Pubblicato il 16/12/2025

N. 01437/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00376/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 376 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
RD BI, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Tempesta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Dell'Anna e Camilla Caporusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Costanzo Cascavilla e Roberta Anna Ninni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Kuwait Petroleum Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Danipetrol S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Ranieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

Associazione Ambientalista "Fare Verde", in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Campanale, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Stradella Barone n. 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della licenza di accesso ex art. 22, D.lgs. 30.4.1992, n. 285 e dell’autorizzazione all’esecuzione dei lavori, dell’8.6.2021, prot. CDG 0357780, rilasciata dall’ANAS s.p.a. alla Kuwait Petroleum Italia s.p.a. per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti sulla S.S. 16 “Adriatica” al km. 802+950, lato sinistro (direzione Nord);

del disciplinare contenente le disposizioni di carattere generale e specifico per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti sulla S.S. 16 “Adriatica” - km 802+950, lato sinistro, di cui alla nota ANAS s.p.a. del 25.2.2021, prot. CDG-0116769-U;

di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale, anche se non conosciuto, compresi gli atti autorizzativi rilasciati dal Comune di Bari (PA - provvedimento autorizzativo unico - permesso di costruire) per la realizzazione del medesimo impianto di distribuzione carburanti (non conosciuti), i pareri favorevoli rilasciati dagli Enti coinvolti (Vigili del Fuoco, Agenzia dei monopoli e delle dogane, ASL/BA).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 1.6.2022:

per l’annullamento

del PA prot. 2019/263/00097 del 13 dicembre 2019, all’esito dell’accesso ai documenti amministrativi del procedimento in questione eseguito presso il Comune di Bari il 21-23 marzo e il 5 maggio 2022;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 4.1.2025:

per l’annullamento

degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i precedenti motivi aggiunti, sollevando ulteriori vizi di legittimità dei provvedimenti rilasciati dall’ANAS s.p.a. e dal Comune di Bari già impugnati con i precedenti atti, a seguito del “Quaderno tecnico” dell’ANAS recante la “gestione delle istanze relative agli impianti per la distribuzione automatica dei carburanti ad uso autotrazione in fregio di strade statali”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 3.3.2025:

per l’annullamento

degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i precedenti motivi aggiunti, sollevando ulteriori vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati all’esito dell’accesso al Comune di Bari e ai Vigili del fuoco, in particolare, avverso: il provvedimento unico autorizzativo (PA) del 3.2.2023, rilasciato dal SUAP del Comune di Bari alla Kuwait Petroleum Italia s.p.a., parere urbanistico edilizio del Comune di Bari del 24.6.2022; parere dei Vigili del fuoco del 16.8.2021, prot. 20225; parere dei Vigili del fuoco del 27.5.2024, prot. n. 14138; parere ANAS del 28.3.2024 prot. CDG-0266346-U (non conosciuto); SCIA presentata al Comune di Bari costituente variante al PA (non conosciuta); CILA presentata al Comune di Bari, costituente variante al PA (non conosciuta).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 31.3.2025:

per l’annullamento

degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i precedenti motivi aggiunti, solleva ulteriori vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati all’esito dell’accesso al Comune, solleva ulteriori vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati all’esito dell’accesso al Comune di Bari e ai Vigili del fuoco, in particolare, avverso: il provvedimento unico autorizzativo (PA) del 3.2.2023, rilasciato dal SUAP del Comune di Bari alla Kuwait Petroleum Italia s.p.a., parere urbanistico edilizio del Comune di Bari del 24.6.2022; parere dei Vigili del fuoco del 16.8.2021, prot. 20225; parere dei Vigili del fuoco del 27.5.2024, prot. n. 14138; parere ANAS del 28.3.2024 prot. CDG-0266346-U (non conosciuto); SCIA presentata al Comune di Bari costituente variante al PA (non conosciuta); CILA presentata al Comune di Bari, costituente variante al PA (non conosciuta).

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 3.6.2025:

per l’annullamento

degli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i precedenti motivi aggiunti, solleva ulteriori vizi di legittimità, a seguito dell’accesso ai documenti amministrativi rilasciati dall’ANAS, recanti l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti Kuwait sulla S.S. 16 “Adriatica” al km 802+950, già impugnati con il ricorso e i precedenti motivi aggiunti, in particolare, avverso: il provvedimento unico autorizzativo (PA) del 3.2.2023; la licenza di accesso ex art. 22 d.lgs. 30.4.1992, n. 285 e autorizzazione all’esecuzione dei lavori rilasciata dall’ANAS l’8.6.2021; il disciplinare rilasciato dall’ANAS per la realizzazione dell’impianto Kuwait, di cui alla nota ANAS del 25.2.2021; parere urbanistico edilizio firmato dal direttore della ripartizione del Comune di Bari il 24.6.2022 e il parere tecnico urbanistico firmato dal direttore della ripartizione il 14.2.2022; parere dei Vigili del fuoco del 16.8.2021, prot. 20225; parere dei Vigili del fuoco del 27.5.2024, prot. n. 14138 e relativa istanza del 16.4.2024; parere ANAS del 28.3.2024 prot. CDG-0266346-U; SCIA presentata al Comune di Bari costituente variante al PA (procedura 264818/2024; pratica 187370/2022); CILA presentata al Comune di Bari, costituente variante al PA (pratica 259030/2024); determinazione dirigenziale del Comune di Bari del 23.1.2024, reg. gen. 1573/2024, recante la concessione dei suoli).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti, dei controinteressati e dell’associazione interveniente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. LO NO e uditi per le parti i difensori, avv. Giuseppe Tempesta per il ricorrente, avv. Roberta Anna Ninni per l'AN, avv.ti Michele Dell'Anna e Camilla Caporusso per il Comune resistente, avv. Luigi Campanale per l'associazione; infine, avv. Emanuele Petronella, su delega dell’avv. Fabio Elefante, per la controinteressata Kuwait, mentre nessuno è comparso per la Danipetrol;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto notificato il 14.03.2022 e depositato il giorno 25.03.2022, parte ricorrente ha chiesto l'annullamento dell’autorizzazione ai lavori, della licenza di accesso del 08.06.2021 e del relativo disciplinare, rilasciati dall’AN per la realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti sulla Strada Statale n. 16 "Adriatica" km 802+950. Ha impugnato, altresì, tutti gli atti autorizzativi presupposti e connessi rilasciati dal Comune di Bari per la costruzione del detto impianto.

1.1. Ha allegato di essere proprietario di un fondo situato sulla medesima strada statale (km 804+092), sul quale è operante un impianto di distribuzione di carburanti che subirebbe la concorrenza di quello autorizzato con l’atto impugnato. Ha specificato, a seguito di alcuni rilievi delle altre parti, di avere un interesse diretto all'annullamento, in quanto il contratto di locazione tra lui ed il conduttore (effettivo titolare dell’impianto che ha sublocato la gestione alla IP) ha previsto un canone determinato anche in base alla quantità di carburante venduto. Ha quindi dedotto che l'autorizzazione in favore della controinteressata arrecherebbe un danno economico alla propria sfera giuridica, a causa della concorrenza sleale e dello sviamento di clientela determinati dall’ottenimento di un titolo amministrativo illegittimo.

1.2. Nel corso del giudizio, il ricorrente ha proposto cinque successivi ricorsi per motivi aggiunti. Con il primo ricorso (notificato il 01.06.2022) ha impugnato il Provvedimento Autorizzativo Unico (PA) rilasciato dal Comune il 13.12.2019, conosciuto a seguito dell’accesso agli atti.

Con il secondo ricorso (notificato il 04.01.2025) ha sollevato ulteriori censure al PA del 2019 alla luce dell’approvazione del "Quaderno Tecnico" da parte di AN nel febbraio 2023, ritenuto applicabile al caso di specie. In tale sede ha dato atto dell'esistenza di un nuovo provvedimento comunale, il PA del 03.02.2023, adottato in sostituzione del precedente e conosciuto solo a seguito del deposito nel fascicolo processuale.

Con il terzo (03.03.2025), quarto (31.03.2025) e quinto (03.06.2025) ricorso per motivi aggiunti, la parte ricorrente ha esteso formalmente l'impugnazione al PA del 2023 ed a tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui i pareri dei Vigili del Fuoco (del 16.08.2021 e 27.05.2024), il parere AN del 28.03.2024 relativo alla modifica dell'isola spartitraffico e la determinazione comunale del 23.01.2024 per la concessione dei suoli per i sotto-servizi.

1.3. La ricorrente ha dedotto l'illegittimità degli atti impugnati articolando le seguenti censure: l'area avrebbe destinazione a " Verde con attrezzature scolastiche " (AN di Zona GI), assimilabile a " verde pubblico " del P.U.G., con conseguente violazione dell'art. 2.4.2 delle Norme Tecniche di Attuazione comunali che vietano l'installazione di impianti GPL in tali aree. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 2.2.2 delle NTA, che imporrebbe la costruzione solo sulla quota parte destinata a parcheggi (nella misura del 10 per cento del fondo), nonché la sottrazione illegittima di standard urbanistici.

Ha dedotto il mancato rispetto della distanza minima dallo svincolo di GI (realizzato a 250 metri anziché 300 metri) e la difformità esecutiva del fronte strada (realizzato a 303 metri contro i 366,72 metri autorizzati). Ancora, la corsia di accelerazione interferirebbe con un'area a "Media Pericolosità Idraulica" in assenza del parere vincolante dell'Autorità di Bacino. Ha lamentato che il parere dei Vigili del Fuoco sarebbe stato reso su un progetto difforme e che i titoli autorizzativi sarebbero decaduti per decorso dei termini.

2. Si è costituito il Comune di Bari, resistendo al ricorso. Ha eccepito l'irricevibilità dei motivi aggiunti avverso il PA del 2023, in quanto pubblicato sull'Albo Pretorio nel periodo tra il 06.02.2023 ed il 06.03.2023. Nel merito, ha dedotto l'infondatezza delle censure urbanistiche, specificando che l'area ricadrebbe nell'art. 5 lettera d) delle NTA del AN di Zona (" Verde con attrezzature scolastiche ") e non nell'art. 31 del P.R.G. (" Verde di quartiere "), con conseguente inapplicabilità dei divieti lamentati. Ha negato la sottrazione di standard, evidenziando un esubero di spazi rispetto alla popolazione residente.

3. Si è costituita l'AN, resistendo al ricorso. Ha eccepito in via preliminare il difetto di legittimazione attiva del ricorrente e la tardività del ricorso introduttivo, stante la pregressa conoscenza dei lavori dimostrata dall'istanza di accesso del 23.11.2021. Nel merito, ha sostenuto la legittimità dei propri atti e l'inapplicabilità retroattiva del Quaderno Tecnico del 2023 in virtù del principio del tempus regit actum .

4. Si è costituita la controinteressata Kuwait, eccependo l'inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse nonché l'irricevibilità per tardività nell'impugnazione del PA del 2023. Nel merito ha contestato tutte le censure, rilevando che l'area non sarebbe qualificabile come verde urbano e che, in ogni caso, la natura di opera di urbanizzazione secondaria dell'impianto ne consentirebbe comunque la localizzazione. Ha altresì dedotto l'insussistenza della violazione degli standard, atteso che il fabbisogno calcolato sulla popolazione effettiva (126.000 metri quadri) risulterebbe inferiore alla dotazione formalmente prevista dal piano (159.600 metri quadri), escludendo dunque ogni sottrazione di spazi necessari.

4.1. Si è costituita con memoria formale anche l'altra parte controinteressata, senza depositare ulteriori documenti.

5. Si è costituita, con atto di intervento ad adiuvandum depositato il giorno 11.10.2025, l'Associazione ambientalista "Fare Verde", sostenendo le ragioni del ricorrente in merito alla violazione degli standard urbanistici e alla tutela del verde pubblico.

6. All’udienza del 12.11.2025, dopo ampia discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

7. La domanda è fondata.

7.1. Anzitutto, in base al principio della ragione più liquida (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 15 del 2015), va preso atto che il ricorso introduttivo, i primi ed i secondi motivi aggiunti (aventi ad oggetto il PA del 2019) sono divenuti improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito dell’adozione di un ulteriore provvedimento autorizzativo che ha eliso ogni effetto prodotto da quello impugnato con il ricorso originario. Ciò determina l’effettivo assorbimento della questione, sollevata da AN, relativa alla tardività del ricorso introduttivo.

8. Con riguardo ai successivi ricorsi per motivi aggiunti (aventi ad oggetto, in particolare, il PA del 2023), in primo luogo vanno scrutinate le numerose eccezioni pregiudiziali sollevate, di ricevibilità ed ammissibilità dei ricorsi.

8.1. Sia il Comune che le altre parti controinteressate hanno rilevato, infatti, la tardività del ricorso per motivi aggiunti proposto nel 2025 (quello dove, per la prima volta, è stato impugnato il PA del 2023), risultando dagli atti che il provvedimento autorizzativo in questione sarebbe stato regolarmente pubblicato sull'Albo Pretorio del Comune di Bari dal 06.02.2023 al 06.03.2023. I motivi aggiunti sarebbero stati invece notificati il 03.03.2025, oltre due anni e quindi ben oltre la scadenza del termine, calcolato rispetto alla pubblicazione dell’atto amministrativo (06.05.2023).

8.2. Il ricorrente ha rilevato invece che l'Amministrazione, in virtù del principio di leale collaborazione, avrebbe avuto l'obbligo di notificare l'atto sostitutivo alle parti già costituite nel giudizio pendente. In assenza di questa comunicazione individuale, dunque, il termine di decadenza dovrebbe decorrere dall’effettiva conoscenza dell’atto, avvenuta nel caso di specie con il suo deposito in giudizio da parte della difesa dell’ente civico, quindi soltanto in corso di causa e, in modo irrituale, a ridosso dell'udienza pubblica, segnatamente il 03.01.2025 in vista dell'udienza del 09.01.2025, poi rinviata per la manifestata volontà del ricorrente di proposizione di nuovi motivi aggiunti.

8.3. L’eccezione di irricevibilità è infondata.

Deve ritenersi, infatti, che sebbene la pubblicazione sull’Albo pretorio costituisca una forma di pubblicità legale idonea a determinare la presunzione di conoscenza dell'atto da parte della collettività, la pendenza di un contenzioso sul titolo precedente abbia trasformato la posizione sostanziale dell'odierno ricorrente.

Questi, cioè, da soggetto terzo (eventualmente legittimato ad agire in giudizio, ma non per questo qualificabile a priori come controinteressato procedimentale) è divenuto parte di un rapporto processuale con l'Amministrazione (e con le altre parti costituite), facendo sorgere in capo alla P.A. – e pure a tutti i soggetti coinvolti, ciascuno in base alla propria posizione qualificata - precisi obblighi di correttezza, che nei rapporti amministrativi sono richiamati anzitutto dall’art. 1, comma 2- bis , della Legge n. 241 del 1990 e successive modificazioni.

8.4. In un caso analogo a quello odierno, che costituisce precedente specifico al quale è opportuno fare riferimento, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito la distinzione fondamentale tra la posizione di un soggetto “titolare del diritto ad agire in giudizio” contro un provvedimento ampliativo della sfera giuridica di terzi e quella di un “controinteressato procedimentale”.

La regola generale, come noto, è che “ l'Amministrazione non sia tenuta a comunicare l'avvio del procedimento ai proprietari confinanti o vicini, data la difficoltà di individuare ex ante tutti i soggetti che potrebbero ricevere nocumento ” (Cons. Stato, Sez. V, n. 6291 del 2018; Cons. Stato, Sez. IV, n. 4847 del 2009). Tale regola subisce però un'eccezione decisiva quando, come nel caso di specie, esista già un giudizio avente ad oggetto la legittimità di atti presupposti, collegati e/o che sono stati sostituti da quello successivamente adottato. La pendenza della lite, infatti, " consente alla P.A. di individuare agevolmente i ricorrenti quali soggetti interessati [...] ciò tanto più in quanto il Comune, parte del giudizio, ben sapeva che i progetti [...] riguardavano aspetti su cui si erano appuntate specifiche censure dei medesimi ricorrenti ” (Cons. Stato, Sez. II, n. 7662 del 2021).

