Pubblicato il 19/05/2025

N. 09497/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05500/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5500 del 2024, proposto da
OM s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Netti e Valentina Romagnoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Scia Packaging s.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. 31070 del 20 febbraio 2024, emesso all'esito del procedimento n. I805C di rideterminazione della sanzione adottata all'esito del Procedimento I805, notificato in data 7 marzo 2024 ad IC s.p.a. e successivamente pubblicato sul Bollettino dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato n. 10/2024 dell’11 marzo 2024, con il quale è stata deliberata l'applicazione di due sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti di IC per i comportamenti alla stessa ascritti nel provvedimento dell'AGCM n. 27849 del 17 luglio 2019, pari ad euro 2.046.458,00 per l'asserita partecipazione all'intesa concernente il mercato dei fogli in cartone ondulato e pari ad euro 2.046.458,00 per l'asserita partecipazione all'intesa concernente il mercato degli imballaggi, così complessivamente euro 4.092.916,00; nonché di ogni altro atto a quello suindicato comunque connesso e coordinato, anteriore e conseguente ed, in particolare, delle delibere AGCM n. 30584 del 4 aprile 2023 di avvio del procedimento I805C, n. 30817 del 17 ottobre 2023 di proroga dei termini di conclusione del procedimento I805C e della Comunicazione del termine infra-procedimentale di chiusura della fase istruttoria notificata dall'AGCM ad IC, presso il domicilio eletto, in data 3 novembre 2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2025 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha rideterminato nei confronti della ricorrente la sanzione precedentemente irrogata con la delibera n. 27849/2019, che ha sanzionato due distinte intese, violative dell’art. 101 del TFUE, volte a distorcere le dinamiche concorrenziali rispettivamente nel mercato della produzione e commercializzazione dei fogli in cartone ondulato (“Intesa Fogli”) ed in quello della produzione e commercializzazione degli imballaggi in cartone ondulato (“Intesa Imballaggi”).

Nei confronti di IC venivano applicate due distinte sanzioni pecuniarie di euro 2.660.395,00 (relativa all’asserita partecipazione alla c.d. intesa fogli) ed euro 3.274.332,00 (relativa all’asserita partecipazione alla c.d. intesa imballaggi), per complessivi euro 5.934.727,00, sommate tra loro in applicazione del criterio del cumulo materiale previsto nelle Linee guida AGCM.

IC aveva proposto ricorso innanzi a questo Tribunale, che aveva respinto il gravame; aveva quindi proposto appello dinanzi il Consiglio di Stato che, con sentenza n. 417/2023, aveva accolto il gravame solo con riferimento alla quantificazione del trattamento sanzionatorio, imponendo all’Autorità di rideterminare la sanzione originariamente inflitta.

In particolare, il Consiglio di Stato aveva rilevato che la sanzione complessivamente applicata per le due intese superava il limite del 10% del fatturato realizzato nell’ultimo anno intero di partecipazione alla stessa infrazione (art. 15 della l. n. 287/1990 e 8 delle Linee guida Agcm).

L’Autorità aveva, infatti, determinato la complessiva sanzione irrogata facendo applicazione del c.d. cumulo materiale, in conformità a quanto stabilità dall’art. 28 delle Linee guida.

Il Consiglio di Stato aveva anche evidenziato, però, che “ il criterio di calcolo della sanzione basato sul c.d. cumulo materiale, connotato da un certo automatismo, se generalmente adottabile, non risulti conforme al principio di proporzionalità, quantomeno nei casi, come quello di specie, nei quali la condotta addebitata, incidente su mercati tra loro interconnessi, sia configurabile come continuata (a parte subiecti), e la configurazione di un duplice illecito sia dipesa solo dalla circostanza, del tutto estrinseca rispetto all’impresa sanzionata, della mancata prova che tutti gli altri operatori economici coinvolti condividessero l’obiettivo comune. E invero ritiene il Collegio che, in tali casi, l’istituto penalistico della continuazione, pur non direttamente applicabile alle sanzioni antitrust, debba comunque orientare l’azione dell’Autorità nel determinare in concreto la pena pecuniaria applicabile (restando il cumulo materiale il limite massimo – fra l’altro più favorevole del limite penalistico – ma operando un aumento proporzionato sul richiamato massimo del 10%).

L’appello, limitatamente a quest’ultima censura, va, pertanto accolto.

Per conseguenza, l’Autorità dovrà procedere a rideterminare l’entità delle due sanzioni in osservanza dell’enunciato principio, facendo sì che il loro complessivo ammontare si mantenga, comunque, superato il limite edittale del 10% del fatturato globale dell’impresa, in misura superiore ma proporzionato alla interconnessione delle due diverse intese ” (Cons. Stato, sentenza n. 417/23 citata).

