N. R.G. 31717/2023
TRIBUNALE ORDINARIO di MILANO
PRIMA CIVILE
ORDINANZA EX ART. 127 TER C.P.C.
Il Giudice Roberta Mandelli esaminate le note di trattazione scritta depositate dalle parti e le domande ivi formulate, esaminati gli atti e i documenti di causa, pronuncia sentenza ex art. 429 c.p.c. come segue.
Si comunichi.
Milano, 11 marzo 2025
Il Giudice
Roberta Mandelli
pagina 1 di 10 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di MILANO
PRIMA CIVILE
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Roberta Mandelli, all'esito dell'udienza tenutasi con le modalità di cui all'art. 127 ter c.p.c., ha pronunciato ex art. 429 c.p.c. la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 31717/2023 promossa da:
- RISTORANTE SAVINI S.R.L. (C.F. 00748810157), rappresentato e difeso dall'avv. Massimiliano Lavia, elettivamente domiciliato in Milano, alla via G. Mercalli n. 14, presso il difensore ricorrente/opponente contro
- COMUNE DI MILANO (C.F. 01199250158), a mezzo dei funzionari delegati, elettivamente domiciliato in Milano, alla via Friuli n. 30, presso l'Ufficio Procedure Sanzionatorie resistente/opposto
Oggetto: opposizione a ordinanza ingiunzione ex art. 6 d. lgs. n. 150/2011 - Cosap
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da note di trattazione scritta.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione

1. Con ricorso depositato in data 11-09-2023, Ristorante Savini s.r.l. proponeva opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione n. 00010181/2023/8/1/1 emessa dal Comune di Milano in data 13-06-2023 e notificata in data 13-07-2023, che gli ingiungeva di pagare la sanzione amministrativa di euro
15.995,52, oltre spese di notifica, per la violazione dell'art. 20, comma 3, lettera b) del regolamento
Cosap, in forza del verbale di accertata violazione n. 07290519 del 17-03-2020.
Parte ricorrente ha dedotto, in primo luogo, l'indeterminatezza delle sanzioni applicate dal Comune di
Milano, non essendo possibile evincere i parametri e i coefficienti utilizzati dall'Ente, né l'eventuale pagina 2 di 10 detrazione della somma corrisposta da Ristorante Savini s.r.l. a titolo di canine annuo, regolarmente versato per l'occupazione del suolo pubblico.
In secondo luogo, la società opponente ha eccepito che l'aver applicato delle strutture amovibili per riparare i clienti dal vento e dalle intemperie non può essere considerata una difformità dell'atto di concessione, poiché non incide e non modifica alcun coefficiente utilizzato per quantificare il canone dovuto, che rimane invariato.
Infine, la ricorrente ha argomentato che l'occupazione era avvenuta solo il giorno dell'accertamento e che non era applicabile la presunzione dell'occupazione nei trenta giorni precedenti all'accertamento.
Di conseguenza, la ricorrente ha chiesto l'annullamento del provvedimento avversato, previa sospensione.
Con decreto pronunciato in data 29-03-2023 il Giudice, riservandosi sull'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza ingiunzione impugnata, fissava l'udienza del 21-12-2023 per la discussione del ricorso.
In data 11-12-2023 si costituiva in giudizio il Comune di Milano, deducendo ed eccependo quanto segue:
- il Comune di Milano, avvalendosi della facoltà regolamentare concessa dall'art. 63 del d. lgs.n.
446/1997 e con deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 21-02-2000, adottava il regolamento per l'applicazione del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (cd. Cosap) avente decorrenza dall'01-01-2000, in sostituzione della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche
(cd Tosap);
- all'atto ispettivo (09-01-2020) effettuato presso il pubblico esercizio sito in via S. Prospero n. 1, la
Polizia Locale accertava la violazione prevista dall'art. 20, comma 3, lettera c) del regolamento Cosap, rilevando un'occupazione difforme ed eccedente la concessione di mq 48,00 per la presenza di fioriere alle testate dei paraventi e di paraventi su tre lati con un'area occupata di mq 52,00;
- le modalità di determinazione della sanzione risultava indicata negli avvisi di pagamento n. 41/2020
e n. 117/2020;
- il canone annuo versato è inconferente con quanto richiesto per la difformità riscontrata;

- la società ricorrente ha violato la concessione, alterandone le prescrizioni mediante l'applicazione di paraventi di altezza superiore a quelli autorizzati e fioriere.
