Pubblicato il 24/02/2025

N. 04015/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06409/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6409 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

del decreto del Ministero dell’Interno n. -OMISSIS- del 12 dicembre 2022, notificato il 9 marzo 2023, con il quale il è stata respinta la domanda di concessione della cittadinanza italiana presentata dal ricorrente in data 28 dicembre 2018, ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 il dott. Enrico Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe si contesta la legittimità del decreto del Ministero dell’Interno n. -OMISSIS- del 12 dicembre 2022, con il quale il è stata respinta la domanda di concessione della cittadinanza italiana presentata dal ricorrente in data 28 dicembre 2018, ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992, difettando il requisito della residenza legale decennale continuativa nel territorio nazionale.

L’impugnativa è stata affidata ai seguenti motivi di diritto:

I. Violazione, errata e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 9, legge n. 91/1992, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione , non avendo la P.A indicato nel provvedimento impugnato la norma sui cui si basa il rigetto della domanda di cittadinanza.

II. Violazione di legge in relazione all’art. 9 comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992, anche con riferimento all’art. 22 Costituzione, nonché all’art. 3, commi 1 e 3, della legge n. 2421/1990, nonché eccesso di potere per carenza ed erroneità della motivazione anche in punto interesse pubblico, difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e dei presupposti , avendo il ricorrente vissuto legalmente ed ininterrottamente in Italia, come comprovato per tabulas dal certificato storico di residenza di più recente estrazione, dal quale non emerge alcun periodo di irreperibilità.

III. Violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90 come modificato dalla legge n. 15/2005 , non avendo il ricorrente mai ricevuto la notifica della comunicazione del preavviso di rigetto della propria domanda di concessione della cittadinanza italiana, circostanza questa che gli ha impedito di formulare adeguate difese in fase endoprocedimentale e di allegare i documenti che oggi si offrono in produzione.

IV. Violazione degli artt. 21, 22 e 27 della Costituzione , nella parte in cui tali disposizioni debbano ritenersi applicabili anche ai casi di acquisto della cittadinanza.

Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, contestando le censure ex adverso svolte e concludendo per il rigetto della domanda di annullamento del diniego impugnato.

Con memoria in data 12 dicembre 2024 il ricorrente ha addotto l’illegittimità della sua cancellazione anagrafica dal registro dei residenti, sostenendo di aver sempre ed ininterrottamente risieduto nel Comune di Genova.

All’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 la causa è passata in decisione.

Alcune preliminari richiami in ordine al quadro normativo di riferimento appaiono utili al Collegio al fine del decidere.

L’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/92 stabilisce che “la cittadinanza italiana può essere concessa con decreto del Presidente della Repubblica allo straniero che risiede legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica” .

A sua volta, l’art. 1, comma 2, lettera a), del D.P.R. 12 ottobre 1993, n. 572, dispone che “si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia di iscrizione anagrafica” .

La giurisprudenza ha interpretato l’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992 nel senso che il requisito della residenza decennale nel territorio della Repubblica italiana deve essere posseduto attualmente ed ininterrottamente alla data di presentazione della domanda e il tenore delle norme citate esige non la mera presenza in Italia dello straniero, ma la “residenza legale ultradecennale”, ossia il mantenimento di un’ininterrotta situazione fattuale di residenza accertata in conformità alla disciplina interna in materia di anagrafe (ex pluris, cfr. T.A.R Lombardia, Brescia, Sez. II, 632/2018 e giurisprudenza ivi citata; T.A.R. Toscana, Sez. II 901/2018, Cons. St. n. 687/2017; vedi, da ultimo, sulla legittimità di tali previsioni, T.A.R. Lazio, Sez. V bis, n. 13815/2023).

Tale regola costituisce un’invariante, che caratterizza le legislazioni nazionali in materia di cittadinanza dei diversi Stati Europei, che prevedono tutte di dimostrare la stabilità della residenza quale condizione per aspirare alla nazionalizzazione, presentando variazioni solo riguardo alla durata minima del periodo a tal fine necessario.