L’Agcm aveva quindi avviato il procedimento volto alla rideterminazione delle sanzioni e, con pec del 3.11.23, aveva comunicato la chiusura della fase istruttoria; OM aveva inviato le proprie deduzioni difensive.

In data 7.3.24 l’Autorità aveva comunicato il provvedimento finale con cui aveva confermato, nonostante le osservazioni mosse dalla ricorrente, la precedente proposta sanzionatoria, applicando nei confronti di IC due distinte sanzioni amministrative pecuniarie, l’una per l’asserita partecipazione all’intesa riguardante il mercato dei fogli in cartone ondulato e l’altra per l’asserita partecipazione all’intesa riguardante il mercato degli imballaggi, ciascuna per l’importo di euro

2.046.458,00 (pari al 5% del fatturato della società), così complessivamente per euro 4.092.916,00.

A sostegno del ricorso sono state formulate le censure di violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza delle sanzioni amministrative, eccesso di potere, illogicità manifesta della pronuncia dell’Agcm, carenza di motivazione, violazione dei principi enunciati dalla sentenza n. 417/2023 del Consiglio di Stato.

Il provvedimento risultava in contrasto sia con la citata sentenza del Consiglio di Stato, che con i principi di proporzionalità ed adeguatezza che dovevano regolare la quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

L’Autorità, infatti, anziché comminare un’unica sanzione calcolata secondo il principio del c.d. cumulo giuridico /continuazione, aveva applicato, ancora una volta, due distinte sanzioni sommate fra loro, ricorrendo al concorso materiale di cui all’art. 28 delle Linee guida.

L’Autorità, inoltre, dopo aver affermato che IC aveva avuto un coinvolgimento “medio” nell’illecito ed aver per questo ridotto la sanzione applicata per l’asserita partecipazione al cartello

riguardante il mercato dei fogli in cartone ondulato (sanzione ridotta ad euro 2.046.458,00 pari al 5% del fatturato della società), avrebbe dovuto operare su quest’ultima sanzione un minimale e proporzionato aumento percentuale in applicazione del principio del cumulo giuridico/continuazione.

Il provvedimento risultava altresì carente di motivazione laddove l’Autorità aveva applicato un aumento percentuale pari al 100% della sanzione prevista per la violazione più grave, senza dare conto di come tale potere discrezionale fosse stato esercitato, né quali elementi fossero stati valutati per giungere a tale risultato.

Si è costituita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato resistendo al ricorso.

All’udienza pubblica del 5 marzo 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Deve premettersi che, essendo stata proposta in questa sede impugnazione in via ordinaria della rideterminazione della sanzione adottata all’esito del giudizio innanzi al Consiglio di Stato, il provvedimento non può qui essere vagliato sotto il profilo della sua conformità all’ordine giudiziale impartito (di competenza del giudice di appello), essendo ammissibile soltanto la deduzione di autonomi vizi di legittimità dell’atto che, dinanzi al giudice di merito, non possono coincidere esclusivamente con la violazione del vincolo conformativo imposto dalla citata sentenza del Consiglio di Stato n. 417/2023.

Sempre in via preliminare, va osservato come nella quantificazione della sanzione da irrogare l’Autorità goda di un’ampia discrezionalità che trova un suo limite nell’art. 15 l. 10 ottobre 1990, n. 287 che fissa al 10% del fatturato dell’impresa l’importo massimo; al fine di uniformare preventivamente l’azione dell’Agcm nella comminazione delle sanzioni, sono state adottate delle Linee guida che precisano (punti 7 e ss.) come la sanzione debba essere calcolata moltiplicando una percentuale del valore delle vendite, determinata in funzione della gravità dell’infrazione, per la durata della stessa. Orbene, quello accertato nei confronti della ricorrente è un cartello, ossia una delle piú gravi violazioni del diritto della concorrenza, per il quale le linee guida prescrivono di considerare almeno il 15% dell’importo delle vendite rilevanti: si tratta di una frazione non arbitraria, ma frutto di studî tecnico-economici, avallati anche dalla Commissione europea, che hanno precisato come il 15% sia, di regola, il guadagno del partecipante ad un cartello.

Pertanto, considerata la finalità non solo repressiva, ma anche dissuasiva, della sanzione antitrust, appare evidente che l’Agcm debba dosare l’importo di guisa da evitare che l’impresa possa ottenere un vantaggio economico dalla violazione e, pertanto, fissare al 15% il coefficiente di gravità appare pienamente legittimo e coerente.