- di conseguenza, il comune resistente chiedeva il rigetto del ricorso, con conferma dell'ordinanza di pagamento opposta.
pagina 3 di 10 All'udienza del 21-12-2023, tenutasi mediante trattazione scritta, il Giudice ammetteva parzialmente le istanze istruttorie formulate dalle parti, rinviando per l'assunzione della prova all'udienza del 14-05-
2024.
Esaurita l'istruttoria mediante l'escussione di testimoni, la causa perveniva all'udienza del 07-02-2025, ove veniva decisa mediante deposito dei motivi della decisione.
2. In via generale, non pare inutile ricordare quanto affermato dalla Suprema Corte in merito alla natura del canone per cui è causa. In particolare, la Corte di Cassazione ha osservato che: “il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche, istituito dall'art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997, come modificato dall'art. 31 della legge n. 448 del 1998, è stato concepito dal legislatore come un "quid" ontologicamente diverso, sotto il profilo strettamente giuridico, dalla tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche;
esso è, infatti, configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta
(nel caso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblici ed è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare (o eccezionale) che ne trae il singolo (…)” (in tal senso Cass. 06-08-2009 n.
18037).
Va, ancora, premesso che l'art. 63 del d.lgs. 446/1997 prevede la facoltà per i Comuni di “prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile […] sia assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Il pagamento del canone può essere anche previsto per l'occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge”.
Pertanto, il Cosap è dovuto per l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile.
Nel caso di specie, il presupposto del canone richiesto dal Comune di Milano è costituito dal regolamento per l'applicazione del canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 11 del 21-02-2000. In particolare, il citato regolamento stabilisce che “sono soggette al canone le occupazioni di qualsiasi natura effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune, comprese le aree adibite a mercati anche attrezzati” (art. 2).
Inoltre, “il canone è dovuto al Comune dal titolare dell'atto di concessione o autorizzazione o, in mancanza, dal soggetto che effettua un'occupazione abusiva di cui all'art. 20, risultante da verbale di
pagina 4 di 10 accertamento redatto da competente pubblico ufficiale” (art. 3). Con particolare riferimento alle occupazioni abusive, l'art. 20 del regolamento considera tali quelle “effettuate senza concessione o autorizzazione comunale” e dispone che “

2. Ai fini dell'applicazione del canone le occupazioni abusive si considerano permanenti se realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile;
altrimenti si considerano temporanee ed in quest'ultimo caso l'occupazione si presume effettuata dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento redatto da competente pubblico ufficiale. 3.
L'accertamento dell'occupazione abusiva, effettuata mediante verbale redatto da competente pubblico ufficiale, comporta per il trasgressore l'obbligo di corrispondere: a) un'indennità pari al canone che sarebbe stato determinato se l'occupazione fosse stata autorizzata aumentata del 30%
(trenta per cento); b) una sanzione amministrativa pecuniaria il cui minimo edittale coincide con
l'ammontare della somma di cui alla lettera a) ed il massimo edittale corrisponde al suo doppio. Per
l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria si applicano le norme di cui alla L. 24 novembre
1981 n. 689; c) le sanzioni stabilite dall'art. 20, commi 4 e 5, del nuovo C.d.S. approvato con D.Lgs.
30/04/92 n. 285”.
3 Ciò posto, in via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione di indeterminatezza della pretesa sanzionatoria del Comune di Milano, eccepita dalla parte opponente.
L'ordinanza ingiunzione opposta richiama il verbale di contestazione dell'occupazione abusiva del suolo pubblico n. 07290519 del 17-03-2020 e, dopo l'ingiunzione, indica i criteri di determinazione della sanzione, precisando che il minimo edittale coincide con l'ammontare della somma di cui all'art. 20, lettera a), Regolamento Cosap e il massimo edittale con il suo doppio.
Dalla documentazione prodotta, risultano ritualmente notificati alla società opponente sia il verbale di contestazione dell'occupazione abusiva (doc. n. 4 di parte resistente), sia gli inviti di pagamento n.
41/2020 e 117/2020 del 05-03-2020 (doc. n. 7 di parte resistente), nei quali risultano indicati i criteri di calcolo dell'indennità di cui all'art. 20, lettera a) Regolamento Cosap, calcoli effettuati con riferimento alla superficie difforme sulla base del tariffario in vigore (allegato da parte resistente).
In base a tali risultanze si ritiene, quindi, che la società opponente sia stata resa edotta dei criteri applicati per la determinazione della sanzione.
4. Venendo al merito, dai documenti allegati dalle parti la vicenda può essere ricostruita nei termini che seguono:
● al momento del sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale in data 09-01-2020 Ristorante Savini s.r.l. era titolare della concessione P.G. n. 413641/2017 rilasciata in data 30-10-2017, che lo autorizzava pagina 5 di 10 all'occupazione di suolo e/o spazio pubblico in via Dante Alighieri/via San Prospero mediante area per tavoli, sedie, ombrelloni e paraventi delle dimensioni di mq 48,00, oltre n. 4 faretti e n. 2 tende solari tradizionali (doc. n. 2 di parte ricorrente e n. 5 di parte resistente);
● a termini di concessione, i paraventi dovevano essere posizionati solo alle testate dell'area, sul lato corto, in materiale completamente trasparente e solo nei mesi invernali (01-01/30-05 – 01-10/31-12);
● nel periodo estivo (01-06/30-06) in sostituzione dei paraventi, dovevano essere posizionate le fioriere in legno ai quattro vertici dell'occupazione;
● in data 09-01-2020, alle ore 10,20, la Polizia Locale redigeva il verbale di contestazione n. 7991450-
5, accertando l'occupazione “difforme ed eccedente-difforme in quanto oltre ai parav. alle testate sono posizionati anche le fioriere ed i parav. Sono sui tre lati-per un'occupaz. di (13,00x4,00) m-1 mobile di servizio posiz. rasente il muto dello stab. M (1,80x0,60)-1 espositore gelati appogg. al suolo per m (2,70x0,70)”.
● il verbale n. 7991450-5 riguardava la violazione dell'art. 20, comma 3, lettera c), con la precisazione ivi contenuta che sarebbero seguite le notificazioni per il recupero delle indennità previste dall'art. 20, lettere a) e b) del Regolamento Cosap;

● il citato verbale veniva notificato al sig. GA US, quale legale rappresentante di Ristorante
Savini s.r.l. in data 22-01-2020 (doc. n. 3 di parte resistente);
● con raccomandate a.r. del 05-03-2020 il Comune inviava a Ristorante Savini s.r.l. gli inviti di pagamento n. 117/2020 per euro 2.445,81 per l'occupazione abusiva temporanea di suolo pubblico mediante beni vari ed espositori e n. 41/2020 per euro 21.547,47 per l'occupazione abusiva permanente del suolo pubblico mediante tavoli e sedie delimitati da paraventi (doc. n. 7 di parte resistente);
● in mancanza di pagamento, in data 13-07-2023 il Comune di Milano notificava alla società ricorrente l'ordinanza ingiunzione avversata.
5. È documentale che il ricorrente abbia posto in essere un'occupazione difforme da quella autorizzata, stante la vigenza dell'atto concessorio n. 413641/2017 al momento dell'atto ispettivo posto in essere dalla Polizia Locale di Milano.
