Pubblicato il 21/02/2026

N. 00238/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00638/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 638 del 2025, proposto da
EC UN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani, Valentina Petri, Daniele Salvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;
Comune di Sant'Elpidio a Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

- della nota 30.6.2025, con la quale la Città di Sant’Elpidio a Mare ha rigettato l’istanza di Procedura abilitativa Semplificata – P.A.S. per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra su area in via Lungo Chienti, identificata catastalmente al foglio 6 Particelle 29-31-43-44-45-70-80;

ii. della nota 21.05.2025, con la quale il medesimo Comune ha comunicato, ex art. 10 bis della l. 241/1990, i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di PAS (“… in ragione della mancata idoneità dell’area prescelta per la realizzazione dell’impianto in progetto, ritenuta incompatibile con il grado di rischio di esondabilità previsto dal PAI Marche che la include …”);

nonché per quanto occorra:

iii. della nota della Regione Marche, Dipartimento Protezione Civile e Sicurezza del Territorio, Settore Genio Civile Marche Sud 14.5.2025 n. 59294 con la quale la stessa amministrazione ha comunicato il rigetto del parere richiesto dalla Città di Sant’Elpidio a Mare sull’istanza di PAS, affermando che “… l’istanza è rigettata in base alle NTA del PAI vigente, altresì ex lege, in quanto il Genio Civile non è tenuto all’espressione di parere di competenza, ANCHE PER GLI INTERVENTI NON ESPRESSAMENTE RICADENTI NELL’ART. 9 comma 1 lettera i) della norma stessa (n.d.r. infrastrutture tecnologiche o viarie pubbliche e/o di interesse pubblico ecc.”) …”;

iv. della nota dell’allora Autorità di Bacino Regionale delle Marche, prot. n. 705105 del 16/12/2009 - non conosciuta;

v. della Circolare dell’AUBAC del 30.9.2024 prot. 10594 recante “Criteri di compatibilità con le aree a pericolosità e rischio idro-geomorfologico della pianificazione di bacino degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra ai fini dell’individuazione su superfici ed aree idonee per l’istallazione di impianti a fonti rinnovabili di cui al DM 21.06.2024”,

vi. del PAI – Piano Stralcio di Bacino per l’assetto idrogeologico dei bacini di rilievo regionale delle Marche, di cui alla Deliberazione. C.R. Marche n. 116/2004 ed in particolare delle N.T.A. di cui al relativo allegato B;

vii. nonché di tutti gli atti, anche non conosciuti, comunque presupposti, connessi o conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale, del Comune di Sant'Elpidio a Mare e della Regione Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. MA IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel ricorso che perviene alla odierna decisione si espone quanto segue.

1.1. Il 27 marzo 2024 EC UN S.r.l. (società attiva nel campo della progettazione, realizzazione ed esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica da f.er.) ha presentato una istanza di Procedura Autorizzativa Semplificata (PAS) per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di 931,20 kWp nel territorio del Comune di Sant’Elpidio a Mare, località Strada Lungo Chienti, su area classificata idonea ai sensi del D.Lgs. n. 199/2021, situata a ridosso dell’Autostrada A14, in adiacenza alla stazione di servizio “Chienti est”, e catastalmente identificata con le particelle 29, 31, 43, 44, 45, 70 e 80 del foglio 6.

Poiché l’area in questione è interessata da un ambito di esondazione cartografato dal P.A.I. dei bacini di rilievo regionale delle Marche, l’istanza è stata corredata da apposita documentazione attestante la compatibilità idraulica dell’intervento e specificatamente da: a) asseverazione di compatibilità idraulica; b) verifica di invarianza - relazione di calcolo; c) verifica di invarianza - progetto misure compensative; d) verifica tecnica di compatibilità idraulica.

La ricorrente ha altresì ottenuto la necessaria autorizzazione paesaggistica n. 4/2024, oltre che il positivo parere di compatibilità archeologica e le relative prescrizioni di tutela archeologica (docc. allegati n. 11 e 12 al ricorso).

A seguito di richiesta da parte della società Autostrade per l’Italia, la quale doveva rilasciare l’atto di assenso in relazione alla fascia di rispetto autostradale, EC UN ha provveduto al deposito della documentazione integrativa richiesta, adeguando gli elaborati progettuali e ottenendo il rilascio di un nulla osta condizionato. In relazione a tali modifiche progettuali è stata richiesta una nuova autorizzazione paesaggistica.

Nelle more del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica aggiornata, in data 7 ottobre 2024 il Comune di Sant’Elpidio a Mare ha trasmesso la documentazione progettuale e richiesto il parere di competenza al Settore Genio Civile Marche Sud della Regione Marche. Nonostante il decorso dei termini di cui all’art. 17- bis della L. n. 241/1990, l’8 maggio 2025 il Comune ha sollecitato il Settore Genio Civile Marche Sud a rilasciare il parere.

Il 14 maggio 2025 il Settore Genio Civile Marche Sud ha adottato la nota prot. n. 592954 avente ad oggetto “comunicazioni/rigetto istanza”, affermando che “ …l’istanza è rigettata in base alle NA del PAI vigente, altresì ex lege, in quanto il Genio Civile non è tenuto all’espressione di parere di competenza, ANCHE PER GLI INTERVENTI NON ESPRESSAMENTE RICADENTI NELL’ART. 9 comma 1 lettera i) della norma stessa ”.

