intesa del 27 marzo 2006, recante la disciplina unitaria delle funzioni trasferite, sussumibile nella fattispecie di cui all'art. 15, l. n. 241/1990;
- l'accordo in questione avrebbe “una causa caratterizzata dal perseguimento dell'interesse pubblico alla corretta attuazione del conferimento di funzioni amministrative. […] secondo la sua struttura e funzione caratterizzante, cioè la causa e il contenuto (oltre che i soggetti stipulanti), non si rientra nella disciplina codicistica di diritto privato, bensì nella sfera pubblicistica”: pertanto, sussisterebbe la giurisdizione del TAR;

- inoltre, occorre considerare che l'assetto dei rapporti tra la e gli Enti locali è Pt_1 stato successivamente mutato e (ri)disciplinato dalla legge n. 56/2014 e della legge regionale n. 14/2015: la ha iniziato a esercitarle Controparte_2 quali funzioni proprie in virtù del nuovo sistema, in virtù di specifici accordi con la
Regione e della legge di riforma, “il 1° luglio 2015”;
- “Il periodo precedente all'entrata in vigore della legge n. 56/2014 (c.d. Legge “Del Rio”) è stato oggetto di un accordo tra la e la Provincia di Reggio Calabria, siglato in data 3 aprile Pt_1
2014, che ha comportato la liquidazione delle somme maturate in tutto il periodo precedente alla riforma, con decreto dirigenziale n. 8954 del 24.7.2014. Tale accordo, eseguito con ultimo
3 pagamento nel 2015 copre tutto il periodo precedente alla entrata in vigore della riforma “Del Rio” e alla costituzione della e non ha lasciato pendenze di qualunque tipo a carico Controparte_2 della ”; Pt_1
- per il periodo successivo - “il secondo semestre dell'anno 2015 - alla non è Controparte_2 dovuto alcun contributo finanziario ai sensi della legge 34/2002, perché il nuovo Ente locale ha iniziato a esercitare una serie di funzioni in base alla nuova normativa e in base un nuova ripartizione di competenze” – talché il contributo finanziario richiesto, se fosse dovuto, dovrebbe essere ricalcolato riducendolo di un sesto;

- il costo del personale trasferito alla Provincia e connesso alle funzioni trasferite, per gli anni 2013, 2014, 2015, in base al dato numerico delle unità lavorative, è errato poiché non tiene conto dei movimenti in uscita del personale: della relativa prova è onerata l'opposta;
- “La comunicazione regionale prot. n. 368945 del 24.10.2019 non costituisce riconoscimento di debito, né può essere considerata documento con valore di prova certa di un'obbligazione regionale” poiché l'atto sarebbe inefficace in quanto privo di impegno di spesa nonché affetto da plurime illegittimità amministrative e contabili;

- “la ricognizione di debito non può avere valore innovativo, per la P.A. è necessario che la stessa sia assolutamente corrispondente ai casi tassativi di cui al citato art. 73 DLGS 118 e che la stessa sia adottata dall'Organo competente: in questo caso, esula dalle funzioni dirigenziali, in quanto i rapporti con gli Enti locali non rientrano nei poteri gestionali essendo riservati all'Organo di
Governo”.

2. Si è costituita in giudizio la Controparte_2 chiedendo il rigetto dell'opposizione e richiamando le argomentazioni contenute nel ricorso in monitorio (cfr. “Con il presente atto si costituiscono per l'opposta Controparte_2
i sottoscritti difensori, giusta procura in allegato al presente atto, in allegato al presente atto, in
[...] sostituzione dell'Avv. Attilio Battaglia collocato in quiescenza, i quali insistono in tutte le domande, eccezioni, istanze, ragioni e difese contenute nei precedenti atti, allegati e verbali di causa ai quali integralmente si riportano e che qui si intendono integralmente trascritti e fatti propri.”)

