Pubblicato il 01/12/2025

N. 21609/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12551/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12551 del 2021, proposto da
Co.R.T.A.C. S.r.l., Seipa S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Nicola Lais, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via C. Monteverdi, 20;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ente Regionale Romanatura, non costituita in giudizio;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Sabato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del PTPR approvato dalla Regione Lazio con delibera di C.R. n. 5 del 21 aprile 2021, pubblicato sul BURL n. 56 del 10 giugno 2021, nella parte (TAV. A) in cui definisce il sistema del paesaggio in cui sono inserite le aree della ricorrente e nella parte in cui rappresenta, nelle sue Tavole B, le aree nella disponibilità delle odierne ricorrenti come ricadenti nelle aree contigue alla riserva naturale di CI DE, cui consegue la qualificazione delle stesse come sottoposte al vincolo di cui all’art. 142 del d.lgs. n. 42/04 e l’applicazione dell’art. 38 delle NTA del PTPR;

in via subordinata, nell’ipotesi in cui si debba ritenere cogente la perimetrazione di tali aree contigue, e quindi operativo il vincolo di cui all’art. 9 della L.R. n. 24/98, per l’annullamento

- del Piano di Assetto della riserva di CI DE approvato con delibera di C.R. n. 3 del 2020, nella parte che disciplina le aree contigue e/o fa ricadere le aree nella disponibilità delle odierne ricorrenti tra le predette aree contigue.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Roma Capitale e di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), la dott.ssa EL AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1 – Con il ricorso in esame – depositato a seguito di trasposizione da ricorso straordinario - la società SEIPA premette di essere proprietaria di un complesso immobiliare, sul quale è presente una cava, nella disponibilità della società CORTAC s.r.l, sito in Roma, zona via Laurentina km 11,200, utilizzato in parte come discarica per inerti, in parte per recupero ambientale di rifiuti, il quale insiste su aree limitrofe alla Riserva naturale di CI DE.

Il Piano di Assetto della Riserva, approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 3 del 2020, ha graficizzato l’area di interesse delle ricorrenti come rientrante tra le c.d. aree contigue tra la Riserva e le aree esterne alla stessa.

Con l’approvazione del PTPR, tali aree contigue della riserva di CI DE sono state riportate nelle tavole B, aventi natura ricognitiva dei vincoli, con conseguente applicazione della disciplina dettata dall’art. 38 NTA al PTPR, che avrebbe fatto sorgere in capo al ricorrente l’interesse all’impugnazione di tale perimetrazione, come effettuata dalla delibera di approvazione del Piano di Assetto nella parte in cui individua e regolamenta le aree contigue, diventata cogente asseritamente solo per effetto del PTPR che le rappresenta nelle Tavole B, laddove tale interesse non poteva considerarsi sussistente alla data di approvazione del Piano di Assetto della Riserva, in quanto avente valore di mera proposta cui avrebbe dovuto seguire la relativa approvazione.

2 – Deduce parte ricorrente, a sostegno della proposta azione, i seguenti motivi di censura:

I - Sulla perimetrazione nella Tavola B del PTPR delle aree nella disponibilità delle ricorrenti come aree contigue (vincolate ex art. 142 del d.lgs. n. 42/04) alla Riserva Naturale CI DE – Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della l.r. n. 24/98 e dell’art. 10 della l.r. n. 29/97 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, sviamento, arbitrarietà.

Afferma parte ricorrente l’illegittimità della inclusione delle aree contigue tra quelle tutelate paesaggisticamente per effetto della tavola B del PTPR – con conseguente applicazione delle previsioni dettate dall’art. 38 delle norme Tecniche del PTPR – ai sensi dell’art. 9 della legge regionale Lazio n. 24 del 1998, rivestendo tali aree valenza ambientale e non paesaggistica, e non avendo la relativa perimetrazione, di cui all’art. 8 delle NTA del Piano di Assetto della Riserva, approvato con delibera n. 3 del 2020, carattere cogente, contenendo tale Piano una mera proposta di individuazione delle aree contigue, da istituirsi tuttavia in base al procedimento previsto dall’art. 10 di detta legge regionale, mediante delibera del Consiglio Regionale, non ancora adottata.

II - Sulla perimetrazione nella Tavola B del PTPR delle aree nella disponibilità dei ricorrenti come aree contigue alla Riserva naturale CI DE – Violazione dell’art. 134 del d.lgs. n 42/04 – Questione di legittimità costituzionale in ordine all’art. 10 della l.r. n. 24/98 per contrasto con l’art. 134 del d.lgs. n. 42/04 e con l’art. 117, comma 2, lett.s) della Costituzione .

Laddove la perimetrazione delle aree contigue della Riserva CI DE debba ritenersi cogente per effetto dell’approvazione del Piano di Assetto, la loro sottoposizione a tutela paesaggistica ai sensi dell’art. 9 della legge regionale del Lazio n. 24 del 1998 deve ritenersi illegittima stante l’illegittimità costituzionale di tale norma, che avrebbe ampliato la categoria dei beni paesaggistici rispetto a quelle individuate dalla legge statale.

Mentre, infatti, l’art. 142, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 42/04, definisce come beni paesaggistici “i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi”, senza annoverarvi le aree contigue, l’art. 9 della L.R. n. 24/98, sottopone a vincolo paesistico anche le aree contigue, con definizione poi ripresa dall’art. 38 delle Norme del PTPR.

Sarebbe stata, in tal modo, violata la competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dei beni culturali e di individuazione dei beni paesaggistici, non ricadendo le aree contigue in nessuna delle categorie predeterminate dal D.Lgs. n. 42 del 2004.

III - Sulla delibera di C.R. n. 3/20 – Violazione di legge (art. 9 della l.r. n. 24/98 e art. 10 della l.r. n. 29/97) – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare per illogicità e difetto di istruttoria.

Impugna altresì ricorrente azione la delibera di Consiglio Regionale n. 3/20 di approvazione del Piano di Assetto per l’ipotesi in cui la perimetrazione delle aree contigue dovesse ritenersi cogente, non impugnata precedentemente stante la ritenuta natura di mera proposta e, quindi, non vincolante.

Al riguardo, lamenta parte ricorrente l’illogicità di tale individuazione, stante la natura antropizzata dell’area, su cui sono presenti una cava ed una discarica, con conseguente assenza di ragioni di tutela e dei conseguenti limiti all’uso della stessa.

IV - Sul PTPR e sul sistema del paesaggio impresso alle aree nella disponibilità dei ricorrenti – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche.

Sostiene parte ricorrente come l’area di interesse non possieda le caratteristiche per essere qualificata come Paesaggio Agrario di Rilevante Valore e Paesaggio Naturale di Continuità stante la presenza di una cava utilizzata come discarica per inerti e lo svolgimento di attività di recupero ambientale di rifiuti.

V - Violazione degli artt. 41, 42 e 97 Cost., e dell’art 1 Protocollo Addizionale Convenzione EDU. Violazione della legge n. 241/90. Violazione del d.lgs. 152/06. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per errore nei presupposti, sviamento.

Lamenta parte ricorrente l’illegittimità del PTPR per non essere stato sottoposto al procedimento di Valutazione Ambientale Strategica (VAS).

VI - Violazione dell’accordo tra pubbliche amministrazioni in attuazione degli articoli 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. 42/2004 “codice dei beni culturali e del paesaggio” ai sensi dell’articolo 15 della legge 241/1990 avente ad oggetto il piano territoriale paesistico della Regione Lazio - Violazione degli artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 156, comma 3, del d.lgs. n. 42/04 – Violazione del principio di leale collaborazione.

Sostiene parte ricorrente il mancato rispetto del principio di copianificazione tra Stato e Regione, rappresentando come, a seguito dell’annullamento da parte della Corte Costituzionale del PTPR precedentemente adottato, la Regione abbia assunto una posizione di sudditanza rispetto alla Ministero della Cultura, dubitando della veridicità delle affermazioni contenute nell’accordo stipulato, lamentando il mancato aggiornamento del nuovo PTPR alla disciplina degli usi civici, la mancata adozione della variante di integrazione del PTPR con nuova fase per le osservazioni, ed affermando come “ l’accordo MIC – Regione Lazio è un accordo solo formale (altrimenti una castroneria del genere sarebbe stata risolta )”.

3 – Si è costituita in resistenza l’intimata Regione Lazio, sostenendo, con articolate controdeduzioni, l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia.

4 – Si è costituita in giudizio anche Roma Capitale con formula di stile e deposito di documentazione, tra cui una relazione amministrativa.

5 – Parte ricorrente ha depositato memoria di replica, insistendo nelle proprie deduzioni.

6 - All’udienza straordinaria di smaltimento del 14 novembre 2025, è stato sentito il difensore della Regione Lazio, il quale ha affermato che nel geoportale del P.T.P.R. le aree contigue non risultano più graficizzate. Su tale base è stato dato formale avviso, ai sensi dell'art. 73 comma 3 c.p.a., della sussistenza di un possibile profilo di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. La causa è stata quindi trattenuta in decisione, come da verbale.

DIRITTO

1 – Come sopra atto dell’oggetto del giudizio, concernente l’impugnazione del PTPR approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 2021, nella parte in cui è le aree nella disponibilità delle società ricorrenti sono state ricomprese tra i beni sottoposti a vincolo paesaggistico, osserva il Collegio quanto segue.

2 – Preliminarmente affrontando profili di carattere processuale, va precisato che in data 10 novembre 2025 la difesa della Regione Lazio ha depositato una cartografia tratta dal geoportale del PTPR, dalla quale emerge che le aree contigue, con riferimento all’area di interesse delle ricorrenti, non risultano più graficizzate.

A fronte di ciò, è stato dato avviso, ai sensi dell'art. 73 comma 3 c.p.a., della sussistenza di possibili profili di improcedibilità delle censure sollevate avverso la ricomprensione, nella tavola B, delle aree delle ricorrenti incluse nella perimetrazione delle aree contigue alla Riserva di CI DE, così sottoponendole al vincolo di tutela paesaggistica.

Tuttavia, stante la tardività del deposito documentale e l’assenza del difensore di parte ricorrente alla discussione durante l’udienza, il quale non ha potuto quindi assentire quanto al deposito tardivo e controdedurre al riguardo, anche quanto ad improcedibilità di tali censure, si ritiene che le stesse debbano formare oggetto di esame nel merito, il cui esito ne rivela comunque l’infondatezza.

3 – Lamenta innanzitutto parte ricorrente l’illegittimità del gravato PTPR, tavola B, nella parte in cui ha incluso, tra le aree soggette a vincolo paesaggistico, anche le “aree contigue” alla Riserva CI DE – che ricomprendono anche le aree di interesse delle società ricorrenti – con conseguente applicazione delle previsioni dettate dall’art. 38 delle Norme Tecniche del PTPR, ai sensi dell’art. 9 della legge regionale Lazio n. 24 del 1998. Ciò in quanto tali aree rivestirebbero mera valenza ambientale e non paesaggistica, e non avendo la relativa perimetrazione, di cui all’art. 8 delle NTA del Piano di Assetto della Riserva, approvato con delibera n. 3 del 2020, carattere cogente, contenendo tale Piano una mera proposta di individuazione delle aree contigue, da istituirsi tuttavia in base al procedimento previsto dall’art. 10 di detta legge regionale, mediante delibera del Consiglio Regionale, non ancora adottata.

Con ulteriore profilo di censura, strettamente connesso al primo in quanto analogamente inerente la disciplina delle aree contigue e la loro sottoposizione a tutela paesaggistica, lamenta parte ricorrente - per l’ipotesi di ritenuta cogenza della perimetrazione delle aree contigue - l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 della legge regionale del Lazio n. 24 del 1998, che ricomprende le aree contigue tra quelle sottoposte a tutela paesaggistica, in quanto avrebbe ampliato le categorie dei beni paesaggistici rispetto a quelle individuate dalla legge statale in violazione della competenza statale esclusiva in materia, non ricadendo le aree contigue in nessuna delle categorie predeterminate dal D.Lgs. n. 42 del 2004.

3.1 - Le censure sono infondate.

3.2 - Destituita di fondamento, in esito all’esame della disciplina normativa di riferimento e delle delibere di interesse, deve essere ritenuta, innanzitutto, la ricostruzione di parte ricorrente circa la valenza asseritamente non cogente della perimetrazione delle aree contigue effettuata dal Piano di Assetto della Riserva, approvato con delibera n. 3 del 2020, sull’assunto che tale perimetrazione avrebbe valore di mera proposta da formalizzarsi mediante una non ancora intervenuta loro approvazione sulla base della procedura di cui all'art. 10 della legge della Regione Lazio n. 29/1997.

La legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 ( Norme in materia di aree naturali protette regionali ) ha istituito la Riserva naturale di CI DE nel Comune di Roma Capitale (art. 44, comma 1) nonché l’ente regionale Roma Natura, gestore del sistema delle aree naturali protette nel Comune di Roma capitale, comprendente anche la Riserva naturale di CI DE (art. 40, comma 1).

Ai sensi dell’art. 26, comma 1, lett. f- bis ), della stessa L.R. 29/1997, vigente ratione temporis , il piano dell'area naturale protetta, ai fini della tutela e della promozione dei valori naturali, paesistici e culturali presenti nell'area stessa, prevede “ la proposta di aree contigue alla perimetrazione definitiva dell'area naturale protetta, di cui all'articolo 10 ”.

Quanto alle procedure e ai termini per l’approvazione del Piano dell’area naturale protetta, lo stesso art. 26 prevede che il piano dell'area naturale protetta è redatto a cura dell'ente di gestione, che lo adotta e lo trasmette alla Regione (comma 2). A tal fine, segnatamente si stabilisce che l'ente di gestione pubblichi un apposito avviso con il quale comunica il deposito del piano e dei relativi allegati ex D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) presso le sedi degli enti locali interessati e della Regione, e trasmetta il Piano – in uno con il parere motivato dell’autorità competente per la valutazione ambientale strategica e con le proprie osservazioni in merito - alla Giunta regionale che, previo esame della struttura regionale competente in materia di aree naturali protette, apporta eventuali modifiche ed integrazioni, pronunciandosi contestualmente sulle osservazioni pervenute e ne propone l'approvazione al Consiglio regionale, chiamato ad esaminare e ad esprimersi sulla proposta entro termini determinati, decorsi i quali il piano si intende approvato.

Al riguardo, il Collegio rileva che il quadro giuridico delineato consente di confutare la tesi di parte ricorrente che annette alla delibera del Consiglio Regionale n. 3 del 22 luglio 2020 di approvazione del Piano della Riserva CI DE, valenza di mera proposta di individuazione e perimetrazione di aree contigue alla riserva per non essersi ancora definito il procedimento di cui all'art. 10 della L.R. n. 29/1997.

Dall’esame della delibera n. 3/2020, emerge con chiarezza che il Piano della riserva naturale di CI DE con i relativi elaborati (comprendenti anche la proposta di “aree contigue” di cui alla Tav. 3) è stato approvato nel rispetto della procedura prevista (“ PRESO ATTO che l’ente di gestione Roma Natura ha osservato le procedure previste dall’articolo 26 della l.r. 29/1997 e successive modifiche ”), di cui viene ripercorso ogni singolo passaggio (adozione del Piano con deliberazione del Consiglio direttivo dell’ente di gestione Roma Natura; pubblicazione; ricezione osservazioni; formulazione controdeduzioni; trasmissione alla Regione Lazio del Piano adottato, delle osservazioni e del parere alle osservazioni, ecc.).

Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la procedura a tal fine da seguire è quella di cui all’art. 26 della L.R. 29/1997 e non quella di cui all’art. 10 della medesima legge, che riguarda l’adozione della disciplina delle aree contigue, una volta istituite e approvate.

Il Consiglio regionale con la delibera in esame ha dunque approvato la proposta di Piano della Riserva naturale di CI DE, trasmessa dalla Giunta regionale, di cui all’Allegato 1, composto dai seguenti elaborati:

1. Relazione;

2. Norme tecniche di attuazione;

3. Schede progetto;

4. Tav. 1 - Articolazione in zone della Riserva;

5. Tav. 2 - Perimetro e articolazione in zone su base catastale;

6. Tav. 3 - Aree contigue;

7. Tav. 4 - Sistema e interventi per l’accessibilità e la fruizione della Riserva;

8. Tav. 5 - Interventi di riqualificazione ambientale, paesaggistica;

9. Tav. 6 - Proprietà pubbliche presenti nella Riserva.

La delibera consiliare n. 3/2020 ha approvato dunque il Piano dell'area naturale protetta e i relativi elaborati, ivi compresa la proposta di perimetrazione delle “aree contigue” (di cui alla Tav. 3, elaborato 6), parimenti elaborata dall’ente di gestione e sottoposta all’articolata procedura partecipativa di cui all’articolo 26, comma 4, della L.R. 29/1997 e non già – si ribadisce - a quella di cui all’art. 10 della medesima legge – erroneamente richiamata quale parametro normativo di riferimento – riguardando tale norma la definizione della disciplina di tutela di “aree contigue” già istituite e approvate, essendo espressamente riferita ai “piani e programmi nonché le eventuali misure di disciplina della pesca, delle attività estrattive e per la tutela dell'ambiente, relativi alle aree contigue all'area naturale protetta interessata”.

Le conclusioni testé rassegnate evidenziano l’infondatezza della censura di cui al primo motivo dell’odierno ricorso, dovendosi escludere che il vincolo paesaggistico insistente sulle aree contigue alla Riserva CI DE sia stato introdotto ex novo dall’avversato PTPR, approvato con delibera di Consiglio Regionale n. 5 del 21.4.2021, vista la già intervenuta istituzione delle “aree contigue” del Piano della Riserva naturale di CI DE, in ragione della compiuta definizione del relativo iter procedimentale, sfociato nella delibera di approvazione del Consiglio Regionale n. 3 del 22 luglio 2020.

Risulta quindi errata, meramente pretestuosa e forzata la lettura che parte ricorrente offre della disciplina dettata dalla L.R. n. 29 del 1997 in materia di aree contigue, nonché della valenza della delibera di approvazione del Piano di Assetto della Riserva.

Correttamente, quindi, il PTPR, avente natura ricognitiva dei vincoli esistenti nel territorio regionale, ha recepito le previsioni di cui al Piano di Assetto, ricomprendendo le aree contigue – debitamente istituite – tra quelle vincolate sotto il profilo paesaggistico in applicazione dell’art. dell’art. 9 della legge regionale Lazio n. 24 del 1998, i quale prevede che “ sono sottoposti a vincolo paesistico i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi. […] Nella categoria dei beni paesistici di cui al comma 1, di seguito denominata aree naturali protette, vanno ricompresi i parchi e le riserve naturali nazionali nonché i relativi territori di protezione esterna, i parchi, le riserve e i monumenti naturali, le relative aree contigue rispettivamente istituiti e definite con provvedimento regionale nonché le aree naturali protette individuate nel piano regionale approvato” .

Trattasi di definizione confluita nell’art. 38 delle NTA del PTPR, che dispone che “ 1. Ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera f), del Codice, sono sottoposti a vincolo paesaggistico i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parch i” stabilendo che l’accertamento dell’esatta perimetrazione dei beni avviene sulla base degli atti istitutivi delle aree protette, dei provvedimenti di approvazione dei piani delle aree protette, dei “ provvedimenti di determinazione delle aree contigue ” istituiti e definite con provvedimento regionale.

3.3 - Nella citata norma regionale – art. 9 legge regionale Lazio n. 24 del 1998 – non sono ravvisabili gli affermati profili di contrasto con l’assetto costituzionale di riparto delle competenze tra livello statale e livello regionale in materia di tutela dei beni paesaggistici per aver ricompreso tra gli stessi le aree contigue, estranee al catalogo dei beni tutelati di cui agli artt. 134 e 142 del D.Lgs. n. 42/2004, prevedendo tale ultima norma, al comma 1, lettera f), che sono beni paesaggistici “ i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi ” senza menzionare le “aree contigue”, risolvendosi – secondo parte ricorrente - l’integrazione regionale dell'elenco (asseritamente) tassativo dei beni paesaggistici dell'art. 134 citato in una violazione della potestà legislativa statale in materia di “ tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali ” ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

Il rilievo non è condivisibile, dovendosi invece ritenere che le disposizioni regionali in materia siano conformi alla normativa statale, annoverando la legge n. 394/1991 ( Legge quadro sulle aree protette ) tra le aree protette anche le aree contigue, i cui confini sono determinati, ai sensi dell’art. 32, dalle regioni sul cui territorio si trova l'area naturale protetta, d'intesa con l'organismo di gestione dell'area protetta. Peraltro, la disciplina ivi dettata è riprodotta nel citato art. 10 della L.R. 29/1997, prevedendo, in particolare, che le regioni, d'intesa con gli organismi di gestione delle aree naturali protette e con gli enti locali interessati, stabiliscono piani e programmi e le eventuali misure di disciplina della caccia, della pesca, delle attività estrattive e per la tutela dell'ambiente, relativi alle aree contigue alle aree protette, ove occorra intervenire per assicurare la conservazione dei valori delle aree protette stesse.

Risulta, inoltre, errato il presupposto teorico su cui poggiano le argomentazioni di parte ricorrente, dal momento che l’elencazione dei beni sottoposti a tutela paesaggistica di cui all’art. 142 non riveste carattere tassativo, ma identifica il minimum di tutela di determinati beni, non modificabile in pejus dalle regioni.

3.4 - Sotto un profilo generale, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza costituzionale, la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all'articolo 117, secondo comma, lett. s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato, che conserva il potere di vincolare anche la potestà legislativa primaria delle Regioni, anche a statuto speciale, imponendosi al legislatore regionale le norme qualificabili come 'riforme economico-sociali' cui vanno ascritte le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio che disciplinano la gestione dei beni soggetti a tutela.

Sul piano delle competenze costituzionali attinenti ai beni paesaggistici, la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato (sentenza n. 22 luglio 2021, n. 164) che la “tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n. 367 del 2007; in seguito, nello stesso senso, sentenze n. 66 del 2018, n. 11 del 2016, n. 309 del 2011, n. 101 del 2010, n. 226 del 2009, n. 180 del 2008 e n. 378 del 2007)” .

I rapporti tra le due competenze vanno declinati nel senso che alle Regioni non è consentito introdurre deroghe in senso diminutivo agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale, in quanto costituenti livelli minimi di tutela.

E’ tuttavia da ritenersi conforme al sistema costituzionale di tutela multilivello del bene paesaggio l’intervento del legislatore regionale volto ad ampliare il novero dei beni tutelati.

In particolare, sulla base dei principi affermati nella citata sentenza della Corte Costituzionale n. 164/2021 “ Il piano paesaggistico, che ha una funzione di pianificazione necessariamente ricognitiva degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico, riveste anche una funzione eventualmente dichiarativa di nuovi vincoli (art. 143, comma 1, lett. d), cod. beni culturali), alla quale la Regione partecipa attraverso l’elaborazione congiunta di tale atto. Il legislatore ordinario si è perciò ispirato in tale materia ad una logica incrementale delle tutele che è del tutto conforme al carattere primario del bene ambientale […]. Tale logica, dal lato della Regione, opera sul piano procedimentale per addizione, e mai per sottrazione, nel senso che la competenza regionale può essere spesa al solo fine di arricchire il catalogo dei beni paesaggistici, in virtù della conoscenza che ne abbia l’autorità più vicina al territorio ove essi sorgono” .

La competenza esclusiva statale in materia di paesaggio si traduce, quindi, nell’imposizione di un livello minimo di tutela, non derogabile da parte delle regioni, alle quali tuttavia è riconosciuto il potere – anche mediante lo strumento del PTPR - di ampliare l’ambito di tutela paesaggistica, ricorrendone le condizioni, tenuto conto delle specificità dei territori, di ulteriori esigenze di conservazione dei beni, individuando ulteriori ambiti di valore paesaggistico ed introducendo prescrizioni intese a regolamentarne l’uso.

La legislazione regionale " qualora incida sulle aree protette (siano esse nazionali o regionali) deve conformarsi ai principi fondamentali contenuti nella legge quadro, la quale - costantemente ricondotta dalla giurisprudenza di questa Corte alla materia "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema " (da ultimo, sentenze n. 121 del 2018 e n. 74 del 2017) - detta gli standard minimi uniformi di tutela , che le Regioni possono accompagnare con un surplus di tutela, ma non derogare in peius " (Corte Costituzionale, sentenza n. 180 del 2019; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 134 e n. 43 del 2020, n. 290 del 2019, n. 14 del 2012).

3.5 - Con specifico riferimento alla questione che qui occupa, inerente la contestata innovativa inclusione, ad opera della Tavola B e dell’art. 38 delle NTA del PTPR, tra i beni sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera f), del D.Lgs. n. 42 del 2004, anche delle aree contigue alla Riserva naturale, richiamato quanto sopra illustrato circa la possibilità per le Regioni di estendere gli ambiti di tutela, con conseguente ammissibilità, sotto il profilo dei principi generali, di un ampliamento dei beni vincolati, non potendovi ostare l’elencazione dettata dall’art. 142, in quanto non tassativa e che identifica il minimum di tutela – deve conclusivamente ritenersi l’insussistenza di profili di illegittimità costituzionale della norma regionale dettata dall’art. 9 della L.R. n. 24 del 1998.

4 - Le censure proposte avverso la delibera regionale n. 3 del 2020, di approvazione del Piano di Assetto della Riserva CI DE, articolate da parte ricorrente per l’ipotesi di ritenuta cogenza della perimetrazione delle aree contigue - in disparte eventuali profili di tardività stante la rilevata cogenza della individuazione delle aree contigue - scontano la difficoltà di attualizzarle rispetto alle vicende che hanno interessato tale Piano di Assetto.

Al riguardo, la Regione si è limitata ad affermare genericamente l’intervenuto annullamento in sede giurisdizionale di tale delibera, mentre parte ricorrente, che pur ha depositato memoria conclusionale, nulla ha dedotto al riguardo, non offrendo alcun aggiornamento nè speso alcuna deduzione al riguardo.

Supplendo alle carenze delle parti, emerge, da verifiche d’ufficio, che con sentenza di questo Tribunale n. 11806 del 2021, la delibera regionale n. 3 del 2020 è stata annullata. Tuttavia, avverso la stessa è pendente giudizio di appello non ancora definito.

È quindi precluso annettere all’intervenuto annullamento giurisdizionale del Piano di Assetto carattere di definitività, potenzialmente incidente sulla permanenza dell’interesse all’impugnazione in questa sede proposta avverso detta delibera, che deve quindi essere esaminata nel merito.

4.1 - Le censure proposte avverso tale delibera sono comunque infondate.

Per quanto concerne l’asserito mancato rispetto del procedimento di approvazione delle aree contigue previsto dall’art. 10 della legge regionale del Lazio n. 29 del 1997, può rinviarsi alle considerazioni già precedentemente illustrate.

4.2 - Quanto alla dedotta illogicità della ricomprensione delle aree di interesse delle ricorrenti alle aree contigue, deve rilevarsi che la presenza di una cava nonché di una discarica per inerti, con previsto recupero ambientale, non confligge con le ragioni di tutela ambientale sottese alla istituzione delle aree contigue, che costituiscono porzioni di territorio esterne alle aree protette con cui hanno una relazione di continuità, assumendo la valenza di aree cuscinetto tra le aree protette confinanti e il resto del territorio, e rispondendo la loro individuazione al rafforzamento delle previsioni del relativo piano, attraverso specifici piani e programmi di intervento, con individuazione di una specifica disciplina per la conservazione degli elementi naturali e la gestione delle attività estrattive, di caccia e di pesca.

E’ quindi nella contiguità e continuità con il perimetro della Riserva Naturale che vanno individuate le ragioni della tutela delle aree contigue, attraverso l’introduzione di una specifica disciplina di uso volta a preservare il carattere complessivo dell’area, potendo le trasformazioni delle aree contigue riverberarsi in senso pregiudizievole sulle aree situate all’interno del perimetro della riserva naturale.

5 - Avuto riguardo alle censure volte a contestare la classificazione delle aree come Paesaggio Agrario di Rilevante Valore e Paesaggio Naturale di Continuità, sull’assunto dell’assenza delle caratteristiche proprie di tali tipologie di paesaggio, insistendo sulle aree una cava utilizzata come discarica per inerti e lo svolgimento di attività di recupero ambientale di rifiuti, osserva il Collegio come il Paesaggio Agrario di Valore, alla luce della relazione al PTPR che ne offre la definizione, vada ricondotto ad “ Ambiti territoriali di uso agricolo e vocazione agricola, anche se sottoposte a mutamenti fondiari e/o colturali, caratterizzate da qualità paesaggistica. Sono territori aventi una prevalente funzione agricola - produttiva con colture a carattere permanente o colture a seminativi ed attività di trasformazione dei prodotti agricoli. Sono da comprendere anche le aree parzialmente edificate caratterizzate dalla presenza di preesistenze insediative o centri rurali utilizzabili anche per lo sviluppo di attività complementari ed integrate con l’attività agricola ” allo scopo – declinato alla voce “Obiettivo di Qualità Paesaggistica” – del mantenimento del carattere rurale e della funzione agricola e produttiva compatibile.

Da tale definizione emerge come l’avvenuta trasformazione del territorio per effetto di attività di antropizzazione non ne elide le esigenze di tutela, volte a rendere compatibili ulteriori attività con i caratteri dell’area al fine di disciplinare e limitare ulteriori trasformazioni che possano arrecare ulteriori pregiudizi.

Va sul punto precisato che la funzione pianificatoria inerente la tutela del paesaggio si declina – ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2006 – nella fase di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante da parte del provvedimento puntuale (ai sensi degli artt. 136 e ss., art. 142) o dello strumento di pianificazione (art. 143), cui si affianca l’individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene ed in coerenza con i relativi scopi (c.d. “vestizione del vincolo”).

La classificazione come Paesaggio Agrario di Valore, trova il proprio fondamento, ai sensi dell’art. 26 delle Norme del PTPR, nel fatto che le relative aree “ conservano la vocazione agricola anche se sottoposte a mutamenti fondiari e/o colturali ” trattandosi di “ aree a prevalente funzione agricola-produttiva con colture a carattere permanente o a seminativi di media e modesta estensione ed attività di trasformazione dei prodotti agricoli” .

Si afferma, inoltre, espressamente, in tale norma, che “ In questa tipologia sono da comprendere anche le aree parzialmente edificate caratterizzate dalla presenza di preesistenze insediative o centri rurali utilizzabili anche per lo sviluppo di attività complementari ed integrate con l’attività agricola” , risultando quindi irrilevante che nell’area vi sia la presenza di cave o altri insediamenti, che non fanno venire meno le caratteristiche che ne giustificano la classificazione come Paesaggio Agrario di Valore, nè lo scopo di tutela e di conservazione dei caratteri naturalistici ancora presenti, al fine di non aggravarne la già intervenuta compromissione, costituendo orientamento giurisprudenziale pacifico e consolidato quello secondo cui la presenza di zone degradate all’interno dell'area da sottoporre a vincolo paesaggistico, non dimostra l'insufficienza dell'istruttoria svolta dall'amministrazione e, lungi dal giustificare l'ulteriore compromissione del territorio, radica invece la necessità di assicurare la tutela derivante dalla destinazione paesaggistica e dai relativi limiti alle successive trasformazioni insite nelle corrispondenti prescrizioni d’uso.

Inoltre, dall’esame delle ortofoto dell’area, non emerge alcuna incongruità nella contestata classificazione dell’area, che appare invece essere coerente rispetto alle caratteristiche della stessa e rispetto al complessivo contesto in cui si inserisce, ed essendo comunque l’attività estrattiva sottoposta a specifiche misure obbligatorie di ripristino ambientale.

5.1- Analoghe considerazioni vanno svolte anche con riferimento alla classificazione di parte delle aree come “Paesaggio naturale di continuità”, di cui parte ricorrente afferma l’insussistenza dei relativi presupposti alla luce delle caratteristiche della stessa, sulla base del medesimo presupposto riferito alle attività svolte sull’area, indistintamente invocato sia per contrastare la classificazione dell’area come Paesaggio Agrario di Valore che come Paesaggio naturale di continuità, laddove diverso è il contenuto delle due classificazioni.

5.2 - Richiamati i noti principi in materia di discrezionalità tecnica e dei correlati limiti al sindacato giurisdizionale sulla stessa anche in materia di pianificazione paesaggistica (il che esime da citazioni concrete), la classificazione dell’area come Paesaggio Naturale di Continuità, la riconduce alle porzioni di territorio – per come è dato leggere nella relazione al PTPR – “ che presentano elevato valore di naturalità e seminaturalità in quanto collocati internamente alle aree dei paesaggi naturali o immediatamente adiacenti ad essi con i quali concorrono a costituire un complesso ambientale unitario o ne costituiscono irrinunciabile area di protezione ” allo scopo di garantirne il mantenimento e la conservazione, salvaguardando i modi d’uso agricoli tradizionali e consentendo interventi di recupero ambientale.

La classificazione come Paesaggio Naturale di Continuità, trova il proprio fondamento, ai sensi dell’art. 24 del PTPR, nel presentare i relativi territori “ elevato valore di naturalità, anche se parzialmente edificati o infrastrutturati. Possono essere collocati all’interno o in adiacenza dei paesaggi naturali e costituirne irrinunciabile area di protezione; in altri casi tali paesaggi sono inseriti all’interno o in adiacenza a paesaggi degli insediamenti urbani o in evoluzione costituendone elemento di pregio naturalistico da salvaguardare ”.

Lo scopo del vincolo è espressamente identificato nella “ valorizzazione della funzione di connessione dei paesaggi con i quali concorre a costituire complessi paesaggistici unitari ” e nella “ protezione, fruizione e valorizzazione del paesaggio naturale stesso e, in linea subordinata, la conservazione dei modi d’uso agricoli tradizionali ”, con la salvaguardia, in ambiente urbano “ dei valori naturalistici che si conservano nel tessuto urbano ”.

La presenza di una cava e di attività antropiche sull’area non si pone in conflitto con la definizione sottesa alla classificazione della stessa, che presuppone la coesistenza di attività antropiche e di aspetti naturalistici, emergendo inoltre dalle ortofoto una esatta corrispondenza tra le caratteristiche dell’intera area e la declaratoria del Paesaggio Naturale di Continuità.

Il contenuto e lo scopo di tale classificazione rendono irrilevanti – alla luce della stessa declinatoria della classificazione - la circostanza che sull’area insista una cava o altri indici di antropizzazione, posto che tali presenze non fanno venir meno lo scopo di tutela e di conservazione dei caratteri naturalistici ancora presenti, al fine di non aggravarne la già intervenuta compromissione, tenuto conto che la presenza di zone degradate all’interno dell'area da sottoporre a vincolo paesaggistico non costituisce elemento di contrasto con l’esigenza di assicurare la tutela derivante dalla destinazione paesaggistica e dai relativi limiti alle successive trasformazioni insite nelle corrispondenti prescrizioni d’uso, evitando l'ulteriore compromissione del territorio.

5.3 - Le valutazioni effettuate dalla Regione nell’attribuzione dei paesaggi si basa su di una valutazione discrezionale che non risulta quindi illogica od erronea, dovendo ricordarsi che “ l’imposizione del vincolo è manifestazione di un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, sindacabile dal giudice non in termini di opinabilità ma di eventuale inattendibilità e nel caso in esame l’area si è rivelata meritevole di tutela diretta paesaggistica (Consiglio di Stato, Sez. VI, 31 luglio 2024, n. 6862) ” (cfr. TAR - Roma n. 9462/2025; n. 8715/2025).

5.4 - La classificazione dell’area si pone, inoltre, in linea di continuità e di coerenza con l’inclusione della stessa nell’“Ambito meridionale dell’Agro Romano compreso tra le vie Laurentina e Ardeatina” di cui al D.M. 25 gennaio 2010 – tuttora vigente – adottato ai sensi dell’art. 134 comma 1 lett. a) del D.Lgs 42/2004, che reca una disciplina volta ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio, e che, non essendo suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del PTPR, ne costituisce parte integrante.

5.5 - Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, inoltre, la presenza di una cava non preclude una considerazione unitaria e complessiva dell’area sotto il profilo della tutela paesaggistica, tenuto peraltro conto degli oneri di ripristino e di recupero ambientale che accedono all’esercizio di attività estrattive – in ordine ai quali sono chiamati a vigilare gli enti competenti - con conseguente piena pertinenza delle statuizioni richiamate dalla difesa della Regione contenute nella sentenza del Consiglio di Stato n. 9059 del 2024, secondo cui la definizione di Paesaggio agrario di rilevante valore, laddove fa riferimento a “ porzioni di territorio caratterizzate dalla naturale vocazione agricola che conservano i caratteri propri del paesaggio agrario tradizionale ”, “ non può essere intesa nel senso che quel territorio debba necessariamente essere oggetto di utilizzazione agricola. In altri termini, la vocazione agricola di un’area deve essere tenuta distinta dalla sua utilizzazione strettamente agricola, potendo essere piuttosto funzionale alla limitazione del consumo di suolo in un’area paesaggisticamente da tutelare, evitando insediamenti di costruzioni ed infrastrutture. La circostanza che, in un dato momento, una porzione di territorio non sia utilizzata a fini agricoli, quindi, non implica che la stessa abbia necessariamente perso la sua vocazione agricola. La scelta dell’Autorità amministrativa di tutelare non solo le colture, ma anche e soprattutto la visuale delle zone da cui si vede la campagna romana (tutelata complessivamente per le caratteristiche richiamate e mediante una operazione di ricucitura dei segmenti e delle porzioni di territorio afferenti all’insieme)”.

6 - Lamenta, sotto altro profilo, parte ricorrente l’illegittimità del gravato PTPR per non essere stato sottoposto al procedimento di Valutazione Ambientale Strategica (VAS).

La censura, alla luce dell’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, non merita favorevole esame, non necessitando il PTPR di essere sottoposto a tale tipo di valutazione.

Al riguardo, è stato affermato che “ va esclusa la sottoponibilità a V.A.S., giacché i Piani Paesaggistici comportano modificazioni sì, ma positive, innalzando il livello, singolo e/o complessivo, della protezione ambientale e, dunque, non sono strutturalmente idonei (a differenza dei Piani urbanistico-territoriali, connotati da un maggiore impatto sul futuro sfruttamento edilizio del territorio) ad arrecare potenziali alterazioni dell’ambiente complessivamente considerato” (Tar Lazio – Roma - n. 9920/25; n. 4904/25).

La sottrazione del PTPR dalla VAS risiede inoltre nella circostanza che viene in rilievo un piano con finalità di tutela paesaggistica, che di per sé già assolve le finalità di cui al D.Lgs. 152/2006 che tale valutazione prevede.

Difatti, il PTPR ha l’esclusivo scopo della tutela paesaggistica in funzione conservativa e limitativa delle trasformazioni, non recando previsioni suscettibili di incidenza negativa sull’ambiente e sul paesaggio, trovando gli interventi urbanistici ed edilizi la propria fonte in diversi atti di pianificazione.

Confrontando la ratio e il contenuto del PTPR con gli obiettivi sottesi alla procedura di valutazione ambientale strategica di cui all’art. 4 del D.Lgs. n. 152 del 2006, volti a garantire la compiuta considerazione degli effetti sull’ambiente derivanti dall’attuazione di piani e programmi “di intervento sul territorio” “che possono avere un impatto significativo sull’ambiente” durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione, al fine di “ garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente” al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile assicurando la coerenza delle relative previsioni con tali obiettivi, emerge la non riconducibilità del PTPR tra le tipologie di piani da sottoporre a VAS, la quale peraltro, in quanto inerente la valutazione delle conseguenze sull’ambiente (aria, acqua, suolo, inquinamento) delle previsioni di piani potenzialmente incidenti su tale bene, e del tutto estranea rispetto a classificazioni del diverso bene del paesaggio, volte alla sua tutela in senso restrittivo rispetto a possibili trasformazioni.

7 - Con ulteriore profilo di censura parte ricorrente lamenta il mancato rispetto del principio di copianificazione tra Stato e Regione, rappresentando come, a seguito dell’annullamento da parte della Corte Costituzionale, con sentenza n. 240 del 2020, del PTPR precedentemente adottato, la Regione avrebbe meramente subito le scelte del Ministero della Cultura.

7.1 - La censura non merita favorevole esame e va rigettata, dovendo stigmatizzarsi il linguaggio utilizzato da parte ricorrente, attraverso l’uso del termine “castroneria”, non consono e del tutto inappropriato rispetto al contesto giurisdizionale, costituendo onere dei difensori l’utilizzo di un linguaggio rispettoso e decoroso.

7.2 - Va preliminarmente richiamato il contenuto delle disposizioni che costituiscono parametro di riferimento della disamina della censura.

L’art. 135, comma 1, D.Lgs. n. 42 del 2004 – recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio – prevede che “ le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici ” e “ l’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c), e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143 ”.

Il richiamato art. 143 prevede, al comma 2, che “ Il piano è oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241… Il piano è approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell'accordo ”.

L’adozione del PTPR costituisce, quindi, alla luce delle richiamate norme, un atto di co-decisione e di co-pianificazione paesaggistica tra il Ministero della Cultura e la Regione nell’ottica di un governo unitario e condiviso del territorio.

Va al riguardo rilevato che successivamente alla sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020, il testo del PTPR è stato emendato dalle disposizioni introdotte unilateralmente dalla Regione e sulle quali non vi era stata intesa ministeriale.

Tale eliminazione costituisce ripristino delle condizioni di legittimità del Piano, con rimozione del vizio procedurale che aveva condotto al suo annullamento da parte della Consulta per violazione del principio di leale collaborazione.

Il recepimento delle indicazioni statali e la rimozione dei contenuti di provenienza regionale, non previamente concordati, non costituisce sintomo di una posizione subordinata della Regione e del carattere unilaterale del contenuto del Piano, stavolta di stampo ministeriale - laddove il Piano annullato recava contenuti unilateralmente introdotti dalla Regione – nè può ritenersi che tale modus procedendi possa integrare il vizio di violazione delle indicate norme, laddove prescrivono l’accordo tra Regione e Ministero della Cultura.

L’esito di tale operazione di correzione del contenuto del PTPR ha portato all’adozione di un testo concordato, coerentemente con il principio di governo unitario del territorio,

Dalla disamina del contenuto del Piano, come approvato, non vi sono elementi che possano indurre a ritenere che lo stesso non sia stato frutto di condivisione da parte di entrambi gli enti istituzionali.

In tale direzione, deve rilevarsi come la delibera regionale n. 5 del 21 aprile 2021 rechi una dettagliata ricostruzione dell’iter procedimentale che l’ha preceduta, dando atto dei singoli passaggi e delle interlocuzioni tra Regione e Amministrazione Statale, scandito dalla stipula di un preliminare “Accordo di collaborazione per la redazione del PTPR” ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 241 del 1990, tra il Ministero per i beni e le attività culturali, la Regione Lazio e l’Università di Roma Tre, sulla cui base, dall’anno 1999, il Piano è stato elaborato e sviluppato congiuntamente pervenendo alla definizione di criteri, metodologie e contenuti.

Successivamente all’adozione del PTPR è proseguita l’attività di copianificazione tra Regione e Ministero al fine di verificarne ed integrarne i contenuti e di conformarlo ed adeguarlo al Codice dei beni culturali e paesaggistici, per mezzo di un comitato tecnico congiunto istituito con il “Protocollo d’Intesa tra Regione Lazio e Ministero dei Beni e delle attività culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale” e relativo disciplinare, sottoscritto l’11 dicembre 2013.

Successivamente alla sentenza della Corte costituzionale 17 novembre 2020, n. 240 di annullamento della deliberazione del Consiglio regionale 5/2019 di approvazione del Piano, ritenuta l’essenzialità dell’accordo con il Ministero ai fini dell’efficacia del PTPR, è stato quindi approvato “il testo normativo denominato “02.01 - Norme PTPR - Testo proposto per l’accordo Regione/MiBACT”, di cui alla deliberazione della Giunta regionale 13 febbraio 2020, n. 50 e alla proposta di deliberazione del Consiglio regionale 17 febbraio 2020, n. 42 che comprende tutte le norme del PTPR, articoli da 1 a 70, incluse le tabelle a), b) e c), e gli allegati richiamati nelle norme medesime, il quale assicura il rispetto del lavoro istruttorio congiunto svolto con il Ministero in attuazione del protocollo d’intesa dell’11 dicembre 2013 e rappresentato nel verbale di condivisione del 16 dicembre 2015 sui contenuti e le norme del PTPR e costituisce il presupposto necessario per l’approvazione dell’accordo con il Ministero”.

Dalla citata delibera regionale n. 5 del 2021 emerge, quindi, in modo puntuale la dettagliata fase istruttoria e decisoria congiunta tra Regione e Ministero, laddove si precisa che “l’istruttoria delle osservazioni pervenute, ai sensi dell’articolo 23 della l.r. 24/1998 a seguito dell’adozione e pubblicazione del PTPR, è stata effettuata congiuntamente con il Ministero e, ad esito di ciò, sono state condivise le proposte di accoglimento totale o parziale comportanti modifiche alla corretta individuazione dei beni paesaggistici e alla classificazione dei paesaggi e che tali modifiche sono state apportate agli elaborati cartografici del PTPR” dando così atto delle interlocuzioni intervenute tra i soggetti istituzionali coinvolti e sviluppatesi lungo un significativo lungo arco temporale in un percorso di condivisione tra Regione e Ministero del relativo contenuto.

Non conduce a diverse conclusioni il tenore del dibattito consiliare che ha condotto all’approvazione del Piano, trattandosi di esternazioni di posizioni di natura politica assunte in una sede connotata dalla dialettica tra le varie rappresentanze, non potendo eventuali dissensi o considerazioni ivi espressi assurgere a parametro di legittimità o essere idonee ad integrare specifici vizi della funzione esercitata, ai cui fini debbono essere dedotti elementi dotati di concretezza e specifica inequivoca significanza.

7.3 - La natura condivisa dei contenuti del Piano emerge altresì in modo inequivoco alla luce dell’ “Accordo tra pubbliche amministrazioni in attuazione degli articoli 143, comma 2, e 156, comma 3, del D.lgs. 42/2004 “Codice dei beni culturali e del paesaggio” ai sensi dell’articolo 15 della Legge 241/1990 avente ad oggetto il Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio tra Ministero della Cultura e Regione Lazio” stipulato tra Regione e Ministero in data 27 maggio 2021 – quindi in data anteriore alla pubblicazione del PTPR, condizionandone l’efficacia - che attesta espressamente l’intervenuta condivisione del Piano all’esito del complessivo iter di sua formazione.

Tale Accordo, che attesta il carattere condiviso del contenuto del piano, recepisce infatti sia il “Verbale di condivisione dei contenuti del Piano Paesaggistico della Regione Lazio, adottato con DD.GG.RR. nn. 556 e 1025 del 2007, come modificato ed integrato a seguito del lavoro istruttorio svolto congiuntamente, in attuazione del protocollo d’Intesa tra Regione Lazio e Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale, ai fini della prosecuzione dell’iter di approvazione del piano paesaggistico” sottoscritto il 16 dicembre 2015, sia il “Documento di condivisione dei contenuti del Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio ai fini della stipula dell’accordo di cui agli articoli 156, comma 3, e 143, comma 2, del decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004 tra Ministero per i Beni e le Attività culturali e per il Turismo e Regione Lazio”, sottoscritto dalla Direzione per le Politiche abitative e la Pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica della Regione Lazio e dalla Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo in data 18 dicembre 2019, attestando in tale modo l’intervenuto accordo sui contenuti del Piano anche mediante condivisione postuma, ed attestando l’istruttoria e la valutazione congiunta e, quindi, l’avvenuta elaborazione congiunta dello stesso, irrilevante essendo la tempistica di sottoscrizione dell’Accordo.

7.4 - Il profilo inerente il rispetto del dovere di elaborazione congiunta del Piano è già stata esaminata da questo Tribunale (sentenze 17 aprile 2025, n. 7647; 6 maggio 2025, n. 8715; 23 maggio 2025, n. 9920; 29 settembre 2025, n. 16744), valorizzando la valenza dell’Accordo istituzionale sottoscritto tra Ministero della Cultura e Regione Lazio in data 27 maggio 2021, dopo l’adozione della delibera 5/2021 e prima della sua pubblicazione sul BURL – avvenuta in data 10 giugno 2021 – nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Regione e MIC, il cui art. 2, comma 1, lett. c), sancisce che “Le parti si danno reciprocamente atto che: c) l’istruttoria delle osservazioni pervenute a seguito dell’adozione e pubblicazione del PTPR è stata effettuata congiuntamente e, ad esito di ciò, sono state condivise le proposte di accoglimento totale o parziale comportanti modifiche alla classificazione dei paesaggi e alla corretta individuazione dei beni paesaggistici, rappresentate graficamente sulle tavole del PTPR”, senza che possa predicarsi la natura solo formale di tale accordo e l’assenza di una collaborazione sostanziale.

Risulta, quindi, rispettato il vincolo discendente dagli artt. 135 – secondo cui “ L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni ” – e 143 – secondo cui “ Il Piano è oggetto di apposito accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990 n. 241 ” posto che, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020, nell’Accordo stipulato tra il Ministero e Regione Lazio si è affermato che “ a) il PTPR è stato elaborato congiuntamente con riguardo a tutto il territorio regionale; b) in sede di copianificazione sono stati condivisi i criteri, le metodologie e le procedure per l’elaborazione congiunta del PTPR e si è provveduto alla ricognizione, delimitazione, e rappresentazione cartografica, in scala idonea alla identificazione, dei beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c) del Codice, con riguardo ai quali sono state altresì condivise la metodologia e la definizione delle prescrizioni d’uso di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) del Codice; c) l’istruttoria delle osservazioni pervenute a seguito dell’adozione e pubblicazione del PTPR è stata effettuata congiuntamente e, ad esito di ciò, sono state condivise le proposte di accoglimento totale o parziale comportanti modifiche alla classificazione dei paesaggi e alla corretta individuazione dei beni paesaggistici, rappresentate graficamente sulle tavole del PTPR; d) le norme del PTPR sono costituite dal testo normativo di cui al Documento di condivisione di cui all’articolo 1, comma 4, denominato “02.01 – Norme PTPR – Accordo Regione/MiBACT ”, e con riferimento a tale profili, di tipo sostanziale, parte ricorrente non ha offerto puntuali elementi dimostrativi della sussistenza di vizi nel procedimento di condivisione del Piano basati su un sostrato giuridico in grado di mettere in discussione l’esercizio della funzione.

7.4 - Quanto all’affermato mancato recepimento della nuova disciplina sugli usi civici, si tratta di asserzione apodittica non affiancata da alcuna esplicitazione quanto ad interesse alla sua contestazione, il che ne preclude l’esame, non avendo parte ricorrente precisato neanche se le aree di interesse risultassero gravate da usi civici, articolandosi poi la censura su affermazioni ipotetiche e meramente soggettive (oltre che affidate ad un linguaggio improprio) quali “ appare singolare ”, “ l’accordo MIC – Regione Lazio è un accordo solo formale (altrimenti una castroneria del genere sarebbe stata risolta )”, del tutto inidonee a dare consistenza giuridica ad una doglianza.

8 - In conclusione, alla luce delle considerazioni sin qui illustrate, il ricorso in esame deve essere rigettato stante la rilevata infondatezza delle censure con lo stesso proposte.

9 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo tenuto conto dell’impegno difensivo delle controparti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Quater

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

Lo rigetta;

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 3.000,00 (tremila) a favore della Regione Lazio, e in € 1.000,00 (mille) a favore di Roma Capitale, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL AN, Presidente, Estensore

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Massimiliano Scalise, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EL AN

IL SEGRETARIO