Nel corso del sopralluogo effettuato in data 09-01-2020 la Polizia Locale ha accertato che la società ricorrente aveva occupato un'area in eccesso rispetto a quella concessa, essendovi un'eccedenza di mq 4,00 rispetto alla porzione dell'area oggetto di concessione e che aveva, inoltre, collocato dei paraventi a tutta altezza a fronte di quelli previsti nella concessione di altezza massima di mq. 1,50,
pagina 6 di 10 oltre ad un espositore non menzionato nella concessione.
Va evidenziato che il verbale di contestazione redatto dagli agenti della Polizia Locale è un atto pubblico e, a norma dell'art. 2700 c.c., fa piena prova, sino a querela di falso, dei fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza o che abbia potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento (ex multiis, Cass. civ. n. 28060/2017 e n. 200252016).
I rilevi e le misurazioni effettuate dall'agente della Polizia Locale e riportate nel verbale di contestazione sono, dunque, sostenute da fede privilegiata ex art. 2700 c.c. e, in mancanza di querela di falso, deve ritenersi provata l'ampiezza delle aree occupate così come rilevate dal verbalizzante.
Pertanto, come emerge dalla documentazione versata in atti, da un lato vi è stata occupazione di suolo pubblico in misura superiore a quella oggetto di concessione;
dall'altro, l'occupazione è stata realizzata in modo difforme in quanto, a fronte della concessione prevedente l'uso di soli paraventi di altezza massima di mt. 1,50, sono state collocate controvetrature a tutta altezza, che hanno chiuso la struttura esterna, come risulta dalla documentazione fotografica allegata dalla parte resistente (doc.
n. 8).
Peraltro, la circostanza – cioè, la maggiore/difforme occupazione - non è neppure contestata dal ricorrente, il quale si è limitato a chiarire che i paraventi posti all'interno dell'area erano strutture amovibili e utilizzati solamente per riparare i clienti dal vento e dalle intemperie, senza che ciò comportasse modifiche al coefficiente utilizzato per quantificare il canone dovuto.
Entrambe le circostanze sono irrilevanti e non legittimano l'occupazione difforme posta in essere dal ricorrente, atteso che la maggior altezza rispetto all'autorizzato rendono l'occupazione difforme.
6. Venendo alle censure della ricorrente in ordine all'inapplicabilità della presunzione di occupazione per un periodo di trenta giorni, si osserva quanto segue.
L'art. 20 del regolamento Cosap prevede che “ai fini dell'applicazione del canone per le occupazioni abusive si considerano permanenti se realizzate con impianti o manufatti di carattere stabile;
altrimenti si considerano temporanee ed in quest'ultimo caso l'occupazione si presume effettuata dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento redatto da competente pubblico ufficiale”.
Nel caso in esame, si rileva che le controvetrature rientrano tra gli impianti e i manufatti di carattere permanente, come è possibile evincere dalle caratteristiche delle strutture, che sono formate da vetrate che corrono lungo montanti infissi al suolo.
Trattandosi di strutture di carattere permanente e non temporaneo, non è rilevante la questione pagina 7 di 10 sollevata dal ricorrente in ordine all'occupazione effettuata il solo giorno dell'accertamento, che, in ogni caso, non è stata provata dai testi escussi TI CO e IA CO.
Il primo teste ha riferito di non essere stato presente il giorno dell'accertamento e nulla di rilevante ha raccontato in ordine all'occupazione se non che di norma i paraventi vengono montati al mattino e smontati alla sera;
il secondo teste ha riferito che le controvetrature sono state rimosse il giorno del sopralluogo e che servivano per delimitare il dehors, confermandone, quindi, l'utilizzo con le caratteristiche accertate dalla Polizia Locale (e cioè con altezza superiore a mt. 1,50).
Infine, parte ricorrente ha sollevato contestazioni in ordine alle modalità di misurazione dell'area in questione, ritenendolo un metodo empirico e non analitico.
La censura non è fondata.
L'agente intervenuto DO TO, sentita come testimone all'udienza del 14-05-2024, ha riferito che “in concreto viene presa la misurazione prendendo un lato per un lato, come riferimento la figura geometrica più verosimile, quasi sempre rettangoli, e poi viene moltiplicata base per altezza della figura. Sul verbale vengono riportati i singoli enti che si trovano all'interno dell'area ottenuta”.
La modalità di misurazione come riferita pare conforme a quanto previsto dall'art. 5 del Regolamento
Cosap: “Nel caso di occupazione di soprassuolo la superficie di occupazione è costituita dalla proiezione verticale al suolo del mezzo di occupazione”.
Pertanto, la corretta applicazione della normativa di riferimento e l'assenza di puntuali e specifici rilievi critici in ordine alle singole misurazioni effettuate dagli operanti, unita alla mancata deduzione di riscontri fattuali, non consentono di ipotizzare profili di inattendibilità dei rilievi compiuti dalla
Polizia Locale derivanti da meri errori aritmetici o di calcolo o di rilevamento.
7. Parte ricorrente ha, infine, contestato la chiarezza dei conteggi esposti dal Comune di Milano e la sanzione in definitiva applicata perché non sarebbe comprensibile se il canone annuo versato dalla società fosse stato portato in detrazione.
Nella memoria difensiva l'Ente – pur non contestando l'avvenuto pagamento del canone concessorio per l'anno della violazione da parte di Ristorante Savini s.r.l. - ha riferito che il canone annuo non può essere detratto dalla somma richiesta a titolo di sanzione perché si tratta di due voci con finalità diverse.
La doglianza del Comune non è condivisibile.
E' vero che l'occupazione difforme dall'autorizzato non consente di ritenere legittima l'occupazione nemmeno se corrispondente alla medesima estensione oggetto di autorizzazione ovvero, come nel pagina 8 di 10 caso di specie, solo lievemente difforme;
tuttavia, la corresponsione di una somma a titolo di canone per l'occupazione di una porzione dell'area pubblica complessivamente utilizzata costituisce credito della debitrice da porre in compensazione con la maggior dovuta a titolo di indennità, non potendo il
Comune, pena un ingiustificato arricchimento, pretendere per una porzione della medesima area sia il pagamento di un canone per occupazione legittima, che il pagamento di un indennità per occupazione abusiva.
Nel caso di specie, ricorrono, quindi, i requisiti per procedere alla detrazione del canone concessorio annuo dalla pretesa creditoria dell'Ente.
In conclusione, sulla base delle considerazioni che precedono, l'opposizione proposta da Ristorante
Savini s.r.l. non può essere accolta, se non nei limiti della rideterminazione del dovuto in ragione del canone concessorio già versato e da scomputare.
8. Le spese di lite seguono il principio della soccombenza e sono poste a carico della parte opponente e a favore della parte resistente.
In merito, si rammenta che l'autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, quando sta in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna dell'opponente, che sia soccombente, al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio, per cui sono, in tal caso, liquidabili in favore dell'ente le spese, diverse da quelle generali, che abbia concretamente affrontato in quel giudizio e purché risultino da apposita nota (da ultimo, Cass. n. 9900/2021).
Nel caso di specie, il Comune di Milano ha depositato una nota spese per complessivi euro 150,00
(doc. n. 14), che devono essere liquidate a favore dell'Ente.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:
1) annulla l'ordinanza ingiunzione n. 00010181/2023/8/1/1 emessa dal Comune di Milano in data 13-
06-2023 e notificata in data 13-07-2023 e dispone che il Comune di Milano provveda alla rideterminazione della pretesa creditoria vantata nei confronti di Ristorante Savini s.r.l. per il titolo dedotto in giudizio mediante la detrazione del canone concessorio annuo versato dall'opponente con riferimento all'anno della commessa violazione;

2) condanna Ristorante Savini s.r.l. al pagamento a favore del Comune di Milano dell'importo di euro pagina 9 di 10 150,00 a titolo di spese vive.
Milano, 11 marzo 2025
Il Giudice
Roberta Mandelli
pagina 10 di 10