N. 27108/2022 R.G.A.C.
Tribunale di Napoli
14 SEZIONE CIVILE
Verbale di udienza
Oggi 4 marzo 2025, innanzi al Giudice, dott.ssa Manuela Granata, sono comparsi: per , l'avv.to Francesco Amodio e per il Parte_1 [...]
, l'avv.to Francesco Nappo. Parte_2
Il Giudice invita le parti alla discussione della causa. Le parti si riportano ai propri atti ed alle conclusioni appena rassegnate.
Terminata la discussione, il Giudice decide la causa dando lettura, ai sensi dell'art. 281sexies c.p.c., del seguente dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fat- to e di diritto della decisione redatti sul presente verbale nella parte che segue.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, quattordicesima sezione civile, in composizione monocratica, nella persona della dott.ssa Manuela Granata, ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 27108/2022 del ruolo generale degli affari contenziosi
TRA
, in persona del legale rappresentante Parte_3
p.t., rappresentata e difesa, giusta procura in atti, dall'avv. Francesco Amodio, presso il cui studio in Napoli alla via Ponte di Tappia n. 82 elettivamente domicilia;

Appellante
CONTRO
, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e dife- Parte_2
so, giusta procura in atti, dall'avv. Francesco Nappo, elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura Civica al Viale Generale C.A. Dalla Chiesa - Edificio “La Salle”;
Appellato
NONCHE'
CP_1
Appellato contumace
CONCLUSIONI: Come in atti.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
La presente decisione è adottata ai sensi dell'art. 281sexies c.p.c. e, quindi, è possibile prescindere dalle indicazioni contenute nell'art. 132 c.p.c. Infatti, l'art. 281sexies c.p.c., consente al giudice di pronunciare la sentenza in udienza al termine della discussione dando lettura del dispositivo e delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, senza dover premettere le indicazioni richieste dal secondo comma dell'art. 132 c.p.c., perché esse si ricavano dal verbale dell'udienza di discussione sottoscritto dal giudice stesso.
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Pertanto, non è affetta da nullità la sentenza, resa nella forma predetta, che non contenga le indicazioni riguardanti il giudice e le parti, le eventuali conclusioni del P.M. e la con- cisa esposizione dei fatti e dei motivi della decisione (Cass. civ., Sez. III, 19 ottobre
2006, n. 22409).
Ancora, in tale sentenza è superflua l'esposizione dello svolgimento del processo e delle conclusioni delle parti, quando questi siano ricostruibili dal verbale dell'udienza di di- scussione e da quelli che lo precedono (Cass. civ., Sez. III, 11 maggio 2012, n. 7268;
Cass. civ., Sez. III, 15 dicembre 2011, n. 27002).
Con atto di citazione, proponeva innanzi al Giudice di Pace di Barra, CP_1 opposizione ex art. 615 c.p.c., avverso estratto di ruolo rilasciato dall' Controparte_2
, con riferimento alla cartella di pagamento n. 07120120022078326,
[...]
ruolo n. 14994.2011, avente ad oggetto il mancato pagamento di contravvenzioni al
[...]
Strada, elevate nell'anno 2008 dal CP_3 Controparte_4
Eccepiva il difetto di notifica della suddetta cartella di pagamento e dei verbali di accer- tamento presupposti, con conseguente richiesta di annullamento della pretesa creditoria per violazione dell'intero procedimento esattoriale ed intervenuta pre- scrizione/decadenza, anche successiva, dei titoli esecutivi.
Si costituiva l' eccependo l'inammissibilità della op- Parte_1 posizione avverso l'estratto di ruolo per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. dell'opponente, l'incompetenza del Giudice di Pace adito, nonché la tardività della do- manda. Nel merito, eccepiva l'infondatezza della domanda chiedendone il rigetto, stante la valida e rituale notifica della cartella di pagamento impugnata.
Con sentenza n. 2992/2022, emessa in data 6.6.2022 e pubblicata in data 7.6.2022, il
Giudice di Pace di Barra preliminarmente ammetteva la spiegata opposizione ai sensi dell'art. 615 c.p.c. avverso il contenuto dell'estratto ruolo, ritenendo sussistente l'interesse ad agire dell'opponente, che aveva fatto valere fatti modificativi e/o estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, e richiamando la sentenza a Sezioni
Unite della Corte di Cassazione n. 19704/2015. Nel merito, accertava l'assenza della prova della notifica della cartella di pagamento impugnata ed accoglieva l'opposizione per intervenuta prescrizione quinquennale, in applicazione dell'art. 28 L. 689/1981, di- chiarando l'inesistenza per intervenuta prescrizione della cartella esattoriale n.
07120120022078326, ruolo n. 14994.2011. Condannava, quindi, l' Controparte_5
al pagamento delle spese di lite che compensava nei confronti del Comu-
[...]
ne di . Parte_2
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L nell'appellare la predetta sentenza ha proposto Parte_1
gravame reiterando le medesime contestazioni già sollevate nel primo grado del giudi- zio.
Ha riproposto, in particolare, l'eccezione di inammissibilità dell'opposizione avente ad oggetto un estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.
Al riguardo, ha richiamato le intervenute disposizioni normative di cui al D.lgs. n.
146/2021, che ha introdotto il comma 4bis dell'articolo 12 del Dpr n. 602/1973, limi- tando la proponibilità delle azioni di impugnazione dell'estratto di ruolo alle sole ipotesi previste dalla legge, in combinato disposto con la sentenza delle Sezioni Unite della Su- prema Corte di Cassazione n. 26283/22 che ha reso applicabile il predetto decreto anche ai giudizi pendenti.
Ha, pertanto, dedotto che il Giudice di Pace avrebbe dovuto dichiarare l'inammissibilità dell'azione di mero accertamento negativo del credito, per carenza di interesse ad agire, tenuto conto che l' non ha posto in essere alcuna minaccia ese- Controparte_6 cutiva concreta ed attuale in danno del contribuente tale da giustificare l'impugnazione diretta dell'estratto di ruolo.
Né l'appellato, , ha dimostrato di aver subito un danno o uno specifico CP_1
pregiudizio, così come richiesto dalla citata novella legislativa, tale da legittimarlo ad impugnare l'estratto di ruolo.
L'appellante ha, quindi, concluso chiedendo di acco- Parte_1 gliere l'appello e dichiarare l'inammissibilità della opposizione proposta in primo grado, il tutto con vittoria delle spese di lite del doppio grado di giudizio.
Si è costituito il aderendo all'appello proposto da . Parte_2 CP_7
L'appellato, , seppur regolarmente citato, non si è costituito in giudizio CP_1
e, pertanto, deve esserne dichiarata la contumacia.
L'appello è fondato e deve essere accolto in considerazione dell'inammissibilità dell'opposizione avverso l'estratto di ruolo, per carenza di interesse ad agire ex art. 100
c.p.c., con assorbimento degli ulteriori motivi e/o eccezioni formulate.
Sulla autonoma impugnabilità del ruolo si sono pronunciate le Sezioni Unite della Cas- sazione con la sentenza n. 19704/15, affermando il principio secondo il quale “è ammis- sibile l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) noti- ficata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura co-
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stituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugna- bilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non esclu- da la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del di- ritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia im- posto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Nella medesima pronuncia i giudici di legittimità compiono un evidente sforzo chiarifi- catore dal punto di vista terminologico e concettuale partendo dall'art. 19 del d.lgs. n.
546 del 1992, che indica espressamente “il ruolo e la cartella di pagamento” quali atti direttamente impugnabili, mentre l'art. 21, dello stesso decreto dispone al comma 1 che
“la notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”.
A tal proposito, va ricordato che la disciplina della riscossione mediante ruolo, di cui al d.P.R. n. 602/1973, presenta la rilevante peculiarità per la quale il titolo in forza del qua- le si procede all'esecuzione nei confronti del debitore è, per così dire, “auto-formato” dal soggetto creditore: tale titolo è costituito per l'appunto dal ruolo, che è il documento
(completamente informatizzato) consacrante la pretesa nei confronti del soggetto debi- tore.
