Pubblicato il 18/12/2025

N. 01174/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00836/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 836 del 2025, proposto da Ccen Santa Giusta S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mileto Mario Giuliani, Riccardo Narducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura e Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in via Nuoro n. 50;

per l'accertamento e la declaratoria

dell'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC di cui all'art. 8, comma 2-bis del D.Lgs. n. 152/2006 e, se del caso, dal concertante Ministero della Cultura - Soprintendenza Speciale per il PNRR a fronte dell'istanza ai sensi dell'art. 23 del D.Lgs. n. 152/2006, acquisita al protocollo ministeriale n. MiTE/35249 del 18 marzo 2022, per l'avvio del procedimento di valutazione dell'impatto ambientale nazionale divenuta procedibile a seguito della comunicazione del MASE trasmessa in data 29 agosto 2022 con nota prot. 104117, con riferimento alla costruzione ed esercizio di un impianto fotovoltaico avente una potenza di picco pari a 27,07 MW e delle relative opere di connessione alla rete elettrica da realizzarsi nella Provincia di Oristano, nel Comune di Santa Giusta (OR), per aver omesso di adottare gli atti dovuti e non aver, per l'effetto, concluso il procedimento entro i termini perentori previsti dall'art. 25, comma 2-bis del D.Lgs. n. 152/2006 a seguito della conclusione della fase di consultazione al pubblico di cui all'art. 24 del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, intervenuta in data 31 maggio 2025;

nonché per l'accertamento del diritto

in capo alla ricorrente, di ottenere il rimborso del cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all'art. 33 del D.Lgs. n. 152/2006 ai sensi di quanto disposto dall'art. 25, comma 2-ter del medesimo D.Lgs. n. 152/2006 nonché, in generale, dall'art. 2-bis, co. 1-bis della L. 241/1990; per la condanna, delle Amministrazioni resistenti alla sollecita definizione del suddetto procedimento di VIA nazionale, chiedendo sin d'ora la nomina di un Commissario ad acta in caso di perdurante o rinnovata inerzia delle suddette Amministrazioni a concludere il procedimento; nonché per la condanna del MASE al rimborso del cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all'art. 33 del Codice dell'Ambiente ai sensi di quanto previsto dall'art. 25, comma 2-ter del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, quantificati in euro 5216,42.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dei Ministeri intimati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 il dott. EL SE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato in data 23 settembre 2025, la CCEN Santa Giusta S.r.l. ha adito l’intestato Tribunale al fine di veder accertata l’illegittimità del silenzio serbato dal MASE rispetto all’obbligo di provvedere all’adozione del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale (“VIA”) in ordine all’istanza del 18 marzo 2022, presentata ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. n. 152/2006, per la realizzazione e l’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte solare, avente una potenza di picco pari a 27,07 MW e delle relative opere di connessione alla rete elettrica da realizzarsi nella Provincia di Oristano, nel Comune di Santa Giusta (OR).

2. Stante l’inerzia del MASE nel concludere il procedimento, la ricorrente ha presentato l’odierno ricorso avverso il silenzio, domandando di accertare e dichiarare l’illegittimità dell’inerzia del Ministero a fronte dell’istanza di VIA ex art. 23 del d.lgs. n. 152 del 2006 (T.U.A.) presentata dalla Società e, in particolare, a fronte della condotta concretatasi nell’omesso rilascio degli atti e provvedimenti di competenza ai fini del provvedimento di VIA e, per l’effetto, per aver impedito la conclusione del procedimento. La ricorrente, inoltre, ha concluso chiedendo di condannare il MASE a rilasciare i provvedimenti di competenza ex artt. 23 e 25 T.U.A. e a rimborsarle il 50% dei diritti di istruttoria, come previsto dagli articoli 33 e 25, comma 2 ter, del d.lgs. n. 152/2006.

A sostegno della domanda, richiamati i termini di cui all’art. 25 del T.U.A. e la loro natura perentoria, la ricorrente ha evidenziato come, nel caso di specie, risultino spirati sia il termine di trenta giorni dalla conclusione della terza fase di consultazione del pubblico e sia il termine di 130 giorni dalla data di pubblicazione della documentazione, senza che la Commissione tecnica PNRR-PNIEC abbia predisposto lo schema di provvedimento di VIA, né il MASE ha definito il procedimento di VIA.

3. Si è costituito in giudizio, in data 16 novembre 2025, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, con memoria di stile, nonché il Ministero della cultura, che ha dedotto l’assenza di propria inerzia stante la mancata ricezione dello schema di provvedimento di VIA.

4. All’udienza camerale del 10 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

È pacifico in causa, infatti, che i termini procedimentali stabiliti dall’art. 25 del T.U.A. sono stati superati senza che l’Amministrazione procedente abbia concluso il procedimento.

6. La Sezione allora ritiene di dare continuità all’orientamento del Tribunale e della giurisprudenza amministrativa che si è consolidato in controversie analoghe a quella in esame.

In termini generali, si è già rilevato che “ Ai sensi dell’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006 “Per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, la Commissione di cui al medesimo comma 2-bis, si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni, il direttore generale del Ministero della transizione ecologica adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura entro il termine di venti giorni”.

Il comma 7 del medesimo art. 25 precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9 quater e 2 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

Pertanto, una volta esaurita la fase di consultazione, il Ministero dell’Ambiente è tenuto a concludere l’iter procedimentale entro termini precisi - che riguardano tanto l’adozione del provvedimento finale quanto le fasi prodromiche- scaduti infruttuosamente i quali dovrebbe attivarsi il potere sostitutivo, nel caso di specie, del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile, a sua volta tenuto a provvedere in luogo degli organi ordinariamente competenti entro un termine preciso.

Nel caso in esame, invece, tutti i suddetti termini risultano violati e il Ministero non ha attualmente adottato il provvedimento conclusivo, risultando inadempiente al proprio obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso ”(T.A.R. Sardegna, Sez. II, 3 giugno 2024, n. 436; 22 luglio 2024, n. 578; Sez. I, 15 luglio 2024, n. 547).

Ancora, in senso analogo, in altre sentenze di Tribunali amministrativi è stato precisato che “ il silenzio serbato dal Ministero sulla richiesta di parte ricorrente è manifestamente illegittimo per palese inosservanza della scansione temporale disciplinata dagli artt. 23 e seguenti del D.Lgs. n. 152 del 2006. Il carattere perentorio di tali termini non è revocabile in dubbio, in coerenza con il particolare favor riconosciuto alla fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna ed europea, come comprovato dall'ultima regolamentazione sovranazionale in ordine di tempo: il Regolamento (UE) 2022/2577 del Consiglio del 22 dicembre 2022 che istituisce un quadro normativo diretto ad accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, adottando norme temporanee di carattere emergenziale tese ad accelerare la procedura autorizzativa applicabile alla produzione di energia da tali fonti e sancendone definitivamente il carattere di interventi di interesse pubblico prevalente (…). Deve in proposito rimarcarsi che, ai sensi e per gli effetti del richiamato art. 25 del D.Lgs. n. 152 del 2006, la mancata espressione dei previsti pareri nei termini ovvero l'espressione di pareri negativi, non elidono l'obbligo di una pronunzia espressa da parte del M.A.S.E .” (T.A.R. Puglia, Bari, II, n. 500/2024 e in senso analogo, ex multis, T.A.R. Sicilia, Palermo, V, n. 1728/2024; T.A.R. Piemonte, Torino, II, n. 219/2024; T.A.R. Puglia, Bari, II, n. 1429/2023; T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, Sent., 21/06/2024, n. 12670).

7. Si è inoltre chiarito, con motivazione che si richiama ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a., che “ 1.3.1. Il Collegio, in piena adesione agli orientamenti consolidati che si sono pronunciati sulla sopra esplicitata eccezione (v., “ex multis”, Cons. St., IV, ord. n. 1882/2024; T.A.R. Campania, Napoli, V, n. 2204/2024; T.A.R. Puglia, Lecce, II, 00488/2024; T.A.R. Sicilia, Palermo, V, n. 1728/2024), evidenzia che:

- l'introduzione di un criterio legislativo di priorità nella trattazione delle istanze basato sulla maggiore potenza dell'impianto non può di per sé solo legittimare il mancato rispetto del termine di conclusione di procedimenti (art. 25, co. 7, D.Lgs. n. 152 del 2006) incardinati con altre istanze; e ciò in quanto i relativi progetti, seppure di potenza inferiore, sono tesi a soddisfare interessi riconducibili all'esercizio dell'impresa (e nella specie sono anche inclusi nel PNIEC, essendo funzionali al perseguimento dei connessi obiettivi energetici e ambientali);

- in assenza di un provvedimento generale e organizzativo che abbia declinato in chiave attuativa il generico criterio legislativo di "priorità", la soglia di potenza minima per individuare la "priorità" di trattazione delle pratiche e i suoi effetti sui procedimenti per impianti di potenza inferiore, non può ritenersi che la sola modifica dell'art. 8, comma 1 del D.Lgs. n. 152 del 2006 legittimi ex se: i) la sostanziale “interpretatio abrogans” delle previsioni normative afferenti ai termini procedimentali per l'adozione del provvedimento di VIA di cui si discute, con conseguente elusione dei medesimi termini, espressamente qualificati come perentori dallo stesso Legislatore ai sensi dell'art. 25, comma 7, D.Lgs. n. 152 del 2006; ii) l’interpretazione patrocinata dall’amministrazione concernente una sostanziale "sospensione" “ex lege” e a tempo indeterminato dei termini di tutti i procedimenti relativi a progetti di potenza inferiore (senza, come detto, che sia definita una soglia limite) fintanto che non siano conseguiti, per effetto della definizione dei progetti di potenza maggiore, gli obiettivi di piano (che, come noto, ha valenza pluriennale), condurrebbe a conseguenze assurde e che, dunque, non è logicamente condivisibile;

- in assenza della più compiuta declinazione della portata e degli effetti del criterio di "priorità", è rilevante osservare che nella fattispecie all'esame non è stato adottato alcun provvedimento di "sospensione" del procedimento in discorso.

1.3.2. Ulteriormente va evidenziato come la rappresentata “situazione di notevole attivismo da parte del mondo imprenditoriale, con la presentazione di un enorme numero di progetti, per oltre 1000 istanze in corso di valutazione o attesa di essere valutate” non possa far assumere portata recessiva alla previsione normativa recata dal comma 7 dell’art. 25 che precisa che “Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241”, traducendosi in una sostanziale disapplicazione dei termini rivolti a scandire le fasi del procedimento che sono preordinati ad assicurare certezza dei tempi di amministrazione delle incombenze delle Autorità titolari dei procedimenti e del conseguente potere di provvedere, che ha natura doverosa e che non può essere eliso dalla emergenza di difficoltà operative che spetta alla stessa Amministrazione risolvere.

In definitiva, il gran numero di provvedimenti in corso presso le Amministrazioni competenti, nell’imporre l’adozione di adeguate misure organizzative interne alle Amministrazioni coinvolte, non può ridondare a danno del privato istante né giustificare uno "sforamento" dei tempi normativamente imposti.

Non può, in altre parole, accogliersi una prospettazione difensiva che comporterebbe la disapplicazione “de facto” della vigente normativa sui termini di conclusione del procedimento, la quale costituisce un'ineludibile garanzia di certezza dei rapporti, nonché di efficacia e trasparenza dell'azione amministrativa (T.A.R. Sardegna - Cagliari, Sez. II, Sent., 03/06/2024, n. 436 e n. 517 del 2024) ” (T.A.R. Sardegna, Sez. I, 17 ottobre 2024, n. 709, conf. T.A.R. Sardegna, I, nn. 1099 e 110 del 2025 e, ivi, riferimenti giurisprudenziali ulteriori).

8. Conclusivamente, e per le suesposte considerazioni, il ricorso deve essere accolto, dovendosi dichiarare l'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente sulla richiesta di VIA presentata dalla ricorrente per la realizzazione e l’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte solare, avente una potenza di picco pari a 27,07 MW e delle relative opere di connessione alla rete elettrica da realizzarsi nella Provincia di Oristano, nel Comune di Santa Giusta (OR).

Per l'effetto, deve ordinarsi alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC la predisposizione -senza vincolo di contenuto - dello schema di provvedimento di VIA entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, al Direttore generale della Transizione ecologica del Ministero dell'Ambiente l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento entro i successivi 60 giorni decorrenti dalla ricezione dello schema da parte della suddetta Commissione e l’adozione da parte del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile del Ministero, quale titolare del potere sostitutivo, ai sensi dell’art. 25, comma 2-quater del Testo Unico dell’Ambiente, dei provvedimenti sopra descritti entro i successivi 90 giorni in caso di ulteriore inadempimento degli organi ordinariamente competenti.

9. La ricorrente ha inoltre richiesto il rimborso del 50% degli oneri istruttori versati, come previsto dall’art. 25, comma 2- ter , del D.Lgs. 152/2006, in caso di mancato rispetto dei termini procedurali per la VIA.

Assume infatti di avere il diritto di vedersi corrisposto a titolo di rimborso una somma pari a euro 5.216,42, ossia pari al 50% del contributo versato per gli oneri istruttori pari a € 10.432,83 (doc. 9).

10. Il Collegio osserva che, a fronte dello spirare del termine di legge per la conclusione del procedimento (art. 25, comma 2- bis , D.Lgs. n. 152/2006), come sopra acclarato, l’art. 25, comma 2-ter, del D.Lgs. n. 152/2006 prevede che “ Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento di cui al comma 2-bis, primo e secondo periodo, non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria di cui all'articolo 33, mediante utilizzazione delle risorse iscritte in apposito capitolo a tal fine istituito nello stato di previsione del Ministero della transizione ecologica con uno stanziamento di euro 840.000 per l'anno 2021, di euro 1.640.000 per l'anno 2022 ed euro 1.260.000 per l'anno 2023. In sede di prima applicazione, i termini indicati al primo periodo del presente comma ai fini dell’eventuale rimborso al proponente del 50 per cento dei diritti di istruttoria decorrono dalla data della prima riunione della Commissione di cui all’articolo 8, comma 2-bis ”.

11. Risulta, pertanto, evidente che a fronte dello spirare del termine perentorio previsto dal comma 2-bis (“ comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 ”), va riconosciuto, quale conseguenza diretta e automatica, il rimborso reclamato dalla ricorrente.

12. L’art. 25, comma 2ter del T.U.A. introduce, invero, una speciale figura di indennizzo per ritardo procedimentale di cui all’articolo 2 bis, comma 1 bis della legge n. 241/1990 e prevede che il rimborso avvenga “ mediante utilizzazione delle risorse iscritte in apposito capitolo a tal fine istituito nello stato di previsione del Ministero della transizione ecologica ”; motivo per cui il MASE deve procedere direttamente al rimborso di dette somme, mediante riduzione del fondo speciale relativo al Ministero stesso (TAR Sardegna, sez. I, n. 532 del 2025; sez. I, 12 giugno 2025, n. 527).

13. In conclusione, pertanto, il MASE deve essere anche condannato alla restituzione della predetta somma, previa verifica dell’importo versato originariamente dalla società ricorrente a titolo di oneri di istruttoria (v. ex multis , TAR Molise, 8 luglio 2024, n. 224; TAR Calabria, I, sent. n. 183 del 2025; conf. inoltre TAR Puglia – Bari, n. 1265 del 2024, TAR Emilia – Romagna – Parma, n. 43 del 2025 e TAR Sicilia – Palermo, n. 520 del 2025).

14. In definitiva, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è integralmente fondato e deve, pertanto, trovare accoglimento.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della parziale novità della questione trattata e del peculiare contesto in cui l’Amministrazione è stata chiamata ad operare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente sulla richiesta di VIA presentata dalla ricorrente per la realizzazione e l’esercizio di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte solare, avente una potenza di picco pari a 27,07 MW e delle relative opere di connessione alla rete elettrica da realizzarsi nella Provincia di Oristano, nel Comune di Santa Giusta (OR).

Per l'effetto, ordina alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC la predisposizione -senza vincolo di contenuto- dello schema di provvedimento di VIA entro 60 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, al Direttore generale della Transizione ecologica del Ministero dell'Ambiente l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento entro i successivi 60 giorni decorrenti dalla ricezione dello schema da parte della suddetta Commissione e l’adozione da parte del Capo del Dipartimento Sviluppo Sostenibile del Ministero, quale titolare del potere sostitutivo, ai sensi dell’art. 25, comma 2-quater del Testo Unico dell’Ambiente, dei provvedimenti sopra descritti entro i successivi 90 giorni in caso di ulteriore inadempimento degli organi ordinariamente competenti;

- condanna il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica al pagamento della cifra di euro 5.216,42, a titolo di rimborso dei diritti di istruttoria di cui all’art. 25, comma 2-ter, del T.U.A., previa verifica del loro effettivo versamento da parte della ricorrente, da effettuarsi entro 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o, se anteriore, dalla sua notifica a cura di parte;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

EL SE, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL SE	Marco RI

IL SEGRETARIO