In conseguenza della citata nota con cui il Settore Genio Civile ha dichiarato la propria incompetenza, il Comune, con nota 21 maggio 2025, n. 2752, ha adottato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della L. n. 241/1990, fondato sulle seguenti considerazioni:

“ …l’area prescelta per la realizzazione dell’impianto ricade all’interno dell’ambito di dissesto idrogeologico con a rischio esondazione Cod. E-19-0002 ed E-19-0001 – Rischio ELEVATO e MOLTO ELEVATO, di cui al P.A.I. Marche approvato con deliberazione del consiglio Regionale n. 116 del 21.01.2004 e successive modifiche ed integrazioni;

…la gestione del rischio idrogeologico a tutela dell’uso del suolo, fa capo all’Autorità di Bacino distrettuale dell’Appennino Centrale – AUBAC ed all’autorità idraulica competente per territorio Settore Genio Civile; ...

Vista la risposta da parte della Regione Marche Dipartimento Protezione Civile e Sicurezza del Territorio - Settore Genio Civile Marche sud […] con la quale si dichiara la non competenza per il rilascio di parere in ordine alla tipologia di intervento proposto, facendo riferimento ad aspetti normativi contenuti nelle N.d.A. del PAI ed a chiarimenti contenuti alla circolare dell’AUBAC del 30.09.2029;

Vista la Circolare dell’AUBAC del 30.09.2024 prot. 10594 recante “Criteri di compatibilità con le aree a pericolosità e rischio idro-geomorfologico della pianificazione di bacino degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra ai fini dell’individuazione su superfici ed aree idonee per l’istallazione di impianti a fonti rinnovabili di cui al DM 21.06.2024”, volta a stabilire criteri da utilizzare su tutto il territorio distrettuale per dichiarare la compatibilità normativa dei progetti rispetto agli ambiti di tutela previsti dal PAI;

Preso atto:

dei criteri di compatibilità stabiliti nella menzionata Circolare AUBAC riferiti ai vari scenari di esondazione normati nella pianificazione del PAI, dai quali possono ritenersi compatibili unicamente gli impianti ricadenti all’interno di aree inondabili a bassa pericolosità ed a media pericolosità caratterizzate da dinamiche idrauliche graduali e di bassa magnitudo, dichiarando per le aree inondabili con alta pericolosità la loro NON COMPATIBILITA’;

che solo nei casi di ammissibilità dell’intervento è necessario il rispetto di particolari condizioni che per la loro verifica vanno acquisiti i pareri dell’Autorità di Bacino e dell’autorità idraulica competente;

Accertato che gli ambiti di esondazione del PAI che interessano l’area interessata dall’intervento proposto, codificati con E-19-0002 – RISCHIO ELEVATO ed E-19-0001 – RISCHIO MOLTO ELEVATO, determinano la non idoneità dell’area per l’istallazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, ai sensi dei sopra menzionati criteri individuati dall’AUBAC nella circolare del 30.09.2024;

Ritenuto pertanto, alla luce di quanto accertato, che per l’istanza non necessita l’acquisizione dei pareri dell’autorità di Bacino e dell’autorità idraulica competente, avendone accertato l’incompatibilità dell’area al tipo di intervento proposto […]

Comunica ... la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza n. prot. 9252 del 27.03.2024 e successive modifiche ed integrazioni, in ragione della mancata idoneità dell’area prescelta per la realizzazione dell’impianto in progetto, ritenuta incompatibile con il grado di rischio di esondabilità previsto dal PAI Marche che la include ”.

1.2. Secondo il Comune di Sant’Elpidio a Mare, dunque, posto che l’impianto fotovoltaico per cui è causa dovrebbe essere costruito su area classificata dal PAI come “fascia inondabile” a rischio elevato o molto elevato, la domanda deve essere rigettata in quanto gli impianti fotovoltaici non rientrano tra le tipologie di intervento di cui le N.T.A. del PAI consentono la realizzazione all’interno delle aree classificate come “fascia inondabile”.

La ricorrente ha prontamente riscontrato il preavviso di rigetto, evidenziando come l’interpretazione proposta dall’amministrazione comunale fosse affetta da palese difetto di istruttoria e si ponesse in contrasto con tutta la normativa che disciplina la realizzazione degli impianti per la produzione di energia elettrica da f.e.r.

Ciononostante, con nota del 30 giugno 2025 il Comune ha adottato il provvedimento di rigetto dell’istanza di P.A.S.

2. Ritenendo illegittimo il complessivo operato del Comune di Sant’Elpidio a Mare, EC UN impugna il provvedimento di rigetto della domanda e gli altri atti presupposti, connessi e conseguenti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi:

a) violazione degli artt. 1, 2, 3 e ss. della L. n. 241/1990. Violazione del Piano Stralcio di Bacino per l’assetto idrogeologico dei bacini di rilievo regionale delle Marche, di cui alla Deliberazione C.R. Marche n. 116/2004 ed in particolare delle N.T.A. di cui al relativo allegato B. Violazione del D.M. 21 giugno 2024, del D.Lgs. n. 199/2021, dei D.Lgs. nn. 28/2011, 387/2003, 190/2024; della direttiva 2018/2001/UE e s.m.i. Eccesso di potere, carenza assoluta di istruttoria, carenza ed insufficienza della motivazione, perplessità, illogicità ed irragionevolezza. Violazione degli artt. 3, 9, 97 Cost. Incompetenza e carenza di potere, violazione degli artt. 117 e 120 Cost., nonché della L. n. 234/2012.

