Pubblicato il 04/08/2023

N. 00610/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00333/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 333 del 2023, proposto da Sistemi RI LE s.r.l. (in forma abbreviata Selt), in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentata e difesa dall'avvocato Sara Merella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ON s.p.A., in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Tassoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di UN EN Società consortile a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentata e difesa dagli avvocati Ida Castaldo, Francesca Venuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del rigetto dell'istanza di accesso del 21 febbraio 2023 presentata dalla ricorrente, comunicato con nota prot. E-DIS - 11/04/2023 - 0402185 dell'11 aprile 2023 di ON S.p.a. - Infrastrutture e Reti Italia - Area Regionale Sardegna;

nonché per l'accertamento

del diritto della ricorrente ad ottenere il rilascio della documentazione richiesta con l'istanza sopra citata, con condanna di ON S.p.a. all'esibizione e consegna della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ON S.p.A. e dell’UN EN Società consortile a responsabilità limitata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 luglio 2023 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Sistemi RI LE s.r.l. (in forma abbreviata SE) ha agito in giudizio per l’accertamento dell’illegittimità del rigetto dell'istanza di accesso del 21 febbraio 2023, comunicato con nota prot. E-DIS - 11/04/2023 - 0402185 dell'11 aprile 2023 di E-distribuzione S.p.a. - Infrastrutture e Reti Italia - Area Regionale Sardegna, chiedendo la condanna della stessa al rilascio della documentazione richiesta.

In fatto ha allegato che la controinteressata UN EN si è aggiudicata un appalto indetto da ON, relativamente ad interventi di installazione e manutenzione sulle linee elettriche in MT e BT da eseguirsi in Sardegna, con stipulazione tra i menzionati soggetti delle seguenti lettere di incarico: n. 8400110013 del 4 agosto 2017 e n. 8400109929.

In forza di detto appalto sono intercorsi rapporti contrattuali tra UN EN e SE, in quanto quest'ultima è stata incaricata di eseguire per conto della controinteressata le opere sulle reti elettriche di media e bassa tensione.

Ogni lavorazione eseguita da SE in favore di UN EN era dettagliatamente descritta in una “LCL” (Lettera Consegna Lavori) emessa dalla stazione appaltante con uno specifico numero seriale, e per ciascuna “LCL” la UN EN ha ricevuto dalla stazione appaltante il “benestare” alla fatturazione, percependo il corrispettivo contrattualmente pattuito, come risulta dalla nota prot. 0413469 del 13 aprile 2023.

La UN EN ha periodicamente comunicato i dati a SE, chiedendo alla stessa di emettere a sua volta le relative fatture per procedere al pagamento delle lavorazioni eseguite in favore della ricorrente, ma dal mese di giugno 2021 sono cessati i pagamenti sulle fatture già emesse e non è stata più richiesta l'emissione delle fatture per gli ulteriori interventi eseguiti da SE.

La ricorrente ha quindi promosso un contenzioso in sede civile nei confronti della controinteressata, ottenendo l'emissione di un decreto ingiuntivo immediatamente esecutivo del Tribunale di Cagliari per le fatture già emesse.

Per quanto attiene invece le LCL eseguite da SE e non ancora fatturate a causa della mancata richiesta di emissione delle fatture da parte di UN EN (che tuttavia ha già incassato i corrispettivi da ON), con nota del 21 febbraio 2023, la SE ha formulato istanza di accesso a ON ex Legge n. 241/1990, nella quale ha dato atto del rifiuto della UN EN di corrispondere quanto dovuto e di fornire i dati e i documenti relativi ai rapporti contrattuali intercorsi tra le due Società.

In particolare, la ricorrente ha chiesto a ON i documenti relativi alle LCL indicate nel prospetto allegato all’istanza, nonché la copia dei bonifici eseguiti in favore della controinteressata e la corrispondenza intervenuta tra ON e UN EN rispetto ai vari pagamenti, stante l'esigenza di tutelare giudizialmente i propri diritti.

