Pubblicato il 11/12/2025

N. 03558/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01623/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1623 del 2025, proposto da
Ravitalia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Acireale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Calabretta, Antonella Cardillo e Andrea Malvagna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Acireale sull'istanza assunta in data 11 giugno 2025 al protocollo del medesimo Ente locale con il numero 53170/2025, volta ad ottenere la riclassificazione di un’area di proprietà della società odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Acireale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 il dott. OR OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente esponeva di essere proprietaria di un terreno, sito in Acireale, frazione Guardia, alcune delle cui particelle (precisamente le n. 462, 222, 170 del foglio 20 del catasto terreni del medesimo Comune) sarebbero state campite, secondo il vigente Strumento Urbanistico (approvato con Decreto Assessoriale (ARTA) n. 1270 del 4.11.2003 e n. 20 del 18.1.2005) in parte in z.t.o. con destinazione strada di P.R.G e, in parte, in z.t.o "IC"(Attrezzature d'interesse comune e per servizi di uso pubblico - art. 13 delle N.A).

Riferiva, ancora, che sul presupposto che, in data 13 dicembre 2008, a cagione dell’inutile decorso del termine quinquennale di cui all’art. 9 del D.P.R. 327/01, sarebbe intervenuta la decadenza dei summenzionati vincoli, stante l’inerzia del Comune nel provvedere alla riclassificazione di tali porzioni del proprio terreno, aveva diffidato l’Ente, con nota trasmessa e assunta al protocollo del medesimo Ente locale con il numero 53170/2025 dell’11 giugno 2025, ad avviare e concludere il procedimento per conferire all’area una nuova destinazione urbanistica.

2. Non avendo, il Comune intimato, dato alcun riscontro all’istanza, aveva, quindi, presentato il ricorso in esame, nel quale, data per incontestabile la natura espropriativa del vincolo a strada di piano, si soffermava sulla destinazione ad “Attrezzature d'interesse comune e per servizi di uso pubblico”, al fine di dimostrarne la natura espropriativa.

Riteneva, infatti, che le destinazioni in concreto indicate nell’art.13 delle N.A. ovvero “ attrezzature d'interesse comune, religioso, culturale, sociale, assistenza sanitaria, amministrativo e per servizi di uso pubblico ” avrebbero fatto riferimento ad opere realizzabili per mano esclusivamente pubblica, in quanto non avrebbero consentito al privato lo sfruttamento economico in termini di remuneratività dell’intervento.

Per tale ragione, data la natura sostanzialmente espropriativa che avrebbero avuto anche tali vincoli, riteneva che il Comune di Acireale avrebbe dovuto dare riscontro all’istanza di riclassificazione anche per tali aree.

Essendo, infatti, per tutte le particelle sopra indicate, intervenuta la decadenza dei vincoli espropriativi, sarebbe stato evidente il dovere gravante sull’Amministrazione resistente di provvedere a definirne la relativa destinazione e, comunque, di dare espresso riscontro all’istanza.

3. Agiva, in conclusione, ai sensi degli artt. 31 e 117 del cod. proc. amm., al fine di far dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione intimata in relazione all’istanza da essa presentata e per la condanna di quest’ultima a definire la destinazione urbanistica dell’area, con ogni statuizione conseguente ed accessoria.

4. Il Comune di Acireale, costituitosi in giudizio, rappresentava di avere emanato in data 10/10/2025 la comunicazione di avvio del procedimento teso alla riclassificazione urbanistica dell’immobile in questione e chiedeva, pertanto, di dichiarare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

5. All’udienza del 4 novembre 2025, udita la discussione delle parti, il ricorso veniva posto in decisione.

DIRITTO

6. Ciò premesso, il ricorso può ritenersi fondato nei sensi e nei limiti seguenti.

7. Deve premettersi, in termini generali, che il silenzio dell’Amministrazione non discende da qualsiasi comportamento inerte dell’Amministrazione, bensì dalla mancata conclusione, nel termine dovuto, di un procedimento già avviato, ovvero dalla mancata evasione di un’istanza proveniente da un privato, che sollecita l’esercizio di pubblici poteri e, quindi, l’avvio di un procedimento amministrativo, in presenza di un obbligo di provvedere nei confronti del richiedente rispetto al quale l'Amministrazione sia rimasta inerte; di conseguenza, si può configurare un silenzio inadempimento da parte della stessa tutte le volte in cui l'Amministrazione viola tale obbligo a prescindere dal contenuto discrezionale o meno del provvedimento (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 5 settembre 2022, n. 7703).

8. Riguardo alla specifica questione qui in esame, la decadenza per inutile decorso del termine di efficacia di un vincolo preordinato all'espropriazione determina nello strumento urbanistico - il quale deve coprire l’intero territorio comunale - un vuoto di disciplina che l’Amministrazione è tenuta a colmare: l’Amministrazione comunale, quindi, ha un vero e proprio obbligo di provvedere all'integrazione del piano regolatore.

Correlativamente, il proprietario dell'area soggetta a vincolo ormai scaduto ha un interesse legittimo pretensivo a che l'Amministrazione comunale eserciti la funzione di governo del territorio e adotti i provvedimenti urbanistici necessari; e l'istanza dell'interessato affinché l'Amministrazione adotti la nuova disciplina urbanistica comporta, decorso nell’inerzia del Comune il termine normativamente stabilito, la formazione del silenzio-rifiuto impugnabile in sede giurisdizionale (cfr., ex plurimis , TA.R. Molise, sez. I, 27 febbraio 2023, n. 48).

Non vi è, pertanto, dubbio che, qualora a causa del venir meno dei vincoli un terreno sia rimasto privo di regolamentazione, il proprietario possa presentare un’istanza volta ad ottenere l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica e il Comune sia tenuto ad esaminarla, anche nel caso in cui la richiesta medesima non sia suscettibile di accoglimento, con l’obbligo di motivare congruamente tale decisione (cfr., ex plurimis , T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 6 marzo 2023, n. 729).

Non va, altresì, obliterato l’insegnamento giurisprudenziale secondo cui, indipendentemente dall'esistenza di specifiche norme che impongano ai pubblici uffici di pronunciarsi su ogni istanza non palesemente abnorme dei privati, non può dubitarsi che, in regime di trasparenza e partecipazione, il relativo obbligo sussiste ogniqualvolta esigenze di giustizia sostanziale impongano l’adozione di un provvedimento espresso, in ossequio al dovere di correttezza e buona amministrazione (art. 97 Cost.), in rapporto al quale il privato vanta una legittima e qualificata aspettativa ad un’esplicita pronuncia (cfr., ex multis , T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 13 giugno 2022, n. 979; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 29 aprile 2021, n. 1070) ove, comunque, all'autorità non sia affidata una mera facoltà, il cui esercizio sarebbe per definizione libero, ma una potestà, cioè l'esercizio obbligatorio di un potere in funzione della cura dell'interesse pubblico (cfr., ex plurimis , T.A.R. Veneto, sez. III, 5 gennaio 2022, n. 29).

8.1 Fermo quanto sopra, in base ad un consolidato orientamento occorre distinguere i c.d. vincoli conformativi, che si collocano al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo, non decadono al quinquennio e rispetto ai quali non sussiste un dovere di ritipizzazione, dai c.d. vincoli espropriativi, che hanno per legge durata limitata e la cui decadenza comporta l'obbligo per il Comune di “reintegrare” la disciplina urbanistica dell'area interessata dal vincolo decaduto con una nuova pianificazione.

8.2. Deve, comunque evidenziarsi che anche a fronte di eventuali vincoli di natura conformativa la portata generale dell’obbligo di dare risposta al richiedente risulta imposta – anche laddove l’istanza sia non accoglibile o manifestamente infondata – dalla previsione normativa in base alla quale “[…] Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ” (cfr. art. 2, comma 1, legge 7 agosto 1990, n. 241 e ss. mm. ed ii.).

9. Tutto ciò premesso, appare insufficiente a far venir meno l’interesse alla decisione del ricorso, come invece ritiene l’Amministrazione, l’adozione, da parte di quest’ultima, della comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi, chiaramente, di adempimento che non consente di ritenere assolto l'obbligo della P.A. di concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

E’ incontestato, infatti anche nella giurisprudenza che " l'adozione di atti infraprocedimentali (quali la comunicazione di avvio del procedimento o la convocazione di conferenze di servizi) non è idonea a impedire la formazione del silenzio inadempimento, visto che solo l'adozione del provvedimento definitivo soddisfa l'interesse, azionato nel giudizio di cui all'art. 31 c.p.a., al conseguimento di una risposta esplicita alla domanda introduttiva (Cons. Stato, sez. V, 28 aprile 2014, n. 2184; cfr. anche Tar Lazio, Roma, Sez. III ter, 18 aprile 2018, n. 5909 e T.A.R. Veneto, Sez. II, 29/01/2020, n. 101).

Per tale ragione va respinta l’eccezione di improcedibilità formulata dall’Amministrazione convenuta.

10. Nei limiti sopra precisati, il ricorso è, quindi, fondato e va accolto, dovendosi, dunque, dichiarare l’illegittimità dell’inerzia mantenuta dal Comune di Acireale intimato, sussistendo, ai sensi del cit. art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e ss. mm. ed ii. (cfr. anche l’art. 2 della legge reg. Sic. 21 maggio 2019, n. 7), l’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi con provvedimento espresso sull’istanza della parte ricorrente volta alla riclassificazione urbanistica dei terreni, entro il termine di centoventi (120) giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero, se anteriore, dalla sua notifica su istanza di parte.

10.1. Resta fermo, in ordine all’assolvimento dell'obbligo di provvedere alla rideterminazione urbanistica di un'area in relazione alla quale sono decaduti i vincoli espropriativi precedentemente in vigore, che è, in ogni caso, rimessa al potere discrezionale dell'Amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina urbanistica del territorio, più idonea e più adeguata in relazione all'interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 9 marzo 2023, n. 1524).

10.2. Per il caso di persistente inottemperanza alla scadenza del termine assegnato, è nominato commissario ad acta il direttore generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente - con facoltà di delega a dirigente o funzionario in servizio presso lo stesso ufficio - affinché provveda in via sostitutiva entro il termine di centoventi (120) giorni decorrente dalla scadenza del termine assegnato al Comune di Acireale.

Si fa riserva, ove si rendesse necessario l’intervento del commissario ad acta , di liquidare il relativo compenso, secondo la normativa vigente, a carico dell’Ente inottemperante e con segnalazione del conseguente danno all’erario.

Il compenso, da calcolare secondo la normativa vigente, sarà liquidato con separato decreto, previa presentazione, a mandato espletato, di apposita nota specifica delle spese, contenente l'indicazione della misura degli onorari spettanti.

Tale parcella andrà presentata, a pena di decadenza, ex art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, entro cento giorni dalla conclusione dell’incarico.

11. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono poste a carico dell’intimato Comune di Acireale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- lo accoglie nei termini e nei limiti in motivazione e, per l’effetto, dichiara illegittimo il silenzio del Comune di Acireale, assegnando allo stesso il termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa, ovvero dalla notificazione, ove anteriore, della presente sentenza, per provvedere alla rideterminazione urbanistica dei terreni in questione;

- nomina, per il caso di persistente inottemperanza, commissario ad acta il direttore generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente - con facoltà di delega a dirigente o funzionario in servizio presso lo stesso ufficio - affinché provveda in via sostitutiva entro il termine di centoventi (120) giorni decorrente dalla scadenza del termine assegnato al Comune intimato;

- condanna il Comune di Acireale al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, liquidate in complessivi €. 1.000,00 (Euro mille/00), oltre accessori di legge.

Manda alla Segreteria di trasmettere copia della presente sentenza alle parti e al commissario ad acta presso la sua sede di servizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SE NA RO, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere

OR OL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR OL	SE NA RO

IL SEGRETARIO