8.5. Sulla base di questi precedenti, quindi, ma anche considerando la portata precettiva del principio di buona fede e di solidarietà ex art. 2 della Costituzione, poi declinato nei rapporti tra privati dall’art. 1175 del Codice Civile, deve ritenersi che l'Amministrazione avesse l'onere specifico di portare l'atto sostitutivo a conoscenza della sua controparte processuale, mediante notifica individuale, consentendo a quest’ultima la tempestiva proposizione di motivi aggiunti.

Lo stesso vale per le altre parti del giudizio, con un dovere attenuato che trova comunque la propria fonte nel principio di lealtà ex artt. 39 c.p.a. e 88 c.p.c., nel senso quindi non di dover provvedere ad una formale notifica dell’atto ad alcuno, ma quantomeno di depositarlo nel processo a beneficio di tutte le altre parti costituite.

Ciò in particolar modo a tutela del ricorrente, al quale non potrebbe quindi imporsi - in modo semplicistico e nemmeno limitato al solo periodo immediatamente precedente alla scadenza naturale del primo titolo, ossia, con le proroghe del COVID-19, alla data del 29.06.2022 - l’onere di controllare l’Albo pretorio durante l’intera pendenza del giudizio.

Conseguentemente, in applicazione dei principi di correttezza, lealtà, buona fede, ma anche del canone di proporzionalità, declinato nella sua applicazione processuale in quello di vicinanza della prova, i ricorsi per motivi aggiunti avverso il PA del 2023 sono ricevibili.

9. Da ultimo, sempre in via pregiudiziale di rito, va scrutinata l’eccezione, sollevata dalle difese di AN e della controinteressata, relativa al difetto di legittimazione attiva e del difetto di interesse del ricorrente.

9.1. L'eccezione è infondata.

Il ricorrente ha agito in qualità di proprietario di un fondo situato in prossimità dell'intervento, esattamente a circa 1,3 chilometri, sulla medesima direttrice di marcia della strada statale in oggetto. Si tratta di una distanza che - in senso relativo e sulla base dell’ id quod plerumque accidit – deve ritenersi assolutamente marginale, in quanto percorribile in un brevissimo tempo su una strada principale ed a scorrimento veloce, come la Statale Adriatica, peraltro circonvallazione del capoluogo pugliese.

A delimitare ulteriormente la legittimazione ed a colorare l’interesse ad agire, va preso atto che sul fondo del ricorrente è esercitata un'attività commerciale identica a quella da autorizzarsi (distribuzione carburanti), quindi in concorrenza ed avente ad oggetto il medesimo bacino di riferimento (ossia il medesimo “mercato rilevante”, secondo la terminologia U.E.).

La ricorrente ha dimostrato poi, mediante la produzione del contratto di locazione (documento 1, deposito del 29.06.2022, pagina 3, art. 6), che il suo canone è determinato in parte in base alla quantità di carburante effettivamente venduto (euro nove per ogni mille litri venduti), radicando cioè un interesse economico, personale e attuale, alla legittimità dell'azione amministrativa che vorrebbe autorizzare l’attività economica di un nuovo concorrente nel medesimo bacino d'utenza.

Tale nesso qualifica la sua posizione e lo differenzia dalla generalità dei consociati, rendendolo legittimato e pienamente interessato all'impugnazione delle autorizzazioni in favore delle parti controinteressate.

10. Si può passare quindi all'esame del merito del ricorso per motivi aggiunti, in particolare della doglianza riguardante la violazione della disciplina urbanistica, che - in assenza di graduazione formale - va esaminata per prima, alla luce della sua potenziale portata assorbente rispetto agli ulteriori motivi di ricorso ed in senso pienamente satisfattivo dell’interesse veicolato in ricorso.

11. Il motivo è fondato.

La questione centrale non attiene a una mera valutazione discrezionale dell'Amministrazione sulla localizzazione dell'opera, bensì alla corretta qualificazione giuridica dell'area di intervento.

È indispensabile ricostruire la gerarchia delle fonti che disciplina la localizzazione degli impianti nel territorio comunale di Bari.

Vengono in rilievo, in ordine logico: il AN Regolatore Generale (P.R.G.); il AN di Zona per l'Edilizia Economica e Popolare "GI" (strumento attuativo con valenza di piano particolareggiato, d’ora in avanti “PdZ GI”); infine, quale disciplina speciale di settore, le "Norme Tecniche di Attuazione per la razionalizzazione degli impianti di distribuzione" (d’ora in avanti, “NTA Carburanti”).

Quest’ultima normativa ha diviso il territorio comunale in aree omogenee (Zona 1, 2, 3 e 4), assoggettando ciascuna a specifici vincoli (ad esempio divieto di GPL, indici di copertura).

Per individuare queste zone, le NTA Carburanti rinviano alle classificazioni del P.R.G. (Zone A, B, C, Verde Urbano, ecc.), senza menzionare espressamente le categorie specifiche del più risalente AN di GI (come, nel caso di specie, "Verde con attrezzature scolastiche").

11.1. Il nodo della controversia risiede dunque nell'attività interpretativa di raccordo tra la destinazione impressa dallo strumento attuativo (" Verde con attrezzature scolastiche ") e le macro-categorie previste dalle NTA Carburanti.

L’Amministrazione comunale ha risolto tale questione qualificando l'area tout court come assimilabile alla "Zona C" (“ parti di territorio totalmente o parzialmente edificate ”) del P.R.G., applicando di conseguenza la disciplina più permissiva della "Zona 2" delle NTA Carburanti.

Tale operazione ermeneutica, tuttavia, non resiste al vaglio di legittimità, risultando affetta da errore sui presupposti di diritto e da travisamento della disciplina urbanistica vigente.

12. L’istruttoria svolta dal Comune è viziata in quanto ha eluso il dato testuale e funzionale delle norme di piano, operando una qualificazione giuridica del suolo che ne stravolge la vocazione pubblica originaria.

12.1. Anzitutto, va stigmatizzato l'automatismo con cui la relazione istruttoria (alla base di entrambi i PP.AA.UU.) ha qualificato l'area come Zona C, ponendola peraltro come un assioma, quindi un dato di partenza (si veda paragrafo 5 della relazione istruttoria della P.A., PdC n. 264 del 2018, documento 2 del Comune, depositato in giudizio il 14.04.2022, secondo cui: “ Poiché l’area di intervento è classificabile come Zona C, il volume massimo realizzabile è […] ”).

La Zona C del P.R.G. identifica, tuttavia, aree destinate ad esistenti o nuovi complessi insediativi, caratterizzate quindi da capacità edificatoria.

Al contrario, l'area in oggetto è disciplinata dall'art. 5 lettera d) delle NTA del PdZ GI, che imprime al suolo un vincolo di destinazione pubblica “specifico” che va correttamente enucleato. L'assimilazione tra un'area destinata a servizi pubblici (scuole e verde connesso) e una zona di espansione residenziale (Zona C) costituisce un errore logico-giuridico dirimente: confonde l'opera di urbanizzazione (il servizio) con il tessuto insediativo (la residenza), applicando al primo le regole volumetriche e di destinazione d'uso proprie del secondo.

12.2. L'illegittimità dell'operato amministrativo emerge con chiarezza analizzando la norma specifica del AN di Zona (art. 5 lettera d): questa disposizione prevede testualmente che " il vincolo di verde attrezzato con scuola od altri edifici pubblici ha il significato di verde pubblico con scuola od altra attrezzatura, per cui il vincolo stesso si esaurisce con la costruzione dell'edificio pubblico indicato, ma permane sull'area restante per verde pubblico ".

La norma attuativa contiene quindi una clausola di salvaguardia esplicita: in assenza della scuola e dell’attrezzatura relativa, l'area non diventa "bianca" né tantomeno edificabile come zona residenziale, ma mantiene la natura giuridica di " verde pubblico ".

Ne consegue, anche sulla base di questo ulteriore rilievo - che colora, ove servisse, l’assimilazione con il verde pubblico -, che l'area non poteva essere ricondotta alla "Zona 2" (che include le Zone C residenziali), ma doveva necessariamente confluire nella "Zona 3".