Con nota dell'11 aprile 2023 ON ha tuttavia respinto l’istanza di accesso, ritenendola non rispondente alle finalità della Legge n. 241/90, ma precisando comunque che “ i corrispettivi relativi alle Lettere Consegna Lavori (LCL) ricomprese nell’elenco allegato alla presente, sono stati regolarmente versati da e-distribuzione spa ad UN EN Societa Consortile, titolare del rapporto contrattuale di appalto, per le LCL relative ad attività eseguite (pari a 173 LCL su un totale di 357) ”.

Ad avviso della ricorrente il rigetto dell'istanza di accesso sarebbe illegittimo rientrando i documenti richiesti nell’ambito di quelli previsti dalla Legge n. 241 del 1990, e non sussistendo motivi ostativi alla consegna degli stessi, atteso che l'art. 22 della Legge n. 241/1990 considera suscettibile di accesso ogni documento amministrativo, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6, nel cui ambito non rientrano quelli oggetto dell’odierno giudizio, stanti anche le esigenze di difesa dell’istante, concretamente rappresentate dalla stessa nell’istanza di accesso, e a nulla rilevando la possibilità di ottenere tali documenti ex artt. 210, 211 e 213 c.p.c., ovvero ex artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., nell’ambito dell’eventuale giudizio civile instaurato.

La controinteressata ed ON si sono costituite contestando quanto ex adverso dedotto e insistendo per il rigetto del ricorso.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto.

Invero, nel caso in esame sicuramente trova applicazione la Legge n. 241/1990, atteso che, da un lato, la resistente è una Società che gestisce un servizio pubblico, dall’altro sussiste il collegamento funzionale e strumentale degli atti oggetto di accesso, con lo svolgimento del servizio di pubblico interesse in questione, sicché resta solo da accertare se sussistano in concreto i presupposti per il riconoscimento del diritto di accesso in favore della ricorrente.

Al riguardo, l’art. 22 della Legge n. 241 del 1990, posto da SE alla base dell’istanza articolata, stabilisce che l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza, sicché è suscettibile di accesso ogni documento amministrativo detenuto da una Pubblica Amministrazione e concernente attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della relativa disciplina sostanziale, fatta eccezione dei documenti indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

Pertanto, alla luce di tale normativa, l’accessibilità degli atti in possesso delle Pubbliche Amministrazioni costituisce la regola e può essere limitato solo in presenza delle specifiche ragioni contenute nell’art. 24 commi 1, 2, 3, 5 e 6, nel cui ambito non è pacificamente riconducibile quella in esame.

Inoltre, per quanto attiene alla fattispecie in esame, ex art. 24 comma 7 della Legge n. 241 del 1990: " deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

La portata di tale norma è stata chiarita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 19 del 2020, nella quale è stato evidenziato che “ l’utilizzo dell’avverbio «comunque» denota la volontà del legislatore di non “appiattire” l’istituto dell’accesso amministrativo sulla sola prospettiva della partecipazione, dell’imparzialità e della trasparenza, e corrobora la tesi che esistano, all’interno della fattispecie giuridica generale dell’accesso, due anime che vi convivono, dando luogo a due fattispecie particolari, di cui una (e cioè quella relativa all’accesso c.d. difensivo) può addirittura operare quale eccezione al catalogo di esclusioni previste per l’altra (e cioè, l’accesso partecipativo), salvi gli opportuni temperamenti in sede di bilanciamento in concreto dei contrapposti interessi (v. C.d.S., Sez. VI, ord. 7 febbraio 2014, n. 600) ”.

Pertanto, in materia di accesso c.d. difensivo vige la regola dell’accessibilità massima, e quindi di norma occorre dare prevalenza alle esigenze di tutela dei diritti da parte dell’interessato, rispetto alle contrapposte esigenze in gioco.

Sul punto, a giustificazione del diniego opposto alla SE, sia l’ON che la controinteressata sostengono che la richiedente non avrebbe compiutamente allegato le esigenze di difesa poste alla base dell’accesso invocato, sicché l’istanza sarebbe stata legittimamente respinta in quanto non riconducibile nell’ambito della Legge n. 241 del 1990, come argomentato nel provvedimento impugnato.

In realtà nell’istanza di accesso la SE ha compiutamente rappresentato, sia il rapporto giuridico sottostante la richiesta (i contratti tra ON s.p.a. ed UN EN e l’incarico di UN EN a SE s.p.a. per l’esecuzione delle lavorazioni oggetto di tali contratti), che le ragioni di difesa connesse all’ottenimento dei documenti richiesti (legate all’asserito rifiuto da parte di UN EN di corrispondere a SE i corrispettivi delle lavorazioni effettuate).

E non può certo valere a giustificare il diniego opposto, il fatto che SE non abbia allegato all’istanza il decreto ingiuntivo che ha poi prodotto in giudizio, oppure che non abbia dimostrato di essere nelle condizioni per poter instaurare un giudizio civile nei confronti della controinteressata, dimostrando l’effettiva sussistenza dell’inadempimento eccepito, atteso che tali aspetti attengono all’accertamento della fondatezza sostanziale della pretesa sostanziale di SE, che sarà eventualmente oggetto di valutazione da parte del Giudice Ordinario, competendo all’Amministrazione in sede di accesso la sola verifica dell’astratta riconducibilità degli atti richiesti alle esigenze di difesa prospettate.

Del pari, neppure può negarsi l’accesso richiesto sulla base del fatto che la ricorrente potrebbe ottenere gli stessi atti in sede civile ex art, 210, 211 e 213 c.p.c., tenuto conto, da un lato, della necessità di disporre degli stessi proprio per azionare se del caso il giudizio civile (anche in via monitoria); dall’altro, del fatto che la stessa Adunanza Plenaria nella sentenza citata ha chiarito che: “ l’accesso difensivo ha una duplice natura giuridica, sostanziale e processuale. La natura sostanziale dipende dall’essere, l’accesso, una situazione strumentale per la tutela di una situazione giuridica finale (Adunanza 8 plenaria n. 6/2006); la natura processuale consiste nel fatto che il legislatore ha voluto fornire di “azione” la “pretesa” di conoscenza, rendendo effettivo e, a sua volta, giuridicamente tutelabile e giustiziabile l’eventuale illegittimo diniego o silenzio (v. l’art. 116 c.p.a.). Viceversa, gli strumenti di acquisizione probatoria, sia quelli generali di cui agli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., sia quelli particolari di cui agli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., si muovono esclusivamente sul piano e all’interno del processo; sono assoggettati alla prudente valutazione del giudice; eventuali rigetti non sono autonomamente impugnabili o ricorribili, potendo gli eventuali vizi dell’istruttoria rilevare come motivi di impugnazione della sentenza ”, anche perché “ l’acquisizione al di fuori del giudizio dei documenti dei quali la parte intende avvalersi in un giudizio civile (sia futuro sia già pendente), sulla base di norme di diritto sostanziale che ne consentano l’acquisizione (come, appunto, per i documenti amministrativi, la disciplina dell’accesso documentale difensivo) è un’attività di ricerca della prova del tutto fisiologica, non solo consentita dall’ordinamento, ma oggetto di un preciso onere a carico della parte a ciò legittimata ”.

E che nel caso in esame per ON vi fossero tutti gli estremi per comprendere anche la riconducibilità dei documenti richiesti dalla ricorrente al diritto di difesa rappresentato nell’istanza, si evince dalla stessa comunicazione della resistente che, nella nota dell’11 aprile 2023, ha infatti allegato l’elenco delle LCL eseguite da SE con la specificazione di quelle cancellate, quelle completate e quelle pagate; inoltre ON, dopo il diniego all’accesso, ha inviato ad UN EN e a SE la nota del 13 aprile 2023 con oggetto: “Contratti 8400110013 e 8400109929 - Attività SE Spa”, che ulteriormente dimostra la consapevolezza da parte di ON della situazione controversa sottostante la richiesta di accesso.

Pertanto, sulla base delle ragioni esposte, il ricorso va accolto, con annullamento del diniego impugnato, e condanna di ON a consegnare alla ricorrente la documentazione richiesta, entro trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenze, ovvero dalla notificazione della stessa, se anteriormente eseguita.

Le spese di lite possono tuttavia essere compensate, tenuto conto delle ragioni della decisione assunta e della novità anche in fatto della specifica fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato;

- condanna ON a consentire l’accesso richiesto dalla ricorrente, consegnando alla stessa la documentazione richiesta nell’istanza del 21 febbraio 2023, entro trenta giorni;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 26 luglio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO