Pubblicato il 19/01/2026

N. 00028/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00195/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 195 del 2022, proposto da IN AS, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Umberto Ortali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Molise, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;
l’Unione dei Comuni della Valle del Tammaro e il Comune di Sepino, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del parere n. 4198-P del 1.04.2022 della Soprintendenza Archeologica delle Belle Arti e Paesaggio del Molise, reso ai sensi dell'art. 146 del D.Lgs. del 22 gennaio 2004, n. 42, e del d.P.R. del 13 febbraio 2017, n. 31;

- e dell’autorizzazione paesaggistica n. AP_CIPUCVT_SE_003 del 6.04.2022, rilasciata, per conto del Comune di Sepino, dalla Commissione Intercomunale per il Paesaggio presso l’Unione dei Comuni della Valle del Tammaro in data 6.04.2022, nella parte in cui reca prescrizioni in ordine all’installazione dei pannelli fotovoltaici; nonché di ogni atto preordinato, consequenziale o comunque connesso, ivi inclusi gli atti istruttori.

e per la condanna

delle Amministrazioni intimate ad indennizzare il ricorrente ai sensi dell’art. 2- bis , comma1- bis , della legge n. 241/1990 per il ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo;

nonché per la condanna

delle stesse Amministrazioni a risarcire il danno da perdita di chance; o, in via subordinata, il danno corrispondente ai costi inutilmente sostenuti (pari ad euro 3.142,00, di cui alle fatture allegate al presente ricorso) per produrre le integrazioni richieste dalla Soprintenda, dalle stesse non valutate/ponderate.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il dott. IG LA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 6.12.2021 il dott. IN AS ha presentato allo Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Sepino una istanza per il rilascio del nulla-osta paesaggistico ai sensi del d.P.R. n. 31/2017, al fine di realizzare lavori di efficientamento energico relativi ad un immobile di sua proprietà sito a Sepino (CB), in via Porta Borrello n. 3, identificato nei registri catastali al Fg. 33, p.lla 408, sub. 1.

L’intervento sarebbe stato realizzato nel centro storico di Sepino in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico (P.T.P.A.A.V. n. 3, “Massiccio del Matese”), classificata come zona “U1” secondo il vigente Piano di fabbricazione locale.

Si trattava, segnatamente, di realizzare un c.d. cappotto termico, con interventi sulla copertura mediante posa in opera di isolamento termico al di sotto del manto di copertura e pannelli solari (termici e fotovoltaici) al di sopra del manto, in aderenza alla falda e senza modifica della conformazione esistente, oltre che la sostituzione degli infissi, per fruire degli incentivi fiscali ex D.L n. 34/2020 (cd. Superbonus 110 % ).

1.1. La Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio del Molise, esprimendosi su detto progetto, ha dapprima richiesto all’interessato documentazione integrativa, “ visto il parere espresso dalla Commissione Intercomunale per il Paesaggio presso l’Unione dei Comuni della Valle del Tammaro nella Relazione Tecnica Illustrativa n. 03_2021- assunta a protocollo n. 14506 in data 24.12.2021con la quale ha giudicato l’intervento paesaggisticamente compatibile proponendo un parere favorevole suggerendo “qualora tecnicamente possibile, di utilizzare la colorazione meno impattante per i pannelli fotovoltaici” e condivise le perplessità stante la collocazione dell’edificio nel centro storico di Sepino ” (cfr. la nota della Soprintendenza n. 456 del 13.01.2022; cfr. all. n. 2 alla produzione della difesa erariale del 4.06.2025).

1.2. Indi l’interessato ha trasmesso la propria documentazione integrativa con la nota n. 1955 del 16.02.2022 (cfr. all. n. 3 alla citata produzione della difesa erariale).

1.3. La Soprintendenza, con la nota n. 4198 del 1°.04.2022, ha rilasciato allora un parere favorevole al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ma con le seguenti prescrizioni:

« - dovranno essere conservati gli elementi peculiari tipologici e architettonici esistenti in facciata (stipiti, cornici, marcapiano, ecc.); - dovranno essere utilizzati per l’intonacatura e la tinteggiatura prodotti a base di calce di colori tenui e non interferenti con il contesto ambientale; - non siano realizzati i moduli di pannelli fotovoltaici così come progettati dal momento che, considerato che per le loro caratteristiche costruttive essi rappresentano un elemento di criticità sotto il profilo paesaggistico, in quanto percepibili visivamente anche da notevoli distanze come elemento dissonante e non compatibile con il contesto storicizzato, tenuto conto che ad essere interessato dai lavori è il centro storico del Comune di Sepino, altrimenti ritenendo la SABAP di valutare negativamente l'impatto sul contesto paesaggistico causato dal progettato impianto fotovoltaico. In alternativa, potranno essere utilizzate tegole fotovoltaiche di colore rosso omogeneo al manto di copertura del tipo “invisibile‟ o comunque con il massimo livello di integrazione estetica possibile delle celle di silicio » (cfr. il parere della Soprintendenza; cfr. all. n. 4 alla produzione della difesa erariale citata).

1.4. Conclusivamente, la Commissione Intercomunale per il Paesaggio presso l’Union dei Comuni Valle del Tammaro ha poi rilasciato in favore dell’interessato l’Autorizzazione Paesaggistica n. AP_CIPUCVT_SE003_06/04/2022 , con la quale sono state recepite e imposte le medesime prescrizioni vincolati indicate dalla Soprintendenza (cfr. il provvedimento impugnato; all. n. 1 alla produzione della parte ricorrente del 29.06.2022).

2. Contro siffatte determinazioni l’interessato ha presentato l’odierna impugnativa, affidandosi ai seguenti motivi di ricorso, così rubricati:

I- « VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 146 DEL D.LGS. 42/2004; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. 241/1990; ILLEGITTIMITÀ PER ECCESSO DI POTERE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI, CARENZA MOTIVAZIONALE, ILLOGICITÀ ED IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO »;

II- « VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 146, CO. 8, D.LGS. 42/2004; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10-BIS, L. 241/1990; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11, CO. 7, D.P.R. 31/2017 »;

III- « VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 10 E 11 DEL D.P.R. 31/2017, VIOLAZIONE DEI TEMPI DEL PROCEDIMENTO AUTORIZZATORIO SEMPLIFICATO »;

Infine è stata contestualmente proposta una “ DOMANDA DI INDENNIZZO EX ART. 2-BIS, CO. 1-BIS, L. 241/1990 E DI RISARCIMENTO DEL DANNO EX ART. 30 C.P.A .”.

In estrema sintesi, con il ricorso ci si è doluti del fatto che:

- i provvedimenti impugnati sarebbero “ da ritenersi illegittimi per non aver congruamente motivato in merito al diniego all’installazione di pannelli solari fotovoltaici sulla copertura dell’immobile di proprietà dell’odierno ricorrente ” (cfr. il ricorso a pag. 11; motivo I);

- il parere della Soprintendenza, poiché parzialmente negativo, avrebbe imposto all’Amministrazione la previa comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi “ degli artt. 146, co. 8, d.lgs. 42/2004, 10- bis, l. 7 agosto 1990, n. 241 e 11, co. 7, d.P.R. 31/2017 ” (cfr. il ricorso a pag. 20; motivo II);

- sarebbero stati violati i termini di conclusione del procedimento imposti dall’art. 10 del d.P.R. n. 31/2017 (motivo III);

- la presunta violazione dei termini procedimentali avrebbe cagionato conseguenze dannose all’interessato, ledendo le “ chance di sfruttare concretamente l’incentivo statale di cui al c.d. Decreto Rilancio (c.d. Superbonus 110%), possibilità al momento frustrate ” (cfr. il ricorso a pag. 26), oltre a far sorgere il diritto alla corresponsione dell’indennizzo per il mero ritardo di cui all’art. 2- bis , comma 1- bis della legge n. 241 del 1990.

3. In resistenza al ricorso, per le Amministrazioni statali intimate si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato con atto di forma, producendo una serie di documenti.

Invece, ancorché regolarmente raggiunti dalla notifica del ricorso introduttivo, non si sono costituiti nel giudizio il Comune di Sepino e l’Unione dei Comuni della Valle del Tammaro.

4. La parte ricorrente, con la memoria del 13.06.2025, oltre a ribadire la propria posizione, ha evidenziato che “ i tempi processuali hanno concretizzato il danno subito dal sig. AS il quale, ad oggi, nell’auspicata ipotesi in cui l’adito Giudice accerti l’illegittimità dei prefati provvedimenti, non potrà più beneficiare del Superbonus 110% per l’installazione sul tetto della propria abitazione di Sepino dei pannelli fotovoltaici. Una tale sopravvenuta impossibilità è certificata dal fatto che, alla luce della sopravvenuta normativa (cfr. l. 30 dicembre 2021, n. 234; D.L. 27 gennaio 2022, n. 4 conv. in l. 28 marzo 2022, n. 25; D.L. 17 marzo 2022 conv. in l. 27 aprile 2022, n. 34; D.L. 17 maggio 2022, n. 50, conv. in l. 15 luglio 2022, n. 91), la fruizione del Superbonus nella misura del 110% poteva essere riconosciuta in favore delle persone fisiche, relativamente ad unità immobiliari unifamiliari (come nel caso di specie), solo ed esclusivamente per le spese sostenute entro il 31 dicembre 2022, a condizione che alla data del 30 settembre 2022 risultavano effettuati lavori per almeno il 30% dell’intervento complessivo; tale circostanza, quindi, ha concretizzato un danno ingiusto per l’odierno ricorrente, il quale dovrà necessariamente essere risarcito ai sensi dell’art. 2043 c. c.” (cfr. pagine 2 e 3 della memoria della ricorrente del 13.06.2025).

5. La difesa erariale, dal canto suo, ha depositato una memoria in data 24.06.2025.

6. All’udienza pubblica del 16.07.2025, udito il difensore della parte ricorrente eccepire l’inammissibilità della memoria depositata dall’Avvocatura dello Stato per tardività, nonché la difesa erariale opporvisi, e affermare altresì l’integrale infondatezza del ricorso, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

7. In limine litis il Tribunale, in accoglimento dell’eccezione formulata sul punto dalla ricorrente in udienza, deve dichiarare l’irricevibilità dell’unica memoria della difesa erariale depositata, nel presente giudizio, solo il 24.06.2025, ossia quando erano ormai decorsi i termini di cui all’art. 73 cod.proc.amm. (in base al quale “ Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi ”).

Né può ritenersi che la suddetta memoria, depositata, come detto, il 24.06.2025, e quindi successivamente all’atto di costituzione in giudizio del 5.06.2022, possa qualificarsi quale scritto di “replica”, con la consequenziale applicazione dei relativi specifici termini di deposito.

Sul punto, infatti, il consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso dal Collegio (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 14/2022 e, da ultimo, la n. 396 del 21.12.20225): a) contempla le repliche come strumento per controdedurre esclusivamente rispetto a “ nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza ”, e non già per proporre ex integro e per la prima volta l’intero impianto difensivo mai prima esternato, malgrado la regolare costituzione in giudizio; b) valorizza la ratio legis dell’art. 73 citato con riferimento alle esigenze di impedire la proliferazione degli atti difensivi, garantire la par condicio fra le parti del processo, evitare elusioni dei termini per la presentazione delle memorie, e, soprattutto, contrastare l’espediente processuale della concentrazione delle difese nelle memorie di replica, con la conseguente impossibilità per l’avversario di controdedurre per iscritto ( ex multis cfr. Cons. St., Sez. II, 31 dicembre 2020 n. 8546; Sez. II, 30 settembre 2019, n. 6534; Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5676; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 28 febbraio 2018, n. 2215; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 6 aprile 2017, n. 4295).

8. Tanto premesso, nel merito il ricorso deve essere accolto nei limitati sensi di cui sta per dirsi.

La domanda di annullamento andrà accolta per l’assorbente rilievo del deficit istruttorio e motivazionale che ha irrimediabilmente inficiato i provvedimenti impugnati. Andranno, però, disattese le domande di risarcimento del danno e di condanna al pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 2- bis , comma 1- bis , della legge n. 241 del 1990.

9. Procedendo con ordine, va subito illustrata la fondatezza del primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente si è doluta del fatto che i provvedimenti in contestazione non fossero stati adeguatamente motivati.

9.1. Il ricorso ha contestato, in particolare, la motivazione del parere della Soprintendenza nella parte in cui questo ha prescritto che “ non siano realizzati i moduli di pannelli fotovoltaici così come progettati ” (cfr. il parere della Soprintendenza e il ricorso a pag. 11).

Sul punto, la valutazione negativa della Soprintendenza ha fatto essenzialmente leva sulle caratteristiche costruttive dei pannelli fotovoltaici, le quali rappresenterebbero “ un elemento di criticità sotto il profilo paesaggistico ” poiché visibili “ anche da notevoli distanze come elemento dissonante e non compatibile con il contesto storicizzato ” (cfr. il parere della Soprintendenza).

Nella prospettiva della parte ricorrente, però, “ Un tale compendio argomentativo si appalesa tutt’altro che dettagliato ed analitico, come invece richiesto dalla citata giurisprudenza amministrativa, poiché si limita ad esprimere un giudizio negativo asettico, utilizzando formule di stile chiaramente generiche, che presuppongono un’evidente carenza istruttoria e un palese travisamento dei fatti imputabili alla Soprintendenza regionale ” (cfr. il ricorso a pag. 11).

9.2. Il tenore della scarna motivazione corredante il parere della Soprintendenza, ripresa in toto dall’autorizzazione paesaggistica con prescrizioni, è la seguente:

«… non siano realizzati i moduli di pannelli fotovoltaici così come progettati dal momento che, considerato che per le loro caratteristiche costruttive essi rappresentano un elemento di criticità sotto il profilo paesaggistico, in quanto percepibili visivamente anche da notevoli distanze come elemento dissonante e noncompatibile con il contesto storicizzato, tenuto conto che ad essere interessato dai lavori è il centro storico del Comune di Sepino, questo Ufficio ritiene di valutare negativamente l'impatto sul contesto paesaggistico causato dal progettato impianto fotovoltaico. In alternativa, potranno essere utilizzate tegole fotovoltaiche di colore rosso omogeneo al manto di copertura del tipo „invisibile‟ o comunque con il massimo livello di integrazione estetica possibile delle celle di silicio » (cfr. all.ti nn. 1 e 2 alla produzione della parte ricorrente del 29.06.2022).

In altre parole, la prescrizione amministrativa tesa a precludere la realizzazione dei pannelli fotovoltaici progettati è stata basata sulla ritenuta visibilità dell’impianto (i pannelli sono stati valutati come “ percepibili visivamente anche da notevoli distanze come elemento dissonante”) .

La Soprintendenza, in pratica, nell’esprimere le proprie considerazioni, si è limitata quindi a fare un generico accenno alla visibilità dell’impianto, senza tuttavia chiarire da quale/i punto/i di osservazione i pannelli in questione avrebbero avuto un impatto dissonante sul contesto di riferimento.

9.3. Ma le uniche rappresentazioni fotografiche depositate agli atti del giudizio sono quelle riportate nella nota n. 1955 del 16.02.2022 che l’interessato stesso aveva trasmesso alle Amministrazioni interessate, allo scopo di fornire loro la documentazione integrativa da queste richiesta.

In particolare, in quella sede l’interessato aveva trasmesso la “ Fotomodellazione realistica dalla quale valutare le relazioni dell’intervento progettato con i valori paesaggistici tutelati, con particolare riguardo alla sistemazione complessiva del lotto e ai punti di visione della copertura dalla strada e dall’alto ” (cfr. all. n. 3 alla produzione della difesa erariale del 4.06.2025).

Ebbene, le uniche fotografie dalle quali l’impianto progettato emerge come visivamente percepibile sono quelle che erano state catturate da un drone elevatosi in volo al di sopra dell’edificio (cfr. all. citato a pp. 8, da 12 a 21; il ricorso a pag. 16 ha rimarcato trattarsi di “ scatti effettuati dall’alto, grazie al sorvolo di un drone di ultima generazione ”). Laddove da tutte le altre immagini scattate dalla strada l’impianto risulta non percepibile (cfr. all. citato a pp. da 22 a 26).

Ora, ad avviso del Collegio è evidente che per valutare la compatibilità paesaggistica di un intervento non si può prendere in considerazione il punto di vista di un drone elevatosi in volo al di sopra dell’edificio, dovendosi, al contrario, avere riguardo al punto di osservazione di un normale pedone.

Ma non risulta che la Soprintendenza abbia tenuto conto, nell’esprimere le sue considerazioni, di immagini diverse da quelle dianzi richiamate, allegate dallo stesso interessato nel corso del procedimento ma acquisite mediante un drone in volo.

Il che fa subito emergere, quindi, come i provvedimenti impugnati siano affetti da un insanabile deficit istruttorio e motivazionale.

9.4. In particolare, deve ritenersi fondato il rilievo sul difetto di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti impugnati vertente sul profilo della visibilità dell'impianto, che assume carattere logicamente preliminare, e assorbente, rispetto alla questione della sua (ipotetica) “dissonanza” con il “contesto storicizzato”.

Le determinazioni in contestazione, pur sostenendo che i pannelli sarebbero stati visibili “anche da notevoli distanze”, non hanno spiegato da quale/i punto/i di osservazione tali moduli fotovoltaici sarebbero stati, appunto, visibili, al punto di potersi cogliere come un “elemento dissonante”.

Il fatto è che, ai fini della valutazione della compatibilità paesaggistica di un intervento, non ci si può limitare a sostenere aprioristicamente che i pannelli fotovoltaici sarebbero un elemento dissonante dal contesto, dovendosi piuttosto valutare in concreto le conseguenze effettivamente percepibili della istallazione dell’impianto.

Al riguardo va richiamato, invero, il condivisibile orientamento giurisprudenziale per il quale " il favor legislativo per le fonti energetiche rinnovabili richiede di concentrare l'impedimento assoluto all'installazione di impianti fotovoltaici in zone sottoposte a vincolo paesistico unicamente nelle "aree non idonee" mentre, negli altri casi, la compatibilità dell'impianto fotovoltaico con il suddetto vincolo deve essere esaminata tenendo conto del fatto che queste tecnologie sono ormai considerate elementi normali del paesaggio; in altre parole, la presenza di pannelli sulla sommità degli edifici non può più essere percepita soltanto come un fattore di disturbo visivo, ma anche come un'evoluzione dello stile costruttivo accettata dall'ordinamento e dalla sensibilità collettiva, purché non sia modificato l'assetto esteriore complessivo dell'area circostante, paesisticamente vincolata " (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 18.07.2025, n. 1314; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 29.03.2021, n. 296).

Sotto altro profilo, va poi ribadito l’orientamento di questo stesso Tribunale secondo cui la “compatibilità delle innovazioni rispetto al vincolo paesaggistico va valutata diversamente a seconda della natura e dell’utilità delle singole opere; pertanto, l’installazione di pannelli fotovoltaici – attualmente considerati desiderabili per il contributo alla produzione di energia elettrica senza inconvenienti ambientali – non può essere vietata facendo riferimento alla loro semplice visibilità da punti di osservazioni pubblici, ma solo dando prova dell’assoluta incongruenza delle opere rispetto alle peculiarità del paesaggio” (così: TAR Lombardia - Brescia n. 372 del 2010; conf. TAR Campania – Salerno, n. 235 del 2013; ID, n. 1458 del 2017; T.A.R. Toscana, n. 357 del 2017; Tar Lombardia – Milano, n. 496 del 2018; in senso sostanzialmente analogo cfr. Cons. Stato, n. 1799 del 2012) ” (cfr. T.A.R. Molise, sentenza n. 391 del 22.11.2021).

9.5. Nel caso oggetto della presente disamina non si comprendono, dunque, le ragioni ostative all'inserimento nel paesaggio dei pannelli fotovoltaici oggetto della prescrizione, essendo laconosa, per quanto già visto, ma anche del tutto generica, la motivazione resa sul punto.

Pertanto, alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra tracciate, emerge la fondatezza del primo motivo di ricorso, nella parte in cui è stato contestato il deficit motivazionale e istruttorio dei provvedimenti impugnati. E l’illegittimità del parere della Soprintendenza impugnato non può non determinare la illegittimità derivata dell'autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’Unione dei Comuni in epigrafe.

10. I motivi di doglianza che residuano, qui non espressamente esaminati, possono allora essere reputati dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione, in quanto comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso: essi, pertanto, possono essere assorbiti.

D’altro canto, “Nel processo amministrativo costituisce jus receptum il principio secondo cui l'accoglimento di una censura, che sia in grado di provocare la caducazione dell'atto impugnato, fa venir meno l'interesse del ricorrente all'esame degli altri motivi da parte del giudice e la potestà di questi di procedere a tale esame autorizza la dichiarazione di assorbimento” (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2526/2017; T.A.R. Campania, n. 5691/2021).

11. In conclusione, il ricorso, nella sua parte impugnatoria, deve essere accolto in considerazione della fondatezza in parte qua del primo motivo di gravame, con assorbimento di tutte le restanti censure, con la conseguenza che i provvedimenti impugnati devono essere pertanto annullati.

12. Passando ora all’esame della domanda di risarcimento del danno contestualmente avanzata dalla parte ricorrente, la stessa deve però essere respinta, per la mancata dimostrazione del nesso di causalità tra provvedimento illegittimo e conseguenze dannose lamentate.

12.1. Secondo il ricorso, “ Purtroppo, la Andal Costruzioni s.r.l.s., impresa edile cui il dott. AS aveva commissionato l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione (e che, nel frattempo, aveva reperito buona parte degli infissi da installare), nell’aprile 2022 aveva deciso di sospendere l’acquisizione di commesse relative al Superbonus 110%, a causa dei continui ritardi burocratici nell’ottenere i pagamenti per le lavorazioni effettuate. Inoltre, in data 17/04/2022, non riuscendo ad accedere al proprio “cassetto fiscale” sul sito web della EM – istituto bancario cui il ricorrente si era rivolto per pianificare la cessione del credito (modalità di fruizione del Superbonus 110%) – il dott. AS veniva a conoscenza che la lavorazione della pratica era stata sospesa (all. 11), a causa dei recenti interventi legislativi che, come noto, hanno reso oltremodo difficoltosa l’ulteriore cessione e/o utilizzazione (anche da parte degli istituti di credito) del credito relativo al Superbonus 110%. Il ricorrente, dunque, contattava il consulente della EM per richiedere informazioni in merito, ottenendo dallo stesso, con mail del 06/05/2022 (all. 12), conferma sulla non recuperabilità della pratica. Ciononostante, il ricorrente, anche in considerazione del lavoro sin qui svolto e dei costi già sostenuti, decideva in data 23/04/2022 di presentare al S.U.E. del Comune di Sepino, unitamente al computo metrico successivamente adattato, la CILA relativa ai lavori di manutenzione straordinaria per l’efficientamento energetico dell’immobile (all. 13), lasciando incompleta la sezione dedicata all’impresa esecutrice, con la speranza di individuarne nel frattempo una disponibile ad accettare la commessa e di riuscire a cedere il relativo credito, così da poter ancora beneficiare dell’incentivo statale. Speranza, ad oggi, rimasta vana” (cfr. il ricorso a pag. 7).

In questa prospettiva, sempre secondo il ricorso, “ qualora le Amministrazioni coinvolte avessero assunto le determinazioni loro proprie nei termini di legge – particolarmente celeri nel caso di procedimento semplificato ex d.P.R. 31/2017 – il ricorrente avrebbe avuto maggior chance di sfruttare concretamente l’incentivo statale di cui al c.d. Decreto Rilancio (c.d. Superbonus 110%), possibilità al momento frustrate da: a) blocco all’accesso del credito da parte della EM, cui il ricorrente si era affidato per poter ottenere una cessione del credito (una delle modalità di sfruttamento del bonus fiscale statale) relativa ai lavori di efficientamento progettati e sottoposti al vaglio 27 paesaggistico (cfr. all. 11); inoltre, le recenti riforme normative in materia – intervenute durante la pendenza del procedimento di autorizzazione paesaggistica oggetto di giudizio – avendo ridotto le possibilità di plurime cessioni del credito anche da parte di enti bancari e creditizi, hanno comportato un ulteriore difficoltà per il privato, compreso l’odierno ricorrente, nell’individuare istituti bancari o creditizi disposti ad acquisire il credito relativo alle lavorazioni per il c.d. Superbonus 110%; b) difficoltà, col passare del tempo, ad individuare imprese disposte ad accollarsi commesse relative al c.d. Superbonus 110% (a causa delle criticità ad oggi riscontrate sia nel reperire il materiale edile necessario che nell’ottenere i pagamenti per i lavori effettuati con le modalità stabilite dal legislatore, il che ha condotto molti operatori economici ad abbandonare questo tipo di operazioni soggette ad incentivazione fiscale)” (cfr. il ricorso alle pagine 26 e 27).

12.2. Il Tribunale, al riguardo, deve però ricordare che, per pacifica e condivisa giurisprudenza amministrativa, " Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione; ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto o al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico " (Cons. Stato, Sez.VII, 26.03.2025, n. 2533; id. Sez. V, 21.8.2024, n. 7195;, id. Sez. IV, 31.5.2024, n. 4908; id. Sez. IV, 12.9.2023, n. 8282).

Deve poi aggiungersi che in punto di individuazione dei criteri di riparto dell'onere della prova trova piena applicazione il principio dispositivo, il quale non è in questa sede logica temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

Quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica, in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, squilibrio il quale contraddistingue però solo esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella del risarcimento dei danni, area in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina invece il riespandersi del principio dispositivo sancito in via generale dall'art. 2697, primo comma, c.c..

Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda. È quindi necessario verificare, con onere della prova a carico proprio del (presunto) danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, così pacificamente individuabili: il fatto illecito; l'evento dannoso ingiusto e il danno patrimoniale conseguente; il nesso di causalità tra il fatto illecito e il danno subito; la colpa dell'apparato amministrativo.

Dunque, il danno conseguente all'annullamento dell'atto amministrativo non è in re ipsa , ma deve essere concretamente provato (cfr. Cons. Stato Sez. VII, 26.03.2025, n. 2533; id. Sez. V, 2.02.2024, n. 1087): e questo vale, naturalmente, anche per quello da perdita di chance.

Inoltre, come già evidenziato, la carenza di prova della sussistenza di un pregiudizio non può essere sostituita dalla valutazione equitativa del Giudice: invero, secondo la giurisprudenza, " l'esercizio del potere discrezionale del giudice di liquidare il danno in via equitativa, ai sensi degli artt. 1226 e 2056 Cod. civ...presuppone che sia provata l'esistenza di danni risarcibili e risulti obiettivamente impossibile o particolarmente difficile, per la parte interessata, provare il danno nel suo preciso ammontare; non è invece possibile surrogare, in tale modo,...la mancata individuazione della prova del danno nella sua esistenza " (Cons. Stato, V, 13 marzo 2017, n. 1139).

Inoltre, " la richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della Pubblica Amministrazione " (cfr. Cons. Stato Sez. VII, 26.03.2025, n. 2533; id. Sez. VI, 19.01.2023, n. 674).

12.3. Nel caso in esame, pur essendo stata accertata l'illegittimità del provvedimento impugnato, è assente ogni allegazione, e perciò ogni possibilità di accertamento, in merito alla eventuale probabilità che, senza l'operato illegittimo dell'Amministrazione, il bene della vita preteso dal dott. AS sarebbe stato conseguito o anche soltanto più facilmente conseguibile; inoltre, non è stata fornita la prova del danno, né di un effettivo nesso causale tra il provvedimento e le voci di danno così come richieste dalla parte ricorrente.

12.4. Sotto altra angolazione, poi, il ricorso ha esso stesso ammesso l’esistenza di una serie di fattori causali autonomi, distinti dall’ agere amministrativo, che già da soli si sarebbero potuti porre in correlazione causale con le conseguenze dannose lamentate in questa sede.

Dall’attenta lettura del ricorso, infatti, emerge che l’aspirazione della parte ricorrente ad accedere alle premialità relative al cd. Superbonus 110% , sia stata frustrata essenzialmente da circostanze autonome, del tutto estranee ai procedimenti in questa sede impugnati.

Innanzitutto, non è imputabile all’Amministrazione il fatto che la proposizione della istanza del privato sia intervenuta soltanto all’approssimarsi “ del 30 giugno 2022 – termine ultimo, allora, per poter presentare un SAL del 30% al fine di poter beneficiare del Superbonus 110% di cui al c.d. Decreto Rilancio ”, onde lo stesso ricorrente ha ammesso di essere esposto “ al rischio – concreto ed attuale, considerati i tempi stringenti – di perdere la possibilità di beneficiare dell’incentivo statale ” (cfr. il ricorso a pag. 6).

Ma, soprattutto, esorbita dal perimetro dell’azione amministrativa il fatto che “ la Andal Costruzioni s.r.l.s., impresa edile cui il dott. AS aveva commissionato l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione ... nell’aprile 2022 aveva deciso di sospendere l’acquisizione di commesse relative al Superbonus 110%, a causa dei continui ritardi burocratici nell’ottenere i pagamenti per le lavorazioni effettuate ” (cfr. il ricorso a pag. 7).

Su questo piano, la parte ricorrente ha altresì ammesso:

- di non essersi accorta che la sua pratica era stata già sospesa dall’Istituto Bancario di riferimento “ a causa dei recenti interventi legislativi ”, essa stessa “non riuscendo ad accedere al proprio “cassetto fiscale” sul sito web della EM ” (cfr. il ricorso a pag. 7).

- e che solo “ in data 17/04/2022 … il dott. AS veniva a conoscenza che la lavorazione della pratica era stata sospesa (all. 11), a causa dei recenti interventi legislativi che, come noto, hanno reso oltremodo difficoltosa l’ulteriore cessione e/o utilizzazione (anche da parte degli istituti di credito) del credito relativo al Superbonus 110% ” (cfr. il ricorso a pag. 7).

D’altra parte, “ il consulente della EM … con mail del 06/05/2022 ” già aveva confermato la “ non recuperabilità della pratica ” (cfr. il ricorso a pag. 7).

“ Ciononostante, il ricorrente, anche in considerazione del lavoro sin qui svolto e dei costi già sostenuti, decideva in data 23/04/2022 di presentare al S.U.E. del Comune di Sepino, unitamente al computo metrico successivamente adattato, la CILA relativa ai lavori di manutenzione straordinaria per l’efficientamento energetico dell’immobile (all. 13), lasciando incompleta la sezione dedicata all’impresa esecutrice, con la speranza di individuarne nel frattempo una disponibile ad accettare la commessa e di riuscire a cedere il relativo credito, così da poter ancora beneficiare dell’incentivo statale ” (cfr. il ricorso a pag. 7).

Ѐ in questo contesto, dunque, di preesistente e conclamata incertezza -per non dire alta improbabilità- di ottenere il beneficio in discorso, che si è collocata l’azione amministrativa in contestazione.

In altre parole, ben prima dell’adozione dei provvedimenti impugnati, sia l’Istituto Bancario di riferimento, sia la ditta incaricata dell’esecuzione dei lavori, avevano già determinato con la propria condotta il venir meno, per l’interessato, delle possibilità di percezione del cd. Superbonus 110%, tanto che la parte ricorrente, al momento della presentazione del ricorso, nutriva dichiaratamente solo una mera “speranza” di conseguire il proprio obiettivo (cfr. il ricorso a pag. 7).

Onde, anche sotto questo profilo, la domanda di condanna al risarcimento del danno avanzata dal ricorso deve essere respinta, stante l’insussistenza del nesso di causalità tra provvedimenti illegittimi e conseguenze dannose lamentate.

12.5. In conclusione, per le ragioni sopra illustrate, la domanda risarcitoria deve pertanto essere respinta in tutte le sue componenti.

13. Quanto alla richiesta di indennizzo formulata dalla stessa ricorrente ex art. 2- bis , comma 1- bis , della legge. n. 241/1990 in relazione al ritardo con cui l’Amministrazione ha concluso il procedimento, il Collegio ritiene che anch’essa debba essere respinta.

L’art. 2- bis , comma 1- bis , della legge. n. 241/1990 dispone quanto segue. “ Fatto salvo quanto previsto dal comma 1 e ad esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, in caso di inosservanza del termine di conclusione del procedimento ad istanza di parte, per il quale sussiste l'obbligo di pronunziarsi, l'istante ha diritto di ottenere un indennizzo per il mero ritardo alle condizioni e con le modalità stabilite dalla legge o, sulla base della legge, da un regolamento emanato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400. In tal caso le somme corrisposte o da corrispondere a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento ”.

13.1. Tanto premesso, rileva il Collegio che, al fine di ottenere l’indennizzo da mero ritardo nella conclusione del procedimento previsto dall’art. 2 bis della l. n. 241/1990, l’istante è tenuto, in forza

della norma di cui all’art. 28, comma 2, del D.L. n. 69/2013, ad azionare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9- bis , della stessa legge, nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, ovvero, nel caso di procedimenti in cui intervengono più amministrazioni, a presentare istanza all’amministrazione procedente perché questa la trasmetta tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell’amministrazione responsabile del ritardo (cfr. art. 28, co. 2, D.L. n. 69/2013, conv. con l. n. 98/2013) (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. II, 526 del 23.01.2025; e nello stesso senso, da ultimo, Cass. Civile, Sezioni Unite, 3.08.2025, n. 22363).

Tale onere, nel caso in esame, non risulta tuttavia assolto.

13.2. La richiesta di indennizzo va disattesa anche in applicazione dell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ l’art. 2 - bis, comma 1 - bis della legge citata, rinvia, per l’indennizzo, alle condizioni e modalità stabilite da un regolamento governativo che, allo stato, non risulta ancora emanato ” (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. I- ter , 5.092024; id. sent. n. 17942/2023).

Sicché la carenza del presupposto del regolamento attuativo conferma l’inaccoglibilità della domanda.

13.3. In definitiva, anche la domanda di condanna all’indennizzo di cui all’art. 2- bis , comma 1- bis , della legge n. 241 del 1990 deve pertanto essere respinta.

14. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei limitati termini di cui in motivazione, con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati per l’assorbente loro deficit istruttorio e motivazionale, mentre devono essere respinte le domande di condanna al risarcimento del danno e alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’art. 2- bis , comma 1- bis , della legge n. 241 del 1990.

15. Le spese processuali, sussistendone le eccezionali ragioni previste dalla legge, possono essere infine integralmente compensate tra tutte le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

- accoglie la domanda di annullamento e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei termini di cui in motivazione;

- respinge la domanda di condanna al risarcimento del danno;

- respinge la domanda di condanna al pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 2- bis , comma 1- bis , della legge n. 241/1990.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA Gaviano, Presidente

IG LA, Referendario, Estensore

Sergio Occhionero, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG LA	LA Gaviano

IL SEGRETARIO