Quest’ultima infatti, accorpa tutte le aree a standard e a verde (artt. 31, 32 e 43 P.R.G.), indipendentemente dalla loro specifica denominazione (verde urbano, verde di quartiere, servizi per la residenza).

Non c’è dubbio infatti, che – pur volendo prescindere da quale sia quella effettivamente più congrua tra queste, lasciando quindi un certo margine di opinabilità alla scelta tecnica della P.A. sulla base delle scienze urbanistiche, architettoniche e delle costruzioni - ogni scelta che si sia indirizzata al di fuori delle tre opzioni sopra considerate, e che ha fatto rientrare piuttosto le aree verdi per attrezzature scolastiche in quelle proprie di un “tessuto urbanizzato”, sia – per un verso – illegittima perché priva di motivazione e, per altro verso, del tutto illogica.

12.3. Tale conclusione è l'unica aderente al principio di coerenza del sistema pianificatorio.

Ritenere - come fatto implicitamente dalla difesa civica e come detto più esplicitamente dalla controinteressata - che l'assenza della specifica dicitura "verde scolastico" nell'elenco delle NTA Carburanti autorizzi l'Amministrazione a trattare l'area altrimenti, come poi è avvenuto con la qualifica di zona edificabile residenziale (Zona C), significherebbe ammettere che un regolamento settoriale (quello sui carburanti) possa, nei fatti, variare lo strumento urbanistico generale ed attuativo, dequotando un'area a standard pubblico e a verde in un’area di espansione.

Tale interpretazione, oltre che violativa della gerarchia delle fonti urbanistiche, frustra la ratio di tutela ambientale e sanitaria sottesa ai divieti posti dalle NTA Carburanti per la "Zona 3" (divieto di GPL e limiti di copertura), divieti che mirano a proteggere proprio le aree destinate alla fruizione collettiva e al verde, categoria nella quale rientra a pieno titolo il "verde scolastico".

12.4. In definitiva, la corretta qualificazione dell'area nella Zona 3 delle NTA Carburanti determina l'insanabile contrasto del progetto autorizzato con due parametri inderogabili.

Anzitutto, con l'art. 2.4.2 delle NTA Carburanti, che vieta in modo assoluto l'installazione di impianti GPL nelle aree destinate a " verde pubblico " (categoria che, per quanto sopra esposto, include funzionalmente il verde del AN di Zona in assenza dell'edificio scolastico).

Poi, con l'art. 2.2.2 delle medesime NTA, che per gli impianti in aree a verde impone di reperire le superfici " limitatamente alla quota parte destinata a parcheggi ", vincolo palesemente violato da un intervento che occupa l'intera estensione del lotto (oltre 10.000 metri quadri).

Il PA impugnato dunque, fondandosi su un falso presupposto qualificatorio, è illegittimo per violazione di legge ed eccesso di potere.

13. Ancora, non può ritenersi utilmente invocabile, in senso contrario, la tesi difensiva dell'Amministrazione e delle controinteressate basata sulla natura di " opera di urbanizzazione secondaria " degli impianti di distribuzione carburanti e sulla loro conseguente compatibilità generalizzata con tutte le zone urbanistiche.

Sebbene la giurisprudenza amministrativa riconosca in linea di principio la natura di servizio pubblico di tali impianti e la loro ampia localizzabilità ( ex art. 1 del D.lgs. n. 32 del 1998), tale regola non ha carattere assoluto ed inderogabile, trovando un limite invalicabile nelle specifiche e tassative previsioni di piano, poste a tutela di interessi superiori, quali la salute pubblica, l'ambiente e la corretta dotazione di standard.

13.1. Nel caso di specie, quindi, la destinazione impressa dal AN di Zona non configura un generico spazio per servizi, fungibile con qualsiasi altra opera di urbanizzazione, ma individua una precisa e qualificata destinazione funzionale (scuola e verde di pertinenza), posta a presidio della vivibilità del quartiere e della tutela della popolazione scolastica.