2.1. Così, ha eccepito, in particolare, che:
- “[…] la con legge n. 34 del 12.8.2002 – riordino delle funzioni amministrative Parte_1 regionali e locali -, in attuazione dell'art. 118 Costituzione, art. 4 della legge 59/1997, nelle materie
4 di cui all'art. 117 Costituzione, ha provveduto al trasferimento delle funzioni agli enti locali, tra cui alle province.
La legge all'art. 2 – in termini di sussidiarietà quale principio comunitario e costituzionale – detta le materie conferite. Il successivo art. 16 prevede l'obbligo di trasferimento delle risorse finanziarie, umane, organizzative e strumentali necesserie per l'esercizio delle funzioni conferite. L'art. 17 prevede il trasferimento del personale. Nel 2015 furono firmati i protocolli per ogni materia riprendendo le disposizioni di legge.
A seguito della legge 56/2014 di costituzione delle città metropolitane (che subentrano in universum jus in tutti i rapporti attivi e passivi alle province trasformate in città metropolitane come questa) la regione ha emanato ulteriore legge di conferma delle funzioni - n. 14/2016 – anche in funzione del favorire la costituzione della stessa città metropolitana.
Questo ente con atto stragiudiale, diffide, note, ha costantemente chiesto il trasferimento delle risorse finanziarie come previste.
Per il caso che si aziona, la regione con nota del SIAR regionale prot. 368945 del 24.10.2019 ha riconosciuto espressamente le pretese per gli anni 2013,2014,2015, tuttavia ridotte rispetto al chiesto sulla base di conteggi da essa stessa effettuati rendendo certo liquido ed esigibile l'importo riconosciuto ma mai erogato in Eur 6. 182. 981.
Tuttavia, dopo l'impegno ad erogare tale somma essa non è stata erogata mettendo in gravissime difficoltà operative ed organizzative nonché funzionali l'azione amministrativa per l'erogazione dei servizi e per lo svolgimento delle funzioni trasferite. Infatti, il dato numerico è palese nella sua discendenza delle unità lavorative trasferite via via ridotte da 589 a 338 anche se il dato ultimo si è assottigliato ancora a seguito di pensionamenti, per cui la mole di funzioni vengono svolte prevalentemente dal personale già di ruolo molto risicato alla luce dei divieti di assunzione e della legge regionale sul prepensionamento di detto personale trasferito.
Poiché trattasi in modo inconfutabile di inadempimento di diritti soggettivi e trattandosi di credito liquido certo ed esigibile come affermato dalla stessa regione per gli anni sopra indicati, va da sé che la regione deve ottemperare ai propri obblighi come peraltro da essa stessa riconosciuti a tutti gli effetti.
Ogni tentativo di richieste e atti stragiudiziali è in parte fallito limitandosi la a impegnarsi per Pt_1 euro 6.182.981 anziché quanto richiesto, e tenuto conto anche delle esigenze di bilancio con rischi notevoli di disequilibri finanziari, tale somma deve essere immediatamente erogata stante anche il lungo lasso di tempo (dal 2013 ad oggi) che ha lasciato l'ente in grave sofferenza ancorché la legge è chiara
5 come precisato sugli obblighi ex art. 16 di assegnazione somme” (cfr. ricorso per decreto ingiuntivo)

3. Instaurato il contraddittorio e provvedendo all'istruzione, con ordinanza del 07.04.2024,
“ritenuto che l'eccezione di difetto di giurisdizione possa essere decisa unitamente al merito”, rigettata “la richiesta di provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo opposto”, “osservato che le parti non hanno fatto richiesta di ammissione di mezzi istruttori”, è stata fissata udienza per la rimessione della causa in decisione al 15.09.2025 (come da decreto del 25.11.2024) con concessione dei termini ex art. 189 c.p.c..

4. Occorre preliminarmente chiarire che l'oggetto del giudizio riguarda l'accertamento (e la condanna conseguente ad esso) della sussistenza della pretesa patrimoniale, allo stato inadempiuta, dell'ormai ex provincia di oggi Controparte_2 Controparte_2
DI , per gli anni 2013, 2014 e 2015 nei confronti della Controparte_1 Pt_1
.
[...]

4.1. Il diritto per cui si procede sarebbe un credito di cui era titolare l' Provincia, cui è succeduta ex lege n. 56/2014 la IT LI DI . Controparte_1
Ancora – sempre detto credito - troverebbe la sua fonte nella legge regionale 34/2002, cui ha fatto seguito - per attuazione - il protocollo d'intesa siglato il 27 marzo 2006.

5. Precisato ciò, è necessario esaminare l'eccezione sul difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore del giudice amministrativo, in ragione dell'art. 133, co. 1, lett. a), n. 2, c.p.a.
a mente del quale “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: a) le controversie in materia di: 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni” che ha valenza preliminare rispetto al merito.

5.1. La giurisprudenza di legittimità si è progressivamente assestata nel reputare che un atto, denominato "protocollo d'intesa”, pur non rientrando tra quelli di cui all'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, “è riconducibile all'art. 15 della medesima legge” (cfr. Cass., Sez. Un.,
Ordinanza n. 15893 del 13/07/2006).

5.2. Gli accordi in questione – si è così affermato – costituiscono un genus rispetto alle species degli accordi previsti in diverse leggi di settore (es., si pensi all'art. 34 d. lgs. 267/2000), la cui caratteristica principale è l'atipicità contenutistica dell'art. 15, l. n. 241/1990: come tale custodisce la disciplina generale di riferimento degli accordi tra Pubbliche Amministrazioni.
6 5.3. Si tratta di un modulo convenzionale attraverso il quale le Pubbliche Amministrazioni coordinano l'esercizio di funzioni proprie in vista del conseguimento di un risultato comune.

5.4. In altre parole, con detti moduli convenzionali le PP.AA. devono procedere ad organizzare ambiti relativi al potere amministrativo di cui sono dotate e non già a regolare aspetti meramente civilistici. Infatti, al di là del nomen iuris utilizzato, nel secondo caso verrebbe in rilievo un esercizio privatistico delle prerogative degli Enti partecipanti esplicazione, non tanto del potere amministrativo di cui sono titolari, bensì dell'ordinaria capacità di diritto privato riconosciuta loro in base alla soggettività giuridica.

5.5. Ciò è facilmente argomentabile anche in base al comma 1bis, del citato art. 15 l. n. 241/90 a mente del quale “La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.”

6. Secondo la ricostruzione della normativa in materia suesposta, deve essere vagliato il profilo attinente alla devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di cui all'articolo 133, primo comma, lettera a), numero 2, del codice del processo amministrativo, concernenti «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni».

