Pubblicato il 22/12/2025

N. 23560/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08791/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8791 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso De Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Carricato e Valentina Verde, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del giudizio e provvedimento del Ministero dell’Interno, Dipartimento della pubblica sicurezza, commissione per l’accertamento dei requisiti psico-fisici dell’11 luglio 2024 e notificato alla ricorrente in pari data, di non idoneità ed esclusione dal concorso pubblico per l’assunzione di 3 commissari tecnici chimici del ruolo dei chimici della carriera dei funzionari tecnici della Polizia di Stato indetto con decreto del Capo della Polizia del 30 gennaio 2024;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’11 novembre 2024:

della graduatoria finale di merito del concorso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. DA NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa -OMISSIS- ha partecipato al concorso pubblico per l’assunzione di 3 commissari tecnici chimici del ruolo dei chimici della carriera dei funzionari tecnici della Polizia di Stato indetto con d.C.P. del 30 gennaio 2024, dal quale è stata esclusa, in data 11 luglio 2024, all’esito degli accertamenti psico-fisici di cui all’art. 12 del bando, per «mancata produzione in sede del campione urinario idoneo per la ricerca di sostanze stupefacenti/psicotrope» , ai sensi degli artt. 12, c. 3, e 7, c. 3, del bando, scoprendo tramite istanza di accesso agli atti che il campione di urine è risultato non idoneo e, quindi, non è stato esaminato in ragione del suo peso specifico di -OMISSIS-, inferiore non solo ai valori di riferimento 1.011 - 1.030 assunti dal laboratorio di analisi interno di cui l’amministrazione si è avvalsa per eseguire l’esame ma anche al limite di 1.005 al raggiungimento del quale questo esegue la creatininuria.

2. L’esclusione è stata impugnata dinanzi a questo T.a.r. con ricorso tendente ad ottenerne, previa sospensione cautelare, l’annullamento sulla base di due motivi in diritto.

I. «Eccesso di potere; erroneità ed inattendibilità tecnico scientifica dei parametri di riferimento della idoneità del campione di urine. Carenza di istruttoria e motivazione errata. Violazione dell’art. 11 del bando di concorso; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 comma 3 del bando di concorso; violazione e falsa applicazione delle “Modalità per l’accertamento dei requisiti psicofisici dei concorsi pubblici, per titoli ed esami, per l'assunzione di 3 commissari tecnici chimici, di 12 commissari tecnici psicologi, di 8 commissari tecnici biologi e di 18 commissari tecnici ingegneri della carriera dei funzionari tecnici della Polizia di Stato”. Violazione delle linee guida dell’Istituto superiore di sanità per la determinazione delle sostanze d'abuso nelle urine».

La ricorrente, chiamata l’11 luglio 2024 a ripetere l’esame delle urine dopo il fallimento del giorno precedente, contesta, innanzitutto, le modalità con le quali e le condizioni nelle quali è avvenuto il prelievo (in un bagno “alla turca”, con la porta semiaperta e senza acqua corrente), che l’avrebbero messa in una condizione di forte disagio. In secondo luogo, l’amministrazione avrebbe formulato il giudizio di non idoneità del campione, sulla base della presunta eccessiva diluizione delle urine, in maniera frettolosa, senza eseguire un secondo esame, e adottato un limite minimo di peso specifico di 1.011 non previsto dalle linee guida emesse dall’Istituto superiore di sanità in collaborazione con la Regione Lazio a settembre 2013, che, a pag. 48, ammettono l’idoneità di campioni di urine con peso specifico compreso tra 1.003 e 1.035 e non vincolano in alcun modo l’esecuzione della creatininuria al raggiungimento di determinati valori.

II. «Eccesso di potere. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 11 del bando di concorso; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 comma 3 del bando di concorso e delle modalità/linee guida per l’accertamento dei requisiti psicofisici del concorso. Violazione del par conditio» .

L’amministrazione avrebbe male interpretato – o si sarebbe, comunque, attenuta ad una disposizione illegittima – le disposizioni contenute nel manuale recante le «Modalità per l’accertamento dei requisiti psicofisici» del 24 giugno 2024 laddove prevedono, a pag. 8, che «In caso di mancata produzione del campione di urine, non potendosi concludere la procedura di valutazione degli accertamenti psicofisici indicata all’articolo 7, comma 3 del bando, il candidato sarà escluso dal concorso» , sanzionando anche il candidato che abbia incolpevolmente fornito un campione non idoneo, quando, invece, sarebbe stato sufficiente procedere ad un nuovo esame, consentito anche dallo stato della procedura (prove scritte già effettuate).

3. Il Ministero dell’Interno si è costituito in data 21 agosto 2024 e, con successiva memoria, ha spiegato le proprie difese, sia rinviando alla relazione predisposta dal Centro di ricerche di laboratorio e tossicologia forense della Polizia di Stato per sostenere la conformità, anche sul piano della privacy , delle procedure utilizzate per il prelievo del campione alle linee guida adottate dal Gruppo Tossicologi Forensi Italiani (G.T.F.I.) e l’autonomia di cui gode ciascun laboratorio di analisi (soprattutto nel “Comparto sicurezza”) nella definizione dei parametri di non conformità (come temperatura, gravità specifica e ph) sia richiamando i principi di infungibilità e irripetibilità degli esami eseguiti in sede concorsuale.

4. In riscontro all’ordinanza del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, con la quale questo T.a.r. aveva disposto una verificazione ai sensi degli artt. 19 e 66 c.p.a. che accertasse la sussistenza o meno, nel campione urinario prelevato l’11 luglio 2024, di un «peso specifico» sufficiente ‒ secondo i parametri previsti dalla normativa tecnica in materia ‒ alla verifica dei cataboliti urinari delle sostanze stupefacenti/psicotrope e, in caso positivo, provvedesse alla ricerca di questi ultimi, il Ministero dell’Interno ha comunicato in data 21 ottobre 2024 ‒ allegando la dichiarazione in tal senso del Centro di ricerche di laboratorio e tossicologia forense ‒ di non avere più la disponibilità del campione sul quale il verificatore avrebbe dovuto eseguire le analisi «in quanto smaltito nella stessa giornata in cui è stato fornito (11 luglio 2024) secondo le procedure operative interne di questo Centro…» .

5. La ricorrente ha allora depositato motivi aggiunti in data 11 novembre 2024, allegando anche consulenza di parte (alla quale fa ampio richiamo), per impugnare sia la graduatoria finale di merito del concorso approvata con decreto direttoriale del 19 settembre 2024, per illegittimità derivata, sia la nota del Centro ricerche di laboratorio e tossicologia forense n. 2943 del 10 ottobre 2024, con la quale è stato comunicato lo smaltimento del campione originario, nonché il presupposto documento contenente la procedura operativa da quest’ultimo seguita, per «Eccesso di potere; irragionevolezza; violazione del giusto procedimento; violazione delle linee guida dell’Istituto superiore di sanità per la determinazione delle sostanze d'abuso nelle urine. Violazione del diritto di difesa» , avendo l’amministrazione resistente contravvenuto all’ «obbligo di conservare in catena di custodia i campioni positivi alle sostanze d’abuso o ritenuti non conformi per un tempo sufficientemente lungo al fine di consentire al candidato di procedere alla verifica del risultato ottenuto» e alle linee guida dell’G.T.F.I., così ledendo il diritto di difesa della candidata .

6. Si è costituita in data 14 novembre 2024 la controinteressata -OMISSIS-, che successivamente ha depositato memoria, al fine di eccepire preliminarmente la carenza di interesse della ricorrente a contestare la sua posizione in graduatoria, in quanto anche nel caso in cui la -OMISSIS- avesse ottenuto il voto massimo (30) alla prova orale avrebbe raggiunto un punteggio complessivo di 52,50, inferiore a quello di 55,50 da lei conseguito, e, nel merito, di aderire alla posizione dell’amministrazione, difendendone l’operato; ha allegato altresì la relazione di un proprio consulente di parte, che ha condiviso le ragioni della richiesta di un peso specifico minimo per procedere all’esame delle urine, specificando che «Un campione troppo diluito potrebbe portare il risultato delle analisi al di sotto del limite di rilevabilità analitica, con il risultato di un falso negativo conseguente proprio alla diluizione» , prospettato la possibilità che l’eccessiva diluizione riscontrata in quelle della -OMISSIS- sia dovuta a un’ingestione di liquidi nelle 4 ore precedenti il prelievo, in violazione delle specifiche indicazioni che i candidati avevano ricevuto, e giustificato la scelta dell’amministrazione di smaltire i campioni di urine inutilizzabili, essendo la conservazione prevista solo per quelli “positivi”.

7. Preso atto della distruzione del campione raccolto in sede concorsuale e ritenendo che «la decisione di distruggere i campioni di urine assunta dall’amministrazione non possa essere condivisa allorché sull’esito del loro esame sia stata fondata l’esclusione di un candidato e che, pertanto, la non ripetibilità dell’accertamento sul medesimo campione biologico controverso per cause imputabili esclusivamente a scelte organizzative della parte resistente non possa frustrare le esigenze di effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 1 c.p.a., limitando il sindacato del giudice amministrativo» , il Collegio con ordinanza del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, ha disposto una verificazione su un nuovo campione di urine, incaricando del prelievo e dell’esame il Centro nazionale di selezione e reclutamento dell’Arma dei carabinieri con sede in Roma.

8. Il verificatore ha depositato relazione in data 13 febbraio 2025, nella quale dà atto di aver convocato la ricorrente, di averle prelevato il campione di urine in data 21 gennaio 2025 e di aver riscontrato un peso specifico di -OMISSIS- e l’assenza di metaboliti di sostanze stupefacenti/psicotrope.

9. Con ordinanza del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, questo T.a.r. ha accolto la domanda cautelare, ammettendo la ricorrente a sostenere le prove concorsuali mancanti, e le ha ordinato l’integrazione del contraddittorio (mediante notifica individuale) nei confronti di tutti i candidati (vincitori e idonei) inseriti nella graduatoria finale di merito del concorso, assegnando un termine di 15 giorni al Ministero dell’Interno per fornirle gli indirizzi dei controinteressati e a lei un termine di 90 giorni per provvedere alle notifiche.

10. La ricorrente ha dato prova di aver adempiuto depositando le notifiche effettuate tra il 16 e il 22 maggio 2025 ai controinteressati in conformità alle indicazioni ricevute dal Ministero dell’Interno in data 2 aprile 2025.

11. Il 4 luglio 2025 il Ministero dell’Interno ha documentato il superamento da parte della -OMISSIS- sia degli accertamenti attitudinali in data 18 aprile 2025 sia della prova orale in data 10 giugno 2025 (con voto 23/30).

12. La ricorrente ha depositato memoria in data 29 ottobre 2025, spiegando che, con il voto ottenuto alla prova orale, ha diritto al punteggio complessivo di 45,50 (22,50 per la prova scritta + 23 per la prova orale), non sufficiente per rientrare tra i vincitori del concorso, ma segnalando di avere comunque interesse ad essere inserita in graduatoria tra gli idonei non vincitori ai fini di eventuali scorrimenti e, quindi, ad una pronuncia che ordini alla p.a. di provvedere in tal senso.

13. All’udienza pubblica del 2 dicembre 2025 la causa è passata in decisione.

14. In via preliminare va dato atto che il ricorso per motivi aggiunti è ammissibile.

Lo stesso è stato, infatti, originariamente notificato a tutte le candidate inserite in graduatoria, tra le quali, oltre che la dott.ssa -OMISSIS-, 2° in graduatoria con un punteggio (55,50) non raggiungibile da parte della ricorrente, anche la dott.ssa -OMISSIS-, 3° in graduatoria con voto finale 48,30, di cui la -OMISSIS-, qualora avesse conseguito un voto di 30/30 all’orale, avrebbe potuto prendere il posto (22,50 agli scritti + 30 all’orale = 52,50).

15. Nel merito il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è fondato e va accolto.

I motivi di ricorso, tra loro complementari, possono essere affrontati tutti nella stessa sede.

16. La -OMISSIS- è stata esclusa dall’amministrazione in applicazione degli artt. 12, c. 3, e 7, c. 3, del bando, che, come integrati dal documento recante «Modalità per l’accertamento dei requisiti psico-fisici» , prevedono l’esclusione del candidato «in caso di mancata produzione del campione di urine» (pag. 8). Nella lex specialis non si fa, pertanto, riferimento a valori minimi del peso specifico o di altri parametri chimici del campione di urine prelevato al di sotto dei quali quest’ultimo è considerato “non idoneo” e, quindi, equiparato alla mancanza totale del campione, essendo prescrizioni in tal senso contenute solo nella “guida” recante le procedure osservate dal laboratorio di analisi nella ricerca dei metaboliti delle sostanze stupefacenti, nella quale è precisato che «Per quanto riguarda il peso specifico, è considerato conforme un campione i cui valori siano compresi tra 1.011 e 1.030 mg/l. Nel caso in cui il peso specifico sia compreso tra 1.005 e 1.010 mg/l per poter procedere all’analisi di screening, viene eseguito il test della creatininuria, il cui valore deve essere ≥ 20 mg/dl» .

L’amministrazione ha, pertanto, escluso la -OMISSIS-, che all’esame dell’11 luglio 2024 aveva fornito un campione di urine con peso specifico di -OMISSIS-, in forza di un’interpretazione estensiva delle clausole del bando e della documentazione alla quale questo faceva rinvio che comminavano espressamente l’esclusione solo in caso di mancata fornitura del campione.

Secondo la giurisprudenza consolidata «Il bando, costituendo la lex specialis del concorso, deve essere interpretato in termini strettamente letterali, con la conseguenza che le regole in esso contenute vincolano rigidamente l'operato dell'amministrazione pubblica, obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, in ragione sia dei principi dell'affidamento e di tutela della parità di trattamento tra i concorrenti, che sarebbero pregiudicati ove si consentisse la modifica delle regole di gara cristallizzate nella lex specialis medesima, sia del più generale principio che vieta la disapplicazione del bando, quale atto con cui l'amministrazione si è originariamente autovincolata nell'esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva» (Cons. Stato, V, 16 maggio 2025, n. 4193; VI, 6 febbraio 2023, n. 1232). «Conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione» , in applicazione «del criterio del favor partecipationis e del principio del clare loqui, per i quali, a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenuta in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti» (Cons. Stato, IV, 15 aprile 2025, n. 3257; V, 15 febbraio 2023, n. 1589).

La riconduzione della fattispecie di un campione di urine con peso specifico inferiore ad un determinato limite – tra l’altro non adeguatamente pubblicizzato, in violazione dell’art. 3, c. 2, lett. b) e c), del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 – all’interno del perimetro applicativo di una disposizione testualmente destinata a regolamentare un caso diverso (la mancata produzione del campione) appare, quindi, un’evidente forzatura, che già di per sé ridonda nell’illegittimità del provvedimento di esclusione.

17. Alla non corretta interpretazione estensiva della lex specialis fatta dall’amministrazione nel caso concreto si aggiunge la possibile inadeguatezza dei criteri applicati nell’esame del campione di urine prodotto dalla ricorrente in sede concorsuale, che, tuttavia, non è stato possibile accertare tramite verificazione in quanto smaltito, in ossequio ad un protocollo operativo – che prevede la conservazione dei soli campioni con risultati “positivi” e non anche di quelli “non idonei” – che questo Collegio non condivide (e dal quale possono trarsi argomenti di prova a favore della -OMISSIS- ex art. 64, c. 4, c.p.a.).

La fissazione dei range 1.011 - 1.030 di peso specifico per la ricerca dei metaboliti delle sostanze stupefacenti/psicotrope e 1.005 - 1.010 per l’esecuzione della creatininuria non sembra rispondere ad un principio scientifico universalmente valido, rinvenendosi anche posizioni inclini ad abbassare i valori per l’utilizzabilità del campione (cfr. le “linee guida” dell’I.S.S. allegate dalla ricorrente, che fissano il limite minimo a 1.003 mg/l). Se ciò non implica che l’amministrazione dovesse necessariamente adottare il medesimo parametro, essendo possibile che nell’esercizio della discrezionalità tecnica le amministrazioni si determinino per la soluzione tecnicamente opinabile più confacente alle proprie esigenze, il criterio adottato non sfugge, però, al sindacato del giudice amministrativo, che può verificare se la sua applicazione nel caso concreto sia stata ragionevole.

Nel caso di specie la scelta della p.a. di non eseguire approfondimenti su un campione che presentava un peso specifico di -OMISSIS-, di pochissimo inferiore a quello (1.005) al raggiungimento del quale è prevista l’esecuzione di altri test e, soprattutto, di distruggerlo, non consentendo a questo giudice di accertare, tramite un esame che è certamente ripetibile, se ci siano stati errori nella determinazione di questo minimo scarto e se una così esigua differenza fosse effettivamente ostativa alla ricerca dei metaboliti urinari, contravviene alle esigenze di equilibrata ponderazione di tutti gli interessi che la pubblica amministrazione è sempre chiamata ad effettuare, in ossequio al principio di imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione.

Come osservato nell’ordinanza collegiale n. -OMISSIS-/2024 l’amministrazione avrebbe dovuto – in questo caso sì – trattare il campione “inutilizzabile” alla stessa stregua di un campione con risultati positivi (avendone fatto discendere la medesima conseguenza, i.e. l’esclusione della candidata) e, quindi, conservarlo per eventuali verifiche in sede giurisdizionale. L’analisi chimica di un campione raccolto in una procedura concorsuale per stabilire, tramite la ricerca delle tracce di determinate sostanze, l’idoneità o meno di un candidato e correttamente conservato dall’amministrazione, diversamente da quanto dedotto dalla difesa erariale, è, infatti, un esame ripetibile, in quanto consente di ripercorrere le operazioni effettuate dagli organi sanitari della p.a. controllando la correttezza delle attività di accertamento da questi poste in essere in quel momento e rispettando, quindi, i principi di par condicio e del tempus regit actum .

In assenza del campione originario – come si è detto ingiustificatamente smaltito dalla p.a. – non è rimasto che eseguire la verificazione su un nuovo campione di urine, ancorché inevitabilmente prelevato a distanza di tempo dal primo e, quindi, in condizioni che potrebbero non rispecchiare la situazione esistente alla data dell’accertamento del requisito.

Cionondimeno, l’esito della verificazione (in questo caso favorevole alla ricorrente) può concorrere, insieme a tutti gli altri elementi di prova, a orientare il convincimento del giudice nel senso dell’illegittimità dell’operato della p.a. Come osservato dalla giurisprudenza, infatti, «Se…il giudizio espresso in sede di verificazione non può sostituirsi a quello proprio e di spettanza esclusiva dell'Amministrazione, può disvelare in via sintomatica l'inattendibilità di quello reso dalla Commissione in sede di concorso ovvero il vizio della funzione ravvisabile nel travisamento dei fatti dovuto a incompleta rappresentazione degli elementi di valutazione (Cons. Stato Sez. II, 30 giugno 2021, n. 4989; id. 11 giugno 2021, n. 4518; id. 12 maggio n. 3675» (Cons. Stato, Sez. II, 3 novembre 2023, n. 9514).

Il che è quanto avvenuto, per tutte le ragioni sopra esposte, nella vicenda in esame, nella quale l’amministrazione ha seguito una procedura non verificabile nell’esame del campione e non corretta nella sua conservazione.

18. In conclusione, il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di esclusione impugnato e inserimento della ricorrente senza riserva nella graduatoria finale di merito del concorso.

19. Tenuto conto della novità e della particolarità della controversia le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, ad eccezione delle spese della verificazione, da porre a carico dell’amministrazione, che saranno liquidate con separato decreto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento di esclusione impugnato, nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti, ad eccezione delle spese della verificazione, da porre a carico dell’amministrazione, che saranno liquidate con separato decreto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RA RT, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

DA NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA NO	RA RT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.