Peraltro, il ruolo è a tutti gli effetti un titolo esecutivo, come si desume in particolare dall'art. 49, co. 1 del d.P.R. n. 602 del 1973, disposizione a tenore della quale “per la riscossione delle somme non pagate il concessionario procede ad espropriazione forza- ta sulla base del ruolo, che costituisce titolo esecutivo…”.
In altri termini, nel sistema speciale dell'esecuzione c.d. esattoriale, il ruolo assume la valenza del titolo legittimante l'esecuzione forzata in conformità alla previsione genera- le dell'art. 474 c.p.c., laddove la cartella di pagamento (di cui agli artt. 25 e 26 del d.P.R. n. 602/1973) assume una funzione analoga a quella che – nel sistema ordinario dell'esecuzione forzata – riveste la notificazione del titolo esecutivo (di cui all'art. 479
c.p.c.) e del precetto (di cui all'art. 480 c.p.c.).
L'estratto del ruolo, precisa la Corte, è – “e resta sempre” – un mero “elaborato infor- matico” che contiene gli elementi del ruolo e della cartella.
Esso viene formato dall'agente per la riscossione su richiesta del debitore, non è previ- sto da alcuna disposizione di legge e, quindi, può costituire soltanto il mezzo attraverso
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il quale il debitore viene spontaneamente a conoscenza dell'esistenza del ruolo e della cartella di pagamento in assenza della rituale notifica di quest'ultima.
In ordine a tale circostanza, i giudici di legittimità hanno individuato il bisogno di una tutela immediata (e facoltativa) per il debitore – avverso il ruolo e/o la cartella emergen- ti dall'estratto – nella necessità di evitare che il danno derivante dall'avanzare del pro- cedimento, attraverso la notifica di un atto successivo, diventi non più reversibile se non in termini risarcitori.
Infatti, quella Corte riteneva sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa, specie in materia tributaria, nel caso in cui si fosse arrivati in fase esecutiva nonostante l'invalidità o l'omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento.
In definitiva, secondo questo orientamento: se la pretesa del concessionario è esternata precedentemente da una valida notifica della cartella, il destinatario di essa non può im- pugnarla sulla base del mero estratto del ruolo usufruendo della cd. tutela immediata e, allo stesso tempo, anche indebitamente recuperatoria;
viceversa, se la notifica della
[...]
non vi è mai stata o è viziata, presa cognizione della esistenza del ruolo e della Pt_4 [...]
in base all'estratto di ruolo, il destinatario della pretesa è ben legittimato a conte- Pt_4
starla immediatamente, senza attendere la valida notifica di un atto successivo.
Orbene, va sottolineato che a tale sentenza è seguito il proliferare di azioni giudiziarie disomogenee avverso l'estratto del ruolo che ha condotto, da un lato, la giurisprudenza di merito a configurare variamente l'interesse ad agire del debitore, talvolta negandone la sussistenza anche in assenza di valida notifica della cartella e, dall'altro, la giurispru- denza di legittimità a pronunciarsi sulla stessa questione senza soluzione di continuità.
Sono ben noti, d'altronde, i contrasti giurisprudenziali in tema di ammissibilità dell'azione diretta a contestare la pretesa consacrata nel ruolo esattoriale sul presuppo- sto dell'omessa notificazione della cartella di pagamento, che andrebbe sempre qualifi- cata non già quale opposizione all'esecuzione, come talvolta sostenuto, bensì quale azione di accertamento negativo del credito, atteso che mancherebbe finanche la minac- cia dell'esecuzione tramite la notificazione del precetto, laddove tale adempimento non
è comunque da considerarsi elemento costitutivo del ruolo e della cartella di pagamento, bensì mero requisito di efficacia di tali atti (v. Cass. 3990/2020 e Cass. 26310/21; conf.