Ciò chiarito, come già osservato dalla Sezione in precedenti pronunce (da ultimo n. 8587 del 5 maggio 2025) concernenti la medesima intesa, va rilevato che il Consiglio di Stato, anche nella sentenza n. 417/2023, riguardante la ricorrente, non abbia censurato il coefficiente di gravità del 15%, bensí unicamente l’appiattimento di tutte le sanzioni in prossimità del limite legale di cui all’art. 15 l. 287/1990 e la meccanicistica applicazione del criterio del cumulo materiale, con l’irrogazione di due sanzioni per le sue intese contestate.

Il Consiglio di Stato ha, infatti, osservato come “ il criterio di calcolo della sanzione basato sul c.d. cumulo materiale, connotato da un certo automatismo, se generalmente adottabile, non risulti conforme al principio di proporzionalità, quantomeno nei casi, come quello di specie, nei quali la condotta addebitata, incidente su mercati tra loro interconnessi, sia riguardabile come continuata (a parte subiecti), e la configurazione di un duplice illecito sia dipesa solo dalla circostanza, del tutto estrinseca rispetto all’impresa sanzionata, della mancata prova che tutti gli altri operatori economici coinvolti condividessero l’obiettivo comune.

E invero, ritiene il Collegio, che in tali casi, l’istituto penalistico della continuazione, pur non direttamente applicabile alle sanzioni antitrust, debba, comunque orientare l’azione dell’Autorità nel determinare in concreto la pena pecuniaria applicabile (restando il cumulo materiale il limite massimo – fra l’altro più favorevole del limite penalistico – ma operando un aumento proporzionato sul richiamato massimo del 10%) ”.

Conseguentemente, nel riesercizio del potere sanzionatorio l’Autorità ha semplicemente dovuto evitare di applicare automaticamente le due sanzioni nel rispetto del limite edittale del 10% del fatturato (in termini, Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2024, n. 9474, che si è pronunciato in sede di ottemperanza su un analogo provvedimento di rideterminazione adottato nei confronti di un’altra impresa sanzionata nell’àmbito della medesima intesa): in altre parole, il giudice d’appello ha ordinato una concreta personalizzazione della sanzione che consentisse una distinzione evidente delle diverse responsabilità dei varî soggetti.

Ed effettivamente, l’Autorità, nel rideterminare la sanzione nei confronti di OM, appare essersi conformata al dictum del Consiglio di Stato.

Invero, dopo aver fissato nuovamente al 15% il coefficiente di gravità, l’Agcm ha rimodulato le percentuali di riduzione distinguendole a seconda che l’impresa avesse avuto un coinvolgimento «pieno, medio o lieve» nell’illecito. Nel dettaglio, alla ricorrente, la cui partecipazione è stata accertata con riferimento ad entrambe le intese accertate, è stato riconosciuto un coinvolgimento di grado medio: pertanto, è stata operata una riduzione del 20% su ciascuna delle due sanzioni irrogate, addivenendo ad un quantum sanzionatorio coincidente con circa il 5% del fatturato della società, somma che, sebbene non irrilevante, costituisce pur sempre un onere che l’impresa appare in grado di poter sopportare.

Al riguardo deve anche evidenziarsi che in casi analoghi a quello della ricorrente lo stesso Consiglio di Stato, adito in sede di verifica dell’ottemperanza al dictum giudiziale in esame nei confronti di altre due imprese, ha ritenuto legittima la “ riduzione per attenuare gli incongrui effetti del cumulo materiale ”, sulla base delle considerazioni svolte nel provvedimento impugnato (Consiglio di Stato, 30 luglio 2024, n.6811); in particolare, “ la circostanza che le imprese che hanno ricevuto una sanzione per ciascuna delle due infrazioni accertate siano destinatarie di un ulteriore riduzione non configura un paradosso, bensì la conseguenza necessaria di quanto prescritto dalla Sezione nelle sentenze che hanno coinvolto le società verticalmente integrate e destinatarie di una duplice sanzione, al fine di mitigare il trattamento sanzionatorio ” (Consiglio di Stato, 26 novembre 2024, n. 9474).

Risulta, pertanto, infondata la pretesa di una pedissequa applicazione del criterio penalistico del concorso formale tra le condotte contestate, in difetto di alcuna prescrizione normativa al riguardo e tenuto conto che, come evidenziato dal Consiglio di Stato, tale criterio deve fungere da canone orientativo, anche perché il limite massimo del cumulo materiale risulta comunque più favorevole del limite penalistico.

Il ricorso deve quindi essere respinto.

La peculiarità della vicenda controversa giustifica comunque la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF, Estensore

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO