Pubblicato il 02/03/2026

N. 01477/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00934/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 934 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Parenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l’accertamento dell’intercorrenza di un rapporto di lavoro subordinato tra l’interessata e il Ministero della Giustizia, con conseguente diritto della prima al risarcimento del danno e alle differenze retributive e previdenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. AB Di NZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso depositato in data 4 luglio 2023 dinanzi al Tribunale di Napoli, in funzione di Giudice del Lavoro, la dott.ssa -OMISSIS-, premettendo di avere svolto ininterrottamente dal 9 marzo 1998 al 1° giugno 2022 le funzioni di Giudice onorario e di Vice Procuratore Onorario, chiedeva:

1) l’accertamento della natura subordinata del rapporto di lavoro da essa così mantenuto con il Ministero della Giustizia nel periodo appena detto, con un inquadramento, a proprio favore, equiparato a quello del magistrato ordinario di prima nomina;

2) la conseguente condanna dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 2126 c.c., al pagamento delle relative differenze retributive e previdenziali, nonché delle conferenti spettanze a titolo di ferie non godute e TFR;

3) il risarcimento del danno, sempre in proprio favore, per la violazione del divieto di abusiva reiterazione dei contratti a termine, nella misura di cui all’art. 32 della l. n. 183/2010.

Il Tribunale di Napoli – Giudice del Lavoro, con sentenza n. 4137/2024, pubblicata il 4 giugno 2024 e non impugnata, dichiarava tuttavia il proprio difetto di giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo.

Il giudizio è stato tempestivamente riproposto dinanzi a questo T.A.R. nel rispetto del termine di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a., con le medesime censure e domande già formulate dinanzi al Tribunale ordinario di Napoli.

In particolare, parte ricorrente ha dedotto:

- di avere svolto ininterrottamente dal 9 marzo 1998 al 1° giugno 2022 le funzioni di Giudice Onorario di Tribunale (GOT) e di Vice Procuratore Onorario (VPO), per aver prestato servizio, più in dettaglio, come Vice Procuratore Onorario presso il Tribunale di Nocera Inferiore (1998-2001), Giudice Onorario di Tribunale presso il Tribunale di Avellino (2001-2016), e indi nuovamente come Vice Procuratore Onorario presso la Procura di Napoli (2016), esercitando così piene funzioni giurisdizionali (con gestione di ruoli monocratici penali e civili, partecipazione ai collegi, redazione di sentenze e provvedimenti decisori), oltre a garantire la sistematica sostituzione dei magistrati togati assenti o impediti;

- di aver operato con modalità che configuravano un vero e proprio rapporto di lavoro subordinato, essendo stata assoggettata al potere organizzativo e direttivo dei Capi degli Uffici (Presidente del Tribunale e Procuratore della Repubblica), al rispetto delle tabelle di composizione dell’ufficio, degli orari e dei turni di udienza (con presenza garantita da 2 a 5 giorni a settimana), nonché agli stessi doveri, responsabilità (civili ed erariali) e potere disciplinare previsti per i magistrati ordinari;

- di avere però percepito, a fronte di tutto ciò, esclusivamente un’indennità legata alla presenza (di euro novantotto lordi), senza riconoscimento di ferie retribuite, indennità di fine rapporto o copertura previdenziale, nonostante la natura continuativa e vincolata delle proprie prestazioni;

- che siffatto rapporto era cessato solo in data 1°/07/2022, a seguito di provvedimento della Procura della Repubblica di Napoli, per mancata presentazione, da parte sua, della domanda di conferma nell’incarico ai sensi dell’art. 29 comma 9 del d.lgs. n. 116/2017;

- di essere attualmente dipendente dell’ARPA Campania (Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania), a far data dal 1° agosto 2014, con profilo di Dirigente avvocato di ruolo a tempo pieno e indeterminato.

Si è costituito in giudizio l’intimato Ministero della Giustizia, chiedendo il rigetto del ricorso.

All’esito dell’udienza pubblica di trattazione del giorno 11 febbraio 2026 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

La ricorrente ha chiesto in primo luogo l’accertamento della natura sostanzialmente subordinata del rapporto di lavoro da essa intrattenuto con il Ministero della Giustizia, da qualificarsi, a suo dire, in termini comparabili a quelli del rapporto proprio del magistrato ordinario di prima nomina, lamentando quindi l’erroneità della qualificazione formale del rapporto medesimo come “onorario,” alla luce del quadro normativo ratione temporis applicabile (l. n. 374/1991 e D.Lgs. n. 116/2017) e dei principi di matrice eurounitaria.

La ricorrente ha difatti sostenuto che, al di là del nomen iuris utilizzato dal legislatore (che definisce l’incarico come temporaneo e non costituente pubblico impiego), la concreta modalità di svolgimento della prestazione lavorativa in questione evidenzierebbe la presenza di tutti i tipici indici della subordinazione. E a sostegno di tale tesi la ricorrente ha addotto che: il magistrato onorario è incardinato nell’ordine giudiziario, esercita la giurisdizione (civile e penale) e soggiace ai medesimi doveri, incompatibilità e responsabilità (civili ed erariali) dei magistrati togati; la sua attività è, inoltre, vincolata al rispetto delle tabelle di composizione dell'ufficio, degli ordini di servizio dei Capi degli Uffici e delle direttive del CSM, con obbligo di osservanza di orari, turni e assegnazione dei fascicoli, senza alcuna reale autonomia organizzativa; e anche la sottoposizione al potere disciplinare del CSM e a procedure di valutazione della professionalità (conferma nell’incarico) sono sostanzialmente analoghe a quelle previste per la magistratura professionale. L’interessata, infine, richiamando la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE, ha dedotto che i giudici onorari, fornendo prestazioni reali, effettive e non marginali, dietro corrispettivo, rientrano a pieno titolo nella nozione comunitaria di lavoratore, con conseguente diritto alla parità di trattamento con i magistrati di carriera.

Il Collegio ritiene che la domanda di accertamento appena illustrata sia infondata e debba essere pertanto respinta, per le ragioni che seguono.

In via preliminare, si osserva che l’ordinamento giuridico, in attuazione dell’art. 106 della Costituzione, traccia una netta linea di demarcazione tra i Magistrati professionali, e quelli onorari. Mentre il primo comma dell’art. 106 impone il pubblico concorso per i magistrati del primo tipo, il secondo comma consente la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari. E tale distinzione, recepita dalla legislazione di settore (l. n. 374/1991 e R.D. n. 12/1941), si fonda sui requisiti di concorsualità della nomina, di professionalità e di esclusività, che connotano la Magistratura professionale ma non anche quella onoraria.

Tanto premesso, il Collegio ritiene che vada esclusa la configurabilità di un rapporto di pubblico impiego in capo ai magistrati onorari, difettandone gli elementi essenziali e qualificanti. Infatti, la nomina del giudice onorario avviene mediante una scelta basata su titoli, quindi radicalmente diversa dalla selezione mediante concorso pubblico ex art. 97 Cost. richiesta per l’accesso alla Magistratura professionale. Inoltre, l’inserimento del magistrato onorario nell’apparato giudiziario è di tipo meramente funzionale (volto all’esercizio della giurisdizione), e non anche strutturale e professionale (tipico del pubblico impiegato). Infine, gli emolumenti percepiti dai magistrati hanno natura indennitaria e di ristoro spese, in assenza del vincolo sinallagmatico tipico della retribuzione da lavoro subordinato.

Non hanno pregio le deduzioni di parte ricorrente circa l’assoggettamento al potere direttivo e disciplinare quale supposta prova della subordinazione. Il rispetto delle tabelle, degli ordini di servizio e delle direttive dei Capi degli Uffici costituisce una necessità organizzativa intrinseca all’esercizio della funzione giurisdizionale e alla “immedesimazione organica” con l’Ufficio, ma non muta la natura del rapporto, che rimane onorario. E, analogamente, la sottoposizione a responsabilità disciplinare risponde all’esigenza di tutelare il prestigio della funzione esercitata, senza per questo equiparare lo status del funzionario onorario a quello del dipendente pubblico.

Un ulteriore elemento dirimente risiede nel regime di non esclusività delle funzioni giurisdizionali per la magistratura onoraria. A differenza del pubblico dipendente e del magistrato togato, per i quali vige il divieto di svolgere altre attività lavorative (salvo eccezioni autorizzate), la figura del giudice onorario è, per converso, strutturalmente compatibile con lo svolgimento di libere professioni o altre attività lavorative. Tale caratteristica conferma la natura “discontinua, parziale e compatibile” dell’impegno richiesto, che esula dallo schema del lavoro subordinato a tempo pieno o determinato alle dipendenze della P.A.

Infine, il quadro normativo di riforma di cui al D.Lgs. n. 116/2017, pur ridisegnando la disciplina, ha confermato espressamente, all’art. 1, comma 3, che l’incarico di magistrato onorario « non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego »: norma che ribadisce la natura inderogabilmente temporanea dell’incarico e il limite dell’impegno richiesto, elementi i quali, unitamente alla previsione di un compenso indennitario (art. 23), rendono la posizione giuridica del ricorrente non assimilabile a quella del magistrato ordinario o del pubblico dipendente.

3. Con ulteriore motivo, di valenza subordinata, parte ricorrente ha invocato l’applicazione dell’art. 2126 c.c., sostenendo che, pur in carenza di un valido titolo di costituzione del rapporto di pubblico impiego (stante l’assenza di concorso), la prestazione lavorativa di fatto resa in favore del Ministero della Giustizia debba trovare comunque una piena tutela quantomeno sul piano previdenziale. Sicché, secondo la ricorrente, l’effettivo svolgimento di mansioni corrispondenti a quelle del magistrato togato o del funzionario pubblico comporterebbe il diritto al versamento delle relative differenze contributive, e questo a prescindere dalla regolarità formale dell’investitura. Conseguentemente, la ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’obbligo contributivo dell’Amministrazione intimata sull’imponibile retributivo spettante a un dipendente di pari inquadramento, o, in via alternativa, la costituzione della rendita vitalizia ex art. 13 della L. n. 1338/1962 (o, infine, il risarcimento del danno ex art. 2116 c.c.), al fine di sanare il pregiudizio pensionistico derivante dall’omessa contribuzione.

Il Collegio ritiene che neanche queste domande meritino accoglimento.

La ricostruzione di parte ricorrente muove, invero, dal non condivisibile presupposto che la prestazione resa sia equiparabile tout court a quella del magistrato professionale, invocando una parificazione del trattamento previdenziale che, tuttavia, non trova fondamento né nel diritto interno né in quello eurounitario.

Il Collegio deve infatti ribadire che l’ingresso stabile nella magistratura professionale presuppone, quale regola di rango costituzionale, il superamento dell’apposito concorso pubblico per esami (art. 106, co. 1, Cost.), modalità di accesso, questa, di carattere tecnico-amministrativo, che si contrappone nettamente a quella prevista per la magistratura onoraria (art. 106, co. 2, Cost.), di natura fiduciaria o per titoli e priva di procedura concorsuale.

Orbene, come la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 41/2021) e amministrativa (Cons. Stato, sent. n. 1062/2021), hanno già puntualizzato, tale distinzione costituisce un limite che osta all’assimilazione dello status dei magistrati onorari a quello del personale togato di carriera. Ne consegue che per il personale versante in posizione quale quella della ricorrente non può sussistere il presupposto applicativo dell’invocato art. 2126 c.c., e cioè quello del rapporto di lavoro subordinato “nullo” (nella specie, per difetto di concorso), bensì nient’altro che un legittimo rapporto di servizio onorario, come tale ontologicamente distinto dal pubblico impiego, onde il primo non può convertirsi nel secondo neppure con lo strumento previsto dall’art. 2126 c.c.

Quanto alla conseguente diversità di trattamento, anche in sede previdenziale, la medesima trova giustificazione in elementi chiari che differenziano le due figure.

Anche alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (sentenza 16 luglio 2020, C-658/18 e 7 aprile 2022, C-236/2020), la diversità di trattamento si giustifica in considerazione delle relative differenze oggettive risalenti sia alla diversità delle rispettive procedure di reclutamento, sia al carattere di esclusività della prestazione.

Non sussiste, dunque, alcuna lacuna normativa, o discriminazione illegittima, che imponga al Giudice di sostituirsi al legislatore per “ricalcolare” la posizione previdenziale della ricorrente parametrandola a quella del magistrato di carriera.

Ben diversamente, il legislatore è intervenuto specificamente sulla materia con il D.Lgs. n. 116/2017 (artt. 24, 25 e 26) configurando, per la magistratura onoraria, anche degli istituti analoghi a quelli del lavoro dipendente (in materia di malattia, infortunio e previdenza), ma con le dovute specificazioni compatibili con la natura sempre e comunque onoraria, e in via di principio non esclusiva dell’incarico.

L’esistenza di tale disciplina speciale conferma, dunque, che il loro rapporto non è assimilabile a quello di pubblico impiego, e che, pertanto, non sussistono i presupposti per la condanna dell’Amministrazione al versamento di differenze contributive parametrate a un inquadramento, quello di magistrato ordinario, che la ricorrente non possiede e non può vantare.

4. La ricorrente ha rivendicato in questa sede, inoltre, il riconoscimento di voci di compenso non corrispostele in ragione della natura onoraria del rapporto intercorso con l’Amministrazione.

Quanto al diritto alle ferie e ai permessi retribuiti, parte ricorrente ha lamentato di non averne mai fruito, stante la qualificazione formale del proprio rapporto come non subordinato, ma ha sostenuto che l’onere della prova circa l’effettiva messa in condizione del lavoratore di godere delle ferie graverebbe comunque sul datore di lavoro, per cui, mancando nella specie tale prova, ne discenderebbe comunque il proprio diritto alla relativa indennità sostitutiva, avente natura retributiva e risarcitoria, nonché il diritto al Trattamento di Fine Rapporto (TFR) in virtù del principio di corrispettività di cui all’art. 2126 c.c..

Quanto alle differenze retributive, l’interessata ha lamentato la violazione della clausola 4 della Direttiva 1999/70/CE (principio di non discriminazione): sempre assumendo, infatti, la comparabilità della propria posizione di giudice onorario con quella del magistrato togato, essa ha richiesto l’adeguamento del trattamento economico a quello previsto per il magistrato ordinario di prima nomina, parametrato in proporzione al ridotto impegno lavorativo settimanale (quantificato in 2/3 udienze) e al netto delle funzioni riservate ai soli magistrati di carriera.

Osserva il Collegio che anche tali rivendicazioni sono infondate, in quanto, come sopra illustrato, non è possibile operare l’equiparazione, invocata da parte ricorrente, tra la figura del magistrato professionale e quella del giudice onorario.

La giurisprudenza di legittimità ha, in più occasioni, rimarcato la « specialità del trattamento economico previsto per i giudici di pace [e onorari in genere] , la sua cumulabilità con i trattamenti pensionistici nonché la possibilità garantita ai giudici di pace di esercitare la professione forense », da ciò facendo derivare che non sono estensibili alla magistratura onoraria le indennità e il trattamento economico previsti per i magistrati di carriera, i quali « svolgono professionalmente e in via esclusiva funzioni giurisdizionali e il cui trattamento economico è articolato su parametri completamente diversi » ( ex multis : Cass. Civ. Sez. Lav., 2 gennaio 2002, n. 16; Cass. Civ., 7 novembre 2001, n. 13784); né, tra funzioni onorarie e compenso, può predicarsi l’esistenza di un reale nesso sinallagmatico di natura subordinata (Cass. n. 22569/2015).

Tali principi trovano conferma nel consolidato orientamento della giurisprudenza di merito (cfr. Corte d’Appello di Torino n. 367/2015; Corte d’Appello di Cagliari n. 363/2018; Corte d’Appello di Roma n. 315/2023), che ha evidenziato come i due rapporti si distinguano nettamente sulla base di elementi strutturali insuperabili: la scelta del funzionario, l’inserimento nell’organizzazione, la disciplina del rapporto, il compenso, la durata.

Né a conclusioni diverse può condurre il richiamo alla giurisprudenza sovranazionale operato dalla ricorrente.

Al contrario, proprio le sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (cfr., in particolare, le sentenze 16 luglio 2020, C-658/18, e 7 aprile 2022, C-236/20), lungi dal sancire un automatico diritto all’equiparazione retributiva, ne costituiscono smentita ai fini del caso di specie. I Giudici di Lussemburgo, infatti, pur ammettendo l’astratta applicabilità a simili vicende dell’Accordo Quadro sul lavoro a tempo determinato, hanno chiarito che occorre verificare pur sempre se esista una «ragione oggettiva» che giustifichi la differenza di trattamento. Ebbene, tale ragione oggettiva è stata individuata proprio nella diversa procedura di reclutamento. La CGUE ha espressamente affermato, infatti, che « la particolare importanza attribuita dall’ordinamento giuridico nazionale, e più specificamente dall’articolo 106, paragrafo 1, della Costituzione italiana, ai concorsi appositamente concepiti per l’assunzione dei magistrati ordinari » indica una particolare natura delle mansioni e un diverso livello di qualifica che giustificano il trattamento differenziato ai sensi della clausola 4 dell’Accordo Quadro: onde l’esistenza di un concorso iniziale specificamente concepito per i magistrati ordinari (art. 106 Cost.), che non è invece previsto per la nomina dei giudici onorari, è stata considerata quale elemento dirimente che « consente di escludere che questi ultimi beneficino integralmente dei diritti dei magistrati ordinari ».

Venendo dunque meno il presupposto della comparabilità invocato qui da parte ricorrente, e sussistendo, invece, oggettive ragioni giustificative della diversità di trattamento dalla medesima contestata, anche le sue domande relative alle differenze retributive, all’indennità ferie (in quanto parametrata a quella dei togati) e al T.F.R. devono essere rigettate.

5. Con l’ultima parte del ricorso in esame la ricorrente ha chiesto, infine, la condanna del Ministero della Giustizia al risarcimento del danno per abuso della reiterazione dei contratti a tempo determinato, lamentando testualmente il danno « correlato alla perdita di chance di altre occasioni di lavoro stabile », quantificabile, a suo avviso, in base al criterio presuntivo di cui all’art. 32 c. 5 del D.lgs. n. 183/2010, in base al quale “ Nei casi di conversione del contratto a tempo determinato, il giudice condanna il datore di lavoro al risarcimento del lavoratore stabilendo un'indennità onnicomprensiva nella misura compresa tra un minimo di 2,5 ed un massimo di 12 mensilità dell'ultima retribuzione globale di fatto, avuto riguardo ai criteri indicati nell'articolo 8 della legge 15 luglio 1966, n. 604 ”.

L’Amministrazione resistente ha eccepito la prescrizione della pretesa risarcitoria e comunque, e ancor prima, la sua infondatezza.

5.1. Il Collegio ritiene opportuno svolgere, a questo riguardo, alcune premesse di inquadramento generale.

In proposito occorre richiamare l’art. 29 del d.lgs. n. 116 del 2017 ratione temporis applicabile:

- il suo primo comma prevede che « I magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto possono essere confermati a domanda sino al compimento del settantesimo anno di età »;

- alla ricorrente, che non si è avvalsa della facoltà di presentare domanda di conferma nell’incarico, prevista dal citato primo comma, sono applicabili il secondo e il quinto comma dello stesso art. 29 in esame, in base ai quali: « 2) I magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto che non accedano alla conferma, tanto nell'ipotesi di mancata presentazione della domanda, quanto in quella di mancato superamento della procedura valutativa di cui al comma 3, hanno diritto, salva la facoltà di rifiuto, ad un'indennità pari, rispettivamente, ad euro 2.500 al lordo delle ritenute fiscali, per ciascun anno di servizio nel corso del quale il magistrato sia stato impegnato in udienza per almeno ottanta giornate, e ad euro 1.500 al lordo delle ritenute fiscali, per ciascun anno di servizio prestato nel corso del quale il magistrato sia stato impegnato in udienza per meno di ottanta giornate, e comunque nel limite complessivo pro capite di euro 50.000 al lordo delle ritenute fiscali. Il servizio prestato per periodi superiori a sei mesi, ai fini del calcolo dell'indennità dovuta ai sensi del periodo precedente, è parificato ad un anno. La percezione dell'indennità comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario cessato. (…) 5) La domanda di partecipazione alle procedure valutative di cui al comma 3 comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario pregresso, salvo il diritto all'indennità di cui al comma 2 in caso di mancata conferma ».

Per quanto quindi riguarda il ristoro economico volto a sanare la pregressa gestione degli incarichi a termine più volte reiterati, il citato comma 2 prevede che i magistrati onorari che non accedano alla conferma (tanto nell’ipotesi di mancata presentazione della relativa domanda, quanto in quella di mancato superamento della procedura valutativa di cui al successivo comma 3) hanno diritto ad una indennità quantificata in ragione dei vari periodi di servizio prestato: indennità la quale è determinata in misura forfettaria a titolo di ristoro integrale delle perdite subite per la illegittima reiterazione del rapporto onorario, ed è parametrata alla durata e quantità del servizio prestato. Il legislatore ha fatto salva la facoltà di rifiutare la relativa misura economica, ma ha puntualizzato in pari tempo che la sua percezione comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario.

La ratio della riferita disciplina è stata ben chiarita nella relazione illustrativa. In essa è stato spiegato che, in accoglimento delle sollecitazioni provenienti dalla Commissione europea, e formulate nella lettera di messa in mora del 15 luglio 2021, si è inteso riconoscere ai magistrati onorari in servizio al momento dell’entrata in vigore della cd. “riforma Orlando” tutte le garanzie proprie di un lavoratore subordinato, prevedendo la possibilità di una permanenza in servizio fino al settantesimo anno di età, previo superamento di una positiva valutazione. La procedura così prevista viene espressamente definita di “stabilizzazione”, e la relazione ne ha sostenuto la piena legittimità richiamando, a tal fine, le pronunce della Corte Costituzionale che hanno riconosciuto la possibilità di ricorrervi, anche derogando al principio del concorso pubblico previsto dall’art. 97 Cost., quando tutto ciò sia funzionale al buon andamento dell’amministrazione, e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle (sentenze nn. 40 del 2018, 110 del 2017, 7 del 2015 e 134 del 2014), e, comunque, sempre che siano previsti adeguati accorgimenti per assicurare che il personale assunto abbia la professionalità necessaria allo svolgimento dell’incarico (sentenza n. 225 del 2010).

La Commissione europea, con la lettera di messa in mora del 15 luglio 2021, aveva tra l’altro affrontato due importanti snodi problematici: la tutela dei magistrati onorari, che avessero assunto le loro funzioni prima del 16 agosto 2017, dal ricorso abusivo ad una successione di contratti a tempo determinato, e l’assenza di sanzioni per i relativi abusi pregressi.

La nota europea, in primo luogo, aveva sollevato la problematica del contrasto con la normativa eurounitaria, ed in specie con la clausola 5 della direttiva 1999/70/CE, del D.Lgs. n. 116 del 2017, nella parte in cui questo prevedeva come possibili, per i magistrati in servizio alla data del 16 agosto 2017, tre rinnovi consecutivi dei rapporti di lavoro per un numero di anni complessivo pari a 16.

Sul punto, è stato osservato che la clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato mirava a limitare il ricorso a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato e ad evitare, conseguentemente, la precarizzazione dei lavoratori dipendenti. Al fine di prevenire l’abuso, la clausola citata imponeva agli Stati membri l’adozione di almeno una delle tre misure da essa elencate, qualora il loro diritto interno non contenesse norme equivalenti atte a garantire l’effetto utile dell’accordo quadro: 1) prevedere il rinnovo del contratto solo in caso di sussistenza di ragioni obiettive che lo giustificavano; 2) prevedere una durata massima totale degli stessi rapporti di lavoro successivi; 3) prevedere un numero massimo dei rinnovi. Spettava, inoltre, alle autorità nazionali adottare misure che dovevano rivestire un carattere non solo proporzionato, ma anche sufficientemente energico e dissuasivo per garantire la piena efficacia delle norme eurounitarie. La Commissione ha ritenuto in merito, quindi, che i magistrati onorari che avessero assunto le loro funzioni prima del 16 agosto 2017 non fossero sufficientemente tutelati dal ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato, in quanto ha sottolineato che “ tre rinnovi, ciascuno dei quali di quattro anni, con conseguente durata totale del rapporto di lavoro con i magistrati onorari di 16 anni consecutivi, rimettano in discussione l’obiettivo e l’effetto utile dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato ”.

È importante evidenziare come la lettera di messa in mora non avesse censurato, invece, la disciplina prevista per i magistrati onorari immessi nelle funzioni dopo l’entrata in vigore del citato decreto legislativo, per i quali l’art. 18 prevedeva che “ L’incarico di magistrato onorario ha la durata di quattro anni. Alla scadenza, l’incarico può essere confermato, a domanda, per un secondo quadriennio. L’incarico di magistrato onorario non può, comunque, essere svolto per più di otto anni complessivi ”. La lettera di messa in mora ha citato tale disciplina paragonandola a quella prevista per i magistrati onorari “in servizio”, ma ha mostrato di ravvisare solo per quest’ultima ipotesi la presenza di un contrasto con i principi eurounitari. È stato quindi evidentemente ritenuto che la reiterazione per una sola volta del rapporto, e per una durata complessiva non superiore a 8 anni, non costituisse una violazione della normativa eurounitaria, e, in particolare, non fosse idonea a porre in discussione l’obiettivo e l’effetto utile dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, a differenza, invece, della reiterazione per 16 anni che, al contrario, contrastava con le finalità della direttiva 1999/70/CE. Con riferimento, poi, all’altra questione, costituita dall’assenza di sanzioni per gli abusi pregressi, la lettera di messa in mora ha sottolineato come ai magistrati onorari non si applichino le disposizioni del decreto legislativo n. 81/2015 contenente misure volte a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato; essa ha poi evidenziato che il decreto legislativo n. 116/2017 non contiene indicazioni sul risarcimento che potrebbe essere reclamato dai magistrati onorari che abbiano in passato subito la reiterazione abusiva di contratti a tempo determinato, e che non è chiaro, pertanto, se detti magistrati possano o meno agire per ottenere un risarcimento, e di quale tipologia lo stesso possa essere (indennità forfettaria e/o risarcimento del danno collegato alla “perdita di chance” a norma dell’articolo 36 del decreto legislativo n. 165/2001, richiamato dalla CGUE nella sentenza del 7 marzo 2018, Santoro, C-494/16, EU:C:2018:166).

Tutto ciò premesso, la Commissione ha dunque chiesto al Governo italiano di chiarire se esistessero misure per il risarcimento del danno subìto dai magistrati onorari per la reiterazione abusiva di contratti a tempo determinato per 16 anni, e quale fosse la portata di tali misure.

La relazione illustrativa sulla riforma del 2021 ha chiarito su questo tema che l’intento della riforma era quello di accordare ai magistrati onorari in servizio al momento dell’entrata in vigore della c.d. riforma Orlando tutte le garanzie proprie di un lavoratore subordinato, prevedendo la possibilità di una permanenza in servizio fino al settantesimo anno di età, previo superamento di una procedura valutativa volta ad accertare la persistenza dei requisiti per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali ai fini della conferma dell’onorario nel ruolo rivestito (percorso definito, dalla stessa relazione, di “stabilizzazione”).

Quanto alla sufficienza del rimedio previsto al fine di soddisfare le istanze della Commissione europea, la relazione illustrativa ha richiamato i principi già affermati dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 187/2016.

La pronuncia affrontava nel dettaglio la questione delle misure applicabili quando si fosse verificato il ricorso abusivo a una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, in contrasto con la disciplina eurounitaria, e aveva riconosciuto che le misure prospettabili potessero essere plurime e alternative tra loro. L’effetto perseguito poteva essere raggiunto, cioè, attraverso la sanzione generale del risarcimento per equivalente, oppure attraverso il risarcimento in forma specifica, realizzabile mediante la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto a tempo indeterminato.

Su tale punto, però, il Giudice delle leggi, richiamando precedenti tratti dalla stessa giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, aveva ritenuto sufficiente una disciplina che garantisse delle serie chances di stabilizzazione del rapporto sia attraverso meri automatismi (le graduatorie) sia per il tramite di selezioni blande (concorsi riservati). E tale scelta, aveva puntualizzato la Corte, “ è più lungimirante rispetto a quella del risarcimento", anche perché "comporta un’attuazione invero peculiare di un principio basilare del pubblico impiego (l’accesso con concorso pubblico), volto a garantire non solo l’imparzialità ma anche l’efficienza dell’amministrazione (art. 97 Cost.) ”.

Ebbene, la soluzione adottata dal legislatore statale con la L. n. 234/2021 è andata dunque proprio in tale ultima direzione. La misura, infatti, ha fornito delle serie chances di stabilizzazione ai magistrati onorari che avessero subito una reiterazione di contratti a termine, poiché la relativa procedura: era agli stessi riservata; non presentava connotati di concorsualità; valorizzava l’esperienza maturata da ciascun partecipante nell’esercizio delle pregresse funzioni giurisdizionali.

5.2. Tornando ora alla fattispecie concreta, e non senza ricordare che la ricorrente ha chiesto expressis verbis il risarcimento del danno « correlato alla perdita di chance di altre occasioni di lavoro stabile », il Tribunale osserva che sicuramente non è ravvisabile alcun danno (del resto, rimasto indimostrato) a far data dal 1° agosto 2014, allorquando la ricorrente è stata assunta dall’ARPA Campania (Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Campania) con profilo, si noti, di Dirigente avvocato di ruolo a tempo pieno e indeterminato, per avere essa così conseguito -e conservato a tutt’oggi- una occupazione stabile a tempo indeterminato per una qualifica pienamente confacente alla professionalità maturata.

Occorre allora verificare, piuttosto, se sussista un danno risarcibile per il periodo anteriore alla suddetta data del 1° agosto 2014.

A questo riguardo, costituiva evidentemente onere della ricorrente quello di allegare e dimostrare il fatto generatore del danno lamentato, che nel caso in esame sarebbe stato costituito dalla reiterazione dei provvedimenti di proroga in base ai quali sono state riconfermate le funzioni onorarie dell’interessata.

Orbene, principiando dall’ultimo periodo, la ricorrente avrebbe dovuto allegare e dimostrare, in giudizio, l’ultimo provvedimento di proroga che le aveva consentito di svolgere le funzioni onorarie fino al 1° agosto 2014.

Il fatto è, tuttavia, che su tale profilo specifico difettano sia l’allegazione che la prova da parte della ricorrente.

A parte, infatti, le proroghe successive al 1° agosto 2014, che qui non rilevano per la ragione, sopra illustrata, risalente allo status dirigenziale allora ormai conseguito dall’interessata, deve dirsi che la ricorrente ha allegato e provato solo la proroga disposta nel 2001, nonché la successiva che le ha consentito lo svolgimento delle funzioni dal 1°.1.2005 al 31.12.2009; nulla, tuttavia, è stato da parte sua allegato e provato in merito alla eventuale proroga a ciò successiva, ossia quella che avrebbe ipoteticamente consentito lo svolgimento delle funzioni onorarie fino alla data del 1° agosto 2014.

Ne consegue, in definitiva, che non sono dimostrati gli elementi costitutivi di una eventuale responsabilità dell’Amministrazione, ai fini risarcitori, per il periodo dal 1°.1.2010 ( dies a quo della eventuale, ma non dimostrata. proroga del precedente periodo) fino alla data del 1° agosto 2014.

Il Collegio rileva, inoltre, che non sussistono i presupposti del riconoscimento del diritto risarcitorio vantato dall’interessata neppure con riferimento alle proroghe anteriori al 1°.1.2010.

Premesso che il servizio onorario è iniziato nel marzo 1998, la ricorrente ha allegato e provato di aver ricevuto solo due proroghe, cioè quella del 2001, e la successiva che ha riguardato il periodo 2005-2009.

La ricorrente avrebbe dovuto, quindi, allegare e dimostrare che le dette due proroghe fossero già sufficienti a integrare una violazione del principio previsto nella clausola 5 della direttiva 1999/70/CE, e a cagionare il danno da abusiva reiterazione del rapporto a termine.

Il Collegio deve però ricordare, al riguardo, che la Commissione europea, con la citata lettera di messa in mora del 15 luglio 2021, ha ritenuto in contrasto con tale clausola 5 la successione di tre rinnovi consecutivi dei rapporti di lavoro per un numero di anni complessivo pari a 16, mentre appunto nel caso in esame le proroghe documentate tra il marzo 1998 e la data del 1.1.2010 sarebbero state solo due. Donde la conclusione che la parte ricorrente non ha dimostrato l’esistenza del proprio diritto al risarcimento nemmeno con riferimento al predetto e più risalente periodo di tempo.

Il Collegio, ad abundantiam, deve infine aggiungere, al cospetto delle eccezioni di prescrizione (ordinaria e quinquennale) sollevate dall’Amministrazione, che le medesime sarebbero comunque meritevoli di accoglimento.

L’odierna ricorrente aveva depositato il proprio ricorso dinanzi al Tribunale di Napoli in funzione del Giudice del Lavoro in data 4 luglio 2023, e gli effetti sostanziali e processuali di tale domanda (tra cui l’interruzione della prescrizione, anche agli effetti dell’art. 2945 c. 2 c.c.) si sono conservati anche nel presente giudizio in ragione della tempestiva riproposizione delle relative domande giudiziali dinanzi al Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 11 c. 2 c.p.a..

Di conseguenza, in forza delle predette eccezioni, ogni pretesa della ricorrente, pur se per mera ipotesi fondata, sarebbe comunque prescritta per tutto il periodo anteriore al 4 luglio 2013.

6. In conclusione il ricorso, risultando integralmente infondato, deve essere respinto.

7. In ragione della complessità e controvertibilità delle questioni scrutinate in fatto e in diritto, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta, e compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NI Gaviano, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere

AB Di NZ, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB Di NZ	NI Gaviano

IL SEGRETARIO