Pubblicato il 03/10/2025

N. 03059/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01467/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1467 del 2023, proposto da
G.E.G. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Fiorona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bergamo, via San Francesco D'Assisi, 1;

contro

Comune di Cambiago, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Caliandro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza Eleonora Duse, 4;

per l'accertamento

- dell'erronea determinazione della somma richiesta a titolo di oneri di urbanizzazione con provvedimento prot. n. 16628 in data 7.10.2022 del Comune di Cambiago, quantificata in “€. 562.242,27 per le primarie… € 294.263,34 per le secondarie… € 173.617,56 per lo smaltimento rifiuti”, in relazione all'intervento di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione dell'edificio industriale della società ricorrente, di cui alla pratica edilizia n. 144/2022;

- dell'indebita corresponsione dell'importo versato (e da versarsi) dalla ricorrente a titolo di oneri di urbanizzazione e smaltimento rifiuti per l'esecuzione del suddetto intervento edilizio;

- del diritto alla restituzione, in capo alla ricorrente, delle somme corrisposte in eccedenza per gli oneri di urbanizzazione e smaltimento rifiuti;

e condanna

del Comune di Cambiago alla restituzione a favore della ricorrente degli importi già corrisposti in eccedenza a titolo di oneri di urbanizzazione e smaltimento rifiuti;

nonché, per quanto occorra, annullamento

- in parte qua, della deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013 del Comune di Cambiago, avente ad oggetto l'“aggiornamento degli oneri di urbanizzazione ai sensi dell'art. 44 della l.r. n. 12/2005 e ss.ii.mm.”, conosciuta dalla ricorrente soltanto il 2.5.2023, a seguito di accesso agli atti;

- del conseguente provvedimento prot. n. 16628 del 7.10.2022 assunto dal Comune di Cambiago, nella parte in cui ha determinato “l'ammontare del contributo commisurato alle spese di urbanizzazione”, in relazione all'intervento di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione dell'edificio industriale della ricorrente, in “€. 562.242,27 per le primarie… € 294.263,34 per le secondarie… € 173.617,56 per lo smaltimento rifiuti”;

- di ogni altro atto conseguente, pregresso e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cambiago;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 giugno 2025 il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nel mese di agosto del 2022 la ricorrente presentava una SCIA alternativa al permesso di costruire (pratica edilizia n. 144/2022), integrata nel settembre 2022, per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione dell’esistente edificio industriale sito in Cambiago, viale delle Industrie n. 81, catastalmente contraddistinto al foglio 2, mappale 98, sub. 701 sopra identificato.

Con provvedimento prot. n. 16628 del 7.10.2022, riguardante intervento sopra richiamato, il Comune comunicava alla ricorrente quanto segue: “ l’ammontare del contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione è di €. 562.242,27 per le primarie, di € 294.263,34 per le secondarie, di € 173.617,56 per lo smaltimento rifiuti e quello commisurato al costo di costruzione dovuto è di € 94.847, 22, per un totale complessivo ammontante a € 1.030.123,17 ”.

Per la corresponsione degli oneri, su istanza della ricorrente, veniva accordata la modalità rateizzata, comportante il versamento del 50%, nel termine di 30 giorni dalla comunicazione inerente alla SCIA, e la suddivisione del restante 50% in 3 rate di pari importo, con scadenza al 07.03.2023, al 07.07.2023 e al 07.11.2023.

Il pagamento della prima tranche - pari a 562.485,19 euro -, veniva effettuato il 25.10.2022 e la prima rata di 189.838,76 euro veniva corrisposta il 06.03.2023.

A seguito di richiesta di accesso agli atti per acquisire copia della deliberazione comunale assunta per la determinazione degli oneri di urbanizzazione, parte ricorrente rilevava che il Comune, nella determinazione degli oneri di cui sopra, aveva applicato i criteri contenuti nella deliberazione di G.C. n. 65 del 29.05.2013.

Tale delibera così dispone “ per gli interventi di ristrutturazione degli edifici esistenti comportanti demolizione e ricostruzione, il contributo di costruzione dovuto (oneri e costo di costruzione) da applicare è quello delle nuove costruzioni ”.

Sul presupposto dell’erronea determinazione del contributo, in data 14.06.2023 parte ricorrente presentava istanza in autotutela per ottenere la restituzione di somme indebitamente corrisposte.

Il Comune non adottava alcun provvedimento in autotutela.

Con ricorso notificato in data 30.06.2023 e regolarmente depositato, la società ricorrente, previo accertamento dell’indebita corresponsione degli importi versati al Comune di Cambiago per le causali di cui sopra, chiede la condanna di quest’ultimo alla restituzione degli importi già corrisposti in eccedenza a titolo di oneri di urbanizzazione e smaltimento rifiuti.

La pretesa si fonda sui seguenti motivi di ricorso:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, lett. d), d.P.R. n. 380/2001 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 44, comma 8, l.r. n 12/2005 - Disparità di trattamento - Contraddittorietà intrinseca del provvedimento - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta - Eccesso di potere per ingiustizia manifesta per aver applicato, nel calcolo degli oneri di urbanizzazione relativi a un intervento di ristrutturazione mediante demoricostruzione, i parametri relativi alla nuova edificazione.

L’art. 3, lett. d), d.P.R. n. 380/2001 – così come modificato dal d.l.n. 76/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120/2020 - stabilisce che sono riconducibili alla ristrutturazione edilizia anche “ gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana ”.

In ragione della richiamata previsione normativa, la nozione di ristrutturazione edilizia si sarebbe quindi progressivamente “dilatata” fino ad ammettere e a ricomprendere, accanto alla cd. “ristrutturazione conservativa”, la ben più incisiva “ristrutturazione ricostruttiva”. Come confermato dalla Circolare Interministeriale del 02.12.2020 “ la novella apportata alla definizione dal decreto -legge n. 76/2020 determina, con tutta evidenza, il superamento di tali limitazioni, potendo ormai rientrare nella nozione di ristrutturazione... qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvi i limiti volumetrici ”.

La medesima disciplina di favore sarebbe stata introdotta, ancor prima del d.l. 76/2020, dalla l.r. n. 18/2019, anche sul piano contributivo.

Nonostante la predetta disposizione normativa, il Comune di Cambiago avrebbe continuato ad avvalersi della deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013 nella quale l’ipotesi della “ demolizione con ricostruzione ” risulta ancora oggi impropriamente assimilata a quella, ben diversa, della “ nuova costruzione ”, anche sotto il profilo del calcolo degli oneri.

Ciò provocherebbe un ingiusto trattamento differenziato, particolarmente pregiudizievole sul piano economico per gli interventi edilizi di demoricostruzione realizzati a Cambiago. Per tali tipi di interventi, difatti, i proponenti sarebbero costretti a pagare gli oneri come se fosse nuova costruzione. La medesima categoria di intervento, eseguita in qualsiasi altro comune, comporterebbe l’applicazione degli oneri più ridotti della ristrutturazione edilizia.

Nella fattispecie concreta, qualora fossero stati applicati i valori della Tabella allegata alla deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013 e riferiti alla ristrutturazione, la somma da versare sarebbe stata pari ad € 515.061,58 euro, pari al 50% di quello preteso dalla ricorrente.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art.44, comma 8, l.r. n. 12/2005 - Disparità di trattamento -Contraddittorietà intrinseca del provvedimento - Manifesta illogicità - Eccesso di potere per manifesta illogicità, con particolare riguardo al mancato aggiornamento degli oneri di urbanizzazione inerenti all’ipotesi di demolizione e ricostruzione, a fronte della nuova definizione della fattispecie della ristrutturazione edilizia.

Ai sensi dell’art. 44, comma 8, l.r. lombardia n. 12/2005(come modificato dalla l.r. n. 18/2019), “ per gli interventi di ristrutturazione edilizia, nonché per quelli di demolizione e ricostruzione, anche con diversa sagoma, o anche per quelli di ampliamento mediante utilizzo di premialità dei diritti edificatori, gli oneri di urbanizzazione, se dovuti, sono riferiti alla volumetria o alla superficie interessate dall'intervento, a seconda che si tratti rispettivamente di edifici a destinazione residenziale o diversa dalla residenza; gli oneri di urbanizzazione sono quelli stabiliti per gli interventi di nuova costruzione, ridotti del sessanta per cento, salva la facoltà per i comuni di deliberare ulteriori riduzioni ”.

Con la più volte menzionata deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013, l’amministrazione comunale ha fissato i costi da applicare per il computo delle opere di urbanizzazione (primaria e secondaria) riferibili agli interventi di ristrutturazione, in misura ridotta solo del 50% rispetto a quelli imposti per la nuova costruzione. Ciò, in spregio alla previsione legislativa regionale che, non solo prescrive per le ipotesi di ristrutturazione la più ampia riduzione del 60%, ma anzi, demanda ai Comuni la possibilità, semmai, di incrementare detta riduzione.

Il corretto esercizio dell’azione amministrativa avrebbe invece dovuto condurre il Comune ad aggiornare la tabella utilizzata per il calcolo degli oneri di urbanizzazione, scindendo dalla categoria della nuova costruzione la fattispecie della demoricostruzione, coerentemente con il sopravvenuto assetto normativo.

Applicando la sopravvenuta disciplina introdotta con la l.r. n. 18/2019, gli oneri effettivamente dovuti dovrebbero essere pari ad € 429.411,03 (di cui 342.602,25 euro per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e 86.808,78 euro per lo smaltimento rifiuti).

Nella tabella allegata a tale delibera, in linea con la disciplina vigente al momento dell’approvazione della stessa, la fattispecie della “demolizione con ricostruzione” era stata inquadrata nella “nuova costruzione”, indicando per dette categorie di intervento i medesimi costi per il calcolo degli oneri di urbanizzazione

In data 08.09.2023 si costituisce il Comune di Cambiago con atto di mero stile, che chiede che il ricorso sia rigettato, perché irricevibile, inammissibile, improcedibile e comunque infondato, con vittoria di spese.

Con memoria ex art. 73 c.p.a., il Comune di Cambiago provvede ad integrare le proprie argomentazioni difensive ed eccepisce l’irricevibilità del ricorso per tardività, l’inammissibilità per acquiescenza e per difetto di specificità dei motivi. Nel merito, eccepisce l’illegittimità costituzionale dell’artt. 44 comma 8 della legge regione Lombardia n. 12/2005. Conclude per il rigetto del ricorso in quanto infondato, con vittoria di spese.

In vista dell’udienza di discussione le parti si scambiano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

All’udienza del 03.06.2025 l’affare viene trattenuto in decisione

DIRITTO

Con il ricorso posto all’esame del Collegio, parte ricorrente, previo accertamento del relativo diritto, chiede la condanna del Comune di Cambiago alla restituzione a favore della stessa degli importi asseritamente corrisposti in eccedenza, a titolo di oneri di urbanizzazione e smaltimento rifiuti, in relazione all'intervento di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione dell'edificio industriale, di cui alla pratica edilizia n. 144/2022.

A tal fine, la società ricorrente assume l’illegittimità di tutti gli atti in epigrafe meglio precisati e, più in particolare, dei seguenti provvedimenti adottati dal Comune di Cambiago:

- provvedimento prot. n. 16628 in data 07.10.2022, con il quale quest’ultimo ha provveduto alla determinazione della somma richiesta a titolo di oneri di urbanizzazione;

- in parte qua, della deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013 del Comune di Cambiago, avente ad oggetto l'“ aggiornamento degli oneri di urbanizzazione ai sensi dell'art. 44 della l.r. n. 12/2005 e ss.ii.mm.”,

L’art. 76 comma 4 del c.p.a. richiama l’art. 276, comma 2, c.p.c. il quale dispone che “ il collegio, sotto la direzione del presidente, decide gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili d’ufficio e quindi il merito della causa ”.

In applicazione di quanto sopra ed in coerenza con quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2015, va quindi esaminata prioritariamente l’eccezione d’irricevibilità del ricorso, sollevata dalla difesa dell’amministrazione resistente nella memoria del 30.04.2025.

Secondo l’amministrazione, il ricorso sarebbe tardivo perché notificato “ ben oltre il termine di 60 giorni decorrente dalla conoscenza dei predetti atti di cui si chiede la rimozione. La predetta conoscenza è intervenuta in data 7 ottobre 2022, allorquando il Comune ha adottato il provvedimento volto ad accertare la corretta determinazione del contributo, dalla cui conoscenza per GEG ha acquisito lesività la deliberazione di G.C. n. 69/2013 volta a determinare i criteri di calcolo del predetto contributo, e quindi ad escludere che nel caso di specie l’intervento di demolizione e ricostruzione con diversa sagoma potesse beneficiare di riduzioni ”.

L’eccezione è fondata.

Va preliminarmente chiarito che, dagli atti di causa, emerge che il Comune di Cambiago, con deliberazione G.C. del 29 maggio 2013, n. 65, ha individuato l’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria all’interno del territorio comunale ai sensi dell’articolo 16, commi 4-6, del D.P.R. n. 380/2001 e dell’articolo 44, comma 1, della L. Reg. Lomb. n. 65/2013.

La delibera sopra richiamata dispone, espressamente, che “per gli interventi di ristrutturazione degli edifici esistenti comportanti demolizione e ricostruzione, il contributo di costruzione dovuto (oneri e costo di costruzione) da applicare è quello delle nuove costruzioni”.

La previsione è altresì riportata nella Tabella, allegata alla Delibera, che specificamente indica l’entità degli oneri di urbanizzazione aggiornati, espressa in €/mq . Nella predetta Tabella, difatti, è così indicato : “Costo da applicare [a] nuove costruzioni e a demolizione con ricostruzione”

Nella fattispecie concreta, il calcolo del contributo di costruzione è stato effettuato, preventivamente, dal tecnico incaricato dalla società ricorrente. Difatti, quest’ultimo ha presentato un proprio prospetto all’amministrazione resistente, in data 29.09.2022, mediante un’integrazione (prot. 16064) all’originaria SCIA alternativa al permesso di costruire del 03.08.2022 prot. 12688. Nella Tabella Riepilogativa Conteggio ivi approntata, ai fini del conteggio Oneri U1, U2, Costo di costruzione e Smaltimento rifiuti, si fa espressamente riferimento alla TABELLA COMUNALE (482 Oneri di Urbanizzazione 2013).

Dalla stessa risulta che l’importo totale da corrispondere al Comune è pari ad Euro 1.124.970,39 .

L’importo così quantificato è stato condiviso dal Comune di Cambiago, come si evince documentalmente dal Provvedimento dello stesso Ente, prot. 16628 del 07.10.2022, anch’ esso qui impugnato unitamente alla predetta Delibera di giunta.

L’articolato censorio proposto attraverso il ricorso, in sintesi, si appunta:

- sull’asserita illegittimità dei criteri di determinazione di quantificazione degli oneri di urbanizzazione di costruzione, come definiti dalla Delibera di Giunta n. 65/2013. Parte ricorrente contesta che il Comune di Cambiago si sarebbe avvalso “ degli obsoleti criteri riportati nella tabella allegata alla deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013 (cfr. doc. 1), nella quale l’ipotesi della “demolizione con ricostruzione” risulta ancora oggi - impropriamente - assimilata quella, ben diversa, della “nuova costruzione”, anche sotto il profilo del calcolo degli oneri ”;

- sulla prospettata violazione e falsa applicazione dell’art. 44 comma 8 della Legge regionale 12/2005, poiché “ con la più volte menzionata deliberazione di G.C. n. 65 del 29.5.2013, l’amministrazione comunale ha fissato i costi da applicare per il computo delle opere di urbanizzazione (primaria e secondaria) riferibili agli interventi di ristrutturazione, in misura ridotta solo del 50% rispetto a quelli imposti per la nuova costruzione ” rispetto alla più ampia riduzione del 60% prevista dalla legislazione regionale.

Le censure proposte, quindi, non sono dirette a contestare un’illegittimità propria dell’atto di determinazione ovvero la spettanza e la liquidazione del contributo di costruzione, ma i criteri di calcolo degli oneri di urbanizzazione, assunti dall’amministrazione comunale in applicazione della normativa nazionale e regionale di settore e trasfusi nella Delibera di Giunta impugnata. Essi costituiscono il portato di un’attività autoritativa, nella quale i Comuni godono di un certo margine di discrezionalità, pur sempre nel perseguimento del fine di compensare la collettività per il carico urbanistico aggiuntivo causato dall’attività edificatoria.

A fronte di tale attività, evidentemente, la posizione della società ricorrente assume la consistenza di interesse legittimo, con conseguente onere di proporre l’impugnazione entro l’ordinario termine di decadenza, e non certo di diritto soggettivo, per la quale la domanda di tutela giurisdizionale potrebbe proporsi entro il più lungo termine prescrizionale, come prospettato dalla società ricorrente.

Il ricorso in esame, pertanto, va proposto entro il termine decadenziale ex art. 29 c.p.a.

In ragione di quanto sopra, il dies a quo del termine di impugnazione, a norma dell’art. 41 comma 2 c.p.a., decorre: - dalla notifica o dalla comunicazione del provvedimento, per atti per cui è richiesta la notifica individuale; - in seguito alla pubblicazione del provvedimento (e più precisamente dal giorno in cui sia scaduto il termine di pubblicazione), nell’ipotesi in cui non sia richiesta la notifica individuale dell’atto e sempre che la pubblicazione sia prevista da disposizioni di legge o in base alla legge; - per effetto della piena ed effettiva conoscenza dell’atto.

A sostegno della tempestività del ricorso, parte ricorrente deduce che, in ogni caso, la decorrenza del termine di decadenza non può individuarsi nella data del 07.10.2022 ma dall’effettiva conoscenza dell’atto e cioè dall’ostensione della Delibera di Giunta impugnata, avvenuta, in seguito ad istanza di accesso, in data 02.05.2023. In tale prospettiva, osserva parte ricorrente, il ricorso sarebbe tempestivo.

Il Collegio non condivide.

È indubbio che l’interesse all’impugnazione della Delibera è sorto in capo alla società ricorrente nel momento in lui il Comune ha quantificato formalmente il Contributo di costruzione. Più precisamente, la lesione arrecata alla sfera giuridica della società ricorrente è diventata attuale con l’adozione del provvedimento prot. 16628 del 07.10.2022, con il quale l’amministrazione resistente ha dato applicazione ai criteri indicati nella Delibera e ha, conseguentemente, determinato l’importo complessivo del Contributo di costruzione.

Come tuttavia rilevato dalla difesa comunale, dagli atti di causa emerge che la società ricorrente, attraverso il proprio tecnico, ha predisposto i calcoli per determinare l’importo da corrispondere. Difatti, nel prospetto riepilogativo fornito all’amministrazione in data 29.09.2022, il tecnico della società ricorrente ha eseguito i conteggi applicando i parametri previsti dalla Delibera di Giunta impugnata, richiamandola espressamente. Rispetto alle operazioni di quantificazione così proposte da G.E.G., il Comune ne ha confermato in pieno la correttezza e la validità.

Ad avviso del Collegio, pertanto, può senza dubbio ritenersi che G.E.G. abbia avuto piena contezza della Delibera di Giunta n. 65/2013 già prima del 07.10.2022. Le attività compiute per determinare il quantum del contributo di costruzione, l’applicazione dei parametri ivi previsti e l’espresso richiamo ad essa, evidenziano che la società ricorrente, ancor prima della formale determinazione dell’importo da corrispondere, si è trovata nella condizione di poter apprezzare non solo l’esistenza, ma soprattutto la lesività e la concreta illegittimità della Delibera impugnata.

La circostanza che l’istanza di accesso alla Delibera sia stata riscontrata dall’amministrazione comunale in data 03.05.2023 non sposta in avanti il termine d’impugnazione, atteso che l’ostensione documentale nulla aggiunge rispetto ai profili di lesività oggi denunciati, ma rilevabili, quantomeno, dal 07.10.2022.

Il ricorso, notificato in data 30.06.2023, va dunque dichiarato irricevibile poiché tardivo.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Laura Patelli, Primo Referendario

Luigi Rossetti, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Rossetti	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO