Pubblicato il 05/01/2026

N. 00005/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00053/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 53 del 2025, proposto da
Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani, Gianluca Zunino, Beatrice Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gradara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gaia Brusciotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Gradara - Sportello Unico per l’Edilizia, non costituito in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, Ministero della Cultura, Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l’annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari:

- della determinazione dirigenziale del Comune di Gradara n. 24 del 29.11.2024 trasmessa via PEC in pari data, avente per oggetto l'approvazione del Verbale della Conferenza di Servizi e la conclusione negativa della Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.) di cui al D.Lgs. n.28/2011 e s.m.i., relativa al progetto per la realizzazione e messa in esercizio di un impianto fotovoltaico a terra denominato “Reliquato Gradara km 148”, con potenza nominale di 2,30 Mwp, ubicato nel Comune di Gradara e nel Comune di Pesaro;

- della nota del Comune di Gradara prot. n.13985/2024 del 13.11.2024 trasmessa ai sensi dell'art.10- bis della L. n. 241/1990;

- della nota del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino del 25.10.2024, prot. n. 13546-A recante parere negativo alla realizzazione dello stesso intervento, nonché avverso ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se sconosciuto, ivi espressamente incluso, ove possa occorrere, dell'art. 7, comma 3, primo periodo del D.M. 21.6.2024, pubblicato in G.U. del 2.7.2024, recante “disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili”, nella parte in cui stabilisce che “ sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi dell'art. 10 e dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gradara, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, del Ministero della Cultura, del Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. MM TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente (di seguito anche “ASPI”), concessionaria della gestione dell’autostrada A14, agisce in questa sede per conseguire l’annullamento della determinazione dirigenziale del Comune di Gradara n. 24 del 29 novembre 2024 e degli altri atti presupposti, connessi e conseguenti indicati in epigrafe, nella parte in cui le è stata negata l’autorizzazione a realizzare un impianto un impianto fotovoltaico a terra denominato “Reliquato Gradara km 148”, avente potenza nominale di 2,30 Mwp, ubicato in parte nel territorio di Gradara e in parte nel territorio di Pesaro.

2. In punto di fatto la ricorrente espone quanto segue.

2.1. L’impianto per cui è causa dovrebbe essere realizzato su terreni identificati al Catasto di Gradara al foglio 3, particelle 86, 87, 88, 509, 512, 511 e 524 e al Catasto di Pesaro al foglio 5, particelle 171, 175, 61 e 137. Per la realizzazione del progetto in questione, essa ricorrente ha presentato in data 26 marzo 2024 al Comune di Gradara domanda di avvio della Procedura Abilitativa Semplificata (P.A.S.) di cui all’art. 6, commi 2 e 9- bis , del D.Lgs. n. 28/2011, applicabile laddove l’impianto abbia potenza fino a 12 MW e sia ubicato nelle “ …aree idonee identificate ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, comprese le aree di cui al comma 8 dello stesso articolo 20 ”.

In particolare l’impianto verrebbe realizzato su alcuni terreni incolti nella disponibilità del concessionario autostradale, in adiacenza alle due direttrici della rete autostradale a sei corsie A14 Bologna - Taranto, all’altezza del km 148, ed a breve distanza (circa 100 metri) da un’area a destinazione industriale caratterizzata dalla presenza di diversi stabilimenti produttivi.

Le aree all’uopo individuate ricadono fra quelle idonee ope legis ai sensi dell’art. 20, comma 8, let. c- bis ) del D.Lgs. n. 199/2021, a mente del quale “ …nelle more dell’individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo (...): c-bis) i siti e gli impianti nelle disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di infrastrutture ferroviarie nonché delle società concessionarie autostradali ”. Si tratta dunque di aree preferenziali che il legislatore ha individuato nell’ottica del perseguimento degli obiettivi di cui al PNIEC (Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima), nonché della c.d. transizione ecologica.

Il progetto, inoltre, si inserisce all’interno di un più ampio piano di sviluppo concepito da ASPI, volto all’azzeramento delle emissioni di CO2 prodotte dalle attività del Gruppo e da perseguire per l’appunto mediante l’installazione e la messa in esercizio di nuovi impianti di produzione di energia da fonte solare finalizzati all’autoconsumo.

