Pubblicato il 08/05/2025

N. 01573/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01843/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1843 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Alberto Inzaghi, Angela Ruotolo, Marsela Mersini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Guido Alberto Inzaghi in Milano, piazza Velasca n. 5;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune di Milano Prot. -OMISSIS- - ricevuto in data 27.05.2024 – nella parte in cui ordina il pagamento, a titolo di sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 38 del DPR n. 380/2001 della somma totale di € 1.494.885,00, con specifico riferimento alle unità immobiliari ad uso posto auto: Foglio 554, mp. 265 sub. 713, 735, 736 e 822;

nonché di ogni altro ulteriore atto e/o provvedimento allegato e/o preordinato e/o presupposto e/o connesso, ivi compresi, per quanto occorrer possa:

- la nota del Comune di Milano PG -OMISSIS- del 1.07.2022, avente ad oggetto “Immobile di via -OMISSIS- Comunicazione di conclusione del procedimento di determinazione della sanzione ex art. 38.1 del DPR 380/2001. Richiesta di pagamento dei costi della perizia dell’Agenzia delle Entrate di determinazione della sanzione art. 38 c.1 del DPR 380/01.”;

- la comunicazione del Comune di Milano P.G. -OMISSIS- del 15.04.2019;

- se ed in quanto occorrer possa, di tutti gli atti del procedimento e di quelli presupposti, compreso, in parte qua, il Regolamento del Comune di Milano per la Gestione della Riscossione delle Entrate Comunali, connessi e consequenziali, non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con licenza edilizia n. 203/1968 veniva assentita l’edificazione dell’intero immobile di viale -OMISSIS-, con destinazione d’uso prevalentemente artigianale e consistenza volumetrica pari a mq. 4.282,37 di S.l.p., sviluppata su quattro piani fuori terra.

Tra il 2006 e il 2010, l’immobile fu oggetto di un intervento di ristrutturazione edilizia avviato dalla “-OMISSIS-.” e portato avanti, con varianti, dalla “-OMISSIS-”.

Difatti, in data 25 ottobre 2006 (PG -OMISSIS- –WF -OMISSIS-) veniva protocollata Denuncia di Inizio Attività (DIA) per opere di ristrutturazione edilizia del preesistente edificio con previsione di recupero della S.l.p. esistente.

Seguivano alcune varianti in corso d’opera oggetto di ulteriori DIA, sino al completamento dell’intervento comunicato in data 23 novembre 2010 (PG -OMISSIS-).

Ad intervento ultimato, l’immobile veniva frazionato in 61 unità immobiliari e alienato ad una pluralità di soggetti terzi, tra cui l’odierna ricorrente, con costituzione del Condominio di Viale -OMISSIS-.

Con provvedimento del 24 aprile 2012, il Comune di Milano annullava in autotutela i titoli edilizi in ragione della rilevata trasformazione funzionale di alcune unità, da laboratorio a residenza, in contrasto con la disciplina urbanistica del PRG vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

Nell’ambito del procedimento di autotutela, il Comune non coinvolgeva i soggetti cui medio tempore erano state alienate le unità immobiliari, tra cui l’odierna ricorrente, ma unicamente -OMISSIS- e il progettista, cui erano infatti indirizzati sia l’avvio del procedimento, sia i provvedimenti di autotutela.

Il provvedimento di annullamento in autotutela veniva quindi impugnato avanti il Giudice amministrativo. Con sentenza di questa Sezione del 18 aprile 2013 n. -OMISSIS-, il ricorso veniva respinto e il successivo giudizio d’appello si estingueva per perenzione.

Il Condominio avviava, quindi, un’interlocuzione con il Comune di Milano, al fine di pervenire alla regolarizzazione dell’immobile.

In data 8 febbraio 2018 (PG -OMISSIS-) l’amministratore, per conto del Condominio, presentava al Comune di Milano un’istanza con la quale si chiedeva l’applicazione della sanzione ex art. 38 DPR 380/2001, con riferimento al titolo annullato. Il tutto veniva corredato da apposita relazione tecnica sullo stato di consistenza dell’immobile. La richiesta veniva confermata anche dai condomini con dichiarazione presentata in data 13.12.2021.

Ad integrazione dell’istanza veniva successivamente prodotta un’ulteriore Relazione tecnica nella quale si attestava l’impossibilità di ripristino dell’immobile e sue porzioni. In ragione di tale relazione, l’Ufficio Cementi Armati e Sismica del Comune di Milano, esprimeva valutazione negativa circa un eventuale intervento di demolizione con rapporto del 7 marzo 2019.

In data 15 aprile 2019, l’amministrazione comunale informava i proprietari che, ai fini della regolarizzazione dell’immobile, avrebbe applicato la sanzione pecuniaria di cui all’art. 38, comma. 1 del DPR n. 380/2001, e una diversa sanzione pecuniaria, da ricondursi, a seconda dei casi, “ all’art. 33.2 T.U. Edilizia per i cambi d’uso a residenza (non conformi al titolo), all’art. 34.2 T.U. Edilizia per i soppalchi in eccedenza non ripristinabili senza pregiudizio delle parti “conformi” e invece ad una sanzione adeguatamente afflittiva per le superfici inglobate ed eccedenti quanto progettato ”. In ogni caso era fatta salva la facoltà dei proprietari di riportare a conformità lo stato dei luoghi e la destinazione d’uso. In tale caso, sarebbe stata applicata la sola sanzione pecuniaria ex art. 38 T.U.E.

Nel mese di gennaio 2020, venivano adottate le ordinanze di demolizione relative alle difformità interne delle unità immobiliari, poi prorogate, in ragione dell’emergenza Covid 19, con provvedimento del 10 luglio 2020 (prot. 10/07/2020. 0252146.U). In tale provvedimento veniva, altresì, comunicata l’avvenuta trasmissione all’Agenzia delle Entrate, con nota del 25/11/2019, PG 0541189/2019, apposita “ istanza ai fini della determinazione, a cura di quest’ultima, delle valutazioni di cui agli artt. 38, c. 1, 33, c. 2 e 34, c. 2 del DPR 380/2001, propedeutiche all’applicazione, come comunicato con la nota comunale del 15/04/2019 sopra citata, da parte della scrivente Amministrazioni delle sanzioni di propria competenza avuto riguardo alle diverse fattispecie sanzionatorie ricorrenti nello stabile” .

Nello stesso provvedimento si dava atto che l’Agenzia delle Entrate aveva richiesto con mail del 22.01.2020, alcuni chiarimenti/integrazioni, in quanto non risultava “ univocamente determinata dagli Uffici Tecnici Comunali la tipologia di illecito, per ciascuna unità immobiliare, su cui basare i conteggi ”.

In data 20 luglio 2020, il Condominio chiedeva copia della istanza inoltrata all’Agenzia e della successiva richiesta di integrazione da questa formulata.

In ragione dell’inerzia degli uffici comunali, in data 18 febbraio 2021 il Condominio presentava al Comune, previa condivisione con gli Uffici, una ulteriore e dettagliata relazione tecnica integrativa, illustrativa dei chiarimenti richiesti dall’Agenzia.

In data 10 novembre 2021 perveniva ulteriore richiesta di integrazioni al Condominio, riscontrata in data 13 dicembre 2021.

In data 01 luglio 2022, il Condominio riceveva a mezzo PEC il provvedimento che comunicava la conclusione del procedimento di determinazione della sanzione ex art. 38.1 del d.P.R n. 380/2001.

Lo stesso veniva impugnato dal Condominio, unitamente alla relazione dell’Agenzia del Territorio, con ricorso del 30.09.2020 iscritto al n. R. G. 2915/2022.

Nell’ambito di tale complessa vicenda edilizia si colloca la posizione dell’odierna ricorrente, destinataria di una serie di sanzioni, ognuna riferita a una singola unità immobiliare di sua proprietà.

La società -OMISSIS- è, difatti, proprietaria di nove unità abitative, alcuni box e posti auto e alcune cantine nello stabile, immobili tutti catastalmente identificati al foglio 554, mapp. 265, subalterni 754, 706, 707, 768, 776, 780, 803, 812, 807, 704, 705, 706, 707, 713, 720, 735, 736, 740, 822, 8387, 860, 861 e 862.

Tra queste, le unità immobiliari in rilievo nella presente controversia sono quelle identificate al Foglio 554, mp. 265 sub. 713, 735, 736 e 822 in forza di atti di compravendita stipulati dalla società -OMISSIS- con le società -OMISSIS- (in data 27 ottobre 2011) e PA S.r.l. (in data 20 ottobre 2011), queste ultime successivamente confluite in -OMISSIS- a seguito di atto di fusione del 17 settembre 2019.

Con atto del 27.05.2024, comunicato in pari data, l’amministrazione comunale ordina il pagamento, a titolo di sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 della somma totale di € 1.494.885,00. Con specifico riferimento alle unità immobiliari ad uso posto auto: Foglio 554, mp. 265 sub. 713, 735, 736 e 822, oggetto del presente ricorso, l’importo risulta pari a € 43.400,00.

La predetta sanzione ex art. 38 comma 1, d.P.R. 380/2001 è relativa, quindi, alla superficie ad uso posto auto subb. 713, 735, 736 e 822 realizzata in base al titolo edilizio annullato in autotutela rispettivamente di 13 mq, 18 mq, 19 mq e 12 mq pari a 700 €/mq.

Con ricorso, munito d’istanza cautelare collegiale, notificato in data 17.07.2024 e regolarmente depositato, la ricorrente, con specifico riferimento alle unità immobiliari ad uso posto auto, deduce i seguenti motivi di censura:

I) In via preliminare: sulla determinazione del Comune di irrogare la sanzione in via cumulativa per tutte le unità immobiliari. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti. Irragionevolezza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione

Il provvedimento sanzionatorio impugnato ordina, per tutte le unità immobiliari elencate di proprietà della ricorrente, il pagamento di una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 38 comma 1 del d.P.R. 380/2001 e di una seconda sanzione ai sensi del comma 2 dell’art. 34 del citato decreto.

Nello specifico, per tutte le unità immobiliari interessate dalla sanzione di cui all’art. 38 c.1 il Comune ha ordinato alla ricorrente il pagamento della somma complessiva di € 1.494.885,00, mentre per tutte quelle interessate dalla sanzione di cui all’art. 34, comma 2, il Comune pretende il pagamento della somma complessiva di € 506.737,28.

Tale impostazione dimostrerebbe l’irrazionalità dell’agire amministrativo.

Nonostante il Comune avesse precisato, nel provvedimento di comunicazione di applicazione delle sanzioni, che le stesse sarebbero state applicate rispettivamente “ alle distinte unità immobiliari” e “ in relazione alla differente tipologia della difformità riscontrata, per ogni unità ”, il provvedimento impugnato avrebbe configurato due importi complessivi in via cumulativa e non l’importo effettivamente dovuto in relazione a ciascuna singola unità immobiliare. Tale impostazione costringerebbe l’odierna ricorrente a regolarizzare contestualmente tutte le unità immobiliari indicate nel provvedimento in un’unica soluzione, così privandola - senza alcuna ragione - della facoltà di scegliere autonomamente quante e quali, tra le unità immobiliari di sua proprietà, regolarizzare mediante il pagamento delle sanzioni applicate dal Comune.

Vi sarebbe un onere, ingiustamente gravoso e privo di qualsivoglia legittima giustificazione, di regolarizzare contestualmente e in un’unica soluzione tutte le unità immobiliari di sua proprietà, senza alcuna possibilità di scelta.

II) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001. Illogicità e iniquità. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti. Irragionevolezza.

Il provvedimento impugnato sarebbe viziato anche nella parte in cui applica la sanzione ex art. 38 d.P.R. 380/2001 ad unità immobiliari, quali quelle oggetto del presente ricorso, che erano, al momento dell’annullamento del titolo, pienamente legittime, in quanto conformi alle disposizioni dello strumento urbanistico vigente al momento della loro realizzazione e alle previsioni del titolo poi annullato.

L’amministrazione non avrebbe distinto tra le opere, o loro parti, abusivamente eseguite e tra opere, o loro parti, regolari sotto il profilo edilizio ed urbanistico.

Per quanto sopra, dunque, il provvedimento impugnato violerebbe palesemente il principio di legalità codificato anche dall’art.1 della legge 689/1981: la sanzione sarebbe applicabile solo alle “ opere o loro parti abusivamente eseguite ”, ai sensi dell’art. 38 DPR 380/2001.

Inoltre nessuno degli atti e dei provvedimenti impugnati con il presente ricorso consentirebbe di ricostruire l’iter logico-giuridico che ha portato l’Amministrazione ad estendere gli effetti sanzionatori del provvedimento impugnato anche a tali unità immobiliari.

III) Violazione e falsa applicazione del Regolamento del Comune di Milano per la Gestione della Riscossione delle Entrate Comunali. Violazione artt. 1 e 3 l. n. 241/1990. Violazione artt. 3, 24 e 97 Cost.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche nel richiamare l’art. 13 del “ Regolamento del Comune di Milano per la Gestione della Riscossione delle Entrate Comunali ”, in cui si prevede che l’istante debba “ rinunciare all’impugnazione dell’atto o degli atti sopra indicati, presso l’organo giurisdizionale competente e/o a richieste di revisione dell’atto in sede di autotutela ”.

Tale previsione si porrebbe in contrasto con l’art. 24 Cost, stante le limitazioni ingiustificate al diritto di difesa, e con l’art. 3 Cost., stante la discriminazione tra chi è in condizioni di pagare la sanzione in un’unica soluzione e chi, non avendo tale possibilità, non può neppure impugnarla.

La norma regolamentare si porrebbe in contrasto anche con il disposto di cui all’art. 38 DPR 380/2001, laddove prevede che “ l’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'articolo 36” .

La frase “integrale corresponsione della sanzione” ammetterebbe che la corresponsione della stessa può avvenire anche in forma non integrale, cioè rateizzato. La rateizzazione, quindi, sarebbe un vero e proprio diritto. L’Amministrazione, quindi, sarebbe tenuta a garantire, entrambi i diritti: sia quello di pagare in forma dilazionata la sanzione, sia quello di contestarne in giudizio l’ an e il quantum

In data 26.07.2024 si costituisce con atto di mera forma il Comune di Milano, chiedendo di respingere l’istanza di sospensione e di dichiarare il ricorso inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque respingerlo in quanto infondato, con vittoria di spese.

In data 02.09.2024 il Comune di Milano deposita articolata memoria difensiva nella quale eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso, sia per mancata impugnazione delle Note comunali del 15.04.2019 e dell’1 luglio 2022, sia per acquiescenza al procedimento sanzionatorio, lamentando la “ contraddittorietà del comportamento della ricorrente, che dopo avere concordato – tramite l’Amministratore di Condominio – l’applicazione della sanzione ex art. 38 (e della sanzione ex art. 34 per il soppalco), come risulta dalla relazione dell’Amministratore del Condominio in data 6.08.2021, impugna l’atto comunale contestando l’applicazione della sanzione per le cantine, box e posti auto. ll comportamento della ricorrente, che paga la sanzione irrogata soltanto per una u.i. e contesta la medesima sanzione irrogata per le altre u.i. nell’ambito del medesimo procedimento sanzionatorio, attivato dalla stessa proprietà, non è tutelabile, in quanto un soggetto non può selezionare gli effetti del provvedimento, secondo la propria convenienza, accettandoli solo in parte). Provvede, altresì, ad integrare le proprie argomentazioni difensive prendendo posizione su ogni motivo di censura .

Con ordinanza cautelare n. 893 del 09.09.2024 veniva accolta l’istanza cautelare di sospensione, previa prestazione di garanzia, a prima richiesta, avente ad oggetto una somma pari a quella pretesa con gli atti impugnati.

In vista dell’udienza di discussione le parti si scambiano memorie e repliche.

All’udienza del 28.01.2025 viene disposto un rinvio d’ufficio.

All’udienza del 15.04.2025 l’affare passa in decisione.

DIRITTO

1. Ritiene il Collegio che, siccome il ricorso è infondato nel merito, si possa prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Milano.

2. In linea generale e prima di esaminare i singoli motivi di ricorso, devono essere svolte delle considerazioni circa l’intervento edilizio in questione.

Va anzitutto ricordato che l’art. 38 d.P.R. n. 380/2001 – applicato su richiesta delle parti private nel caso in esame – concerne il regime sanzionatorio degli “abusi edilizi sopravvenuti”, ossia quelli conseguenti alla realizzazione di interventi eseguiti sulla base di titolo edilizio annullato successivamente alla realizzazione edilizia.

Il primo comma dell’anzidetta norma stabilisce che « In caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite ».

2.1. Con tale disposizione il legislatore ha contemperato, da un lato, l’interesse pubblico alla rimozione delle opere abusive (divenute comunque tali a seguito dell’annullamento del titolo edilizio) con l’interesse del privato che ha realizzato l’opera in buona fede, confidando nella validità del titolo edilizio successivamente annullato. In base a questa norma, infatti, l’amministrazione, prima di comminare qualsiasi sanzione, deve valutare la possibilità di emendare i vizi che hanno condotto all’annullamento.

2.2 L’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza n. 17 del 7 settembre 2020, ha chiarito che i vizi emendabili sono solo quelli di carattere formale/procedimentale e non anche quelli aventi carattere sostanziale, che determinano il contrasto dell’opera con la normativa urbanistico-edilizia vigente.

La stessa sentenza ha altresì chiarito che, nel caso in cui il vizio formale non sia emendabile, dovrà essere data prevalenza all’interesse pubblico alla rimozione dell’opera della quale, quindi, dovrà essere senz’altro ordinata la demolizione, salva l’ipotesi in cui questa non possa intervenire per ragioni tecniche (esclusa quindi ogni possibilità di valutazione discrezionale/ di opportunità); solo in questa ipotesi potrà dunque applicarsi la sanzione pecuniaria.

2.3 Oltre alla possibilità di rimozione del vizio e di applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria (per le particolari ipotesi sopra illustrate), il trattamento di favore riservato al privato in buona fede per il caso di titolo edilizio annullato si concretizza anche nella misura della sanzione pecuniaria prevista, più mite rispetto a quella stabilita per le altre ipotesi di abuso: in caso di annullamento del titolo edilizio la sanzione pecuniaria è infatti correlata al valore delle opere eseguite e non al doppio dell’aumento di valore dell’intero immobile (come per il caso di ristrutturazione eseguita senza titolo) o del costo di produzione (come nel caso di interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire).

2.4 In questo quadro, va tenuto presente che l’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 ha natura eccezionale: il più mite trattamento sanzionatorio introdotto è infatti diretto a sanzionare esclusivamente la specifica condotta consistente nella realizzazione di un’opera del tutto conforme a un titolo edilizio annullato. Solo in questo caso si versa in quella situazione di buona fede che giustifica l’applicazione di misure sanzionatorie più favorevoli (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 6 marzo 2025, n. 22).

2.5 Al contrario, quando l’opera realizzata si discosta – come avvenuto nel caso di specie – in tutto o in parte dal titolo edilizio annullato, non vi è una situazione di buona fede da tutelare e non vi sarebbe quindi ragione per applicare la norma di favore contenuta nell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Infatti, nel caso in esame, l’intervento edilizio realizzato tra il 2006 e il 2010 non è “divenuto” abusivo a seguito dei provvedimenti di “autotutela” del 2012, bensì esso era ab origine abusivo.

Negli atti di annullamento del titolo edilizio (cfr. doc. 6 e 7 di parte ricorrente) il Comune accertava già che l’intera operazione di ristrutturazione di un edificio artigianale di quattro piani ai fini della realizzazione di una serie di laboratori artigianali di piccole dimensioni, così come dichiarata nelle Dia, era fittizia e che l’intervento edilizio era invece avvenuto in difformità dal titolo e quindi abusivamente: ciò sia perché le modalità di progettazione degli spazi erano incompatibili con la dichiarata destinazione produttiva (e lo erano invece solo con una destinazione terziaria o residenziale), sia perché di fatto le opere erano state realizzate con elementi che deponevano nel senso della certa alterazione della destinazione dichiarata (tra le altre, richiesta di certificato di agibilità per uso civile, installazione di impianti a gas, dichiarazioni di conformità degli impianti rilasciate per uso civili). Inoltre, in quella sede, il Comune compiva un unico accertamento, poiché unitaria era stata l’operazione di frazionamento e mutamento della destinazione d’uso.

Va poi ricordato che l’esito di questi accertamenti comunali non è più contestabile, essendo, come già detto, stati respinti i ricorsi proposti avverso i provvedimenti di annullamento dei titoli.

Sulla premessa della difformità delle opere dalle Dia, le stesse sono state quindi annullate, in quanto fittiziamente utilizzato quale “strumento legale” per realizzare – mediante demolizione e ricostruzione – plurime unità residenziali.

2.6 Oltre che nei provvedimenti di “annullamento” delle Dia divenuti definitivi, anche il Tar (cfr. sentenza Tar Lombardia, Milano, Sez. II, -OMISSIS-, depositata come doc. 10 del Comune di Milano) ha confermato che l’intervento edilizio è stato correttamente valutato dal Comune in maniera complessiva e unitaria, evidenziando che « le caratteristiche costruttive dell’intero edificio, quali risultanti anche dai singoli atti di acquisto […], non appaiono logicamente e concretamente compatibili con la destinazione produttiva: si pensi in particolare al fatto che le unità di maggiore superficie, che meglio dovrebbero adattarsi all’uso produttivo, sono collocate ai piani più alti dello stabile, senza contare che le unità stesse sono dotate di soppalchi, balconi, terrazzi e finiture di pregio, elementi solitamente propri dell’uso abitativo o tutt’al più terziario ».

2.7 Da quanto sopra emerge in ogni caso l’estraneità della fattispecie in esame al paradigma legale dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, norma che presuppone l’originaria realizzazione di opere conformi a un titolo ritenuto in buona fede valido e la sopravvenuta abusività delle stesse.

2.8 Dalle circostanze evidenziate – che escluderebbero l’applicabilità dell’istituto alla fattispecie in esame – e pur nella consapevolezza che l’ammissibilità della “fiscalizzazione” non sia oggetto di contestazione tra le parti – non si può prescindere nell’analisi dei motivi di ricorso.

Ciò poiché la ratio dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001 è quella di sanzionare in maniera più mite il privato che abbia fatto affidamento sulla validità di un titolo successivamente annullato, consentendogli di pagare il quantum corrispondente al vantaggio ottenuto per il tramite di una realizzazione edilizia in astratto non ammessa ma in concreto basata su un titolo esistente (e poi annullato) (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 6 marzo 2025, n. 22).

Tuttavia, nel caso di specie, l’intervento edilizio non era né astrattamente ammissibile, né concretamente basato su un titolo esistente (e poi annullato) e pertanto non è legittima la pretesa di ottenere un trattamento sanzionatorio più favorevole.

In altre parole, l’intervento edilizio del 2006-2010 ha comportato senza dubbio la realizzazione di un organismo edilizio nuovo rispetto a quello pre-esistente a destinazione artigianale e ciò è avvenuto sin dall’inizio in maniera abusiva (e in difformità dalle Dia). A nulla rileva quindi che la Dia sia poi stata “annullata”, né vi è alcun affidamento da tutelare in questo caso.

Come già evidenziato, le Dia del 2006 e relative varianti prevedevano una destinazione d’uso diversa da quella realizzata, né avrebbero potuto fare diversamente, poiché la Dia (così come poi Scia) non costituisce titolo edilizio idoneo a sostenere la modifica di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome. Infatti, il cambio di destinazione d'uso che comporti il passaggio a una diversa categoria funzionale tra quelle previste dall'art. 23- ter d.P.R. n. 380/2001 avrebbe necessitato del permesso di costruire.

2.9. Attraverso l’operazione di demolizione e ricostruzione eseguita in difformità dal titolo e in violazione degli strumenti urbanistici, è stato quindi realizzato un organismo edilizio nuovo e diverso dal precedente (venuto meno), quindi integralmente abusivo per assenza di continuità con quello pre-esistente.

3. Con il primo motivo di ricorso, la società contesta la decisione di irrogare in un’unica soluzione e quindi con un unico provvedimento le sanzioni gravanti sulla società per tutte le unità immobiliari di cui questa è proprietaria.

Ciò sarebbe, in tesi, illogico perché non sarebbe stata rispettata la volontà espressa dallo stesso Comune di scindere le sanzioni per singola unità immobiliare. Inoltre questo non consentirebbe alla società di decidere di regolarizzare solo alcune delle posizioni correlate agli abusi edilizi commessi.

Il motivo è strumentale e infondato.

Da un lato, la considerazione “complessiva” delle unità immobiliari intestate alla società si impone per il carattere unitario dell’intervento edilizio, la cui abusività è già stata accertata in maniera definitiva. Dall’altro lato, va ricordato che – anche su delega della società istante – il Condominio ha presentato un’unica istanza di fiscalizzazione per tutto il complessivo intervento e quindi, anche da questo punto di vista, il Comune ha correttamente provveduto nell’ambito di un unico procedimento.

Anche la pretesa – meramente affermata, peraltro, e non oggetto di alcuna espressa “rinuncia” alla domanda di “fiscalizzazione” per talune unità abitative – di provvedere a “regolarizzare” solo talune delle unità immobiliari si pone in insanabile contrasto logico con l’unitarietà dell’abuso realizzato

4. Con il secondo motivo di ricorso la società lamenta la illegittimità dell’applicazione della sanzione anche alle unità immobiliari oggetto del presente ricorso, che erano, al momento dell’annullamento del titolo, pienamente legittime, in quanto conformi alle disposizioni dello strumento urbanistico vigente al momento della loro realizzazione e alle previsioni del titolo poi annullato. Ciò configurerebbe una chiara violazione del principio di legalità.

Inoltre nessuno degli atti e dei provvedimenti impugnati con il presente ricorso consentirebbe di ricostruire l’iter logico-giuridico che ha portato l’Amministrazione ad estendere gli effetti sanzionatori del provvedimento impugnato anche a tali unità immobiliari.

Il motivo di ricorso, nei suoi diversi profili, è infondato.

Nessun rilievo può assumere l’ipotetica legittimità della destinazione d’uso di una singola unità post frazionamento, trattandosi di unità funzionalmente collegata alla complessiva operazione di abusivo mutamento della destinazione d’uso dello stabile artigianale originario. L’esistenza di un intrinseco collegamento funzionale impone una valutazione unitaria per apprezzarne la legittimità (cfr. Cons, Stato, sez. VI, 13 maggio 2020, n.3036)

Si tratta, quindi, di unità pertinenziali caratterizzate da abusività, con conseguente obbligo giuridico, in capo all’amministrazione, di procedere all’applicazione delle relative misure sanzionatorie anche rispetto a tali unità. Il carattere vincolato di tale attività esenta l’amministrazione dalla necessità di evidenziare un particolare iter logico-giuridico.

Le sanzioni, pertanto, sono state dall’amministrazione correttamente applicate alle “ opere o loro parti abusivamente eseguite ”, così come previsto dall’art. 38 d.P.R. 380/2001.

5. Con il terzo motivo, si deduce l’illegittimità del modulo adottato dal Comune per la richiesta di rateizzazione, il quale prevede che si debba “ rinunciare all’impugnazione dell’atto ”, previsione che sarebbe illegittima per violazione dei diritti di difesa.

Poiché il provvedimento impugnato si è, per il profilo in questione, limitato a richiamare l’art. 13 del Regolamento del Comune di Milano per la Gestione della Riscossione delle Entrate Comunali e poiché non risulta che la società ricorrente abbiano formulato istanza di rateizzazione, la censura è inammissibile poiché il provvedimento non ha, in questa parte, ancora portata lesiva. La lesione della sfera giuridica della ricorrente si realizzerà infatti solo ove questa presenti in concreto istanza di rateizzazione e l’amministrazione, in concreto, la respinga. Pertanto, pur condividendosi l’argomentazione secondo cui il beneficio della rateizzazione non può essere subordinato alla rinuncia del diritto costituzionalmente garantito di far valere i propri interessi in sede giurisdizionale, la censura deve ritenersi allo stato inammissibile.

6. Alla luce delle considerazioni sopra svolte, il ricorso è in parte inammissibile e comunque infondato.

7. La notevole complessità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese di giudizio

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

Luigi Rossetti, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Rossetti	Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.