N. 20370/2019 R.Gen.Aff.Cont. Cron._________ Rep. _________ Sent. n._________
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, Decima Sezione Civile, in persona del Giudice
Onorario, dott.ssa Maria Rosaria Spina, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 20370/2019 R.Gen.Aff.Cont. assegnata in decisione all'udienza del 12/05/2025 con la fissazione dei termini previsti dagli artt. 190
e 281quinquies, co. I, c.p.c. l'ultimo dei quali è scaduto il 01/09/2025
TRA
, c.f.: , elett.te Parte_1 P.IVA_1 dom.ta in Napoli alla Via Del Parco Margherita 34 presso lo studio dell'Avv.
, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Cintoli, Cristina CP_1
LO e DE RR in virtù di procura in calce all'atto di citazione
- ATTRICE
E
Controparte_2
, c.f.: , in persona del legale rappresentante p.t.,
[...] P.IVA_2 rappresentata e difesa dall'Avv. Antonio del Mese (C.F.
[...]
) giusta delibera n. 188 del 25.7.2019 nonché procura allegata C.F._1 alla comparsa di costituzione e risposta/in calce alla copia notificata dell'atto di citazione
- CONVENUTA
Oggetto: Risarcimento danni da provvedimento illegittimo della P-A..
Conclusioni: all'udienza del 12/05/2025, svolta ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., le parti concludevano come da note di trattazione scritta RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Si dà atto che la presente sentenza viene redatta tenendo conto del disposto di cui al n. 4) dell'art. 132, 2° comma c.p.c. (la sentenza deve contenere “la concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione”), come sostituito ex art. 45, 17° comma L. 18 giugno 2009, n. 69, in vigore dal 4 luglio 2009 ma applicabile, ex art. 58, 2° comma L. n. 69/09 cit., anche ai giudizi pendenti in primo grado a tale data.
Con atto di citazione notificato l'08/07/2019 la Parte_1
ha convenuto in giudizio l'Autorità
[...] Controparte_2
(d'ora in poi “… per l'accertamento e la
[...] CP_3 dichiarazione della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale della convenuta e per il conseguente risarcimento di tutti i danni di cui Euro CP_3
1.954.162,23 per danni patrimoniali ed Euro 62.500,00 per danni non patrimoniali pari al 5% del lucro cessante … tutto quanto oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dovuto al saldo …”.
Si costituiva in giudizio l'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno
Centrale che in via preliminare eccepiva il difetto di giurisdizione, nel merito contestava la domanda in quanto infondata e non provata chiedendone il rigetto con vittoria di spese e competenze di giudizio.
All'esito della prima udienza venivano concessi i termini di cui all'art. 183 VI comma c.p.c. nn.1), 2) e 3) la causa veniva rinviata per la precisazione delle conclusioni e all'udienza del 12.5.2025 la causa veniva riservata in decisione con la concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c. per il deposito di comparse conclusionali e di memorie di replica.
In via preliminare va rigettata l'eccezione di difetto di giurisdizione.
Invero l'azione risarcitoria per la lesione dell'affidamento mal riposto nella legittimità di un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del suo destinatario costituisce un posterius - sia cronologico che logico - rispetto all'accertamento della illegittimità di tale provvedimento implicato nella relativa caducazione, ope judicis o in autotutela. Chi agisce, in sostanza, non
- 2 - mette in discussione l'illegittimità del provvedimento a sé favorevole, né deduce di essere titolare di un interesse legittimo al mantenimento del bene della vita acquisito con tale provvedimento. Egli non si duole, cioè, della lesione di una situazione soggettiva di interesse legittimo alla conservazione del bene della vita concessogli con il provvedimento illegittimo, ma si duole del fatto che l'amministrazione lo ha indotto, con l'emissione di un provvedimento illegittimo, a sostenere spese e a compiere attività che la successiva caducazione del medesimo provvedimento ha reso inutili.
Alla luce di dette considerazioni si ritiene, dunque, di dover mantenere fermo il principio che la situazione giuridica la cui lesione costituisce la causa della pretesa del privato di vedersi risarciti i danni causati dall'annullamento di un provvedimento ampliativo della propria sfera giuridica non è l'interesse legittimo alla conservazione del bene della vita acquisito con tale provvedimento, bensì l'affidamento (incolpevole) dal medesimo riposto nella legittimità di tale provvedimento. (Cassazione civile sez. un., 24/04/2023,
n.10880).
Venendo al merito della controversia, ritiene il Tribunale che la domanda attorea non sia meritevole di accoglimento.
Sul punto occorre preliminarmente osservare che, con la sentenza n. 19 del
29.11.2021, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che “la responsabilità dell'amministrazione per lesione dell'affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell'impugnazione contro lo stesso provvedimento”.
Nella motivazione il Consiglio di Stato ha chiarito che, con riferimento ai
“limiti entro cui può essere riconosciuto il risarcimento per lesione dell'affidamento, deve innanzitutto premettersi che l'affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole. Esso deve quindi
- 3 - fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall'amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, e in cui il privato abbia senza colpa confidato. Nel caso di provvedimento poi annullato, il soggetto beneficiario deve dunque vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può quindi essere considerata meritevole di tutela per equivalente in base all'ordinamento giuridico. La tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell'annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse. Nella descritta prospettiva, il grado della colpa dell'amministrazione, e dunque la misura in cui l'operato di questa è rimproverabile, rileva sotto il profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento. Al riguardo va ricordato che nel giudizio di annullamento la colpa dell'amministrazione è elemento costitutivo della responsabilità dell'amministrazione nei confronti del ricorrente che agisce contro il provvedimento a sé sfavorevole, sebbene essa sia presuntivamente correlata all'illegittimità del provvedimento, per cui spetta all'amministrazione dare la prova contraria dell'errore scusabile. Sulla base di questa presunzione, per il danno da lesione dell'affidamento da provvedimento favorevole, poi annullato, la colpa dell'amministrazione è invece un elemento che ha rilievo nella misura in cui rende manifesta l'illegittimità del provvedimento favorevole al suo destinatario, e consenta di ritenere che egli ne potesse pertanto essere consapevole. Come infatti esposto in precedenza, la tutela di tale situazione soggettiva si fonda sui principi di corretta e buona fede che regolano l'esercizio del pubblico potere e che dunque postulano che l'aspettativa sul risultato utile o sulla conservazione dell'utilità si sia ottenuta in circostanze che obiettivamente la giustifichino. Secondo una regola di carattere generale in ambito civile la buona fede «non giova se l'ignoranza
- 4 - dipende da colpa grave» (art. 1147, comma 2, c.c.), per cui un affidamento incolpevole non è pertanto predicabile innanzitutto nel caso estremo ipotizzato nell'ordinanza di rimessione, in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l'amministrazione ad emanare il provvedimento. In conformità alla regola civilistica ora richiamata altrettanto è a dirsi se l'illegittimità del provvedimento era evidente ed avrebbe pertanto potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario. L'atteggiamento psicologico di quest'ultimo può dunque essere considerato come fattore escludente del risarcimento solo in queste ipotesi e non già ogniqualvolta vi sia un contributo del privato nell'emanazione dell'atto, come suppone l'ordinanza di rimessione. Non ogni apporto del privato all'emanazione dell'atto può infatti condurre a configurare in via di automatismo una colpa in grado di escludere un affidamento tutelabile sulla sua legittimità. Si giungerebbe altrimenti a negare sempre la tutela risarcitoria, tenuto conto che i provvedimenti amministrativi favorevoli, ampliativi della sfera giuridica del destinatario, sono sempre emessi ad iniziativa di quest'ultimo. Va infatti considerato al riguardo che, sebbene al privato sia riconosciuto il potere di attivare il procedimento amministrativo e di fornire in esso ogni apporto utile per la sua conclusione in senso per sé favorevole, egli lo fa all'esclusivo fine di realizzare il proprio utile. È invece sempre l'amministrazione che rimane titolare della cura dell'interesse pubblico e che dunque è tenuta a darvi piena attuazione, se del caso sacrificando l'interesse privato;
pertanto, se quest'ultimo trova soddisfazione è perché esso
è ritenuto conforme alla norma e all'interesse pubblico primario dalla stessa tutelato. […] Nondimeno, con riguardo a gradi della colpa inferiore a quello
«grave», non possono nemmeno essere trascurati i caratteri di specialità del diritto amministrativo rispetto al diritto comune, tra cui la centralità che nel primo assume la tutela costitutiva di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, contraddistinta dal fatto che il beneficiario di questi assume la qualità di controinteressato nel relativo giudizio. Con l'esercizio dell'azione di annullamento quest'ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la
- 5 - possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell'art. 29 c.p.a., l'azione deve essere proposta, e di difenderlo. La situazione che viene così a crearsi induce, per un verso, ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l'annullamento dell'atto per effetto dell'accoglimento del ricorso diviene un'evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da lui avversata allorché deve resistere all'altrui ricorso;
per altro verso, porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile solo prima della notifica dell'atto introduttivo del giudizio”.