In parte qua la società ricorrente deduce che:

- in primo luogo rileva la totale carenza di istruttoria e la conseguente assenza di motivazione che connota il provvedimento impugnato, il quale è illegittimo anche in via derivata in ragione del fatto che l’Autorità di Bacino si è pronunciata su aspetti non di sua competenza. Come già esposto in punto di fatto, il Comune di Sant’Elpidio a Mare, facendo proprio il contenuto parere negativo del Settore Genio Civile della Regione (il quale si è reputato incompetente ad intervenire nel procedimento di P.A.S. in ragione della tipologia di intervento da realizzare, non costituente a detta dell’ente regionale una infrastruttura tecnologica di interesse pubblico), ha ritenuto che l’intervento in questione si pone in contrasto con il vigente Piano di Bacino, per come interpretato dall’AUBAC.

Nel settembre 2024, infatti, la medesima Autorità ha emanato la circolare prot. 10594 con cui, in dichiarata applicazione del D.M. 21 giugno 2024, ha definito “ …i criteri da utilizzare ai fini dell’individuazione di superfici ed aree idonee, per l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, rispetto alla compatibilità con la pianificazione di bacino idrografico vigente, nel territorio distrettuale dell’Appennino Centrale, per gli assetti idraulici e geomorfologici… ”; ossia i criteri che “ …saranno utilizzati da questa Autorità in modo omogeneo su tutto il territorio distrettuale anche per dichiarare la compatibilità normativa dei progetti per impianti fotovoltaici rispetto alla pianificazione di bacino e, laddove questi siano consentiti, per esprimere il parere di compatibilità tecnica ”. Secondo la circolare “ …nell’articolato delle normative dei PAI vigenti ... gli impianti fotovoltaici:

- non sono pienamente riconducibili alla tipologia funzionale delle opere dichiarate consentite, nelle aree a pericolosità elevata o molto elevata o assimilabili, dalle normative dei PAI (quali infrastruttura tecnologica, impianto tecnologico, infrastrutture lineari e/o a rete e relative strutture accessorie);

- non rientrano nel concetto di “infrastruttura tecnologica”, intesa come rete per il trasporto e la distribuzione della risorsa energetica;

- non risultano associabili neanche agli “impianti tecnologici”, quali quelli per la funzionalità degli edifici, delle infrastrutture e delle attrezzature esistenti… ”;

- in considerazione del contenuto della circolare AUBAC (e del parere del Genio Civile), il Comune ha quindi interrotto l’istruttoria avviata sulla domanda di P.A.S. presentata da EC UN e ha adottato il provvedimento di diniego;

- ma, così operando, il Comune è incorso in palese carenza di istruttoria, difetto di motivazione e violazione di legge laddove ha deciso di dare applicazione alla citata circolare, violando sia tutta la normativa interna ed eurounitaria che regola la realizzazione di impianti di produzione di energia da f.e.r., sia anche lo stesso P.A.I. che pretende di applicare.

Al riguardo rileva anzitutto il fatto che il diniego si fonda sulla mera previsione di incompatibilità dell’impianto sancita dalla circolare dell’AUBAC, la quale, oltre ad essere stata emanata dopo la presentazione della domanda (per cui era in radice inapplicabile ai procedimenti già in corso), è, come tutte le circolari amministrative, un atto privo di qualsiasi valore normativo e, comunque, non è vincolante per gli enti pubblici non sottordinati all’autorità emanante e per i soggetti privati.

In ogni caso, anche volendo riconoscere alla circolare una forza normativa, l’atto in questione è illegittimo per incompetenza e carenza di potere, visto che la normativa sugli impianti f.e.r. non assegna alle Autorità di Bacino il potere di adottare atti regolamentari diretti ad individuare aree idonee o non idonee all’installazione degli impianti de quibus . Infatti, l’art. 20, comma 4, del D.Lgs. n. 199/2021 attribuisce tale competenza solo alle Regioni e analoga previsione è contenuta nel D.M. 21 giugno 2024;

- in ogni caso, e contrariamente a quanto argomentato nella circolare AUBAC, il vigente Piano di Bacino delle Marche non prevede alcun divieto assoluto di realizzazione di impianti fotovoltaici nelle zone a alta pericolosità di inondazione. Gli artt. 7 e 9 delle N.T.A. del Piano regolano infatti l’utilizzazione delle aree inondabili e l’art. 9 (“Disciplina delle aree inondabili”) dispone semplicemente che nella fascia inondabile “ …a prescindere dal livello di rischio associato, sono consentiti esclusivamente, nel rispetto delle specifiche norme tecniche vigenti: ...

i) realizzazione ed ampliamento di infrastrutture tecnologiche o viarie, pubbliche o di interesse pubblico, nonché delle relative strutture accessorie; tali opere, di cui il soggetto attuatore dà comunque preventiva comunicazione all’Autorità di bacino contestualmente alla richiesta del parere previsto nella presente lettera, sono condizionate ad uno studio da parte del soggetto attuatore in cui siano valutate eventuali soluzioni alternative, la sostenibilità economica e la compatibilità con la pericolosità delle aree, previo parere vincolante della Autorità idraulica competente che nelle more di specifica direttiva da parte dell’Autorità può sottoporre alla stessa l’istanza;

j) interventi per reti ed impianti tecnologici, per sistemazioni di aree esterne, recinzioni ed accessori pertinenziali agli edifici, alle infrastrutture ed attrezzature esistenti, purché non comportino la realizzazione di nuove volumetrie e non alterino il naturale deflusso delle acque; ...

2. Tutti gli interventi consentiti dal presente articolo, e dall’art. 7 laddove non espressamente già previsto, sono subordinati ad una verifica tecnica, condotta anche in ottemperanza alle prescrizioni di cui al D.M.LL.PP. 11 marzo 1988 (in G.U. 1° giugno 1988 suppl. n. 127), volta a dimostrare la compatibilità tra l’intervento, le condizioni di dissesto ed il livello di rischio dichiarato. Tale verifica, redatta e firmata da uno o più tecnici abilitati, deve essere allegata al progetto di intervento e valutata dall’Ente competente nell’ambito del rilascio dei provvedimenti autorizzativi ”.

Va dunque contestato anzitutto l’assunto su cui poggiano i provvedimenti impugnati, ossia che il divieto di realizzazione di impianti di fotovoltaici nelle aree inondabili deriverebbe direttamente dalle previsioni del Piano di Bacino. Infatti, e al di là del precipuo contenuto delle disposizioni in commento, il Piano di Bacino non definisce quali opere possano essere identificate come “infrastrutture tecnologiche o viarie, pubbliche o di interesse pubblico” o “interventi per reti ed impianti tecnologici”, sicché l’aprioristica esclusione degli impianti fotovoltaici dal novero delle opere ammissibili appare frutto di una palese illogicità ed irragionevolezza.

Infatti non può essere condiviso quanto affermato dalla richiamata circolare, secondo cui “infrastrutture tecnologiche” sarebbero le sole infrastrutture di “ …rete per il trasporto e la distribuzione della risorsa energetica… ”, mentre gli “impianti tecnologici” sarebbero identificabili con gli impianti “ …per la funzionalità degli edifici, delle infrastrutture e delle attrezzature esistenti… ”. Si tratta, infatti, di affermazioni di principio che non esplicitano né sviluppano minimamente le ragioni, anche tecniche, per la quale gli impianti fotovoltaici “ …non sono pienamente riconducibili alla tipologia funzionale delle opere dichiarate consentite… ”. La detta circolare infatti non consente di comprendere perché nel concetto di “impianti tecnologici” debbano rientrare solamente “ …quelli per la funzionalità degli edifici, delle infrastrutture e delle attrezzature… ”, né perché le infrastrutture tecnologiche consentite siano identificabili solo con le reti “ …per il trasporto e la distribuzione della risorsa energetica… ”, né perché debbano qualificarsi “esistenti”.

Appare evidente, infatti, che le disposizioni del Piano di Bacino sono dirette a garantire che le opere di primario interesse pubblico (infrastrutture ed impianti tecnologici) non soggiacciano ad un divieto generalizzato di realizzazione neppure nelle aree inondabili (e a prescindere dal livello di rischio). La loro preminente natura di opere di interesse pubblico impone che la realizzabilità sia sempre valutata in concreto, previa attenta istruttoria (“ …sono condizionate ad uno studio da parte del soggetto attuatore in cui siano valutate eventuali soluzioni alternative, la sostenibilità economica e la compatibilità con la pericolosità delle aree… ” - così l’art. 9 delle N.T.A.) demandata sia al Genio civile che all’Autorità di Bacino. E infatti anche la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire come opere assimilabili per natura o tipologia all’impianto della ricorrente siano state considerate incluse tra quelle contemplate dall’art. 9 ( ex multis , Cons. Stato n. 7884/2024, in cui un impianto di trattamento integrato anaerobico di rifiuti non pericolosi per la produzione di biometano è stata qualificata come opera di “ …realizzazione ed ampliamento di infrastrutture tecnologiche o viarie, pubbliche o di interesse pubblico ”). Contrariamente a quanto ritengono le amministrazioni intimate, gli impianti fotovoltaici devono essere ricondotti alla nozione di opere di primario interesse pubblico che non possono soggiacere a nessun divieto di realizzazione generalizzato, ma vanno assentite o respinte solamente a seguito di precipua istruttoria in concreto. Tali impianti sono, infatti, sistemi tecnologici progettati per la produzione di energia elettrica che contribuiscono alla funzionalità e allo sviluppo del territorio in modo sostenibile e innovativo; si tratta pertanto di infrastrutture finalizzate alla produzione energetica, con impatto tecnologico e funzionale sul territorio.

Inoltre, l’esclusione degli impianti fotovoltaici dal novero delle opere astrattamente ammissibili si pone in palese violazione con il principio di interesse prevalente alla realizzazione di impianti che utilizzano le f.er. di cui all’art. 16- septies della direttiva (UE) 2018/2001 e, da ultimo, all’art. 3 del D.Lgs. n. 190/2024.

E, del resto, anche la giurisprudenza amministrativa più recente (che ha trovato conferma anche nella sentenza della Corte Costituzionale n. 121 del 2022) ha chiarito che il divieto di realizzare impianti deve fondarsi su valutazioni in concreto del progetto - visto che nemmeno la classificazione di un’area come “non idonea” implica un divieto assoluto – nonché su un rigoroso bilanciamento dei contrapposti interessi;

- il diniego qui impugnato è dunque illegittimo per il fatto che esso non consegue ad una valutazione in concreto sulla compatibilità idrogeologica del progetto;

b) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, perplessità, illogicità ed irragionevolezza sotto ulteriore profilo. Violazione degli artt. 1, 2, 3 e ss. della L. n. 241/1990. Violazione del D.M. 21 giugno 2024, del D.Lgs. n. 199/2021, dei D.Lgs. nn. 28/2011, 387/2003, 190/2024; della direttiva 2018/2001/UE e s.m.i. Violazione degli artt. 3, 9, 97 Cost.

