Pubblicato il 05/02/2026

N. 00133/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01227/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1227 del 2025, proposto da
OG s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Piero Zoppolato e Federico Vaccarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati UC De Paoli e UC Capizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Azienda Mobilità e Trasporti s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Maoli e Andrea Mozzati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

e la declaratoria di illegittimità della nota in data 25 settembre 2025, con la quale il Comune di Genova ha riscontrato l’istanza di accesso proposta da OG in data 16 luglio 2025, e per l'accertamento del diritto della ricorrente all’accesso agli atti, ai dati e ai documenti oggetto dell’istanza, con la condanna del Comune a esibire quanto richiesto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova e dell’Azienda Mobilità e Trasporti s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. NG AL e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la società OG s.p.a. espone: - di essere società leader nel settore del trasporto pubblico locale su gomma, che da tempo aspira a gestire il servizio di TPL nell’area metropolitana di Genova; - che il Comune di Genova e la Città Metropolitana hanno affidato il servizio in house ad AMT s.p.a.; - che OG ha invano contestato giudizialmente l’affidamento in house in favore di AMT s.p.a., denunciando l’inefficienza ed antieconomicità della proposta di gestione di AMT e la violazione del regime sugli aiuti di Stato (art. 107 TFUE), consistenti in erogazioni economiche integrative al fine di ripianare le perdite; - che AMT versa in gravissime condizioni di dissesto finanziario, e che il servizio di TPL nell’area metropolitana di Genova “reggerebbe” solo grazie a interventi eccezionali degli enti affidanti, che costantemente ripianano le perdite; - che OG conserva il pieno interesse a subentrare ad AMT nella gestione del servizio di trasporto pubblico locale, attraverso l’interruzione dell’attuale gestione e l’indizione di una procedura ad evidenza pubblica; - che, a tal fine, sta raccogliendo evidenze documentali di tutti gli aiuti – in tesi, illegittimi - di cui AMT starebbe beneficiando; - che, a tal fine, in data 16 luglio 2025 OG ha trasmesso un’istanza volta ad ottenere l’accesso a tutta la documentazione concernente l’esecuzione del contratto stipulato il 3.3.2022 tra il Comune di Genova e AMT per l’impegno “a tempo pieno” di un numero di unità di personale (compreso tra 72 e 92) di A.M.T. in attività di prevenzione ed accertamento delle infrazioni al codice della strada commesse nelle aree concesse alla medesima AMT; - che l’accesso alla documentazione richiesta sarebbe funzionale alla tutela degli interessi di OG, in quanto, ove emergesse che il Comune sta attuando accorgimenti non consentiti dall’ordinamento per mantenere in fragile equilibrio la gestione AMT, OG potrebbe ottenere l’interruzione della gestione in house con la tanto attesa indizione di una procedura competitiva; - che il Comune di Genova, con nota 6.9.2025 trasmessa ad A.M.T. ai fini di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 184/2006 (opposizione), avrebbe riconosciuto il richiedente legittimato all’accesso; - che tuttavia, con nota in data 25 settembre 2025, il Comune ha respinto l’istanza di OG, recependo acriticamente le argomentazioni spese da AMT nell’opposizione.

Agisce ex art. 116 c.p.a avverso la nota comunale di diniego di accesso 25.9.2025 e, a sostegno del gravame, deduce un unico motivo di ricorso, come segue: violazione degli artt. 22 e ss. della L. 241/1990 e art. 5 e ss. del D.Lgs. 33/2013; violazione dell’art. 3 della L. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà manifesta, violazione dei principi di trasparenza.

La stipulazione del contratto con AMT per attività di prevenzione e accertamento delle infrazioni al codice della strada presenterebbe gravi limiti di trasparenza sia per quanto attiene alla fase di affidamento, sia, soprattutto, per quanto attiene alla fase esecutiva di rendicontazione e pagamento.

In particolare, OG sospetta che il Comune abbia versato ad AMT un importo superiore a quello spettante in rapporto alle rendicontazioni che la Società avrebbe dovuto effettuare ed alle quali non è stato consentito accesso, con l’effetto di riconoscere ad AMT un “extra-contributo” non spettante, per sostenerla in una fase di gravissimo dissesto.

In sostanza, il contestato diniego non metterebbe OG “nelle condizioni di esercitare il doveroso controllo sull’operato del Comune: controllo non certo astratto e generalizzato, ma riferito a una specifica ipotesi di illegittimità della quale l’odierna ricorrente ha fornito un principio di prova” con l’istanza di accesso.

Per operare tale controllo e per difendere i propri diritti e interessi legittimi, OG avrebbe dunque la stretta necessità - qualificabile nei termini di “stretta indispensabilità” - di esaminare i documenti richiesti con l’istanza: senza conoscere il numero di dipendenti impiegati e la loro retribuzione lorda, e senza esaminare gli estratti del gestionale, non sarebbe infatti possibile verificare la correttezza degli importi corrisposti dal Comune, che risulterebbero arbitrari.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Genova e la controinteressata Azienda Mobilità e Trasporti s.p.a., controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2026 il ricorso è passato in decisione.

Giova premettere come l’istanza di accesso sia stata dichiaratamente formulata 1) ai sensi del D.Lgs. n. 33/2013 (art. 5 comma 2: accesso civico generalizzato), nonché 2) ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/90 (accesso documentale classico), sicché occorre affrontare partitamente i due profili.

1. Con riguardo all’accesso civico generalizzato.

I dati, i documenti e le informazioni richiesti con l’istanza di accesso di OG sono diversi e ulteriori a quelli per cui sussiste un “obbligo” di pubblicazione ex art. 5 comma 1 del D. Lgs. n. 33/2013 (c.d. accesso civico semplice), e sono oggetto dell’accesso civico generalizzato previsto dall’art. 5 comma 2 del D. Lgs. n. 33/2013, a mente del quale “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis” .

Orbene, l’accesso civico generalizzato, riconosciuto a “chiunque”, uti civis, persegue lo scopo “di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” : esso è dunque funzionale al dibattito politico ed al controllo democratico sull'attività amministrativa, cioè ad un interesse “generale”, e non ha nulla a che vedere con la tutela giurisdizionale di interessi economici facenti capo a soggetti privati, considerati uti singuli .

La differenza tra le due forme di accesso è stata ben scolpita dall’Adunanza Plenaria, secondo la quale “Nell'accesso documentale ordinario, "classico", si è dunque al cospetto di un accesso strumentale alla protezione di un interesse individuale, nel quale è l'interesse pubblico alla trasparenza ad essere, come taluno ha osservato, "occasionalmente protetto" per il c.d. need to know, per il bisogno di conoscere, in capo al richiedente, strumentale ad una situazione giuridica pregressa. Per converso, nell'accesso civico generalizzato si ha un accesso dichiaratamente finalizzato a garantire il controllo democratico sull'attività amministrativa, nel quale il c.d. right to know, l'interesse individuale alla conoscenza, è protetto in sé, se e in quanto non vi siano contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, ragioni espresse dalle cc.dd. eccezioni relative di cui all'art. 5-bis, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 33 del 2013” (Cons. di Stato, Ad. Plen., 2/4/2020, n. 10, § 22.3).

Ne consegue che l’accesso civico generalizzato, non essendo correlato ad alcuna posizione sostanziale di interesse “individuale” legittimante, veicola di regola pretese “meno incisive” rispetto all’accesso documentale classico, sicché, in presenza di controinteressi rilevanti, lo scrutinio di necessità e proporzionalità dev’essere orientato alla massimizzazione della tutela della riservatezza e della segretezza, in danno della trasparenza (Cons. Stato, sez. V, 20 marzo 2019, sentenza n. 1817, citato da T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, Sent., 7/3/2025, n. 350, § 4.7 e ss.): esattamente il contrario di quanto avviene nell’accesso documentale classico o nella disciplina dell’accesso nelle procedure di gara (art. 35 D. Lgs. n. 36/2023), ove invece si fronteggiano due interessi giuridici individuali, sicché la riservatezza deve cedere il passo ove la conoscenza dei documenti - si badi: dei “documenti”, e non di dati e informazioni - “sia necessaria [addirittura “indispensabile” ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi giuridici rappresentati in relazione alla specifica procedura di gara, ex art. 35 del codice dei contratti pubblici, n.d.r.] per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (art. 24 comma 7 L. n. 241/1990), ed ove “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni” (art. 24 comma 3 L. n. 241/1990).

In sostanza, un’interpretazione letterale e sistematica porta a concludere che il limite all’accesso civico generalizzato costituito dagli “interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica” di cui all'articolo 5- bis , comma 2 lett. c) del D. Lgs. n. 33/2013 sia di gran lunga più ampio di quello costituito dai segreti industriali, tecnici e commerciali propriamente detti di cui all’art. 35 comma 4 lett. a e 5 del D. Lgs. n. 36/2023, per comprendere la tutela del know-how aziendale, la organizzazione produttiva, del personale e la struttura dei relativi costi.

L’istanza di accesso di OG non supera dunque il c.d. public interest test, in base al quale occorre operare un bilanciamento e valutare se sussista un interesse pubblico al rilascio delle informazioni richieste a titolo di accesso civico generalizzato, prevalente rispetto al pregiudizio all'interesse-limite economico e commerciale contrapposto (per la relativa nozione cfr. Cons. di St., Ad. Plen., n. 10/2020 cit., § 35.1. e ss.).

2. Con riguardo all’accesso documentale classico.

Giova premettere come, nel caso di specie, il servizio di trasporto pubblico locale per l’ambito urbano del Comune di Genova e per quello extraurbano dell’intera area metropolitana di Genova siano stati affidati in house providing ad AMT s.p.a. con provvedimenti che hanno resistito ai ricorsi di alcuni operatori del settore - tra cui OG - che contestavano il ricorrere delle condizioni per l’affidamento in house (cfr., per l’ambito urbano, le sentenze di questo T.A.R. n. 500 del 17.7.2020 e n. 753 del 7.10.2019, confermata da Cons. di Stato, V, 6.7.2020, n. 4310; per l’ambito extra-urbano, la sentenza 3.10.2020, n. 683, confermata da Cons. di Stato, V, 20.2.2024, n. 1671).

Come ritenuto da tutte le sentenze da ultimo citate, nel settore del trasporto pubblico locale l’ in house providing è una modalità ordinaria di affidamento dei servizi, “perfettamente alternativa al ricorso al mercato” (Cons. di St. n. 1671/24 cit.), ovvero alla concorrenza con gli altri operatori del settore, il cui interesse si esaurisce dunque nella facoltà di contestare il ricorrere dei suoi presupposti, al fine di fare rientrare il servizio affidato “nel mercato” o nella concorrenza.

Dunque, considerato che i contenziosi instaurati dalla società OG presso il giudice amministrativo risultano ormai conclusi con sentenze passate in giudicato, che l’affidamento in house providing del servizio t.p.l. in ambito urbano non è in scadenza, e che non risulta avviato né è alle viste un nuovo procedimento di evidenza pubblica, è corretta la conclusione del Comune di Genova, che ha negato l’accesso documentale ex art. 22 L. n. 241/1990 ai dati richiesti ritenendo non sufficientemente comprovata la sussistenza di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, co. 1, lett. b, L. 241/1990).

Il c.d. accesso “difensivo” non è infatti uno strumento di discovery indiscriminata per verificare se vi siano i presupposti per agire (c.d. accesso esplorativo), ma un mezzo per difendere una posizione giuridicamente tutelata già attuale, che sia concretamente lesa o minacciata.

Tenuto conto che la società OG punta a conoscere dati e informazioni concernenti la fase esecutiva del contratto di affidamento del servizio T.P.L. corrente tra il Comune di Genova e A.M.T., nella presente vicenda essa si trova in una posizione analoga a quella che è stata occasione della pronuncia dell’Ad. Plen. n. 10/2020, il cui testo vale la pena di citare (§ 15 e ss.): “Tanto chiarito sulla sussistenza di un interesse, e sulla conseguente legittimazione che deriva dalla titolarità dello stesso, alla conoscenza dello svolgimento del rapporto contrattuale, occorre però, ai fini dell'accesso, che l'interesse dell'istante, pur in astratto legittimato, possa considerarsi concreto, attuale, diretto, e, in particolare, che preesista all'istanza di accesso e non ne sia, invece, conseguenza; in altri termini, che l'esistenza di detto interesse - per il verificarsi, ad esempio, di una delle situazioni che legittimerebbe o addirittura imporrebbe la risoluzione del rapporto con l'appaltatore, ai sensi dell'art. 108, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 50 del 2016, e potrebbero indurre l'amministrazione a scorrere la graduatoria - sia anteriore all'istanza di accesso documentale che, quindi, non deve essere impiegata e piegata a "costruire" ad hoc, con una finalità esplorativa, le premesse affinché sorga ex post. 15.1. Diversamente, infatti, l'accesso documentale assolverebbe ad una finalità, espressamente vietata dalla legge, perché preordinata ad un non consentito controllo generalizzato sull'attività, pubblicistica o privatistica, delle pubbliche amministrazioni (art. 24, comma 4, della L. n. 241 del 1990). 15.2. Invero, la situazione dell'operatore economico che abbia partecipato alla gara, collocandosi in graduatoria, non gli conferisce infatti, nemmeno ai fini dell'accesso, una sorta di superlegittimazione di stampo popolare a conoscere gli atti della fase esecutiva, laddove egli non possa vantare un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al cui accesso aspira (art. 22, comma 1, lett. b), della L. n. 241 del 1990). […] 15.4. Né giova opporre che l'accesso documentale è proprio finalizzato a fornire la prova di questo riattualizzato interesse, […] perché altro è il bisogno di conoscere per tutelare un interesse collegato ad una situazione competitiva già esistente o chiaramente delineatasi, laddove il principio di concorrenza già opera in fase di gara e al fine eventuale di impugnare il provvedimento di aggiudicazione, e altro, evidentemente, il desiderio di conoscere per sapere se questa situazione possa crearsi per l'occasione, del tutto eventuale, di un inadempimento contrattuale. […] 16.1. Una volta chiarito che la posizione sostanziale è la causa e il presupposto dell'accesso documentale e non la sua conseguenza e che la sua esistenza non può quindi essere costruita sulle risultanze, eventuali, dell'accesso documentale, va rilevato, per contro, che, nel caso di specie, l'istanza di accesso è tesa all'acquisizione di documenti che non impediscono od ostacolano il soddisfacimento di una situazione sostanziale, già delineatasi chiaramente, ed è volta a invocare circostanze, da verificare tramite l'accesso, che in un modo del tutto eventuale, ipotetico, dubitativo potrebbero condurre al subentro nel contratto, nemmeno delineando una seria prospettiva di risoluzione del rapporto, sempre necessaria per radicare un interesse concreto e attuale (Cons. St., sez. V, 11 giugno 2012, n. 3398). 16.2. Si rivela, così, nella fattispecie in esame, un'istanza di accesso con finalità meramente esplorativa, finalizzata ad acclarare se un inadempimento vi sia, che presupporrebbe, in capo agli altri operatori economici, un inammissibile ruolo di vigilanza sulla regolare esecuzione delle prestazioni contrattuali e sull'adempimento delle proprie obbligazioni da parte dell'aggiudicatario”. 16.3. Si avrebbe così una sorta di interesse oggettivo, seppure ai fini dell'accesso, che non può essere accolta pur tenendo conto, come si è detto, della lettura che di questo interesse offrono, in quel dialogo incessante che costituisce l'osmosi tra il diritto interno e quello europeo, le Corti nazionali e quelle sovranazionali” .

Con la precisazione che, nella presente vicenda, la posizione giuridica che OG intenderebbe tutelare con l’accesso alla documentazione richiesta è, se possibile, ancora più sfumata ed evanescente - e comunque non diretta, né concreta ed attuale -, tenuto conto che in questo caso l’affidamento del contratto è avvenuto in house providing , sicché per un verso ci si trova in un ambito per definizione alternativo al mercato ed alla concorrenza, per altro verso non vi è neppure stata, a monte, una gara suscettibile di riedizione (c.d. bene intermedio), possibile fondamento di un interesse strumentale in “solido collegamento” con il bene finale (l’aggiudicazione del servizio di T.P.L. nell’ambito urbano del Comune di Genova): sicché l’iniziativa di OG pare veramente “un espediente per garantire la legalità in sé dell'azione amministrativa, anche al costo di alterare l'equilibrio del rapporto tra le parti proprio dei processi a carattere dispositivo” (cfr. Ad. Plen. n. 10/2020, § 14.4).

L’iniziativa di OG, dunque, non soltanto riveste al momento una finalità meramente esplorativa, ma, essendo finalizzata a ricostruire la struttura dei costi industriali di AMT e delle modalità organizzative di impiego del suo personale, appare suscettibile di attribuirle un indebito vantaggio conoscitivo (la “asimmetria informativa” lamentata dalla difesa di A.M.T.), e di arrecare un pregiudizio concreto agli interessi economici e commerciali di A.M.T. (art. 5- bis , c. 2, D.Lgs. 33/2013), alterando l'equilibrio del rapporto tra le parti “proprio dei processi a carattere dispositivo”, cioè dell'attività privatistica delle pubbliche amministrazioni in ambito paritetico.

Donde il rigetto del ricorso.

Le spese seguono come di regola la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 3.000,00, oltre spese generali, IVA e CPA se dovute, in favore di ciascuna delle parti resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UC LI, Presidente

NG AL, Consigliere, Estensore

LI FE, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NG AL	UC LI

IL SEGRETARIO