2.2. Con nota prot. n. 10427 del 28 agosto 2024 il Comune di Gradara ha comunicato l’avvio del procedimento e ha indetto la conferenza di servizi decisoria ex art. 14 della L. n. 241/1990, in forma simultanea e in modalità sincrona. Con nota prot. n. 11492 del 19 settembre 2024 il procedimento veniva sospeso, ai sensi dell’art. 2, comma 7, della L. 241/1990, a seguito della richiesta di documentazione integrativa da parte di alcuni enti coinvolti nell’ iter autorizzativo.

Successivamente all’adempimento di tali ultime richieste, in data 23 ottobre 2024 il Comune di Gradara ha convocato per il giorno 6 novembre 2024 la conferenza di servizi in modalità sincrona al fine di acquisire i pareri favorevoli, le intese, i concerti, gli atti di assenso e/o i nulla osta delle amministrazioni chiamate ad esprimersi nell’ambito del procedimento.

Come si ricava dal verbale della riunione del 6 novembre 2024, il progetto ha conseguito gli atti di assenso e/o i pareri favorevoli di tutte le amministrazioni coinvolte, con eccezione della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, la quale ha espresso un parere negativo sulla base delle seguenti argomentazioni:

- l’impianto dovrebbe essere ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c) e d), del D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i. per effetto del D.M. del 31 luglio 1985 - “San Bartolo e Gradara”, nonché all’interno di aree classificate dal Piano Paesistico Ambientale Regionale (P.P.A.R.) delle Marche come: i) area A di eccezionale valore n. 6 “San Bartolo” tra le aree per rilevanza di valori paesaggistici (tav. 6, art. 23 delle NTA); ii) area di alta percezione visiva V - ambiti annessi alle infrastrutture a maggiore intensità di traffico, percorso panoramico e in vicinanza del punto panoramico del Borgo di Gradara (tav. 7, art. 23 delle NTA); iii) cimitero britannico di guerra (manufatto storico extraurbano, tav.16);

- il progetto contrasterebbe con le previsioni (non meglio specificate) della L.R. Marche n. 4/2024, recante “Norme transitorie in materia di realizzazione di impianti fotovoltaici”;

- l’impianto produrrebbe “ …un impatto negativo sul contesto formalmente tutelato con il citato Decreto, alterandone il valore paesaggistico a causa dell’introduzione di elementi tecnologici dissonanti e di materiali incongrui peraltro su una superficie non trascurabile, tale che nel bilancio tra la transizione green e la bellezza del paesaggio, costituzionalmente tutelata, lo svantaggio sarebbe unicamente a svantaggio di quest’ultima ”.

Peraltro, nel parere della Soprintendenza non viene neppure menzionato l’effettivo contesto paesaggistico-ambientale in cui si collocherebbe l’impianto fotovoltaico, contesto connotato da un’arteria autostradale a sei corsie e da una zona industriale praticamente limitrofa alle aree interessate dalla realizzazione dell’intervento.

2.3. Limitandosi a richiamare a fondamento del proprio provvedimento esclusivamente il parere negativo della Soprintendenza, il Comune di Gradara ha inviato in data 13 novembre 2024 il preavviso di diniego.

In data 21 novembre 2024 ASPI ha trasmesso al Comune le proprie osservazioni, con le quali si chiedeva, rispettivamente: (i) alla Soprintendenza il riesame e/o il ritiro del parere contrario; (ii) al Comune di procedere con l’adozione della determina conclusiva della conferenza di servizi in senso favorevole al proponente e, conseguentemente, di rilasciare il provvedimento autorizzativo, stante la pacifica non vincolatività del parere della Soprintendenza ai sensi dell’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021.

In particolare, essa ricorrente evidenziava che:

- l’impianto verrebbe realizzato in area idonea (anche in deroga alle eventuali previsioni ostative presenti negli atti di pianificazione territoriale) ai sensi dell’art. 20, comma 8, let. c- bis ), del D.Lgs. n. 199/2021;

- ai sensi dell’art. 22, comma 1, let. a), dello stesso D.Lgs. n. 199/2021, il parere della Soprintendenza è obbligatorio ma non vincolante, ricadendo l’impianto in area qualificata idonea ex lege ;