6.1. Costituisce ius receptum il principio per il quale il criterio di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo debba essere scrutinato attraverso l'impiego del consueto criterio del petitum sostanziale (cfr. sin già Cass., Sez. Un. n. 1657 del 4.7.1949) a seconda che venga o meno in contestazione l'adozione di strumenti negoziali che siano sostitutivi dell'esercizio, appunto, di un potere autoritativo. E, dunque, la giurisdizione del giudice amministrativo non sussiste laddove la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato «a valle» dello strumento negoziale adottato in sostituzione del potere autoritativo perché la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si radica ove «l'amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi» (cfr. Cass. Sez. Un., Ordinanza n. 26853 del 2023; Corte cost. n. 179 del 2016).

6.2. Secondo tale impostazione, si è osservato, proprio rispetto all'articolo 15 della l. n. 241 del
1990, che gli accordi tra pubbliche amministrazioni in discorso sono tali se “destinati a disciplinare e coordinare l'esercizio di potestà amministrative tra le pubbliche amministrazioni contraenti su oggetti di interesse comune”. Ma, non sono tali, invece, se involgono questioni meramente patrimoniali tra le parti. Sicché – si è ripetuto - «finanche in presenza di accordi tra pubbliche
7 amministrazioni la giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come “oggetto immediato” l'accordo stesso … e non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate» (cfr.
Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 26853 del 2023; Cass., Sez. Un., 6 aprile 2022, n. 11252, sulla scia di Cass., Sez. Un., 5 ottobre 2021, n 26921).

6.3. La norma processuale, in altre parole, non può non essere letta secondo il filtro sostanzialistico del contenuto dell'accordo; tale per cui se l'accordo ha un oggetto pubblicistico, allora le controversie sulla sua esecuzione rientrano a pieno titolo nella previsione della giurisdizione esclusiva, poiché il contesto – a prescindere dalla consistenza della situazione giuridica soggettiva (cfr. Cass. civ. Sez. Un., Ord., n. 18985/2017) – è pur sempre autoritativo. Se, invece, l'accordo ha un oggetto meramente privatistico, non può sussistere la giurisdizione esclusiva, così per come meglio chiarito dalla Corte Cost. con la sentenza n. 204/2000, poiché la giurisdizione esclusiva attiene pur sempre ad un contesto – sibbene anche non provvedimentale - autoritativo (si veda in proposito l'art. 7 del codice del processo amministrativo).

6.4. Quindi, il criterio su cui si basa la giurisdizione esclusiva non è l'attribuzione in blocco della materia, bensì l'afferenza, comunque, al potere amministrativo.

6.5. Affermare la giurisdizione amministrativa in caso di accordi su questioni meramente patrimoniali starebbe a significare che la giurisdizione si attribuisce in base alla qualifica soggettiva pubblica o privata degli enti partecipanti all'intesa, violando apertamente il criterio di riparto della giurisdizione, come chiarito sopra.

7. Alla luce dell'illustrato quadro normativo e giurisprudenziale deve essere vagliato il caso di specie.

7.1. Premesso che è pacifico tra le parti l'origine della controversia – id est, è l'allocazione della provvista economica tra gli Enti in questione - occorre ripercorrere il quadro normativo di riferimento al fine di stabilire la natura giuridica dell'accordo e di conseguenza farne discendere la giurisdizione in base al petitum sostanziale.

7.2. La legge n. 34/2002 - così per come modificata dalla l. r. n. 1/2006-, Parte_1
successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione – l. cost. n. 3/2001 - all'art. 1 ha stabilito che “In attuazione del principio di sussidiarietà e degli altri principi indicati nell'articolo 118 della Costituzione, nell'articolo 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e negli articoli 3 e seguenti del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, […] la provvede al pieno conferimento agli Parte_1
8 Enti locali di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi delle comunità locali, riservando a sé esclusivamente le funzioni ed i compiti che richiedono necessariamente l'esercizio unitario a livello regionale. (3. Il conferimento di cui ai commi precedenti avviene con riferimento ai seguenti settori: a) sviluppo economico e attività produttive;
b) territorio, ambiente e infrastrutture;
c) servizi alla persona e alla comunità; d) polizia amministrativa regionale e locale.

4. Il riordino di funzioni e competenze tra e gli Enti locali avviene secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione e nel Pt_1 pieno rispetto dei reciproci ambiti di autonomia, oltre che nel perseguimento dell'obiettivo della piena integrazione tra i sistemi organizzativi dei vari Enti interessati.

5. Il conferimento delle funzioni e dei compiti agli Enti locali è attuato, per ogni singola materia, nei tre mesi dal trasferimento dallo Stato alla
Regione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, organizzative e strumentali, ovvero, se il trasferimento è precedente all'entrata in vigore della presente legge, entro centottanta giorni.)”

