Pubblicato il 12/03/2025

N. 00190/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00288/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di BR (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 288 del 2024, proposto da
Comune di Palazzolo sull’Oglio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Santina Cucco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di BR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cava Rossi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Capriolo, Marcaletti Fulvio, Comune di Adro, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Regionale 23 gennaio 2024, n. XII/253, pubblicata sul Bur del 17 febbraio 2007, nella parte in cui estende anche al territorio di Palazzolo sull’Oglio la superficie del bacino estrattivo ATEg05;

- della Deliberazione n. 28/2021 del 13/07/2021 della Provincia di BR, con la quale viene adottata la proposta di nuovo piano provinciale delle cave – settori sabbia e ghiaia e argilla (decennio 2018/2028), pubblicata all’Albo Pretorio fino al 31 luglio 2021;

- di tutti gli atti presupposti e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lombardia, della Provincia di BR e di Cava Rossi S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2025 la dott.ssa Francesca Siccardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- In vista della scadenza, alla data del 25.1.2018, del Piano Cave della Provincia di BR per il settore “sabbie e ghiaie”, con delibera del Consiglio n. 30 del 27.9.2016 la Provincia di BR ha individuato le linee d’indirizzo per la redazione di un nuovo piano.

Per quanto di rilievo è stato previsto che “ 3. nell’individuazione degli Ambiti Territoriali Estrattivi (di seguito ATE) del progetto di nuovo Piano si dovrà procedere tenendo conto prioritariamente delle situazioni di attività già esistenti (articolo 6, comma 1 della legge regionale n. 14/98) con esclusione degli ATE per i quali il Piano vigente ha previsto la dismissione a seguito di ricollocazione delle attività ivi esercitate (cfr. anche NTA del PTCP vigente, articolo 35, lett. A, punto a) - IV) ”.

2.- Con Decreto del Presidente n. 335/2018 la Provincia ha, quindi, dato avvio, ai sensi dell’art. 7 della L.R. Lombardia 14/1998, al procedimento di redazione del nuovo Piano cave per i settori merceologici della sabbia-ghiaia e argilla ed alla contestuale procedura di Valutazione Ambientale Strategica, integrata con la Valutazione di Incidenza.

3.- Con decreto del Presidente della Provincia n. 252 del 10.10.2020 è stata depositata una prima proposta di piano, revocato con successivo decreto n. 29 del 10.2.2021 in ragione di “ un errore materiale relativo al calcolo dei fabbisogni di piano ”, con pubblicazione di una nuova proposta sulla quale, ai sensi del già menzionato art. 7, comma 3, della legge regionale n. 14 del 1998, sarebbero dovute acquisirsi le osservazioni da parte del pubblico interessato.

4.1- Con decreto n. 6615 del 18.5.2021, il Dirigente della Struttura Natura e Biodiversità ha espresso valutazione d’incidenza positiva, con prescrizioni, sulla proposta di Piano cave, visto il rapporto ambientale e la valutazione di incidenza redatti dalla Provincia di BR.

4.2.- L’Autorità Competente per la VAS, d’intesa con l’Autorità procedente, con decreto n. 108972 del 30.6.2021 ha reso parere motivato positivo condizionato al recepimento delle variazioni, integrazioni e condizioni indicate nel documento istruttorio denominato “ 3g-Esame dei pareri e delle osservazioni ”.

