Pubblicato il 24/03/2026

N. 02449/2026REG.PROV.COLL.

N. 01185/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1185 del 2025, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Amazon Eu S.À R.I., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Angeloni, Gaia Gelera e Marco Berliri, con domicilio eletto presso lo studio Marco Berliri in Roma, via Marche 1-3;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 19930/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Amazon Eu S.À R.I.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il Cons. FA OR VI e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Laura Greta Verena Delbono e gli avvocati Marco Berliri e Gaia Gelera;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’Autorità per le Garanzie delle Comunicazioni (di seguito anche solo “Autorità” o “AGCom”) ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 19930/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha accolto il ricorso proposto da Amazon EU s. a r.l. (già Amazon Service Europe s. a r.l., in prosieguo anche solo “Amazon”) per l’annullamento della delibera n. 161/21/CONS del 12 maggio 2021, pubblicata il 21 maggio 2021, recante “Modifiche alla delibera n. 397/13/CONS del 25 giugno 2013 “Informativa Economica di Sistema”, con la quale l’Autorità ha esteso l’obbligo di comunicazione dell’Informativa Economica di Sistema (di seguito “IES”) ai fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca on line modificando la delibera n. 397/13/CONS del 25 giugno 2013 ad oggetto “Informativa Economica di Sistema”, s.m.i. (“delibera IES”), nonché dei suoi atti applicativi.

Tali atti dell’Autorità si pongono in applicazione dell’art. 1, comma 515, lett. a), n. 2 della Legge 178/2020 (“Legge di Bilancio”), che attribuisce nuove competenze all'Autorità, affidando alla stessa la funzione di garantire “l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento (UE) 2019/1150 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, che promuove equità e trasparenza per gli utenti commerciali di servizi di intermediazione on line, anche mediante l'adozione di linee guida, la promozione di codici di condotta e la raccolta di informazioni pertinenti”.

Con la delibera n. 161/21/CONS, l’AGCom ha esteso ai fornitori di servizi di intermediazione online e di motori di ricerca on line - categoria nella quale rientra Amazon - l’obbligo, già previsto per gli operatori di comunicazione, di trasmissione dell’IES, motivando tale scelta con il rilievo che la stessa è necessaria allo «scopo di raccogliere annualmente informazioni pertinenti e svolgere le attività tese ad assicurare l’adeguata ed efficace applicazione del Regolamento (UE) 2019/1150 (regolamento “P2B”) e l’esercizio delle funzioni attribuite dalla legge 30 dicembre 2020, n. 178 all’Autorità».

Tale delibera definisce l’IES come “una dichiarazione annuale cui sono obbligati gli operatori delle comunicazioni e riguarda i dati anagrafici ed economici sull’attività svolta dai soggetti interessati, finalizzata a raccogliere gli elementi necessari per adempiere a precisi obblighi di legge, tra i quali la valorizzazione del Sistema integrato delle comunicazioni (SIC) e la verifica dei limiti anticoncentrativi nell’ambito dello stesso; le analisi di mercato e delle eventuali posizioni dominanti o comunque lesive del pluralismo; la Relazione Annuale e le indagini conoscitive, nonché per consentire l’aggiornamento della base statistica degli operatori di comunicazione”.

Tale provvedimento è stato adottato nell’esercizio della funzione, riconosciuta all’Autorità dall’art. 1, comma 6, lett. c), n. 14 bis della legge del 31 luglio 1997, n. 249, di garantire l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento UE 2019/1150, anche mediante la raccolta annuale di informazioni pertinenti. L’AGCom ha così imposto ai fornitori di servizi on line la trasmissione di rilevanti e specifiche informazioni inerenti la loro situazione economica.

La mancata trasmissione dell’IES o la comunicazione di dati non veritieri comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 1, commi 29 e 30, l. n. 249/1997.

Il T.A.R. per il Lazio ha accolto il ricorso in applicazione dei principi espressi dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 30 maggio 2024, resa nella causa C-665/22, pronunciata a seguito del rinvio pregiudiziale disposto dal medesimo Tribunale ai sensi dell’art. 267 TFUE. Con tale decisione la Corte ha affermato che l’art. 3 della direttiva 2000/31/CE (direttiva sul commercio elettronico) deve essere interpretato nel senso che osta a misure nazionali che impongano ai fornitori di servizi di intermediazione online stabiliti in un altro Stato membro l’obbligo di trasmettere periodicamente a un’autorità nazionale un documento relativo alla loro situazione economica, contenente informazioni sui ricavi, quale condizione per prestare i loro servizi nel territorio di tale Stato. La Corte ha inoltre precisato che tali misure non possono essere giustificate dall’esigenza di garantire l’adeguata ed efficace applicazione del regolamento (UE) 2019/1150, non ricorrendo i presupposti per una deroga al principio del controllo nello Stato membro di origine previsto dalla citata direttiva.

Altresì, il Tar ha ritenuto infondata la tesi dell’Autorità secondo cui anche a valle della sentenza della Corte di giustizia spetterebbe al Giudice del rinvio valutare l’attitudine delle attività compiute dall’Autorità a fungere da attuazione del regolamento UE 2019/1150, nonché la compatibilità della norma nazionale al quadro europeo.

In particolare la sentenza di primo grado ha rilevato che la questione di diritto oggetto del rinvio pregiudiziale era la compatibilità della norma nazionale che impone la trasmissione dell’IES al quadro europeo, con la conseguenza che, in virtù del principio di primazia del diritto dell’Unione, non è suscettibile di essere messa in discussione dal giudice nazionale a valle della sentenza della Corte di giustizia.

Di conseguenza, il Tar ha ritenuto fondato il primo motivo articolato da Amazon e, assorbendo le ulteriori censure, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati.

AGCom ha affidato l’appello a due motivi deducendo l’erroneità della sentenza di primo grado in quanto, secondo l’appellante, il Giudice di primo grado: i) ha omesso di verificare l’ambito di applicazione, sul piano soggettivo, degli obblighi imposti dal regolamento, atteso che sarebbe circoscritto ai soggetti che, indipendentemente dal luogo di stabilimento, soddisfano cumulativamente i requisiti previsti dall’art. 2 del Regolamento P2B; ii) ha omesso di valutare in concreto se gli obblighi di comunicazione dell’IES fossero giustificati alla luce dello specifico quadro fattuale.

Si è costituita in giudizio Amazon, riproponendo le censure assorbite dalla decisione di primo grado e chiedendo il rigetto dell’appello.

All’udienza del 26 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello l’Autorità deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere il giudice di primo grado omesso di esaminare, in via preliminare e assorbente, il profilo concernente l’ambito soggettivo di applicazione del Regolamento (UE) 2019/1150.

In particolare, si deduce che l’obbligo di comunicazione dell’IES non sarebbe rivolto tout court agli operatori non stabiliti ma ad una categoria particolare di operatori non stabiliti, ossia quelli che offrono servizi agli utenti commerciali e agli utenti titolari di siti web aziendali, che hanno il luogo di stabilimento o di residenza nell’Unione.

Richiamando l’articolo 1, paragrafo 2, e il considerando 9 del citato Regolamento, secondo l’Autorità il perimetro soggettivo di applicazione del Regolamento si estenderebbe ai fornitori di servizi di intermediazione online e ai motori di ricerca online, indipendentemente dal loro “luogo di stabilimento o di residenza” laddove vengano rispettati ulteriori due requisiti cumulativamente considerati, ossia che tali soggetti: i) offrono i propri servizi in favore di “utenti commerciali” e di “utenti titolari di siti web aziendali” stabiliti o residenti in uno Stato membro; ii) che, tramite i servizi di intermediazione online o i motori di ricerca online, offrono beni o servizi a consumatori nell’Unione.

Con il secondo motivo l’Autorità censura l’“errata qualificazione degli obblighi di comunicazione dell’IES come non giustificati”.

L’appellante censura la sentenza impugnata per aver erroneamente dichiarato l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’obbligo di trasmissione di informazioni imposto ai fornitori di servizi di intermediazione online, e per essersi limitata a recepire in modo acritico la pronuncia della Corte di giustizia senza svolgere un’autonoma valutazione in fatto del caso di specie.

Il giudice di primo grado avrebbe erroneamente annullato la delibera impugnata richiamando la decisione della Corte di giustizia resa in sede pregiudiziale, senza verificare concretamente se e in che misura i principi interpretativi enunciati dalla Corte fossero effettivamente applicabili al caso di specie.

Secondo l’Autorità, la sentenza della Corte di Giustizia avrebbe offerto una lettura interpretativa del Regolamento P2B in termini generali e astratti, rimettendo comunque al giudice nazionale la valutazione dei fatti e l’applicazione dei principi al caso concreto e, in particolare, la verifica in concreto della pertinenza e strumentalità degli obblighi in materia di IES rispetto alle finalità del Regolamento.

Il giudice di primo grado avrebbe pertanto dovuto accertare se, nel caso specifico, gli obblighi informativi fossero giustificati e funzionali all’attuazione del regolamento.

Sotto tale profilo si deduce che la sentenza ha omesso di considerare che gli obblighi di comunicazione dell’IES imposti sono strumentali alla conoscenza del mercato di riferimento e quindi necessari per consentire all’Autorità l’efficace esercizio delle competenze attribuite dal legislatore unionale.

I due motivi, che possono esaminarsi congiuntamente stante la loro connessione, sono infondati.

Correttamente il Tar ha accolto il ricorso di primo grado, in applicazione dei principi espressi e delle indicazioni fornite dalla Corte di giustizia nella causa C-665/22 e nella causa C-663/22 (Expedia Inc.), che confermano l’illegittimità della delibera 161/21/CONS dell’AGCom, in quanto il regolamento 2019/1150 e la direttiva 2000/31/CE non consentono l’adozione delle misure nazionali contenute nella predetta delibera.

In materia di regolamento P2B, la Sezione ha già deciso questioni in parte analoghe a quelle implicate dall’odierno giudizio con la sentenza del 5 agosto 2025, n. 6911.

In particolare, la sentenza n. 6911/2025, richiamando le precedenti pronunce del Consiglio di Stato del 30 maggio 2024, ha rilevato che secondo la Corte di giustizia, il diritto unionale osta: i) all’obbligo di iscrizione al ROC; ii) all’obbligo di inviare l’IES; iii) all’obbligo di versare un contributo all’Autorità per le funzioni dalla stessa svolta in relazione al mercato dei servizi di intermediazione on line.

Per quanto concerne in particolare l’obbligo di inviare l’IES, con la pronuncia C-665/22, la Corte di giustizia ha affermato che “ l’articolo 3 della direttiva 2000/31 deve essere interpretato nel senso che esso osta a misure adottate da uno stato membro, allo scopo dichiarato di garantire l'adeguata ed efficace applicazione del regolamento 2019/1150, ai sensi delle quali, a pena di sanzioni, i fornitori di servizi di intermediazione online stabiliti in un altro Stato membro sono obbligati, al fine di prestare i loro sei-vizi nel primo Stato membro, a trasmettere periodicamente a un’autorità di tale Stato membro un documento relativo alla loro situazione economica, nel quale devono essere precisate numerose informazioni concernenti, in particolare, i ricavi del fornitore ”.

La sentenza della Corte di giustizia ha interpretato il diritto unionale nel senso che l’esecuzione del regolamento 2019/1150 non giustifica misure quali le misure nazionali controverse, atteso che le informazioni relative alla situazione economica dei fornitori di servizi di intermediazione online non presentano un nesso sufficientemente diretto con l’obiettivo del regolamento medesimo.

Alla luce dell’interpretazione del diritto europeo fornita dalla Corte in esito al rinvio pregiudiziale e in ragione del carattere vincolante erga omnes di tale pronuncia (v. Corte Costituzionale, sentenza 4 giugno 2024, n. 100; Corte di Cassazione, 20 ottobre 2021, n. 29258; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 22 marzo 2024, n. 4), spetta a questo Giudice solo verificare se le statuizioni della Corte trovino applicazione al caso di specie.

Il Collegio osserva come le statuizioni rese dalla Corte di giustizia non possano ritenersi limitate a mere affermazioni “in via di principio”, avendo, invero, la Corte esaminato proprio lo specifico contributo all’attenzione del Collegio, dichiarandone la non compatibilità con il diritto unionale.

Le censure svolte dalla difesa erariale con il primo motivo vertono sul tema dell’applicabilità ratione personae del regolamento 2019/1150. In sintesi, la difesa erariale sostiene che gli obblighi in esame sono rivolti non a tutti gli operatori non stabiliti ma solamente a quelli che rivolgono i servizi in questione ad utenti commerciali stabiliti in Italia i quali a loro vota offrono servizi nei confronti di consumatori situati nell’Unione.

La censura è fuori fuoco in quanto è pacifico che alla fattispecie in esame si applichi il regolamento 2019/1150.

Sul punto, difatti, la situazione controversa è parzialmente differente da quella di cui alla causa r.g. 9558/2024, trattenuta in decisione alla medesima udienza del 26 febbraio 2026 e decisa dalla Sezione con sentenza del 20 marzo 2026, n. 2389, riguardante una società avente sede fuori dall’Unione europea.

Nel caso di specie, infatti, come risulta pacifico, Amazon ha sede in Lussemburgo e, dunque, non si prospettano situazioni che si collocano all’esterno del perimetro di disciplina del Regolamento 2019/1150.

Il motivo in esame, dunque, nell’evidenziare la mancata tenuta in considerazione da parte della Corte di giustizia dell’ambito soggettivo di applicazione dell’obbligo in questione, omette di considerare che Amazon è una società che opera all’interno dell’Unione.

La sentenza della Corte di Giustizia C-665/22 non ha, dunque, dovuto affrontare alcuna questione concernente l’ipotesi che Amazon abbia sede in un Paese extraeuropeo.

La fattispecie è, pertanto, disciplinata dal Regolamento 2019/1150, come riconosciuto dalla stessa appellante, e si impone un’interpretazione dello stesso in stretta aderenza a quanto statuito dalla Corte di giustizia.

Risulta, altresì, infondato il secondo motivo di appello, a mezzo del quale l’Autorità insiste nel ritenere che le misure previste dalla delibera siano adeguate e proporzionate nel dare attuazione al regolamento 2019/1150, atteso che la Corte di giustizia, con la citata pronuncia nella causa C-665/22 ha fornito una diversa valutazione e non vi sono margini per dare una diversa lettura in fatto o in diritto.

In relazione alla legittimità dell’obbligo di comunicazione in esame, deve osservarsi come, dalla complessiva trama motivazionale della sentenza della Corte di giustizia emerge come la stessa abbia esaminato in modo diretto lo specifico obbligo di trasmissione dell’IES e le relative informazioni da inviare, dichiarandone l’incompatibilità con il Regolamento P2B, in quanto “uno Stato membro non può, ai fini dell’applicazione del regolamento 2019/1150, raccogliere informazioni scelte in maniera arbitraria con la motivazione che esse potrebbero essere richieste in seguito dalla Commissione nell’esercizio del suo compito di monitoraggio e revisione di tale regolamento. Infatti, la possibilità di raccogliere informazioni con tale pretesto consentirebbe a uno Stato membro di eludere le prescrizioni derivanti dai principi richiamati ai punti da 41 a 43 della presente sentenza riguardanti l’adozione da parte degli Stati membri delle misure di applicazione di un regolamento. Inoltre, il regolamento 2019/1150 non impone agli Stati membri di raccogliere, di propria iniziativa, le informazioni che potrebbero occorrere alla Commissione per svolgere i suoi compiti, poiché tali informazioni devono essere fornite solo «su richiesta» di detta istituzione, la quale, del resto, può chiedere informazioni direttamente ai fornitori di servizi di intermediazione online”.

In considerazione di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’Autorità appellante a rifondere all’appellata le spese di lite del presente grado quantificate in euro 4.000 (quattromila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI OR, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

FA OR VI, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA OR VI	GI OR

IL SEGRETARIO