Con il secondo motivo EC UN evidenzia che:

- contrariamente a quanto ritenuto dal Comune intimato, l’area prescelta per realizzarvi l’impianto è idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, let. c- ter ), del D.Lgs. n. 199/2021 (trattandosi, come detto, di terreno adiacente alla rete autostradale e non soggetto ai vincoli di cui al D.Lgs. n. 42/2004), nonché dell’art. 4 della L.R. Marche n. 4/2024;

- con riguardo proprio alla legislazione regionale, va chiarito che, sebbene nella sua versione originale l’art. 4 contemplasse, fra gli indicatori di inidoneità il fatto che si fosse in presenza di “ …aree caratterizzate da situazioni di dissesto e/o rischio idrogeologico perimetrate nei piani di settore in materia di difesa e di gestione del rischio idrogeologico adottati dalle competenti autorità di bacino… ”, tale previsione è stata quasi subito abrogata dalla successiva L.R. n. 10/2024. E comunque il fatto che si tratti di indicatori di non idoneità non implica un divieto assoluto;

- la motivazione addotta nella circolare AUBAC in merito all’esclusione degli impianti fotovoltaici dal novero delle opere ammissibili in forza dell’art. 9 delle N.T.A. del P.A.I. è illegittima. Secondo l’Autorità tale esclusione è giustificata alla luce delle seguenti considerazioni: “ Per quanto riguarda le possibili interferenze degli impianti fotovoltaici a terra con l’assetto idraulico definito dai vari scenari di esondazione normati nella pianificazione di bacino, in considerazione: ... la realizzazione di campi fotovoltaici con moduli collocati a terra può essere considerata compatibile con la pianificazione di bacino unicamente nelle aree a bassa pericolosità e in quegli ambiti delle aree a media pericolosità caratterizzate da dinamiche idrauliche graduali e di bassa magnitudo […] In tutti gli altri casi, ovvero nelle aree che possono essere inondate con alta pericolosità caratterizzate da frequenza fino alla trentennale/centennale, nonché nelle aree a media pericolosità allagabili con frequenza duecentennale in cui si hanno dinamiche meno graduali e di più alta magnitudo (combinazione battente-velocità in Ambito 2 del grafico in figura 1) o comunque distanti meno di 150 m dal ciglio di sponda/rilevato arginale, tali realizzazioni, anche se inquadrate come opere pubbliche o di interesse pubblico, sono da considerarsi non compatibili con la pianificazione di bacino… ”. In sostanza l’AUBAC ritiene che nelle aree a rischio di dinamiche esondative caratterizzate da maggior intensità, frequenza e magnitudo non è possibile realizzare impianti fotovoltaici perché questi potrebbero ostacolare il corretto deflusso delle acque piovane. Tali apodittici assunti non tengono però conto del fatto che, come del resto prevedono le N.T.A. del P.A.I. Marche, nel caso di interventi da realizzare in aree a rischio esondativo il proponente deve produrre a corredo della domanda la documentazione attestante la compatibilità idraulica dell’intervento e indicante le misure compensative previste. Ebbene, EC UN ha assolto in pieno a tali obblighi, avendo presentato relazioni tecniche da cui emerge la piena compatibilità idraulica dell’intervento; in particolare nelle predette relazioni si spiega che “ …dalle verifiche idrauliche effettuate risulta che nell’area dell’impianto sono da prevedere fuoriuscite incontrollate dell’acqua e le eventuali massime piene potrebbero raggiungere altezze idrometriche di circa 150/170 cm rispetto il piano campagna attuale. Ne consegue che l’altezza delle strutture di sostegno dei pannelli FV (pali di acciaio zincato) dovrà essere rapportata ai livelli di massima piena calcolati e attesi, e cioè non dovrà essere inferiore a 170 cm in modo tale che le vele rimangano sempre sopra la linea del carico totale per il profilo liquido calcolato (linea EGT200 delle sezioni idrauliche) … ”;

- il non aver valutato nel merito tale documentazione costituisce un’ulteriore violazione delle norme e dei principi richiamati nella rubrica del motivo;

c) violazione degli artt. 1, 2, 3, 17- bis , 21- nonies , 21- octies e 21- quinquies della L. n. 241/1990. Violazione dei D.Lgs. nn. 28/2011, 199/2021, 190/2024, 387/2003 e delle direttive 2018/2001/UE, 2023/2413/UE e 2009/28/CE.

Con il terzo motivo la società ricorrente deduce che:

- ferme restando le censure che precedono, il provvedimento di rigetto della P.A.S. è illegittimo anche perché posto in palese violazione delle norme richiamate in rubrica. Come già detto, infatti, le N.T.A. del P.A.I. prevedono che le opere ammissibili nelle aree di inondazione (impianti o infrastrutture tecnologiche) sono soggette ad una “ …verifica tecnica volta a dimostrare la compatibilità tra l’intervento, le condizioni di dissesto ed il livello di rischio dichiarato… ”, nel caso di infrastrutture tecnologiche “ …previo parere vincolante della Autorità idraulica competente ”. E, a seguito della presentazione dell’istanza di EC UN (corredata della documentazione tecnica volta a dimostrare la compatibilità dell’opera con il livello di rischio associato al territorio), il Comune di Sant’Elpidio a Mare aveva correttamente avviato il procedimento di verifica della compatibilità idraulica, trasmettendo la documentazione progettuale al Settore Genio Civile Marche Sud ai fini dell’espressione del parere di competenza. L’autorità idraulica regionale, però, ha lasciato trascorrere oltre sette mesi per poi adottare il provvedimento con il quale, dichiarando la propria incompetenza ad esprimere il parere, ha sostanzialmente ritenuto il progetto come rientrante fra quelli non realizzabili nell’area individuata, in ragione della sua possibile inondazione;

- in questo modo, però, il Genio Civile ha determinato il prodursi degli effetti derivanti dall’applicazione dell’art. 17- bis della L. n. 241/1990, con la conseguenza che il parere vincolante dell’autorità idraulica deve ritenersi positivamente rilasciato ed il successivo parere (qui impugnato) appare invece inefficace e, comunque, illegittimo. Come è noto, infatti, l’art. 17- bis prevede che “ Nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente […].

Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. […].

Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all’articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito ”;

- una volta formatosi per silentium l’assenso, il parere impugnato si pone in violazione delle norme e dei principi in tema di autotutela amministrativa, non disponendo il Genio Civile del potere di annullare l’assenso e non avendo comunque azionato formalmente il procedimento di autotutela;

- il provvedimento comunale di diniego è dunque illegittimo e perplesso anche perché in contrasto con il parere del Genio Civile favorevole alla realizzazione dell’intervento. Infatti, ove il Genio Civile avesse voluto evitare il formarsi del parere positivo implicito, avrebbe dovuto intervenire nel procedimento nel termine di 90 giorni assegnato o, semmai, intervenire in autotutela (o almeno con atto di revoca) per l’annullamento (motivato) del parere positivo. Il diniego di PAS del Comune di Sant’Elpidio a Mare risulta, pertanto, fondato su un parere del Genio civile privo di efficacia, e in totale violazione, pertanto, anche degli art. 17- bis e 21- quinquies , octies e nonies della L. n. 241/1990.

3. Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio l’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale, la Regione Marche e il Comune di Sant’Elpidio a Mare.

Con ordinanza n. 230/2025 il Tribunale ha fissato per l’11 febbraio 2026 l’udienza di trattazione del merito.

La causa è passata in decisione dopo la discussione orale.

4. Ancorché parte ricorrente abbia fondato le proprie censure sui principi normativi e giurisprudenziali che connotano la materia delle autorizzazioni alla costruzione e all’esercizio di impianti f.e.r. (ed in particolare di quelli affermati dopo la recente c.d. svolta green di matrice comunitaria), nel presente giudizio tali principi non trovano piena applicazione, stante la peculiarità della fattispecie.

4.1. In effetti, nel presente giudizio non vengono in rilievo questioni quali la classificazione come “idonea” ex lege dell’area prescelta dal proponente o la natura vincolante del parere dell’autorità preposta alla tutela di un vincolo o, infine, l’avvenuta formazione del silenzio-assenso.

Per spiegare tali conclusioni occorre premettere che:

- la classificazione di cui all’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199/2021 riguarda ovviamente le varie categorie di aree idonee ex lege e non già le singole aree. Per cui il fatto che un’area sia considerata “idonea” perché è nella disponibilità di un concessionario autostradale o perché situata entro i 300 metri dall’arteria autostradale (art. 20, comma 8, lett. c- bis ) e c- ter ), del D.Lgs. n. 199/2021) non implica che l’impianto è sicuramente autorizzabile;

- infatti, se è vero che le aree adiacenti le grandi arterie stradali o ferroviarie sono solitamente esenti da vincoli e non hanno possibilità di essere sfruttate né a fini edificatori e nemmeno a fini agricoli (il che spiega la loro inclusione fra le aree idonee ex lege ), non si può escludere che su molte di tali aree insistano vincoli di vario genere, che in alcuni casi non consentono alcun tipo di intervento di trasformazione del territorio o consentono solo alcune tipologie di interventi (si veda ad esempio la vicenda definita da questo Tribunale con la recentissima sentenza n. 5/2026);

- se si tratta di vincolo paesaggistico il parere della Soprintendenza, come dispone l’art. 22 del D.Lgs. n. 199/2021, è obbligatorio ma non vincolante, mentre per altre tipologie di vincolo, in assenza di specifiche disposizioni del D.Lgs. n. 199/2021, occorre rifarsi alle norme e ai piani di settore.

4.2. Con specifico riguardo al caso odierno occorre dunque verificare cosa prevede al riguardo il P.A.I., strumento di pianificazione del territorio che, come insegnano recenti calamità naturali, assume un rilievo primario, al pari, ad esempio, della normativa antisismica.

Il Comune di Sant’Elpidio a Mare, ritenendo evidentemente che gli impianti fotovoltaici siano compresi fra quelli assentibili ai sensi dell’art. 9, lett. i) e j), delle N.T.A. del P.A.I., aveva richiesto il parere all’autorità idraulica regionale, ma questa ha reso noto di non dover rilasciare alcun parere sull’impianto visto che:

- il parere è previsto solo per gli interventi di cui alla let. i), mentre non è previsto per quelli di cui alla let. j);

- ma nella specie non si è in presenza di nessuna delle due fattispecie.

Si deve dunque stabilire se tali conclusioni sono fondate, perché in caso di risposta positiva la questione relativa all’avvenuta formazione del silenzio-assenso sarebbe in ogni caso irrilevante. Infatti l’art. 17- bis della L. n. 241/1990 si applica solo nel caso in cui sia necessaria “ …l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici… ”, per cui la norma non opera nel caso in cui deve essere l’amministrazione procedente ad esprimersi su tutti i profili interessati dal provvedimento autorizzatorio. Laddove, al contrario, si dovesse ritenere che il Genio Civile era tenuto ad esprimersi sul progetto di EC UN, allora si aprirebbe l’altra questione relativa al se il meccanismo del silenzio-assenso possa operare anche con riguardo agli atti delle autorità preposte alla tutela dei vincoli del P.A.I.

4.3. Tornando dunque alla questione principale, il Collegio osserva quanto segue.

4.3.1. È certamente vero che gli strumenti di pianificazione del territorio dopo un certo numero di anni dalla loro approvazione possono in qualche punto risentire dell’usura del tempo, di modo che sia necessario procedere ad una loro interpretazione “evolutiva” (si pensi, ad esempio, all’art. 60, let. 3c), delle N.T.A. del P.P.A.R. delle Marche, approvato nel 1989, il quale fa riferimento ai gestori pubblici monopolisti dell’epoca. Tale disposizione, nel corso degli anni, è stata riferita dalla giurisprudenza di questo Tribunale anche agli operatori privati che realizzano impianti analoghi a quelli a suo tempo realizzati da SIP, ENEL, etc.).

Questo discorso, tuttavia, non è applicabile al caso degli impianti fotovoltaici, sia perché il vigente P.A.I. è stato approvato dal Consiglio Regionale delle Marche nel 2004, sia perché gli impianti in parola esistono già da molti anni, anche se la loro diffusione è cresciuta esponenzialmente solo a seguito dell’introduzione degli incentivi pubblici di cui ai c.d. ON RG (ossia a partire dal 2007).

In ogni caso, con riguardo agli interessi alla cui tutela è il P.A.I. è preposto le caratteristiche tecnico-costruttive degli impianti fotovoltaici non sono mutate nel corso del tempo.

4.3.2. Ad ogni buon conto, nonostante gli sforzi definitori del legislatore e del pianificatore, non è possibile indicare con metodo casistico tutte le ipotesi a cui si applica una determinata norma di legge o di piano, per cui è inevitabile un’attività di interpretazione delle disposizioni che vengono in rilievo in una vicenda amministrativa. Ed è altrettanto evidente che i primi interpreti sono proprio gli organi e gli uffici pubblici che tali disposizioni sono chiamati ad applicare. Basta pensare alla materia dell’edilizia: come è noto, e nonostante le definizioni puntuali di cui all’art. 3 del T.U. n. 380/2001 e degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi, la riconduzione di un determinato intervento edilizio alla nozione di “ristrutturazione” anziché, ad esempio, a quella di “nuova costruzione” va comunque operata dal competente ufficio comunale, o in fase di rilascio del titolo oppure in sede di vigilanza sull’attività edificatoria.

Ma se tali premesse sono vere (e non si vede come questo possa essere revocato in dubbio) non si comprende la ragione per cui, con specifico riguardo al P.A.I., l’Autorità di Bacino competente per territorio non abbia la competenza ad interpretare, o caso per caso oppure adottando atti di indirizzo, quelle disposizioni del Piano non aventi carattere di immediata inequivocità.

E così, mentre sono del tutto chiare le nozioni di “interventi di demolizione di manufatti edilizi” o di “spazi verdi” di cui all’art. 9, let. a) e let. k), delle N.T.A., lo stesso non può dirsi proprio per i concetti di “infrastrutture tecnologiche” e di “impianti tecnologici” di cui alle lett. i) e j).

Sono pertanto infondate le doglianze con cui si deduce l’incompetenza dell’AUBAC a individuare le aree idonee all’installazione di impianti che utilizzano le f.e.r.; l’Autorità di Bacino, infatti, non si è ingerita nelle competenze che l’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021 affidava in subiecta materia alle Regioni, ma ha stabilito i criteri con cui la stessa Autorità avrebbe esaminato progetti degli impianti interferenti con i vincoli del P.A.I., cosa che, come detto, rientra pienamente nelle sue competenze.

Questo non ha nulla a che fare con la secolare questione della natura giuridica e del valore delle circolari amministrative, perché la circolare n. 10594 del 2024 è diretta solo alle autorità idrauliche delle Regioni ricomprese nella giurisdizione dell’AUBAC, ossia ad enti funzionalmente dipendenti dall’Autorità per i profili afferenti all’interpretazione e all’applicazione del P.A.I.

Tuttavia, da un punto di vista pratico non si può negare che per tutti gli altri enti pubblici del territorio, e in primis per i Comuni, le direttive dell’AUBAC costituiscono un autorevole punto di vista tecnico dal quale è difficile discostarsi, visto che esso promana proprio dall’autorità preposta alla formazione, alle modifiche e dunque anche all’interpretazione del P.A.I.

4.3.3. Né rileva in senso contrario il principio di favor per la realizzazione di impianti che utilizzano le f.er., sia perché i principi non hanno natura cogente e prescrittiva, sia perché l’interesse pubblico alla c.d. transizione energetica non può fare premio sempre e comunque su tutti gli altri interessi pubblici primari, fra cui, con riguardo al caso di specie, quelli della salvaguardia della pubblica incolumità e della tutela del territorio.

E al riguardo, come è noto, il P.A.I. può, alternativamente:

- o stabilire espressamente quali sono gli interventi vietati e consentiti a seconda della classificazione dei livelli di rischio del territorio;

- oppure stabilire che alcuni interventi sono ammissibili solo se preceduti da una valutazione caso per caso della compatibilità con il grado di pericolosità delle aree.

Nel caso del P.A.I. delle Marche, dal combinato disposto degli artt. 7 e 9 emerge che nella fascia inondabile di cui all’art. 7 alcuni interventi non sono ammissibili in radice, altri sono consentiti solo previo parere tecnico dell’autorità idraulica e altri sono consentiti senza il previo parere dell’autorità idraulica.

Va peraltro osservato che l’AUBAC ha adottato un criterio persino più favorevole di quanto si possa desumere dalle N.T.A. del P.AI. delle Marche, avendo distinto fra aree a “bassa pericolosità” e “media pericolosità e media magnitudo” (in cui gli impianti fotovoltaici sono realizzabili, sempre previa valutazione della loro compatibilità in concreto) e quelle ad “alta pericolosità” e “media pericolosità e alta magnitudo” (in cui gli impianti de quibus non sono invece realizzabili). Analoghi criteri sono stati individuati per quanto concerne le aree a pericolosità geomorfologica per dissesti gravitativi (si veda la tabella a pag. 5 della circolare).

4.3.4. Passando proprio a trattare del merito della predetta classificazione va osservato che, come emerge per tabulas , l’interpretazione dell’AUBAC trova conforto nel consolidato orientamento dell’allora competente Autorità di Bacino regionale (a cui l’AUBAC è subentrata nel 2016), la quale già nel 2009 aveva espresso i medesimi avvisi attualmente compendiati nella circolare n. 10594 del 2024 (si veda la nota prot. n. 0705105 del 16 dicembre 2009, versata in atti dall’Avvocatura dello Stato).

E non risponde al vero che l’ ex Autorità di Bacino e l’AUBAC non hanno giustificato dal punto di vista tecnico la propria interpretazione dell’art. 9, lett. i) e j), delle N.T.A., avendo chiaramente evidenziato la differenza che esiste, in relazione all’interferenza con i vincoli del P.A.I., fra una infrastruttura tecnologica o una rete e l’impianto che produce l’energia che è convogliata nella rete. Ma, del resto, se fosse vero che per “impianto tecnologico” ex art. 9, let. j), si deve intendere qualsiasi impianto produttivo, se ne dovrebbe dedurre che, ad esempio, in aree ad alto rischio idrogeologico potrebbero essere insediate una grande centrale elettrica o una centrale nucleare, senza peraltro che su tali progetti sia richiesto il parere obbligatorio e vincolante dell’autorità idraulica.

Questo, del resto, spiega anche perché gli impianti di cui parla la let. j) sono unicamente quelli a servizio di edifici già esistenti. Infatti la let. j):

- parla solo di “interventi per reti ed impianti tecnologici” e non anche di “realizzazione” (ossia “nuova costruzione”) di tali impianti, come invece fa la precedente let. i);

- vieta espressamente la realizzazione di nuove volumetrie (con ciò facendo presupporre che gli impianti sono a servizio di volumetrie già esistenti).

E, del resto, sarebbe paradossale, come detto, che per interventi più invasivi - ossia la costruzione degli “impianti tecnologici” di cui parla la let. j) - non sarebbe richiesto il parere vincolante dell’autorità idraulica (ma solo la verifica tecnica condotta all’autorità procedente), come è invece stabilito per gli interventi di cui alla let. i).

Le previsioni dell’art. 9, lett. i) e j), delle N.T.A. del P.A.I. sono dunque da ritenere legittime.

Quanto alla sentenza del Consiglio di Stato n. 7884/2024 va invece osservato che:

- in quel giudizio (definito in primo grado dalla sentenza di questo T.A.R. n. 238/2023) era stato accertato che l’impianto ricadeva in area classificata P2 e non P3;

- tuttavia, poiché gli appellanti sostenevano che le indagini andavano condotte anche sulle limitrofe aree classificate P3, il Consiglio di Stato, confermando per il resto la sentenza di prime cure, ha disposto sul punto una verificazione;

- in base agli esiti di tale verificazione gli appelli avverso la decisione del T.A.R. sono stati respinti con la sentenza definitiva n. 9539/2025, avendo il verificatore accertato che “ …la definizione dei modelli litostratigrafici e geotecnici è stata ottenuta attraverso un’approfondita campagna di indagini, […] che ha coinvolto non solo l’area classificata P2, ma anche un suo intorno significativo, comprendente l’area P3… ” e che “ …il progetto dell’impianto, situato in un’area P2, non presenta rischi per la vicina zona P3… ”.

La vicenda di cui alle sentenze del Consiglio di Stato n. 7884/2024 e n. 9539/2025 conferma quindi che gli impianti tecnologici sono compatibili con il P.A.I. delle Marche solo se ubicati in aree a bassa e media pericolosità idraulica e geomorfologica.

Sono dunque infondate le censure con cui si deduce il difetto di motivazione che connoterebbe la circolare AUBAC del 2024.

Né può dirsi che la circolare non era applicabile ratione temporis al procedimento per cui è causa, visto che l’orientamento dell’Autorità di Bacino era già consolidato da anni e che una circolare interpretativa (così come la legge di interpretazione autentica) non ha valore innovativo.

4.4. Per quanto concerne, infine, l’operato del Comune, va detto che l’autorità procedente ha evidentemente ritenuto di non avere sufficienti argomenti e competenze per disattendere l’autorevole orientamento dell’Autorità di Bacino, il che non viola di per sé alcuna norma o principio.

5. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso va respinto.

La parziale novità delle questioni trattate giustifica la compensazione integrale delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NC Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

MA IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA IT	NC Anastasi

IL SEGRETARIO