7.3. Tuttavia, al “CAPO III. Trasferimento delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative”, ed in particolare, negli artt. 16 e 17 della l. r. cit., si prevede, rispettivamente, l'impegno dell'
[...]
al trasferimento delle risorse “finanziarie, organizzative, strumentali e umane, - necessarie Parte_2 per l'esercizio delle funzioni e dei compiti ad essi conferiti – tra cui rientrano anche quelle umane, poste: a) prima a disposizione dell'ente provinciale in base all'istituto lavoristico del distacco fino al definitivo trasferimento nei ruoli dell'amministrazione provinciale (cfr. Cass., Sez. L - ,
Sentenza n. 8672 del 01/04/2025: “In tema di pubblico impiego, ricorre l'istituto del comando quando il pubblico impiegato viene temporaneamente destinato a prestare servizio presso altra Amministrazione o diverso ente pubblico, per esigenze esclusive di detta Amministrazione o ente, determinandosi così una scissione fra la titolarità del rapporto d'ufficio, che resta immutata, e l'esercizio dei poteri di gestione dello stesso, a cui consegue una modifica del cosiddetto rapporto di servizio, poiché il dipendente viene inserito, sia sotto il profilo organizzativo-funzionale, sia sotto quello gerarchico e disciplinare, nell'Amministrazione di destinazione a favore della quale presta la sua opera;
si configura, invece, il distacco del dipendente pubblico quando quest'ultimo è temporaneamente impiegato presso la stessa P.A. di appartenenza e per esclusive esigenze di questa, ma in un ufficio diverso da quello nel quale è formalmente incardinato”); b) poi definitivamente trasferiti nel ruolo dell'Ente provinciale.
7.4. È significativo rilevare che già la legge regionale si esprime in termini di obbligo
(testualmente, art. 16, co. 1, l. r. cit. “è fatto obbligo […] di provvedere”) della Regione ad occuparsi del trasferimento delle risorse necessarie (recte, finanziarie) e strumentali per l'esercizio delle funzioni.
9 7.5. Le funzioni amministrative dell'ente provinciale vengono direttamente disciplinate con altre disposizioni della legge in commento (si vedano, in particolare, le disposizioni della l. regionale 34/2002 che, per materie omogenee – cc.dd. capi - distribuisce le funzioni alla
Provincia: Art. 68. Funzioni delle Province;
Art. 71. Funzioni delle Province;
Art. 75.
Funzioni delle Province;
Art. 77. Funzioni delle Province;
Art. 81. Funzioni delle Province;

Art. 85. Funzioni delle Province;
Art. 88. Funzioni delle Province;
Art. 91. Funzioni conferite agli Enti Locali: “

1. Le funzioni relative alla progettazione, esecuzione e manutenzione straordinaria delle opere di cui alla lettera e) comma 1, dell'art. 93 del decreto legislativo n. 112/98 sono trasferite ai Comuni capoluogo di Provincia nel cui territorio debbono essere eseguiti i lavori e alle Province per i lavori localizzati nei restanti Comuni.”; Art. 97. Funzioni delle Province;
Art. 102. Funzioni delle Province;
Art. 113. Funzioni alle Province;
Art. 121. Funzioni delle Province;
Art. 131.
Funzioni delle Province;
Art. 138. Funzioni delle Province e dei Comuni;
Art. 144. Funzioni delle Province;
Art. 148. Funzioni delle Province;
Art. 151. Funzioni delle Province;
Art.
154. Funzioni delle Province).

7.6. Successivamente, è intervenuto il protocollo d'intesa tra la e le Province Parte_1
interessate (“PROTOCOLLO DI INTESA SUL CONFERIMENTO DELLE FUNZIONI
AMMINISTRATIVE ALLE PROVINCE - Attuazione L. R. n. 34/2002 e L. R. n. 1/2006”), tra cui figurava anche quella di che, all'art. 4, si esprime in termini di Controparte_2 impegno dell'Ente regionale a provvedere alla spesa. Ma – ed è questo il nodo centrale – quelle funzioni che la legge distribuisce dagli enti non vengono intaccata dal protocollo, che sia nel preambolo che nei vari articoli di cui si compone non ne fa menzione.
7.7. È necessario constatare, allora, che nel modulo convenzionale in questione si stabiliscono esclusivamente criteri e si specificano impegni anche finanziari per sovvenzionare l'ente provinciale destinatario di nuove funzioni.

7.8. Pertanto, già la norma primaria regionale che utilizza il termine “obbligo”, nella sua accezione tecnica, e sia la specificazione degli stessi nel protocollo, consentono di ritenere la natura giuridica sì convenzionale del modulo utilizzato - per provvedere alla regolamentazione puntuale delle partite di credito e debito degli enti -, tuttavia non afferente all'esercizio di un potere di carattere pubblicistico, dal momento che non prevede, appunto,
“lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune” ex art. 15 l. n. 241/1990.
10 7.9. A sostegno di tale ricostruzione, si evidenzia che anche la l. r. Calabria n. 69/2012, all'art. 38, commi 5 e 6 prevede un obbligo già imposto e determinato anche nell'ammontare per quanto riguarda la spesa del 2013: “Per l'annualità 2013, alle Province sono assegnate le risorse finanziarie corrispondenti al costo effettivo del personale trasferito ai sensi della legge regionale 12 agosto
2002, n. 34 effettivamente in servizio alla data dell'1 gennaio 2013, nonché le risorse connesse alle spese necessarie di funzionamento rideterminate alla luce delle misure di razionalizzazione previste nel decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, nel decreto legge 6 dicembre 2011 n. 201, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214, nel decreto legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n. 135 e al Titolo I della presente legge.

6. Nelle more dell'approvazione della legge di riordino, alle stesse Province sono altresì trasferite per l'annualità 2013 risorse complessive per euro 7.800.000,00 allocate alle UPB 3.6.01.01
(capitoli 36010101 e 36010102) e 4.6.01.01 (capitolo 46010101) dello stato di previsione della spesa, al fine di adempiere alle funzioni a suo tempo trasferite in materia di diritto allo studio, difesa del suolo e presidio idraulico.”

7.10. Il chiaro indice testuale della disposizione sopra riportata è, altresì, corroborato dal fatto che anche nel bilancio di previsione del 2014 di cui alla Legge regionale 30 dicembre 2013, n. 58
- Bilancio di previsione della per l'anno 2014 e bilancio pluriennale 2014- Parte_1
2016. (BURC 16 dicembre 2013, n. 24, supplemento straordinario del 31 dicembre 2013, n.
7) - e nel bilancio 2015 di cui alla l. r. Legge Regionale 27/04/2015, n.13 - Bilancio di previsione della per l'anno finanziario 2015 e bilancio pluriennale 2015 – Parte_1
2017 - Unità previsionale di base U.001.005.001.001 Trasferimento agli Enti locali delle risorse relative al personale transitato a Province e Comuni – viene prevista la spesa ricorrente proprio in virtù della l. r. 34/2002 e non per l'esercizio in comune di funzioni amministrative.

7.11. Ciò concorre alla conclusione raggiunta sul fatto che si tratti di un diritto di credito dell'Ente in virtù dell'originario obbligo imposto con legge regionale e successivamente reiterato che dal momento che gli enti in questione tendevano a disciplinare i rapporti di sovvenzione con la Regione senza prevedere, modificare o estinguere rapporti di natura pubblicistica per le attività che avevano, hanno, o avranno in comune.

7.12. Di conseguenza, sebbene le parti siano Amministrazioni Pubbliche e pur se detto accordo sia strumentale ad un decentramento amministrativo già in essere con la riforma della
11 Costituzione e delle leggi regionali attuative, non rientra negli accordi di cui all'art. 15 l. n.
241/1990. Conseguentemente, non può dirsi sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, co. 1, lett. a), n. 2 c.p.a..

8. Pertanto, l'eccezione sul difetto di giurisdizione ordinario nei confronti del giudice amministrativo viene respinta perché infondata.

9. Venendo al merito, il credito azionato in monitorio sarebbe un credito della Provincia, in cui
è, però, succeduta la . Controparte_2

9.1. Il primo profilo da attenzionare investe la titolarità del credito.

9.2. Quanto alla legittimazione sostanziale dell'opposta - asserita titolare della pretesa creditoria - sebbene non venga contestata dall'opponente, non esime dal ricordare che la l. n. 56/2014, recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni.”, dopo averla definita al co. 2, il co. 16 ha stabilito che “Il 1° gennaio 2015 le città metropolitane subentrano alle province omonime e succedono ad esse in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercitano le funzioni”. Di conseguenza, allora, le Città metropolitane indicate nella legge, tra cui figura anche la città di sono succedute all' Controparte_2 CP_4

9.3. Da ciò, in linea di prima approssimazione, ne consegue la legittimazione sia ad agire in giudizio, non venendo più in rilievo l'ente provincia – soppresso – e sia sostanziale, a seguito della trasmissione ex lege dei rapporti attivi e passivi del dante causa.

9.4. Di particolare evidenza, però, è lo statuto normativo che la stessa legge riserva alla
[...]
poiché il comma 18 dell'art. 1, l. cit, in deroga al co. 16, ha previsto Controparte_5 un regime speciale.

9.5. Ed infatti, “La è costituita, con le procedure di cui ai commi da 12 Controparte_2
a 17, alla scadenza naturale degli organi della provincia ovvero comunque entro trenta giorni dalla decadenza o scioglimento anticipato dei medesimi organi e, comunque, non entra in funzione prima del rinnovo degli organi del . I termini di cui ai commi da 12 a 17 sono Controparte_6 conseguentemente rideterminati sostituendo la predetta data di costituzione della città metropolitana a quella di entrata in vigore della presente legge. In ogni caso il termine del 30 settembre 2014 è sostituito dal centottantesimo giorno dalla predetta data di costituzione. I termini del 31 dicembre 2014 e del 1° gennaio
2015 sono sostituiti dal duecentoquarantesimo giorno dalla scadenza degli organi provinciali. Il termine del
30 giugno 2015 è sostituito dal trecentosessantacinquesimo giorno dalla scadenza degli organi provinciali.”
12 9.6. A differenza delle altre, la è stata costituita – come Controparte_5
argomentato dall'opposta e non contestato dall'opponente, tale per cui deve dirsi pacificamente accertato - alla scadenza naturale degli organi provinciali avvenuta il
03.06.2016; mentre il pieno esercizio delle funzioni è avvenuto il 02.02.2017, termine previsto dall'ultimo periodo del co. 18, dell'art. 1 l. n. 56/2014.
9.7. È questa la data in cui la è subentrata alla Provincia in Controparte_2 tutti i rapporti attivi e passivi.
10. Quanto all'opposizione a decreto ingiuntivo, occorre considerare che la giurisprudenza di legittimità, più volte anche a Sezioni Unite, ha affermato che "l'opposizione prevista dall'art. 645
c.p.c. non è un'actio nullitatis o un'azione di impugnativa nei confronti dell'emessa ingiunzione, ma è un ordinario giudizio sulla domanda del creditore che si svolge in prosecuzione del procedimento monitorio", non quale "giudizio autonomo, ma come fase ulteriore (anche se eventuale) del procedimento iniziato con il ricorso per ottenere il decreto ingiuntivo". (cfr. Cass., Sez. Un. n. 927/2022; Cass., Sez. Un. n. 7448/1992).
10.1. Ciò significa che la proposizione dell'opposizione al decreto ingiuntivo instaura un ordinario giudizio di cognizione avente ad oggetto il rapporto in contestazione che non sposta le posizioni sostanziali delle parti in ordine al processo, bensì comporta soltanto l'inversione formale dei ruoli. Non si verifica alcuna inversione della posizione sostanziale delle parti, nel senso che il creditore mantiene la veste di attore e l'opponente quella di convenuto anche in ordine ai poteri ed alle preclusioni processuali rispettivamente previsti per ciascuna delle parti. (cfr. in motivazione, ex multis, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 6503 del 12/03/2024; Cass.,
Sez. 6 - 2, Ordinanza n. 16336 del 30/07/2020; Cass., Sez. 2, Sentenza n. 12622 del
24/05/2010).
10.2. L'odierno giudizio riguarda l'inadempimento dell'obbligo - imposto dalla legge regionale e meglio specificato nell'accordo - della al trasferimento della provvista economica in Pt_1 favore dell'Ente provinciale.
10.3. Trattandosi di un'obbligazione ex lege, ripetuta nell'accordo, vengono in rilievo le ordinarie regole civilistiche a proposito dell'inadempimento ai sensi del giudizio di responsabilità ex art. 1218 c.c..
10.4. Si rammenta, infatti, che in tema di carichi probatori ex art. 1218 c.c.: “Nelle obbligazioni diverse da quelle di "facere" professionale – e negative - il creditore che, in virtù del principio di persistenza del diritto insoddisfatto, è tenuto soltanto ad allegare l'inadempimento (che assorbe la causalità materiale).” (cfr.
13 Cass., Sez., Sez. 3 -, Ordinanza n. 3689 del 13/02/2025; cfr. per le obbligazioni negative,
Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 22244 del 14/07/2022)
10.5. Ciò costituisce la sintesi del principio di diritto consolidatosi in giurisprudenza, anche di legittimità, secondo cui “ In tema di prova dell'inadempimento di una obbligazione, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno, ovvero per l'adempimento deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto ed il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell'inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell'onere della prova del fatto estintivo dell'altrui pretesa, costituito dall'avvenuto adempimento, ed eguale criterio di riparto dell'onere della prova deve ritenersi applicabile al caso in cui il debitore convenuto per
l'adempimento, la risoluzione o il risarcimento del danno si avvalga dell'eccezione di inadempimento ex art.
1460 (risultando, in tal caso, invertiti i ruoli delle parti in lite, poiché il debitore eccipiente si limiterà ad allegare l'altrui inadempimento, ed il creditore agente dovrà dimostrare il proprio adempimento, ovvero la non ancora intervenuta scadenza dell'obbligazione). Anche nel caso in cui sia dedotto non l'inadempimento dell'obbligazione, ma il suo inesatto adempimento, al creditore istante sarà sufficiente la mera allegazione dell'inesattezza dell'adempimento (per violazione di doveri accessori, come quello di informazione, ovvero per mancata osservanza dell'obbligo di diligenza, o per difformità quantitative o qualitative dei beni), gravando ancora una volta sul debitore l'onere di dimostrare l'avvenuto, esatto adempimento. (cfr. Cass., Sez. Un.,
Sentenza n. 13533 del 2001; Cass., Sez. 3, Sentenza n. 826 del 20/01/2015)
10.6. In altre parole, sono necessari e sufficienti le allegazioni del fatto costitutivo, poiché trattasi di un diritto eterodeterminato, e dell'inadempimento, poiché allegare l'inadempimento significa allegare anche nesso di causalità e danno evento.
10.7. Quanto alla prova liberatoria, spetterà al debitore contestare che il fatto costitutivo (rectius, inadempimento) non si sia verificato in virtù dell'adempimento, ovvero fornire la prova liberatoria, alla stregua di fatto impeditivo, stabilita dall'art. 1218 c.c. secondo cui
“l'inadempimento o il ritardo si sia verificato per causa a lui non imputabile”.
11. Ebbene, con riferimento al rapporto sostanziale dedotto, la creditrice opposta ha agito in monitorio allegando di essere titolare di un credito derivante dalla legge regionale 34/2002, così per come meglio quantificato dal protocollo d'intesa siglato il 24 marzo 2006, e che la non ha adempiuto al proprio obbligo per le annualità successive al 2012: in Parte_1 particolare, ci si riferisce alla provvista economica per la sovvenzione del personale trasferito alla Provincia per gli anni 2013, 2014 e 2015.
14 11.1. Quanto ai fatti costitutivi l'opposta convenuta- attrice sostanziale – ha adempiuto agli oneri probatori su di essa incombenti dal momento che ha provato la fonte dell'obbligo ed ha allegato l'inadempimento.
11.2. La invece, si è difesa asserendo, da un lato, unicamente che la pretesa Parte_1
azionata sarebbe già stata soddisfatta con il Decreto del Dirigente Generale, n. 938 del 2014
e, dall'altro lato, l'illegittimità dell'atto – latu sensu – ricognitivo. Inoltre, ha contestato la domanda soltanto in relazione al quantum dovuto per il 2015.
11.3. Quanto alla prima censura, attinente alla mera difesa sulla sussistenza dell'adempimento, occorre rilevare che l'atto in questione fa riferimento alle pretese economiche anteriori al
2013, mentre l'oggetto del giudizio riguarda le annualità dal 2013 al 2015. Dunque, la contestazione non si rivela confacente in relazione ai periodi temporali dedotti.
11.4. Pertanto, in difetto di altre censure, deve dirsi che la non ha fornito la Parte_1
prova liberatoria richiesta dall'art. 1218 c.c. e dall'altro lato, non ha contestato l'inadempimento/adempimento con riferimento alle annualità specificate, conseguentemente, deve ritenersi accertato l'an della pretesa azionata.
12. Invero, ai fini dell'an debeatur, a nulla giova contestare l'eventuale illegittimità dell'atto ricognitivo per inosservanza delle procedure di contabilità ovvero dell'assenza dell'impegno preventivo di spesa, poiché l'atto di ricognizione del debito, in astratto, produce soltanto l'inversione dell'onus probandi.
12.1. Difatti, la ricognizione di debito, è stato meglio chiarito, “non costituisce un'autonoma fonte di obbligazione ma determina un'astrazione meramente processuale della causa debendi che si traduce nell'inversione dell'onere della prova circa l'esistenza del rapporto fondamentale, incombendo sull'autore della ricognizione l'onere di allegare e provare che tale rapporto non è mai sorto o è invalido o si è estinto”.
(cfr. Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 31818 del 10/12/2024).
12.2. Anche non considerando ciò, il credito azionato si fonda su un obbligo sorto ex lege e meglio specificato nell'accordo di programma, mediante il calcolo aritmetico tra le unità di personale distaccate prima e successivamente trasferite ed il costo unitario, così per come meglio specificato nell'art. 4 del protocollo d'intesa.
12.3. In altre parole, contestare la valenza dell'atto ricognitivo non significa contestare la fonte dell'obbligazione: pertanto, pur se viene meno l'atto ricognitivo, comunque rimane da contestare la fonte originaria dell'obbligo che, se non contestata, deve dirsi accertata.
15 13. Solo in relazione al quantum della pretesa azionata possono venire in rilievo le critiche mosse dall'opponente a proposito dell'asserita natura ricognitiva dell'atto della di Parte_1 cui alla nota di protocollo generale SIAR n. 0368945 del 24/10/2019 a firma di 3 dirigenti regionali, posto a base dell'azione monitoria: ciò perché ad esso la città metropolitana si rifà ai fini del conteggio del credito.
13.1. L'opponente contesta la natura giuridica ricognitiva dell'atto sulla base del fatto che esso non
è preceduto dall'impegno di spesa ovvero dalle rispettive autorizzazioni contabili previste dalla disciplina di contabilità regionale.
13.2. Ebbene, la doglianza non coglie nel segno in una duplice direzione.
13.3. Da un lato, si assume posto in essere senza il preventivo impegno di spesa, senza avvedersi che l'atto in questione non riguarda debiti fuori bilancio. Come meglio riportato sopra, le previsioni di spesa per le funzioni trasferite agli enti locali, per gli anni in questione, hanno trovato riconoscimento nelle leggi di bilancio. Anche sul punto, valgano le considerazioni effettuate a proposito della netta differenza che sussiste tra la fonte del rapporto ed il riconoscimento del debito, quale negozio giuridico non innovativo dal punto di vista sostanziale.
13.4. Nell'atto in questione nulla di tutto ciò viene in rilievo, dal momento che dall'analisi testuale del documento ritualmente prodotto, la non ha mai fatto riferimento alla Parte_1 volontà di riconoscere l'altrui diritto.
13.5. La ricognizione di debito, così come “La promessa di pagamento, anche se titolata, diverge dalla confessione in quanto, mentre la prima consiste in una dichiarazione di volontà intesa ad impegnare il promittente all'adempimento della prestazione oggetto della promessa medesima, la seconda consiste nella dichiarazione di fatti sfavorevoli al dichiarante ed ha, perciò, il contenuto di una dichiarazione di scienza;
è tuttavia possibile che, nel contesto di un unico documento, accanto alla volontà diretta alla promessa, coesista una confessione di fatti pertinenti al rapporto fondamentale la quale, avendo valore di prova legale (nella specie, circa l'esistenza del credito) preclude la prova contraria ex art. 1988 c.c. (nella specie, sull'inesistenza
o sull'estinzione della prestazione promessa), salva la eventuale revoca della confessione per errore di fatto o violenza.” (cfr. Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 23246 del 05/10/2017)
13.6. La confessione costituisce una dichiarazione di scienza (atto giuridico in senso stretto), e l'accertamento di fatto è limitato all'esistenza della dichiarazione confessoria e al contenuto della stessa. Se tale contenuto debba effettivamente essere apprezzato come confessione
16 stragiudiziale costituisce invece un giudizio di diritto (cfr. Cass., Sez. 3, n. 26189 del 17 novembre 2020). Il valore probatorio della dichiarazione di scienza non imbriglia il libero apprezzamento del giudice, come la confessione, ma “è utilizzabile quale elemento meramente presuntivo od indiziario” (cfr., in motivazione, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 24695 del
16/08/2023)
13.7. Tuttavia, la dichiarazione può essere qualificata come confessione “al ricorrere di un elemento soggettivo, consistente nella consapevolezza e volontà di riconoscere la verità di un fatto a sé sfavorevole e favorevole all'altra parte, e di un elemento oggettivo, che è configurabile quando, dall'ammissione non controversa di un fatto, derivi un concreto pregiudizio all'interesse del dichiarante e un vantaggio corrispondente per il destinatario della dichiarazione” (cfr. Cass., Sez. 3, Ord. n. 24695 del
16/08/2023; Cass., Sez. 2, n. 13212 del 6 giugno 2006,; cfr. anche Cass., Sez. 3, n. 11111 del
27 aprile 2023; Cass., Sez. 1, n. 11412 del 6 luglio 2012,; Cass., Sez. L., n. 23495 del 19 novembre 2010)
13.8. Si ricordi, allora, a proposito dell'efficacia probatoria dell'atto confessorio che, se giudiziale o stragiudiziale, fatta alla parte, ex artt. 2733 e 2735 c.c., “forma piena prova contro colui che l'ha fatta, purché non verta su fatti relativi a diritti non disponibili”.
13.9. Può anche essere complessa, in virtù dell'art. 2734 c.c., qualora vengano aggiunti fatti tendenti ad infirmare il fatto confessato.
13.10. Tuttavia, il valore probatorio discende dal contegno della controparte: qualora la parte contesta, allora, viene privata l'efficacia di prova legale;
in assenza di contestazione si forma piena prova legale nella sua totalità.
13.11. Infine, ma non per importanza, deve provenire dal titolare del diritto ovvero da un suo rappresentante, in virtù della contemplatio domini.
13.12. Ebbene, la nota citata può rientrare nel campo delle dichiarazioni di scienza poiché riporta l'estratto analitico delle somme corrisposte o non corrisposte per il finanziamento del personale per gli anni 2013, 2014 e 2015.
13.13. Ciò, di per sé, è idoneo fondare un ragionamento presuntivo o indiziario sul quantum debeatur.
13.14. Tuttavia, sussistendo l'elemento soggettivo, ricavabile sia dal fatto che è stata realizzata da un soggetto titolare del potere di rappresentanza dell'ente (recte, due dirigenti di settore e il dirigente generale) che in risposta ad una missiva di pagamento, nonché l'elemento oggettivo, può valere, appunto come dichiarazione confessoria.
17 13.15. Quanto alla provenienza della dichiarazione da un soggetto titolare o rappresentante dell'ente occorre osservare che ciò si può positivamente affermare in virtù del rapporto di immedesimazione organica tra la dirigenza, per gli ambiti di rispettiva competenza, e l'ente stesso.
13.16. Inoltre, si consideri al riguardo che la legge regionale n. 13 maggio 1996, n.