In sostanza, da questa importante pronuncia relativa ai limiti di fondatezza di una pretesa risarcitoria derivante dalla lesione dell'affidamento del privato rispetto all'azione amministrativa, vanno ricavati i seguenti principi:
- nessuna tutela può essere riconosciuta al privato che poteva essere a conoscenza dei profili di illegittimità del provvedimento amministrativo favorevole conseguito;

- la tutela risarcitoria non deve compensare il bene della vita perso a causa dell'annullamento del provvedimento favorevole, bensì solo ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse;

- nessun risarcimento può essere riconosciuto per ristorare un pregiudizio patito dopo l'avvenuta conoscenza della pendenza del giudizio amministrativo in cui viene contestata la legittimità dell'atto della P.A..
Dunque, nella fattispecie in esame non può configurarsi una responsabilità risarcitoria della P.A. per le conseguenze derivanti dall'annullamento dell'atto di concessione, nei confronti di una società, che era ben a conoscenza che innanzi al Giudice Amministrativo era stata già proposta impugnazione avverso la nota n.1130/2017 dell' nota che aveva disposto un “soccorso CP_3 istruttorio” A ciò osta il principio di autoresponsabilità che informa l'art. 1227
II comma del codice civile, che esclude il risarcimento dei danni riconducibili al concorso del fatto colposo del creditore.
- 6 - Ebbene, nel caso di specie, l'annullamento di tutti gli atti della procedura comparativa posta in essere dall' ovvero la nota n.1130/2017, la CP_4 delibera di aggiudicazione e l'atto di concessione, è dipeso da un profilo di illegittimità dell'intera procedura, riconducibile, secondo quanto scrive il
Tribunale Amministrativo a: 1) al fatto che con la richiamata nota n.1130/2017 l' non avrebbe effettuato un mero soccorso istruttorio ma CP_4 abbia realizzato un mutamento sostanziale del bene demaniale e introdotto condizioni che hanno inciso sull'oggetto della concessione;
2) l'oggetto della concessione è stato ridotto ed è stato subordinato a determinate condizioni, così come è stata ridotta la durata;
3) nella nota venivano richieste ulteriori condizioni prospettate per la prima volta solo dopo che la platea dei potenziali operatori interessati era stata definita.
Trattasi, invero, di profili di illegittimità di portata tale da poter essere agevolmente ipotizzabili anche da parte della società attrice.
Tale considerazione basta di per sé ad escludere la sussistenza dei presupposti per l'invocata tutela risarcitoria.
A fronte di tale assorbente ragione giustificativa del rigetto della domanda, per mera completezza espositiva, appare comunque opportuno evidenziare come, quand'anche si ritenesse che le ragioni che hanno determinato l'annullamento dell'atto di concessione non fossero immaginabili per l'attrice, le voci di danno allegate non sarebbero comunque da ritenersi diretta conseguenza della lesione di un legittimo affidamento del privato.
Certamente non sarebbe ristorabile il danno legato al pagamento del canone annuo di concessione per l'anno 2018 atteso che il TAR ha annullato l'atto nel
2019, a nulla rilevando che durante il breve arco temporale tra la stipula dell'atto di concessione e l'annullamento dello stesso da parte del TAR, la società attrice non abbia potuto utilizzare la concessione.
Quanto invece al danno derivante dalle somme versate alla Curatela AR,
a seguito di un accordo per l'acquisto di beni e delle azioni legali intentate dalla Curatela del fallimento nei confronti della pari ad € 462.000, va CP_4
- 7 - osservato che in atti è stato prodotto l'accordo e copia degli assegni circolari emessi a favore della curatela a seguito dell'accordo stipulato in data
16/04/2018 e che, comunque, "in tema di liquidazione del danno, la locuzione
"perdita subita", con la quale l'art. 1223 c.c. individua il danno emergente, non può essere considerata indicativa dei soli esborsi monetari o di diminuzioni patrimoniali già materialmente intervenuti, bensì include anche l'obbligazione di effettuare l'esborso, in quanto il "vinculum iuris", nel quale l'obbligazione stessa si sostanzia, costituisce già una posta passiva del patrimonio del danneggiato, consistente nell'insieme dei rapporti giuridici, con diretta rilevanza economica, di cui una persona è titolare. Nella fattispecie, tuttavia, nonostante nell'atto di concessione n.158/2018 all'art. 7 lett. bb) è stato previsto espressamente che, in virtù dell'accordo già stipulato con la Curatela
Fallimentare AR, «la si obbliga a presentare entro 1 anno, CP_5 dalla stipula del presente atto, il verbale di trasferimento dei beni e delle azioni giudiziarie oggetto del procedimento, pena la decadenza dal titolo», la società attrice con la stipula dell'accordo ha comunque, a fronte dell'esborso, acquisito dei beni (non specificati nell'accordo) presenti nel manufatto ex
AR e delle non meglio specificate azioni legali poste in essere dal fallimento AR nei confronti della il cui valore complessivo non CP_3 risulta specificato, per cui non risulta fornita prova del danno subito dalla parte attrice, danno che non può essere quantificato nel complessivo costo dei beni che sono rimasti nella disponibilità della attrice, e di non meglio specificate azioni legali di cui non si conosce l'esito.
In relazione, invece, alle spese che la parte attrice ha sostenuto per la progettazione, il progetto di sviluppo, l'assistenza legale, il piano di sicurezza portuale, deve osservarsi che gli stessi sono costi che l'impresa che partecipa ad una qualsivoglia procedura deve sopportare, assumendosene l'onere.
Quanto, invece, al danno rappresentato dalla perdita di utile, si ribadisce quanto sopra già evidenziato, e cioè che la tutela risarcitoria non sarebbe potuta intervenire a compensare il bene della vita perso a causa
- 8 - dell'annullamento del provvedimento favorevole, ma solo a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse. Pertanto, anche tale voce di danno non sarebbe potuta risultare meritevole di ristoro.
In conclusione, la domanda attorea va integralmente rigettata.
Le spese di lite seguono strettamente la soccombenza, e sono liquidate, come da dispositivo, in virtù del D.M. Giustizia 55/2014, in relazione al valore della controversia - rientrante nello scaglione da € 1.000.000,01 ad € 2.000.000,00 -
e all'attività concretamente esercitata dal difensore costituito per la parte convenuta (estrinsecatasi nelle fasi di studio, introduttiva, e decisoria, di cui al richiamato D.M., del quale andranno presi in riferimento).

P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, Decima in composizione monocratica, definitivamente pronunziando nella controversia civile promossa come in epigrafe, disattesa ogni altra istanza ed eccezione, così provvede:
1) Rigetta integralmente la domanda proposta dalla attrice;

2) Condanna la parte attrice, in persona del legale rappresentante p.t., al pagamento, in favore dell'Autorità di Sistema Portuale del Mar
Tirreno Centrale, in persona del legale rappresentante p.t., delle spese di lite relative al giudizio, che si liquidano in € 20.367, per CP_6 compenso professionale, oltre rimborso spese generali, nella misura del 15% sui compensi, I.V.A. e C.P.A., se dovute, come per legge.
Così deciso in Napoli, il 16/12/2025.
Il Giudice Onorario
(dott.ssa Maria Rosaria Spina)
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