- non è ostativo in senso assoluto al rilascio dell’atto autorizzativo il vincolo di tutela paesaggistica che insiste sulle aree in oggetto, tanto più in assenza di specifiche norme che nelle aree de quibus vietino espressamente la realizzazione di impianti fotovoltaici, dovendosi peraltro considerare che la presenza di tale vincolo andrebbe in ogni caso letta tenendo in considerazione quanto stabilito dal citato art. 20, comma 8, let. c- bis ), del D.Lgs. n. 199/2021;

- con riguardo all’effettivo impatto visivo e alle possibili soluzioni per ridurlo ulteriormente, la distanza considerevole e la presenza di una folta vegetazione naturale fra il Borgo Antico di Gradara e l’area su cui dovrebbe sorgere l’impianto costituiscono elementi idonei a minimizzare fortemente, se non addirittura a rendere di fatto nullo, l’impatto visivo reale dell’intervento. Identico discorso è a farsi con riguardo al cimitero di guerra presente nella zona. Peraltro i progettisti hanno previsto ulteriori misure di mitigazione visiva, quale ad esempio una fascia di rispetto finalizzata a preservare il cimitero di guerra. Le ragioni ostative alla realizzazione dell’intervento di cui è causa, espresse in maniera del tutto generica, sottendono altresì una qualificazione dei pannelli fotovoltaici come elementi estranei al paesaggio che non corrisponde né all’attuale quadro normativo né alla percezione della collettività (al riguardo vengono richiamati i principi affermati dalla più recente giurisprudenza amministrativa, ad esempio dal T.A.R. Campania, Salerno, nella sentenza n. 73/2024);

- per quanto concerne le disposizioni della L.R. Marche n. 4/2024 (la quale prevede, fra gli indicatori di presuntiva non idoneità per la realizzazione di impianti fotovoltaici e delle relative infrastrutture di connessione alla rete, il fatto che l’area prescelta dal proponente sia sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004), la ricorrente ha evidenziato che l’individuazione a livello regionale di aree “presuntivamente” non idonee all’installazione di impianti che utilizzano f.e.r. è legittima (solo) nella misura in cui non interessi aree che il legislatore statale ha già individuato come idonee ex lege (a questo riguardo viene richiamata l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 4298/2024, che aveva sospeso gli effetti dell’art. 7, comma 2, del D.M. “Aree Idonee” del 21 giugno 2024 stabilendo espressamente che “ …tali aree rimarranno disciplinate dall’art. 20 comma 8 del d. lgs. 199/2021 stesso sino al termine di efficacia di quest’ordinanza… ”);

- in generale, la motivazione su cui si fonda il parere contrario della Soprintendenza è in realtà soltanto apparente e prescinde da una concreta valutazione delle caratteristiche del progetto e del contesto in cui lo stesso è ubicato, nonché dal doveroso contemperamento degli interessi pubblici in gioco;

- infine, è illegittima la “proposta” della Soprintendenza di apertura a diverse soluzioni progettuali, che si sostanzia nella richiesta di una completa delocalizzazione dell’opera, ponendosi tale proposta in contrasto con l’indirizzo politico europeo che esprime il favor per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

2.4. Nonostante tali puntuali controdeduzioni, il Comune di Gradara ha adottato la determinazione n. 24 di approvazione del verbale della conferenza di servizi e di conclusione negativa del procedimento, evidenziando che nelle osservazioni di ASPI non sono ravvisabili “ …elementi nuovi o diversi tali da discostarsi dalle considerazioni e parere espresso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio… ”, posto “ …che il progetto ha un reale e rilevante impatto visivo sull’ambito tutelato, con riferimento specifico alla interferenza con il monumento nazionale Rocca demaniale, dai cui bastioni è ben visibile l’area di intervento ”.

3. Ritenendo illegittimo il diniego di rilascio del titolo autorizzativo, ASPI lo impugna unitamente agli atti presupposti, deducendo le seguenti censure:

a) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20, comma 8, let. c- bis ), e dell’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021. Violazione degli artt. 3, 14 e 14- ter della L. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della L.R. n. 4/2024. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e genericità.