7 - Norme sull'ordinamento della struttura organizzativa della Giunta regionale e sulla dirigenza regionale, e ss. modificazioni – ha previsto all'art. 28, co. 2, (Compiti e responsabilità del dirigente con funzioni di dirigente generale) che il dirigente generale “rappresenta l'amministrazione regionale, relativamente agli adempimenti di competenza del Dipartimento, ed ha i corrispondenti poteri di conciliare e transigere”.
13.17. Dunque, l'atto firmato anche dal Dirigente Generale consente di ritenerlo imputabile alla e ad attribuirgli rilievo confessorio nonché la forza di piena prova legale. Parte_1
13.18. Per quanto concerne le contestazioni sul quantum, valga in questa sede quanto esposto in relazione alla costituzione dell'ente metropolitano che, a differenza di quanto asserito dall'opponente, è avvenuta in data successiva al 01.07.2015, come stabilito con regime speciale dalla legge. n. 56/2014.
13.19. La contestazione, allora, si rivela infondata dal momento che, come stabilito dalla legge e così per come allegato dall'opposta, anche per l'anno 2015 sussisteva l'obbligo di finanziamento, in base alla normativa richiamata, a fronte della costituzione successiva e della conseguente successione nei rapporti a partire dall'anno 2016/2017.
14. Premesso quanto sopra, allora, l'opposizione spiegata deve essere rigettata, con conferma del decreto ingiuntivo opposto e la sua dichiarazione di esecutorietà ex art. 653 c.p.c..
15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, ai sensi del D.M. n.
147/2022, tenuto conto del valore della controversia (scaglione da €.

4.000.001 a €
8.000.000) dell'attività processuale svolta e della complessità delle questioni trattate.
16. Infine, non si ravvisano i presupposti per la condanna per lite temeraria in capo alla parte opponente, trattandosi di questioni, come già detto, di natura complessa.


P.Q.M.


Il Tribunale di Catanzaro, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando:
- Rigetta l'opposizione spiegata e per l'effetto conferma il decreto ingiuntivo opposto che si dichiara esecutivo ex art. 653 c.p.c.;
18 - Condanna la al pagamento delle spese processuali Parte_1
dell'opposizione a favore della Controparte_2
, che si liquidano in € 32.070,00, oltre rimborso spese generali, i.v.a. e
[...]
c.p.a. come per legge.
Catanzaro, lì 15 ottobre 2025
IL GIUDICE dott.ssa Song Damiani

Il provvedimento è stato redatto con la collaborazione del Magistrato Ordinario in Tirocinio mirato,
Dott. Mario R. VINCENZO, nominato con d. m. 22 ottobre 2024.

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