Consentire la sostituzione di un "verde scolastico" con un impianto industriale insalubre (distributore di petrolio e di GPL, peraltro nemmeno a servizio di quello specifico quartiere, ma raggiungibile soltanto dalla superstrada che circonda la città), invocando la generica categoria delle opere di urbanizzazione, significherebbe svuotare di contenuto precettivo la pianificazione attuativa e violare il principio di specificità delle tutele.

13.2. Senza contare, infine, che l’area in questione – nelle tavole del AN di Zona - sembra anche aver avuto una precisa funzione di “separatore” rispetto alla strada statale, aumentando in concreto quella che è la fascia di rispetto minima di legge della strada a scorrimento veloce. Grazie alla previsione di un’area a verde per attrezzature scolastiche, quella di cui è causa, è stata quindi realizzata una separazione effettiva, anche sul piano della qualità della vita (smog ed inquinamento acustico), tra la Strada Statale n. 16 ed il quartiere GI, e che invece verrebbe irrimediabilmente attenuata dalla creazione di un distributore di carburanti in quella fascia di verde.

14. L'accoglimento del motivo urbanistico, stante la sua portata radicale e assorbente (in quanto l'impianto è da ritenersi vietato in toto in quella specifica localizzazione), esime il Collegio dallo scrutinio delle restanti censure relative ai profili di sicurezza stradale, alle distanze e alle violazioni delle norme ANAS, che restano assorbite.

14.1. Va opportunamente precisato però, che anche i rilievi circa la sottrazione di standard urbanistici appaiono fondati.

La tesi delle difese delle Amministrazioni e delle controinteressate, circa la quantità in esubero di standard, fa riferimento, infatti, ai minimi di legge (D.M. n. 1444 del 1968), nonostante però il piano approvato abbia fatto una scelta diversa in senso migliorativo, riconoscendo quindi alla collettività una maggiore disponibilità di spazi rispetto al minimo di legge.

Ogni altra valutazione, ad esempio riferita al numero di abitanti, costituisce presupposto per l'eventuale ri-esercizio del potere pianificatorio, ma non può portare la P.A. a una diversa e unilaterale rivalutazione degli interessi generali, che si sono già cristallizzati nel piano approvato dall’organo politico e che non possono essere quindi rimessi in discussione da parte degli uffici tecnici.

15. In definitiva, il ricorso introduttivo, i primi ed i secondi motivi aggiunti (aventi ad oggetto il PA del 2019) devono dichiararsi improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.

I successivi motivi aggiunti (aventi ad oggetto il PA del 2023) devono invece essere accolti, ritenendo fondato il primo ed assorbente motivo della violazione delle regole urbanistiche sotto i distinti profili considerati.

15.1. Vale la pena rimarcare che - ai fini del giudizio di legittimità dell’azione amministrativa ed in applicazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale ex art. 24 della Costituzione – è irrilevante il fatto che le opere si siano quasi ultimate, come risulta dalle foto prodotte dallo stesso ricorrente, potendo però prendere atto che l’impugnazione degli atti a distanza di due anni dalla loro approvazione non è imputabile al ricorrente, ma alla sua mancata partecipazione al procedimento, che avrebbe dovuto essere sollecitata dalle parti resistenti e controinteressate del processo, soggette al dovere di lealtà, applicabile nel caso di specie e per le ragioni sopra chiarite, in egual misura.

16. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

Vanno invece compensate quelle tra l'associazione interveniente e tutte le altre parti, data la natura dell'interesse perseguito dalla prima ed in considerazione dell’intervento in fase conclusiva del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, così provvede:

- dichiara improcedibili il ricorso introduttivo, il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie i successivi ricorsi (dal terzo al quinto) e, per l’effetto, annulla il Provvedimento Autorizzativo Unico del 3.2.2023, gli atti presupposti e connessi;

- condanna il Comune di Bari, l'AN S.p.A., Kuwait Petroleum Italia S.p.A. e Danipetrol S.r.l., in solido tra loro ed in pari quota, al pagamento delle spese di lite in favore della parte ricorrente, che liquida complessivamente in € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge;

- compensa integralmente le spese di lite tra l'interveniente e le altre parti del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI BL, Presidente

LO Ieva, Primo Referendario

LO NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO NO	VI BL

IL SEGRETARIO