La ratio di invariante è stata di recente richiamata da questa Sezione (T.A.R. Lazio, sez. V bis, n. 2914/2022) sottolineando la rilevanza di tale requisito quale “criterio di collegamento” che costituisce la “causa” dell’attribuzione del particolare status allo straniero che si trovi in un Paese diverso dallo Stato di appartenenza, aderendo al consolidato orientamento della giurisprudenza in materia, che ha ripetutamente ribadito che “la durata” della permanenza sul suolo nazionale assume, a maggior ragione, rilevanza anche nel procedimento di concessione della cittadinanza italiana in quanto è indicativo di quel “legame con il territorio del Paese ospitante”, divenuto “centro delle proprie relazioni”, che costituisce “il presupposto e la ragione della naturalizzazione” (cfr. Cons. St., n. 6143/2011), evidenziando il differente ruolo (del medesimo requisito) della “durata della permanenza sul suolo nazionale” nel procedimento del riconoscimento dello status di lungo soggiornante, ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 286/1998 (Testo Unico Immigrazione), che è finalizzato esclusivamente a “stabilizzare” la presenza in Italia dello straniero, sottraendolo a quello stato di incertezza di dover ripetutamente chiedere e ottenere ogni volta il rinnovo del titolo autorizzatorio cui è soggetto lo straniero in possesso di mero permesso di soggiorno.

Come chiarito dalla giurisprudenza in materia, l’art. 9 della legge n. 91/1992, laddove prevede che la cittadinanza italiana possa essere concessa allo straniero che risieda legalmente (non “per” dieci anni, bensì) “da almeno” dieci anni nel territorio della Repubblica, va intesa nel senso che la parola “almeno” evidenzia che la disposizione primaria qualifica il decennio della residenza in Italia non come mero requisito per la proposizione della domanda, con irrilevanza di ciò che avviene dopo di essa, ma come condizione necessaria, che deve essere indefettibilmente posseduta, per l’acquisto della cittadinanza, tanto che deve perdurare pur dopo la maturazione del decennio, sino al momento del giuramento (Consiglio di Stato, sez. III, 19/04/2022, n. 2902), come, peraltro, espressamente sancito dall’art. 4, comma 7, del d.P.R. n. 572/1993 (“ Regolamento di esecuzione della legge 5 febbraio 1992, n. 91, recante nuove norme sulla cittadinanza” ) che richiede espressamente che le condizioni previste per la proposizione dell’istanza di concessione della cittadinanza italiana per residenza di cui all'art. 9 della legge n. 91/1992 “devono permanere sino alla prestazione del giuramento” .

Tale principio valevole, in generale per tutti i rapporti di durata che si instaurano con la Pubblica Amministrazione, in particolare quelli costituiti con provvedimenti che hanno natura di ammissione, vale a maggior ragione, nel caso del conferimento della cittadinanza, che avviene mediante l’emanazione di un provvedimento che - nonostante l’equivoco nomen di concessione con cui è designato - ha in realtà natura di un vero e proprio atto di ammissione nella Comunità politica nazionale.

Tanto premesso, osserva il Collegio che nel caso di specie il diniego della cittadinanza assunto dal Ministero dell’Interno per mancanza di continuità dell’iscrizione anagrafica nel decennio, appare immune dai prospettati vizi formali e sostanziali, risultando correttamente motivato con riferimento agli specifici fatti accertati in sede istruttoria, essendo emersa a carico del ricorrente la cancellazione dal registro dell’anagrafe del Comune di Genova per irreperibilità dal 21 dicembre 2015 al 3 febbraio 2021, data di nuova iscrizione (cfr., visura anagrafica del Comune di Genova).

Pertanto, a seguito delle verifiche effettuate, il ricorrente è risultato non in regola con il requisito della residenza legale decennale nel territorio dello Stato, attestata dalla regolare e ininterrotta iscrizione anagrafica prescritto dall’art. 9, comma 1, legge n. 91/1992 e dell’art. 1, comma 2, lett. a) del d. P. R. n. 572/1993.

Di quanto sopra veniva fornita comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 e ss.mm.ii. mediante comunicazione del 7 ottobre 2022, che smentisce in radice la dedotta violazione delle garanzie partecipative endoprocedimentali.

Ciò è sufficiente a delineare l’esistenza di un insuperabile fattore ostativo alla concessione della cittadinanza, tale da configurare come vincolata l’attività dell’Amministrazione, sulla quale non può ritenersi gravare alcun ulteriore onere istruttorio ai fini del prosieguo del procedimento, essendo inequivocabilmente emersa la discontinuità delle iscrizioni anagrafiche, predisposte sia nell’interesse pubblico alla certezza sulla composizione ed i movimenti della popolazione, sia nell’interesse dei privati ad ottenere le certificazioni anagrafiche ad essi necessarie per l’esercizio dei diritti civili e politici (cfr., in termini, Consiglio di Stato, sez. III, n. 6134/2011).

In tale prospettiva la Sezione, dopo aver ricordato che la circolare ministeriale del gennaio 2007, in ragione delle mutate condizioni di vita dell’era contemporanea, ha precisato che non sono pregiudizievoli ai fini della concessione dello status civitatis eventuali limitate assenze temporanee dello straniero dal territorio nazionale, ha ribadito espressamente che l’aspirante cittadino deve aver “comunque mantenuto in Italia la propria residenza legale (iscrizione anagrafica presso il Comune e titolo di soggiorno valido per l’intero arco temporale)” , il che conferma, in armonia con il dato normativo sopra indicato, che “l’iscrizione anagrafica ininterrotta rappresenta un requisito ineludibile ai fini della richiesta di concessione della cittadinanza” (T.A.R. Lazio, sez. V bis, n. 13815/2023, cfr. Consiglio di Stato n. 6143/2011), atteso che “il rispetto delle regole formali in materia di iscrizione e cancellazione anagrafica attesta il pieno inserimento dello straniero nel tessuto sociale e l’assimilazione delle norme fondamentali che regolano il soggiorno e la mobilità dei cittadini del nostro Paese” (vedi, tra tante, da ultimo, T.A.R. Lazio, sez. V bis, n. 13815/2023 e 7167/2023, con richiamo a T.A.R. Lazio, sez. I ter, n. 4843/2020).

Tale ratio va tenuta in considerazione nell’interpretazione ed applicazione della normativa in materia, incluse quelle disposizioni dettate dal regolamento di esecuzione (d.P.R. n. 572/93) che prescrive i requisiti della “continuità” (Consiglio di Stato, sez. I, parere 22.2.1995 n. 2800 e 1.3.1995 n. 363, nonché TAR Lazio, sez. I ter, 08/05/2020, n. 4843, secondo cui «le disposizioni succitate non esigono la mera presenza in Italia dello straniero, ma la “residenza legale ultradecennale”, ossia il mantenimento di un’ininterrotta situazione fattuale di residenza accertata in conformità alla disciplina interna in materia di anagrafe» ) e – per quel che qui maggiormente rileva - della “legalità”, atteso che l’art. 1, comma 2, lett. a) del menzionato d.P.R. n. 572/93 dispone che “si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica” .

Dalle coordinate che precedono emerge che, ai fini della concessione della cittadinanza, non assume rilievo il tempo trascorso dallo straniero sul nostro territorio in posizione di mera “residenza abituale”, ma solo quello in “posizione di legalità” nel senso sopra delineato, in quanto “ indicativo della piena integrazione nel tessuto nazionale da parte dell’aspirante cittadino” (Consiglio di Stato, sez. I, parere 30.11.92 n. 2482).

Ne consegue che, siccome “il presupposto della residenza legale va accertato in conformità alla disciplina interna in materia di anagrafe, l’interessato non può provare, in questa sede, la residenza attraverso prove diverse dalla certificazione anagrafica, atteso che la legge demanda ai registri anagrafici l’accertamento della popolazione residente e coerentemente l’art. 1, d.P.R. n. 362 del 1994 e l’art. 1 comma 2 lett. a), d.P.R. n. 572 del 1993 impongono che la prova della residenza sia fornita attraverso l’esibizione del certificato di iscrizione nell’anagrafe della popolazione residente” (T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 30/04/2019, n.186; T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I, 14/01/2022, n.3).

A quest’ultimo, riguardo, peraltro, è pacifico che non è davanti al giudice amministrativo che l’interessato può contrastare le risultanze anagrafiche, producendo documentazione per dimostrare di aver mantenuto effettivamente la residenza ininterrotta nel Comune, dovendo piuttosto attivarsi presso i competenti Uffici dell’Ente Locale per rappresentare l’erroneità della cancellazione anagrafica, chiedendo l’annullamento in autotutela del provvedimento di cancellazione, oppure proporre ricorso gerarchico improprio al Prefetto (ai sensi dell’art. 5, comma 2, legge n. 1228/1954 e art. 36 D.P.R. 223/1989) o, ancora, adire l’autorità giudiziaria competente, i.e. il giudice ordinario, non essendo il giudice amministrativo munito di giurisdizione su tale questione, essendo le questioni riguardanti lo stato delle persone (inclusa la residenza) riservate alla giurisdizione ordinaria.

Come di recente ricordato (vedi, da ultimo, in tal senso, T.A.R. Lazio, sez. V bis, n. 20023/2023, 13815/2023 e 7167/2023), non è in questa sede che il ricorrente può contestare la cancellazione o la discontinuità dell’iscrizione anagrafica, appartenendo le controversie aventi ad oggetto l’iscrizione e la cancellazione dai registri anagrafici della popolazione alla cognizione del giudice ordinario, in quanto concernenti posizioni di diritto soggettivo (cfr., T.A.R. Lombardia, Milano, 4.9.2017, n.1779; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 9.4.2015, n.253; T.A.R. Lazio, Roma, 19.5.2009, n.5172; Tribunale Ferrara, ordinanza 24.9.2019; Tribunale Padova, 19.6.2020; cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 22 marzo 2022, n. 3276), rispetto al quale le norme disciplinanti l’attività dell’ufficiale d’anagrafe sono stabilite senza attribuire alcuna discrezionalità alla p.a. procedente, predefinendo in modo rigido, attraverso norme di relazione, i presupposti per le iscrizioni e le cancellazioni (cfr. anche T.A.R. Lazio, sez. I bis, n. 3204/2021).

In tale prospettiva, peraltro, la Sezione, nell’escludere l’irragionevolezza della normativa in materia (T.A.R. Lazio, sez. V bis, n. 13815/2023), ha precisato come “tenuto anche conto dell’elevatissimo numero delle richieste di cittadinanza, non sia manifestamente illogica o irragionevole una previsione che disponga di ancorare la nozione di residenza legale, a tali fini, ad un dato formale di immediato accertamento quale, appunto, le risultanze delle certificazioni anagrafiche, e ciò anche al fine di salvaguardare la speditezza e, più in generale, il buon andamento dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 Cost.” .

In altri termini, onerare, in via generale, l’Amministrazione procedente dell’accertamento del requisito della residenza “legale” anche sulla base di altri documenti dai quali desumere un’asserita residenza “effettiva”, significherebbe aggravare notevolmente il procedimento amministrativo, con conseguente dilatazione dei tempi per la sua conclusione, già notoriamente lunghi.

Non possono d’altra parte valere, al precipuo fine di accertare la sussistenza della condizione di “residenza legale”, che la norma impone, i documenti (esami diagnostici, buste paga, comunicazioni bancarie, dichiarazioni di terzi, permesso di soggiorno, patente guida, contratti di locazione, ecc.) dai quali si dovrebbe evincere, a dire del ricorrente (cfr. osservazioni difensive in risposta al preavviso di diniego), la sua regolare presenza sul territorio nazionale, avendo al riguardo la giurisprudenza definitivamente chiarito che “la residenza per un decennio in Italia del cittadino straniero rappresenta una condizione necessaria per la concessione della cittadinanza (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 25 marzo 2009, n. 1788), che può o, meglio, deve essere dimostrata solo con riferimento alle risultanze dei registri dell’anagrafe dei residenti, non essendo consentito che, in presenza della precisa definizione legislativa dell’elemento della residenza legale recata dall’art. 1, comma 2, lettera a), del D.P.R. n. 572/1993, tale elemento (normativamente prescritto) possa essere surrogato con indizi di carattere presuntivo od elementi sintomatici indiretti” (Consiglio di Stato, sez. III, n. 6134/2011).

D’altronde, tale conclusione non appare neanche irrazionale o sproporzionata considerato che, sul punto, l’interessato non è affatto sprovvisto di strumenti di tutela, avendo egli l’onere di attivare (cfr., di recente, T.A.R. Roma, sez. V-bis, 03/02/2023, n.1939) “gli appositi rimedi per correggere gli asseriti errori nelle cancellazioni anagrafiche (ed in caso di esito positivo presentare un’eventuale istanza di riesame) presso i competenti uffici anagrafici comunali ovvero gli ulteriori rimedi a disposizione di tutela giustiziali o giurisdizionali presso le autorità competenti” (T.A.R. Lazio, sez. V-bis, n. 13815/2023 e 20023/2023).

In conclusione, nessun addebito può essere mosso all’operato del Ministero per aver con il decreto impugnato respinto l’istanza di naturalizzazione presentata dalla ricorrente, per difetto del requisito della residenza della durata a tal fine prescritta - che costituisce la condizione minima legittimante la presentazione della richiesta –fondandosi sulle risultanze anagrafiche, come riportate nei registri del Comune, non avendo alcun potere di disattenderle.

Né potrebbe astrattamente attribuirsi alcuna rilevanza all’eventualità che il ricorrente fosse ignaro dell’avvenuta cancellazione, essendo onere di quest’ultima verificare la regolarità delle iscrizioni anagrafiche, attestanti il possesso dei requisiti prescritti per chiedere la nazionalizzazione e chiederne la regolarizzazione prima di presentare la relativa istanza.

In conclusione il provvedimento di diniego impugnato appare correttamente adottato sull’interruzione delle iscrizioni anagrafiche del ricorrente per una parte del periodo decennale prescritto dall’art. 9 della legge n. 91/1992.

Per quanto precede il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio seguono, come da regola, la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore del Ministero dell’Interno, complessivamente liquidate in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Floriana Rizzetto, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere, Estensore

Antonietta Giudice, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enrico Mattei	Floriana Rizzetto

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.