4.3.- Con riferimento all’ATE g05, esaminate le osservazioni proposte dal Consorzio per la tutela del AN, da Terna Rete Italia e dal Comune di Capriolo, la Provincia di BR ha ritenuto “ non accoglibile la richiesta di non prevedere l’ampliamento dell’ATE in quanto non motivata dalla rappresentazione della sussistenza di particolari elementi che lo impedirebbero in concreto, richiamandosi altresì gli indirizzi e i criteri generali del piano e comunque precisando che l’ampliamento nella zona retinata (puntinato) - ridefinita in considerazione dell’opportunità di escludervi il terreno che separa l’ATE dagli edifici in lato EST e di mantenere una fascia verde interna all’ATE a tutela del varco: cfr. oss. n. 69. - è comunque condizionato agli accertamenti giacimentologici previsti dalla scheda di piano. Il recupero finale è di tipo naturalistico o a verde pubblico attrezzato laddove convenuto con il Comune e non sono indicati, fatto salvo quanto indicato dal Comune nel proprio parere (v. oss. n. 69), usi produttivi, fermo restando che la materia della localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti è rimessa ad altra autonoma normativa e agli strumenti pianificatori da essa previsti ”.

5.- Con deliberazione n. 28 del 13.7.2021 la Provincia di BR ha adottato in via definitiva la proposta di piano ai sensi della L.R. Lombardia n. 14/1998, includendo parte del territorio comunale di Palazzolo sull’Oglio all’interno del bacino estrattivo ATE g05 e procedendo alla sua trasmissione alla Regione Lombardia per l’approvazione finale.

6.- Il Comune di Palazzolo sull’Oglio ha, quindi, presentato osservazioni alla Giunta regionale “ evidenziando la necessità di stralciare i mappali 1,2,3 e 74 del fg 41 dell’ATEg5 , inseriti dalla Provincia per l’ampliamento dell’ambito. Tale ampliamento in contrasto con la legge 31 (consumo del suolo) e con il PTRA AN in quanto i mappali non sono mai stati interessati da attività estrattiva e attualmente destinati ad attività agricola ”.

7.1.- All’esito dell’istruttoria condotta dagli uffici regionali è emersa la necessità, in relazione ad alcuni ambiti estrattivi, di procedere con un supplemento della VAS.

7.2.- Gli Uffici regionali hanno espletato l’istruttoria di competenza, recependo parzialmente alcune delle osservazioni, non valutate nel procedimento di VAS, con conseguenti modifiche in relazione ad alcuni ambiti territoriali estrattivi e pubblicazione delle medesime, con la messa a disposizione dei documenti di Piano e della Valutazione ambientale.

7.3.- Il Comune di Palazzolo ha, quindi, presentato nuove osservazioni, nella sostanza sovrapponibili a quelle già proposte.

7.4.- In data 17.8.2022 il Comitato Tecnico istituito in sede regionale ha rilasciato il proprio parere favorevole al piano, recepito dalla Giunta con delibera n. 7208 del 24.10.2022 e trasmesso al Consiglio Regionale per la definitiva approvazione, che tuttavia non è intervenuta a causa della scadenza anticipata della legislatura.

8.- Insediati i nuovi organi regionali, con delibera n. 388 del 29.5.2023 la Giunta regionale ha riapprovato la proposta di piano, accogliendo le osservazioni del Comune di Palazzolo e stralciando i mappali siti sul suo territorio dal bacino estrattivo ATE g05, procedendo alla trasmissione dei relativi documenti alla VI Commissione per l’esame preliminare ed al Consiglio Regionale per la definitiva approvazione.

9.- L’esame svolto in Commissione relativamente all’ATE g05 non ha portato ad alcuna modifica rispetto alla proposta della Giunta: di conseguenza è stata fissata la seduta del 23.1.2024 per la votazione del Consiglio regionale.

10.- In data 22.1.2024 un gruppo consiliare ha proposto l’emendamento n. 7 alla proposta di piano, volto a reinserire “ nell’ATEg5 le aree in comune di Palazzolo, stralciate dalla Giunta, come previste dalla proposta di Piano cave adottata dalla Provincia con d.p.c. n. 28 del 13.07.2021 a condizione che venga realizzata la viabilità prevista dall’accordo sottoscritto fra l’operatore e il comune di Adro ”.

11.- Con delibera 253 del 23.1.2024, pubblicata nel BURL n. 7 in data 17.2.2024, il Consiglio Regionale ha approvato in via definitiva il piano, che, recependo l’emendamento n. 7, ha reinserito le aree site nel Comune di Palazzolo sull'Oglio all’interno dell’ATE g05, in aderenza a quanto era stato originariamente previsto dalla proposta di Piano cave adottato dalla Provincia con la delibera n. 28 del 13.7.2021.

12.- Con ricorso notificato alla Regione Lombardia ed alla Provincia di BR, nonché ai controinteressati Cava Rossi S.r.l., Comune di Capriolo, Comune di Adro e Fulvio Marcaletti, successivamente depositato, il Comune di Palazzolo sull’Oglio ha impugnato il Piano cave della Provincia di BR, nella parte in cui ha esteso sul proprio territorio la superficie del bacino estrattivo ATE g05, nonché la precedente delibera n. 28 del 13.7.2021 della Provincia di BR di proposta del nuovo piano cave – settori sabbia, ghiaia ed argilla, chiedendone l’annullamento.

13.- Si sono costituite le Amministrazioni resistenti, nonché i controinteressati Cava Rossi S.r.l. ed il Comune di Adro.

Quest’ultimo ha poi depositato espressa rinuncia alla costituzione in giudizio.

14.- Nei termini di legge sono stati depositati documenti, memorie e repliche.

15.- All’udienza del 15.1.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il primo motivo di ricorso il Comune di Palazzolo sull’Oglio deduce “ violazione di legge (art. 7, co. 4, della l.r. n. 14 del 1998). eccesso di potere sotto i profili della insufficiente motivazione. violazione di legge (art. 16 legge n. 241 del 1990; art. 97 cost) ”.

Secondo il ricorrente la delibera del Consiglio Regionale lombardo n. XII/253 del 23.1.2024 sarebbe affetta da vizio motivazionale: difetterebbe una congrua spiegazione a fondamento tanto del discostamento dalla proposta della Giunta, quanto della conferma della proposta a suo tempo effettuata dalla Provincia di BR, e, comunque, non sarebbero state prese in considerazione alcuna le osservazioni dallo stesso presentate nel corso del procedimento.

Il Comune di Palazzolo sull’Oglio ha censurato, altresì, la motivazione dell’emendamento n. 7, la cui approvazione ha portato alla reintroduzione delle aree site nel suo territorio all’interno dell’ATE g05: non sarebbe comprensibile la ragione per cui un asserito accordo (peraltro mai osteso, neppure a seguito di formale richiesta) tra un operatore economico ed un Comune terzo (Adro) legittimerebbe l’inclusione nell’ambito del Piano Cave di mappali siti nel Comune ricorrente, anche in considerazione della mancata enunciazione dei vantaggi che lo stesso ricaverebbe dalla realizzazione della viabilità. Il tutto a prescindere dal fatto che il proprio mancato coinvolgimento nell’accordo appaleserebbe l’assenza di diretti interventi nelle aree di suo interesse e di conseguenti benefici.

2.- Il secondo motivo di ricorso lamenta “ violazione di legge (artt. 6 e ss.g.. del d.lgs n. 152 del 2006; art. 4 l.r. n. 12 del 2005). eccesso di potere sotto i profili della insufficiente motivazione). violazione di legge (legge n. 241 del 1990; art. 97 cost) ”: l’illegittimità del provvedimento riguarderebbe altresì il contrasto dello stesso rispetto alla VAS approvata con il parere finale del 19.10.2022, reso sulla proposta che aveva estromesso le aree del Comune di Palazzolo sull’Oglio dall’ATE g05.

Per tale ragione, quindi, la delibera gravata avrebbe dovuto spiegare le ragioni dell’inclusione ed i motivi per i quali tale inclusione non avrebbe avuto incidenza sulla valutazione ambientale strategica dell’inclusione medesima.

3.- Il terzo motivo di ricorso censura “ violazione del piano territoriale regionale d’area della franciacorta. violazione di legge (art. 10, co 2, della l.r. n. 14 del 1998; artt. 2, co. 1bis e 20, commi 1,4,5,6 della l.r. n. 12 del 2005; art., l.r. n.31 del 2014) ”: l’inclusione nell’ATE g05 delle aree insite nel Comune di Palazzolo sull’Oglio violerebbe i principi sanciti nel Piano Territoriale Regionale d’Area (PTRA) AN, tra cui la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione urbana/territoriale, la promozione dell’attrattività paesaggistica e la competitività territoriale, il recupero delle aree estrattive, avendo il Piano ampliato l’area del bacino estrattivo.

Tale contrasto andrebbe risolto con la prevalenza del PTRA sul Piano Cave, come emergerebbe dall’art. 2, comma 1 bis , della L.R. Lombardia n.12/2005.

4.- Con il quarto ed ultimo motivo di ricorso il Comune di Palazzolo sull’Oglio sostiene “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, co.2, della L.R. n.14 del 1998. Violazione dei criteri stabiliti dalla Deliberazione del Consiglio Provinciale n. 30 del 27 settembre 2016. Violazione degli indirizzi per la formazione del nuovo Piano Provinciale, settore sabbia e ghiaia ”: a suo dire la delibera impugnata contrasterebbe con la delibera provinciale di indirizzo alla pianificazione, che individua quale criterio direttivo la considerazione delle attività preesistenti, delle riserve previste dal giacimento, e l’obiettivo di limitare il consumo del suolo.

5.- Il Collegio esamina per primo il III motivo di ricorso, che è infondato, non ravvisandosi alcun conflitto tra le previsioni di cui al PTRA AN e il Piano Cave impugnato.

Infatti gli stralci del Documento di Piano riportati in ricorso si riferiscono al recupero delle cave cessate o delle quali si prevede la cessazione – dismissione (nello stesso si legge “ Una volta esaurita l’attività di escavazione, le aree estrattive si configurano come aree prioritarie per la riqualificazione e rigenerazione… ”), ma non già di cave di cui sia riproposta l’attività estrattiva, in quanto ancora sfruttabili: cosicché le previsioni invocate non trovano applicazione nel caso di specie.

Inoltre l’inserimento dei mappali 1, 2, 3 e 74 del foglio 41, siti nel Comune di Palazzolo, nell’ATE g05 non violerebbe previsioni di più ampio respiro del PTRA AN, che non le inserisce tra quelle riconosciute Denominazione di origine (né DOC né tantomeno DOCG), vieppiù considerando che le specifiche prescrizioni contenute nella scheda dell’ATE g05 sono funzionali ad un complessivo recupero delle aree, in piena coerenza con la strategia di area vasta di cui al PTRA AN.

In ogni caso, neppure è corretta la ricostruzione del rapporto gerarchico tra i due piani: il PRTA AN ed il Piano Cave, infatti, hanno pari grado, posto che

- l’art. 2, comma 2, della L.R. 12/2005 prevede: “ I piani si caratterizzano ed articolano sia in ragione del diverso ambito territoriale cui si riferiscono sia in virtù del contenuto e della funzione svolta dagli stessi ”;

- l’art 10, comma 1, della L.R. Lombardia n. 14/1998 prevede: “ Il piano, approvato dal Consiglio regionale, ha il valore e gli effetti di piano territoriale regionale relativo ad un settore funzionale… ”.

Tali previsioni costituiscono disciplina speciale rispetto a quella di cui all’art. 2, comma 1 bis, L.R. 12/2005, invocata dal Comune ricorrente (secondo cui “ Il Piano territoriale regionale (PTR) costituisce il piano di riferimento ai fini della coerenza delle politiche regionali e dei piani e programmi di settore con ricadute territoriali, nonché degli strumenti della pianificazione urbanistica e territoriale ai vari livelli ”).

Così, a parità di livello, in applicazione del principio cronologico il Piano cave, posteriore nel tempo, risulterebbe in concreto prevalente.

6.- È, invece, fondato il I motivo di ricorso.

Pur non ignorando il Collegio il condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo cui l’approvazione dei Piani Cave non è soggetto ad uno stringente onere motivazionale, a meno che non si verifichi un discostamento, in sede regionale, dalla proposta in sede provinciale, proprio per l'amplissima valutazione discrezionale - insindacabile nel merito - rimessa all’Amministrazione, si rammenta come tali atti pianificatori siano comunque censurabili, oltre che per violazione di legge, anche “ per illogicità o irragionevolezza ovvero insufficienza della motivazione ” (C.d.S., Sez. V, n. 8718 del 4.11.2024).

Nel caso di specie - come riconosciuto in atti dalla stessa Regione Lombardia - la decisione del consiglio regionale di reinserire le aree site nel Comune di Palazzolo sull’Oglio all’interno dell’ambito ATE g05 trova il suo fondamento nelle enunciazioni dell’emendamento n. 7, della cui approvazione è frutto, operando una motivazione per relationem , seppur in forma implicita.

Detto emendamento specifica: “ il reinserimento delle aree in comune di Palazzolo sull'Oglio consente la realizzazione di una nuova viabilità di collegamento tra la zona industriate a sud dell’ATE e il casello dell'Autostrada A4 di Palazzolo sull'Oglio, come previsto nell'accordo tra Operatore e Comune di Adro; tale intervento, una volta realizzato, migliorerà notevolmente la viabilità esistente costituendo un indubbio vantaggio ambientale per l'intera collettività, offrendo, anche per il traffico veicolare dei mezzi pesanti che dalla zona industriale si collegano al casello autostradale, una valida e concreta alternativa alla viabilità esistente… ”.

Pare, pertanto, sussistente il denunziato vizio di eccesso di potere, essendo la suddetta motivazione effettivamente incongrua, tenuto conto del contesto di riferimento e del supporto istruttorio agli atti.

Non si comprende, infatti, quale sia il nesso tra la scelta di reintrodurre le aree site nel Comune di Palazzolo sull’Oglio all’interno dell’ATE g05 e un accordo tra un operatore economico terzo e il Comune di Adro circa la realizzazione di “ una nuova viabilità ”, accordo non circostanziato nel provvedimento e nemmeno versato in giudizio dall’Amministrazione: sicché non è dato sapere chi sia l’operatore economico, quali la portata dell’asserita viabilità da realizzare e le relative tempistiche, e così le ipotetiche ricadute positive sull’ambiente e sulla collettività.

Del resto, come rilevato da parte ricorrente, appare difficile ciò che l’emendamento tautologicamente afferma, ovverosia che l’intervento interessi in qualsivoglia modo il territorio palazzolese, non essendo il relativo Comune stato in alcun modo interessato o fatto parte dell’accordo stesso.

7.- In accoglimento del I motivo di ricorso, quindi, l’impugnata Deliberazione del Consiglio Regionale 23.1.2024, n. XII/253, va annullata, limitatamente all’estensione al territorio del Comune di Palazzolo sull’Oglio della superficie del bacino estrattivo ATE g05, e di conseguenza restano salvi gli atti compiuti antecedentemente all’approvazione del Piano da parte del Consiglio regionale.

Ciò consente l’assorbimento del II e del IV motivo di doglianza, avendo l’interesse del ricorrente ottenuto piena soddisfazione con l’annullamento disposto con la presente pronuncia.

8.- In considerazione della complessità e della peculiarità del contenzioso le spese di lite meritano compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parziale accoglimento dello stesso, annulla l’impugnata d.c.r. 23 gennaio 2024, n. XII/253, limitatamente alla parte in cui estende anche al territorio di Palazzolo sull’Oglio la superficie del bacino estrattivo ATEg05.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Francesca Siccardi, Referendario, Estensore

Beatrice Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Siccardi	Angelo Gabbricci

IL SEGRETARIO