N. 25680/2023
IL TRIBUNALE DI NAPOLI
X SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Napoli, X sezione civile, in funzione di giudice di appello, in persona del giudice dott.ssa Anna Maria Pezzullo, ha pronunciato la seguente
SENTENZA (ex art. 352 cpc) nella causa civile iscritta al n. 25680/2023 R.G.A.C., avente ad oggetto appello avverso sentenza del giudice di pace e vertente
TRA
, in persona del Presidente della Giunta Regionale On. Parte_1
legale rappresentante p.t., avente sede in Napoli alla via S. Lucia Parte_2
n. 81, C.F. , rappresentata e difesa anche disgiuntamente dall'Avv. P.IVA_1
Fernanda Speranza C.F. e dall'Avv. Fabrizio Niceforo C.F. C.F._1
giusta procura generale ad lites per notaio C.F._2 Persona_1
Rep. n. 33646 raccolta n. 15752 del 14/03/2018, elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia 81
APPELLANTE
E
(CF ), elettivamente domiciliata Controparte_1 C.F._3 in Napoli alla via dei Fiorentini n. 61 presso lo studio dell'avv. Ugo Odierna che la rappresenta e difende giusta mandato a margine dell'atto di citazione in primo grado
APPELLATA

CONCLUSIONI: come in atti da intendersi qui per ripetute e trascritte

MOTIVAZIONE IN FATTO E IN DIRITTO
Con sentenza n. 26492/2023, pubblicata in data 24.05.2023, il giudice di pace di
Napoli ha condannato la a pagare, in favore di , Parte_1 Controparte_1
€ 950,00 (oltre interessi e spese di lite), a titolo di risarcimento del danno per non aver adempiuto agli impegni di sostegno al reddito, sviluppo dell'occupabilità e azione di sistema prescritti dalla delibera G.R.C. n. 690 del 2010, sino all'ottobre
2019.
Avverso la predetta sentenza, la ha proposto appello, sollevando le Parte_1 seguenti doglianze: - difetto assoluto di giurisdizione per inesistenza di una situazione giuridica soggettiva tutelabile;
- sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che, quand'anche fosse possibile individuare una posizione giuridica tutelabile, la stessa non potrebbe che essere qualificata che di interesse legittimo, essendo le doglianze dell'attrice rivolte avverso la mancata adozione di atti amministrativi;
- incompetenza per materia del Giudice di Pace per essere competente il Tribunale in funzione di giudice del lavoro;
- violazione delle norme sul procedimento per omesso rilievo della nullità della citazione;
- difetto assoluto di motivazione;
- inesistenza degli elementi costitutivi del presunto illecito e violazione dei principi regolatori in materia di illecito contrattuale ed extracontrattuale. Ciò dedotto, ha chiesto l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “riformare e/o annullare la sentenza impugnata, per i motivi innanzi esposti e, quindi: − dichiarare il difetto assoluto di giurisdizione;
− in subordine dichiarare il difetto di giurisdizione dell'adito giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla cognizione del giudice amministrativo;
− in ulteriore subordine dichiarare
l'incompetenza per materia dell'adito Giudice di Pace, trattandosi di controversia devoluta alla competenza del Tribunale di Napoli, in funzione di Giudice del Lavoro
e della Previdenza, ex artt. 409, 413, 442 e 444 c.p.c.; − in ogni caso rigettare la domanda proposta perché inammissibile, improcedibile e infondata in fatto e in diritto e/o dichiarare la carenza di legittimazione passiva e/o di titolarità dal lato passivo del diritto della;
− condannare l'attore al pagamento in Parte_1 favore della , a titolo di responsabilità ex art. 96 comma 1 c.p.c. o Parte_1 ex art. 96 comma 3 c.p.c., della somma di € 3.000,00 o della diversa somma ritenuta di giustizia”.
La si è costituita, eccependo in via preliminare: - l'inammissibilità CP_1 dell'appello, atteso che il Giudice di Pace aveva deciso secondo equità ai sensi dell'art. 113, comma 2, c.p.c. e le censure formulate dalla non rientravano Pt_1 tra quelle previste dall'art. 339, ultimo comma, c.p.c.; - l'inammissibilità dell'eccezione di difetto assoluto di giurisdizione, in quanto non proposta in primo grado;
- la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, “trattandosi di domanda di risarcimento del danno e, quindi di tutela di un diritto soggettivo” e stante la mancata impugnazione di provvedimenti amministrativi. Sempre con
- 2 - riferimento ai fatti costitutivi della pretesa, l'appellato ha replicato che: - il petitum sostanziale si risolveva “nella denuncia di una ipotesi di mera inerzia della pubblica amministrazione nell'adozione di provvedimenti doverosi a tutela di soggetti socialmente svantaggiati, e non nella contestazione di atti amministrativi”; - la causa petendi risiedeva “non nella illegittimità dell'omessa adozione di un qualsivoglia provvedimento discrezionale […] ma, secondo quanto è sostanzialmente dedotto con l'atto di citazione, nell'abbandono, da parte delle autorità pubbliche, di una posizione di garanzia, ovvero nel loro mancato attivarsi a protezione del diritto fondamentale al lavoro, in termini di avviamento al lavoro e non di assunzione”. Ciò dedotto, ha concluso per l'inammissibilità dell'appello o comunque per il suo rigetto nel merito.
All'udienza del 11.02.2025, svoltasi in trattazione scritta ex art 127 ter cpc, depositato note di precisazione delle conclusioni, nonché la comparsa conclusionale di parte appellata, il Giudice si è riservato la causa in decisione ex art 352 comma 2 cpc
Così riassunti i termini della controversia, va premesso che la vicenda portata all'esame di questo giudicante è stata già esaminata e decisa da questa sezione (v. tra le tante le sentenze di questo Tribunale n. 5044/2024, n. 5150/2024, n. 7750/2024,
6061/2024, 9143/2024), con pronunce che questo giudice condivide integralmente ed a cui si rifà perché le questioni di fatto e di diritto oggetto del presente giudizio sono esattamente le stesse di quelle risolte dalle predette sentenze.
Il primo motivo di appello che fa leva sul difetto assoluto di giurisdizione è ammissibile, in quanto, a seguito della proposizione di apposito motivo di gravame, non si è formato il giudicato sulla questione, che può quindi essere esaminata e decisa dal giudice di II grado. Del resto, secondo quanto previsto dall'art. 37, primo comma, c.p.c., il difetto assoluto di giurisdizione nei confronti della P.A. può essere rilevato, anche d'ufficio, in ogni stato e grado del processo (tale previsione è rimasta inalterata a seguito delle modifiche apportate all'art. 37 dal d.lgs. n. 149 del
10.10.2022; invece, a seguito di tali modifiche, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti di un giudice speciale può essere rilevato d'ufficio soltanto nel corso del I grado, mentre nei giudizi di impugnazione “può essere rilevato solo se oggetto di specifico motivo”). Il motivo, inoltre, rientra tra quelli previsti dall'art. 339, ultimo comma, c.p.c., trattandosi di violazione di una norma sul procedimento, appunto l'art. 37 c.p.c.
Nel merito, la censura è infondata.
Il difetto assoluto di giurisdizione è configurabile quando la domanda giudiziaria non
è conoscibile, in astratto e non in concreto, da nessun giudice, sicché tutti i giudici sono tenuti ad arretrare, a farsi da parte rispetto ad una materia che non può formare oggetto di cognizione giurisdizionale (Cass., sez. un., 16 marzo 2022, n. 8600). Il
- 3 - difetto in esame è ravvisabile quando manchi nell'ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l'interesse dedotto in giudizio, sì che non possa individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere;
attiene, per contro, al merito della controversia ogni questione concernente l'idoneità di norme di diritto a tutelare il concreto interesse affermato dalla parte in giudizio (Cass., sez. un., 30 marzo 2005,
n. 6635; Cass., sez. un., 31 marzo 2006, n. 7577; Cass., sez. un., 8 maggio 2007, n.
10375). In particolare, si ha difetto assoluto di giurisdizione nel caso in cui manchi in astratto la giustiziabilità della pretesa azionata. Nel caso in esame non si palesa nessuna delle situazioni innanzi delineate, in quanto la pretesa risarcitoria azionata dalla attiene alla violazione di norme costituzionali, quali gli artt. 2 e 3 CP_1 della Costituzione, e affonda le sue radici nell'asserita inazione amministrativa della nell'ambito delle politiche per il lavoro. In particolare, l'appellata Parte_1 lamenta la tardiva attuazione del piano d'azione, denominato “Campania al lavoro”, approvato con la deliberazione di Giunta regionale n. 690 del 08/10/2010, piano che, secondo la sua ricostruzione, avrebbe avuto concreta esecuzione soltanto nell'ottobre
2019, privandola per 9 anni degli strumenti previsti in favore dei disoccupati di lunga durata, categoria della quale la sig.ra fa parte, avendo partecipato in CP_1 passato ai progetti denominati ISOLA e BROS.
Dunque, la pretesa risarcitoria dell'appellata non è già in astratto sottratta alla giurisdizione, mentre attiene al merito della controversia la verifica dell'effettiva esistenza di una posizione giuridica lesa, sia essa di diritto soggettivo o di interesse legittimo.
Con il secondo motivo di appello la eccepisce il difetto di giurisdizione del Pt_1 giudice ordinario ritenendo che la controversia rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo.
Si tratta di questione ammissibile ai sensi del citato art. 37 c.p.c., trattandosi di eccezione già sollevata in primo grado e oggetto di specifico motivo di gravame.
Inoltre, la censura integra una violazione di norme sul procedimento e, come tale, rientra tra i motivi contemplati dall'ultimo comma dell'art. 339 c.p.c..
Il giudice di pace ha ritenuto sussistente la giurisdizione ordinaria in base alla seguente, lapidaria, motivazione: “L' oggetto della domanda è la richiesta di risarcimento del danno e, quindi, di un diritto soggettivo, che è di competenza dell'autorità Giudiziaria Ordinaria”. Nel censurare tale statuizione, la Pt_1 richiama l'art. 7 del codice del processo amministrativo e sostiene che la posizione azionata dalla sig.ra debba essere qualificata di interesse legittimo, atteso CP_1 che la domanda risarcitoria si fonda su di un atto, il piano per il lavoro, per la cui attuazione era necessario adottare ulteriori atti amministrativi.
Il motivo in esame è fondato.
- 4 - In via preliminare, va richiamato il noto principio secondo cui la regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale, individuato in base all'oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale, da individuarsi con riguardo alla causa petendi ed al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (in tal senso, da ultimo, Cass., sez. un., ordinanza n. 2368 del
24/01/2024). Nella comparsa di costituzione si legge che: “il petitum sostanziale …si risolve nella denuncia di una ipotesi di mera inerzia della pubblica amministrazione nell'adozione di provvedimenti doverosi a tutela di soggetti socialmente svantaggiati”( pag. 6); ed ancora “l'omissione della pubblica amministrazione, ed ancor meglio il prolungato ritardo omissivo interrottosi solo nel 2019 , è dunque un fatto, una omissione colposa”(pag.7); ebbene Il ritardo in questione non può che essere un ritardo nell'adozione di provvedimenti amministrativi, perché questo è appunto il modo in cui si esprime la PA, che esercita di regola un potere discrezionale teso, ove possibile, a bilanciare l'interesse pubblico con quello privato;
a fronte di ciò il destinatario dell'azione amministrativa non può che essere titolare di un interesse legittimo al corretto esercizio del potere amministrativo. In mancanza l'art. 7 c.p.a. comma 4 sancisce la risarcibilità dell'interesse legittimo violato: “Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma”. Incomprensibilmente il Giudice di primo grado non si misura in alcun modo con le doglianze mosse dalla e, in particolare, con Parte_1
l'invocata applicazione dell'art.7 del c.p.a.
Orbene, il piano per il lavoro approvato con la delibera 690/2010 prodotto dalla aveva una valenza meramente programmatica;
da esso, quindi, Parte_1 non poteva sorgere alcun diritto soggettivo, né alcun tipo di affidamento individuale in capo alla . Il piano individuava, in via generale, una serie di azioni CP_1 amministrative, per la cui attuazione era necessaria un'ulteriore attività amministrativa, attraverso la quale le varie misure di intervento ipotizzate sarebbero state via via implementate. Pertanto, quando si duole della mancata attuazione del piano per circa 9 anni, l'appellata lamenta, in ultima istanza, il mancato esercizio dei poteri autoritativi con i quali la avrebbe dovuto dare concretezza alle singole Pt_1 misure previste in sede programmatica. La causa petendi dell'azione intrapresa dalla non ha quindi ad oggetto la lesione di un diritto soggettivo, bensì, CP_1 contrariamente a quanto affermato, la mancata soddisfazione di un interesse legittimo pretensivo, che, secondo la sua tesi difensiva, avrebbe avuto piena soddisfazione solo laddove il programma fosse stato attuato.
Stando così le cose, la giurisdizione non può che appartenere al giudice amministrativo in base all'art. 7 comma 1 del codice del processo amministrativo, a
- 5 - mente del quale “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni”. Sul punto va richiamato il consolidato orientamento della Corte di Cassazione, secondo cui “è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia introdotta dal privato al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all'omesso esercizio, da parte della P.A., del potere autoritativo discrezionale, ai sensi dell'art.7 del d.lgs. n.104 del 2010, rispetto al quale la posizione soggettiva vantata dal privato non assume la natura di diritto soggettivo ma quella di interesse legittimo pretensivo;
in tal caso, infatti, non viene in considerazione l'incolpevole affidamento del privato su un provvedimento amministrativo ampliativo legittimamente annullato in sede di autotutela (con conseguente lesione del diritto soggettivo alla conservazione dell'integrità del patrimonio), e neppure l'affidamento, circa l'emanazione di un provvedimento ampliativo, ingenerato da un comportamento della P.A. che si assume difforme dai canoni di correttezza e buona fede, essendo, al contrario, fondata la pretesa risarcitoria esclusivamente sull'omesso compimento dell'attività provvedimentale necessaria ad evitare l'insorgenza del dedotto pregiudizio (cfr. Cass., sez. un.,
12/11/2021, n. 33851; in senso conforme: Cass., sez. un., 23/11/2022 n. 34555;
Cass., sez. un., 31/10/2023, n. 30175).
Né la giurisdizione ordinaria può essere ricondotta all'allegazione secondo cui l'adozione dei provvedimenti successivi alla delibera n. 690/2010 avrebbe “esaurito l'esercizio dell'attività amministrativa da parte della (pag. 6 Parte_1 comparsa costituzione): si tratta infatti di una affermazione non condivisibile, in quanto, lo si ripete, le delibere de quo avevano una valenza programmatica, restando affidata alla successiva attività amministrativa l'individuazione dei tempi e dei modi attraverso cui dare concretezza alle politiche attive del lavoro in esse delineate.
Ancora, la giurisdizione ordinaria non può essere ricondotta alla fuorviante affermazione dell'appellata secondo cui sarebbe stato leso il suo legittimo affidamento, perché la suddetta lesione, secondo la sua stessa ricostruzione, non discende dall'annullamento in sede di autotutela o giurisdizionale di un atto amministrativo ampliativo della sua sfera giuridica, né essa discende da una condotta materiale della P.A., posto che nessun contatto sociale qualificato è sorto tra la e la sig.ra ed è quindi palesemente contraddetta dalla stessa Pt_1 CP_1 riconduzione della pretesa risarcitoria al mancato esercizio dell'ulteriore azione amministrativa necessaria a dare attuazione agli obiettivi prefigurati nella delibera della Giunta regionale n. 690 del 08.10.2010 (approvazione del piano d'azione denominato “ al lavoro”). Pt_1
- 6 - Come in precedenza evidenziato, la fattispecie illecita alla base della domanda riguarda, invece, la mancata adozione di atti amministrativi discrezionali destinati ad attuare il piano per il lavoro, con la conseguenza che la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo (vedi la giurisprudenza della Corte di cassazione in precedenza citata).
In conclusione, in accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza di I grado, la domanda è inammissibile in sede ordinaria, in quanto devoluta alla giurisdizione amministrativa.
Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e, in mancanza di apposita nota, si liquidano come da dispositivo in base ai parametri stabiliti secondo i valori medi ridotti del 30%, attesa la serialità delle questioni trattate, dal decreto del Ministero della Giustizia n. 55 del 10.03.2014 (come modificati dal d.m.
n. 147 del 2022), tenuto conto del valore della controversia (€ 950,00) e dell'attività difensiva in concreto prestata.



P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, X sez. civile, in funzione di giudice di appello, definitivamente pronunciando, disattesa ogni diversa istanza ed eccezione, così provvede:
a) in accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza del giudice di pace di Napoli n. 26492/2023 dichiara l'inammissibilità della domanda proposta da nei confronti della per difetto di giurisdizione Controparte_1 Parte_1 del giudice ordinario ed assegna alle parti il termine di mesi tre dal passaggio in giudicato della presente sentenza per la riassunzione della causa dinanzi al giudice amministrativo;

b) condanna al rimborso delle spese di lite affrontate dalla Controparte_1 Pt_1 nel corso del I grado del giudizio, spese liquidate in € 242,20 per compenso del difensore (di cui € 68,00 per la fase di studio, € 68,00 per la fase introduttiva, € 68,00 per la fase di trattazione/istruttoria, € 142,00 per la fase decisoria, il tutto ridotto del
30%), oltre rimborso spese generali in misura pari al 15% del compenso e accessori di legge se dovuti;

c) condanna al rimborso delle spese di lite affrontate dalla Controparte_1 Pt_1 con riferimento al presente grado del giudizio, spese liquidate in € 64,50 esborsi ed € 463,40 per compenso del difensore (di cui € 131,00 per la fase di studio, € 131,00 per la fase introduttiva, € 200,00 per la fase di trattazione/istruttoria, € 200,00 per la fase
- 7 - decisoria), oltre rimborso spese generali in misura pari al 15% del compenso e accessori di legge se dovuti.
Così deciso in Napoli il 27.2.2025
Il Giudice
Dott.ssa Anna Maria Pezzullo
- 8 -