Cass. S.U. 26283/22).
In questo quadro di incertezza è intervenuto il legislatore con la previsione dell'art. 3bis del D.L. 21.10.2021, n. 146, che ha introdotto il comma 4-bis all'art. 12 del d.P.R.
20.9.1973, n. 602, secondo il quale: “l'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la
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cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una pro- cedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, com- ma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle fi- nanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione”.
La nuova norma si pone in parziale discontinuità con l'orientamento espresso dalle Se- zioni Unite nel 2015.
Il legislatore, in sostanza, si è posto nel solco del rilievo dell'interesse ad agire già trac- ciato da giurisprudenza successiva alla citata pronuncia ed in base al quale l'accesso alla tutela giurisdizionale è legittimo a condizione che l'attore/ricorrente vanti un interesse
“personale”, dovendo il risultato positivo del contenzioso riguardare esattamente il ri- corrente;
“diretto” o “concreto”, dovendo l'effetto lesivo derivare direttamente dal provvedimento impugnato;
“attuale”, dovendo sussistere al momento del ricorso e per- sistere per tutta la durata del giudizio.
Tale orientamento, già conforme ad alcune pronunce della Suprema Corte (cfr. Cass. n.
20618/16, Cass. n. 22946/16 e Cass. ord. 5446/19), viene definitivamente avvalorato dalla recentissima sentenza Cass. S.U. 06.09.2022 n. 26283.
Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi sulla portata del comma 4bis dell'art. 12
d.P.R. 602/1973, considerano superato il “principio della tutela immediata” espresso dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015 e condizionano l'ammissibilità della doman- da alla sussistenza di un interesse ad agire normativamente qualificato di cui l'istante deve fornire prova.
Va rilevato, anzi, che il legislatore ha individuato un vero e proprio interesse qualificato all'impugnazione cd. immediata, tramite l'estratto, del ruolo e/o della cartella di paga- mento invalidamente notificata: essa è ammessa solamente in ipotesi circostanziate, an- corché il concetto di “perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica ammini- strazione” sia astrattamente idoneo ad accogliere molteplici eventualità.
Ne discende che l'istante non può limitarsi ad affermare l'acquisita conoscenza della pretesa creditoria tramite l'estratto di ruolo, ma deve specificare da quali elementi di-
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sponibili emerga il pregiudizio – normativamente qualificato – che sorregge, sostan- ziando il suo interesse ad agire, l'azione di accertamento negativo del credito.
La novella legislativa non ha previsto alcuna disciplina transitoria e con ordinanza n.
4526/2022, emessa in data 11.2.2022, la sezione tributaria della Suprema Corte ha ri- messo gli atti alle Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi in merito all'applicabilità o meno dell'art. 4bis d.P.R. cit. ai giudizi pendenti.
Sul punto, la sentenza Cass. S.U. 6.9.2022, n. 26283 ha espresso il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art.

3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n.
146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, con il quale no- vellando l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tute- la immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notifica- ta: sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.
Stante la risoluzione delle questioni di legittimità poste in ordine alla suddetta norma e la precisazione che essa riguarda tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie (v. par.
13.1 sent. cit.), la richiamata pronuncia assume anche il pregio di ricomporre un quadro giurisprudenziale complesso, attraverso il superamento del principio della cd. tutela immediata affermato dalla precedente Cass. S.U. n. 19704/2015.
L'esigenza di tale tutela, infatti, scaturiva dalle peculiari limitazioni del giudizio tribu- tario, poiché “per un verso si escludeva che si potesse adire il giudice tributario per
l'impugnazione di un atto esecutivo come il pignoramento, in quanto tale estraneo ai confini della giurisdizione tributaria, come delineati dall'art. 2 del d.lgs. n. 546/92
(Cass., sez. un, n. 21690/16); per altro verso, la possibilità di proporre opposizione ex art. 615 c.p.c., inizialmente esclusa dall'art. 54 del d.P.R. n. 602/73, nel regime antece- dente alla novella dovuta al d.lgs. 46/99 (Cass., sez. un. 212/99; sez. un. 2090/2002; n.
25855/13), è stata poi limitata, nel regime successivo, in base all'art. 57 del d.P.R. n.
602/73, alla deduzione dell'impignorabilità dei beni;
laddove non è consentita, quanto alla regolarità formale e alla notificazione del titolo esecutivo, ossia, appunto, alla re- golarità del ruolo e alla notificazione della cartella l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.” (Cass. S.U. n. 26283/2022).
Le Sezioni Unite hanno puntualmente precisato che quelle limitazioni non sono più at- tuali, né può configurarsi una compressione del diritto di difesa nell'ambito di procedi-
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menti che tributari non sono, poiché “pure a fronte dell'invalida o dell'omessa notifica- zione della cartella o dell'intimazione di pagamento c'è sempre un giudice chiamato a pronunciarsi sulle doglianze del contribuente che impugni l'atto successivo, anche se esecutivo, o alternativo all'esecuzione”.
Nell'ambito dei giudizi non tributari, infatti, in caso di omessa o invalida notificazione della cartella o intimazione di pagamento, il debitore può sempre impugnare l'iscrizione ipotecaria, il fermo di beni mobili registrati o il relativo preavviso per far accertare l'insussistenza della pretesa;
può proporre opposizione all'esecuzione qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all'esecuzione forzata mediante atto equipollente alla cartella o comunque prodromico all'esecuzione; e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l'omessa notificazione dell'atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell'atto successivo.
In definitiva, la Corte ha chiaramente sostenuto l'orientamento giurisprudenziale secon- do cui è inammissibile un'azione di accertamento negativo del credito “pura” fondata sull'estratto del ruolo, valorizzando l'intento deflattivo del legislatore a fronte di “azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall'emissione delle car- telle e al cospetto dell'inattività dell'agente per la riscossione”.
Il neo-introdotto comma 4bis dell'art. 12 d.P.R. 602/1973, quindi, “nel regolare specifi- ci casi di azione "diretta", stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella inge- neri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenuto conto dell'incisivo raf- forzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l'interesse ad agire”. In quest'ottica le Sezioni Unite escludono un restringimento di tutela per il debitore, poi- ché se l'impugnazione immediata del ruolo e/o della cartella – fondata sull'estratto del ruolo – non è generalmente ammissibile per carenza di interesse ex art. 100 c.p.c., l'art. 12, co. 4bis, d.P.R. 602/1973 non fa altro che ampliare, in via eccezionale, la tutela or- dinariamente esperibile a fronte di un pregiudizio normativamente qualificato (cfr. Cass.
S.U. n. 26283/2022).
Orbene, venendo al caso di specie, l'appellato non ha provato il pregiudizio CP_1 derivatogli dall'iscrizione del proprio nominativo nel ruolo esattoriale, come prescritto dall'art. 12, co. 4bis, d.P.R. n. 602/1973 e, pertanto, in riforma della sentenza appellata,
l'opposizione va dichiarata inammissibile.
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L'evoluzione legislativa – e giurisprudenziale – che ha riguardato la materia de qua giu- stifica la compensazione integrale delle spese del doppio grado di giudizio, sussistendo le gravi ed eccezionali ragioni di cui all'art. 92, co. 2 c.p.c.


P.Q.M.


Il Tribunale, sull'appello proposto da nei confronti Parte_3
di e , avverso la sentenza del Giudice di CP_1 Parte_2
Pace di Barra n. 2992/2022, così provvede:
a) dichiara la contumacia di;
CP_1
b) accoglie l'appello e, in riforma della sentenza del Giudice di Pace di Barra n.2992/22, dichiara inammissibile l'opposizione promossa da avverso la cartella di CP_1
pagamento n. 07120120022078326, ruolo n. 14994.2011;
c) compensa integralmente le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Il giudice
Dott.ssa Manuela Granata

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