In parte qua la società ricorrente, in sintesi, evidenzia che:

- i provvedimenti impugnati si appalesano illegittimi anzitutto perché adottati in violazione delle norme in materia di aree idonee menzionate nella rubrica del motivo (le quali norme, non a caso, non vengono per nulla considerate negli atti oggetto di gravame);

- poiché l’impianto ricadrebbe in aree dichiarata idonea ex lege dall’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, non è condivisibile l’affermazione della Soprintendenza, a cui la determina del Comune resistente rinvia integralmente, secondo la quale il progetto non sarebbe realizzabile poiché “ [...] larga parte dell’impianto stesso insiste su terreni a destinazione agricola e che la legge Regionale n. 4/2024 ha il preminente fine (art. 1) di preservare il suolo agricolo quale risorsa limitata e non rinnovabile e individua inoltre tra gli indicatori di presuntiva non idoneità anche le aree tutelate per legge ai sensi dell’art. 136 del D.lgs. 42/2004 s.m.i. [...] ”. Infatti, è vero che l’art. 2 della L.R. Marche n. 4/2024 contempla, fra gli indicatori di presuntiva non idoneità alla realizzazione di impianti fotovoltaici e delle relative infrastrutture di connessione alla rete, il fatto che l’impianto debba essere realizzato su area sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004, ma è altrettanto vero che le norme regionali devono essere lette ed interpretate in modo uniforme con la normativa statale in materia di aree idonee, in ossequio al principio costituzionale di cui all’art. 117, comma 3, Cost, che riserva allo Stato “ …la determinazione dei princìpi fondamentali… ” nella materia dei regimi abilitativi degli impianti alimentati da fonti rinnovabili;

- questo è tanto vero che, come già detto, il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4298/2024, aveva sospeso gli effetti dell’art. 7, comma 2, del D.M. 21 giugno 2024 nella parte in cui esso concedeva alle Regioni la “ …possibilità di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma 8” del decreto 199/2021… ”. Sempre la giurisprudenza amministrativa ha in tempi recenti ribadito più volte che le norme regionali non possono introdurre restrizioni rispetto alle aree idonee individuate dal legislatore statale. Nel caso in cui si dovessero ritenere ostative le previsioni della L.R. n. 4/2024, allora il Tribunale ne deve rilevare l’incostituzionalità per contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost. sollevando la relativa questione davanti alla Consulta;

- va aggiunto che la determinazione conclusiva del procedimento è illegittima in quanto il Comune si è limitato a richiamare il parere negativo della Soprintendenza, il quale, come prevede l’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021, è obbligatorio ma non vincolante. Una motivazione più approfondita era peraltro vieppiù necessaria se si pensa che tutti gli altri pareri rilasciati nell’ambito della conferenza di servizi erano favorevoli;

b) eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e difetto di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004 e degli artt. artt. 1 e 14- ter , comma 3, della L. n. 241/1990. Violazione dei principi di imparzialità e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dall’art. 7, comma 3, del D.M. 21 giugno 2024.

Con il secondo motivo ASPI, in sintesi, evidenzia che:

- il parere negativo della Soprintendenza (al quale il Comune si è limitato ad aggiungere che nella specie non erano “ …ravvisabili elementi nuovi o diversi tali da discostarsi dalle considerazioni e parere espresso dalla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio… ”) è comunque illegittimo anche nel merito per difetto di istruttoria e di motivazione.

In primo luogo, a sostegno del proprio parere contrario alla realizzazione dell’intervento, la Soprintendenza evidenzia che il progetto ricade su area soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004, ma questo asserito profilo ostativo non sussiste, in quanto la circostanza che il progetto interessi un’area soggetta al vincolo di tutela paesaggistica ex art. 136 (e, peraltro, il provvedimento istitutivo del vincolo “San Bartolo e Gradara” comprende una macro-area di “notevole interesse pubblico” costituita da un vastissimo areale che include una parte significativa del territorio dei Comuni di Gradara, Gabicce e Pesaro), non inibisce, in assenza di uno specifico divieto, l’intervento.

Identico discorso è a farsi per i vincoli derivanti dal P.P.A.R.

In secondo luogo, il parere negativo e il conseguente provvedimento di diniego del titolo si fondano esclusivamente sul rilievo dato dalle amministrazioni odierne resistenti all’impatto percettivo derivante dall’installazione dell’impianto nell’area di progetto; impatto percettivo che, tuttavia, è stato descritto in maniera estremamente sintetica e lacunosa, con una valutazione contraddittoria ed incompleta, atteso che nel parere è possibile leggere esclusivamente che il progetto sarebbe suscettibile di alterare il valore paesaggistico dell’area “ …a causa dell’introduzione di elementi tecnologici dissonanti e di materiali incongrui peraltro su una superficie non trascurabile ”. Si tratta, all’evidenza, di una valutazione totalmente arbitraria, priva di ogni concreto riferimento al contesto in cui verrebbe ad essere realizzato l’impianto, laddove la giurisprudenza più recente è concorde nel richiedere in casi del genere una motivazione puntuale e fondata sulle specifiche caratteristiche del sito e dell’impianto, dovendo le amministrazioni interessate compiere un doveroso bilanciamento dei contrapposti interessi e non potendosi più ritenere prevalente ex se l’interesse paesaggistico.

Fra l’altro, il parere negativo si pone anche in violazione del principio del c.d. “dissenso costruttivo”, non avendo la Soprintendenza e il Comune suggerito le opportune modifiche progettuali che ASPI si era del resto dichiarata pronta ad esaminare ed eventualmente recepire in una variante progettuale. Al riguardo non vale a nulla la “disponibilità” manifestata dalla Soprintendenza a valutare “ …ulteriori soluzioni progettuali e/o siti alternativi… ”, atteso che questa “soluzione” presuppone la completa delocalizzazione del progetto e non costituisce quindi un atto di apertura a soluzioni alternative, ma si traduce semplicemente in un diverso modo per ribadire il parere sfavorevole.

Il parere viola anche il disposto dell’art. 7, comma 3, del D.M. 21 giugno 2024, secondo cui “… resta ferma, nei procedimenti autorizzatori, la competenza del Ministero della cultura a esprimersi in relazione ai soli progetti localizzati in aree sottoposte a tutela secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 3-bis, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387. Nell’applicazione del presente comma deve essere contemperata la necessità di tutela dei beni con la garanzia di raggiungimento degli obiettivi di cui alla Tabella A dell’art. 2 del presente decreto ”;

c) eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione ed erronea rappresentazione dei presupposti di fatto. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10- bis della L. n. 241/1990.

Con il terzo motivo la ricorrente censura in particolare per vizi propri il provvedimento finale adottato dal Comune di Gradara, evidenziando come l’amministrazione comunale abbia omesso di valutare le osservazioni formulate dal proponente a seguito del preavviso di diniego.

Infatti, nel provvedimento del 29 novembre 2024 ci si limita ad affermare che “ …in relazione alla documentazione fotografica prodotta dalla ditta, e all’esito di specifico sopralluogo effettuato in data 25/11/2024 (...) il progetto ha un reale e rilevante impatto visivo sull’ambito tutelato, con riferimento specifico alla interferenza con il monumento nazionale Rocca demaniale, dai cui bastioni è ben visibile l’area di intervento …”, dimenticando che: i) l’impianto interessa un’area intensamente antropizzata, posta in adiacenza ad un’arteria autostradale a sei corsie; ii) a circa cento metri esiste un’area a destinazione industriale caratterizzata dalla presenza di diversi stabilimenti produttivi, il cui impatto visivo è assai più invasivo di un impianto fotovoltaico. Inoltre i rilievi fotografici di cui all’allegato C al provvedimento finale di rigetto (eseguiti in cima alla Rocca, cioè dal solo punto in cui l’impianto sarebbe percepibile) sono stati effettuati in modo tale da “tagliare” volutamente la visione della zona industriale adiacente all’intervento, sicché la rappresentazione dei luoghi interessati dell’intervento, così come riportata dal provvedimento di diniego, risulta essere del tutto infedele rispetto alla realtà fattuale;

d) violazione del principio di massima diffusione delle rinnovabili e della direttiva 2009/28/CE. Violazione dell’art. 3 del Regolamento U.E. n. 2577 del 22 dicembre 2022, Violazione degli artt. 15 e 16- septies della Direttiva (UE) 2018/2001.

4. Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio il Comune di Gradara, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura, il Ministero dell’Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 3 dicembre 2025.

5. Il ricorso va accolto, alla luce delle considerazioni che seguono.

5.1. Si deve premettere che, seppure la normativa previgente al D.Lgs. n. 190/2024 applicabile nel presente giudizio non contempla espressamente il principio dell’interesse pubblico prevalente (esplicitato invece nell’art. 3 del prefato D.Lgs. n. 190/2024), ugualmente si deve considerare che il legislatore, a partire dal 2020, ha ritenuto di imprimere alla produzione di energie elettrica da fonti rinnovabili una vigorosa accelerazione, il che è comprovato, per tutti, dalle disposizioni di cui al D.Lgs. n. 199/2021. In particolare, rileva la differenziazione fra aree idonee e aree non idonee ai fini dello sviluppo del procedimento, ed in particolare la diversa rilevanza che in un caso e nell’altro riveste il parere dell’autorità preposta alla tutela dell’interesse paesaggistico. Come è noto, infatti, se l’impianto ricade in area classificata idonea ex lege , il parere della Soprintendenza è obbligatorio ma non vincolante.

5.2. Ed è proprio questo il profilo principale che fa propendere il Collegio per l’accoglimento del ricorso.

Infatti, se è vero che il favor chiaramente dimostrato dal legislatore non implica che ogni istanza di rilascio del titolo autorizzativo per la realizzazione di un impianto debba essere accolta (dal che consegue l’infondatezza delle censure con cui si deduce la violazione della normativa comunitaria in base alla quale sono stati adottati il D.Lgs. n. 199/2021 e le altre norme richiamate dalla ricorrente) e se è vero altresì che l’amministrazione procedente non è tenuta a elaborare un autonomo parere paesaggistico laddove intenda condividere quello negativo adottato dalla Soprintendenza (su quest’ultimo punto si veda la sentenza di questo T.A.R. n. 1009/2025), resta il fatto che il parere deve comunque essere adeguatamente motivato e deve tenere conto degli esiti dell’istruttoria.

Va fra l’altro evidenziato che la Soprintendenza aveva in pari data espresso un parere favorevole in relazione ad altra pratica presentata sempre da ASPI per un analogo impianto da realizzare sempre su un reliquato autostradale ricadente parte in territorio di Gradara e parte in territorio di Pesaro.

5.3. Muovendo da tali premesse, è agevole osservare che:

- nonostante nella seduta della conferenza di servizi del 6 novembre 2024 si sia parlato anche di altri profili problematici, nel preavviso di rigetto e nel provvedimento finale gli unici profili ostativi sono stati ravvisati nel fatto che: i) l’area su cui insiste l’opera ricadente principalmente in territorio agricolo (zona TA ai sensi del vigente P.R.G.); ii) sull’area insiste il vincolo ex art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004 e D.M. 31 luglio 1985 “San Bartolo e Gradara”; iii) ai sensi del P.P.A.R., il terreno in questione ricade in area A “di eccezionale valore” n. 6 “San Bartolo” (art. 23 delle N.T.A.), in area di alta percezione visiva V – “ambiti annessi alle infrastrutture a maggiore intensità di traffico”, “percorso panoramico” e in vicinanza del “punto panoramico” del Borgo di Gradara; iv) l’opera si collocherebbe nelle vicinanze di un cimitero di guerra britannico (manufatto storico extraurbano); v) alla luce dei rendering prodotti dal proponente, l’opera interferisce notevolmente con il Borgo antico di Gradara e con il cimitero di guerra britannico; vi) la L.R. n. 4/2024 mira alla conservazione dei terreni a destinazione agricola; vii) l’opera produce un impatto negativo sul contesto paesaggistico tutelato, alterandone il valore “ …a causa dell’introduzione di elementi tecnologici dissonanti e di materiali incongrui peraltro su una superficie non trascurabile, tale che nel bilancio tra la transizione green e la bellezza del paesaggio, costituzionalmente tutelata, lo svantaggio sarebbe unicamente a carico di quest’ultima… ”. Il Tribunale deve dunque occuparsi solo di questi profili;

- in primo luogo, il fatto che l’area prescelta da ASPI sia soggetta a vincoli paesaggistici è del tutto irrilevante, perché se così non fosse non vi sarebbe stato alcun bisogno di coinvolgere la Soprintendenza. E comunque, come del resto prevede a livello generale l’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, di per sé la presenza di un vincolo non osta in modo assoluto alla realizzazione di interventi di trasformazione del territorio. Allo stesso modo, è irrilevante in senso ostativo il fatto che l’impianto introduca nel paesaggio elementi tecnologici dissonanti, perché ogni opera dell’uomo possiede tale caratteristica;

- in secondo luogo, è certamente vero che la L.R. n. 4/2024 ha quale obiettivo la conservazione dei suoli agricoli, ma è altrettanto vero che al riguardo nessun divieto assoluto viene posto alla realizzazione di impianti che utilizzano le f.e.r. e che le disposizioni dell’art. 3, commi 2 e 4, della stessa legge regionale non si applicano agli impianti ricadenti in aree idonee ai sensi dell’art. 20, comma 8, let. c- ter ), del D.Lgs. n. 199/2021;

- in terzo luogo, la ragione principale del diniego ad avviso del Comune risiede nel fatto che l’impianto sarebbe visibile dalla Rocca demaniale di Gradara;

- tutte le ragioni ostative emergenti dagli atti del procedimento potrebbero astrattamente essere sufficienti a legittimare la conclusione negativa della conferenza di servizi, se non fosse che nella specie esiste un elemento oggettivo inconfutabile, ossia il fatto che l’impianto andrebbe a collocarsi in adiacenza sui due lati dell’autostrada A14, ossia di una importantissima infrastruttura viaria che è ben visibile dal centro storico di Gradara. A poca distanza dalla porzione di impianto collocata sul lato in direzione del centro abitato di Gradara sorge anche un’area produttiva, anch’essa evidentemente visibile dalla Rocca;

- la Soprintendenza, nei propri scritti difensivi, al fine di dissipare il dubbio di un atteggiamento preconcetto ostile nei riguardi dell’impianto de quo , ha valorizzato il parere favorevole rilasciato per l’altro impianto di ASPI, ma tale sillogismo non si può condividere, essendo anzi evidente che l’organo periferico del Ministero della Cultura avrebbe dovuto adeguatamente spiegare perché il secondo impianto (che ricade, come quello odierno, all’interno del vincolo ex art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004, all’interno di quella che il P.P.A.R. classifica come area A “di eccezionale valore” n. 6 “San Bartolo” nonché come area di alta percezione visiva “V” - ambiti annessi alle infrastrutture maggiore intensità di traffico “e lungo un “percorso panoramico” e su un reliquato autostradale che ai fini del P.R.G. è classificato zona agricola) è autorizzabile, mentre quello odierno produce un impatto paesaggistico non tollerabile.

Esiste dunque nel provvedimento finale un evidente deficit motivazionale, avendo il Comune deciso di condividere un parere della Soprintendenza che, seppure dà conto dell’indiscutibile presenza di elementi critici, non spiega a sua volta la ragione per la quale un impianto che andrebbe a collocarsi in adiacenza di un’arteria stradale di categoria A ai sensi dell’art. 2 del Codice della Strada e nelle vicinanze di un’area produttiva introduca nel contesto paesaggistico un’alterazione così rilevante e intollerabile nel bilanciamento fra i contrapposti interessi. A questo va aggiunto che la documentazione fotografica versata in atti dalla ricorrente il 23 ottobre 2025 sembra smentire persino in punto di fatto l’esistenza di un qualsivoglia rilevante impatto visivo.

In questo senso, dunque, il Collegio non intende contestare il merito delle valutazioni operate dalla Soprintendenza e dal Comune, ma la circostanza che tali valutazioni poggiano su presupposti di fatto indimostrati. A tal proposito va aggiunto che, laddove le amministrazioni interessate ritengano di avvalersi di rendering fotografici per sostenere le proprie determinazioni, le riprese debbono essere effettuate da tutti i punti potenzialmente interessati e l’elaborato grafico finale deve consentire all’interprete, ed in particolare al giudice, di rendersi conto della collocazione dell’impianto e della sua intervisibilità rispetto a tutti i “recettori sensibili”.

5.4. Tutte le altre censure possono essere assorbite, ivi inclusa la dedotta incostituzionalità della L.R. n. 4/2024 (questione dedotta, peraltro, solo in via subordinata), visto che nel precedente § 5.3. il Collegio ha preso in esame il profilo sostanziale della controversia.

6. Per tali ragioni il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati e ordine al Comune di Gradara di rideterminarsi sull’istanza presentata da ASPI in tempi ragionevolmente contenuti e attenendosi ai principi di diritto affermati nei paragrafi precedenti.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, stante la natura degli interessi che le amministrazioni resistenti hanno inteso tutelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CE Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

MM TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MM TA	CE Anastasi

IL SEGRETARIO