Pubblicato il 18/02/2026

N. 00509/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01117/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1117 del 2025, proposto da
LZ S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Trimboli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Modica, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Borgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Azione di risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Modica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la dott.ssa IS ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente ha riassunto il processo, a norma dell’art. 11 c.p.a., a seguito di declaratoria del difetto di giurisdizione da parte del Tribunale di Ragusa con sentenza n. 313 in data 1 marzo 2025, la quale di seguito, testualmente, si richiama - per esigenze di economia processuale - quanto alla sintetica esposizione della vicenda procedimentale da cui sono scaturite le domande formulate in ricorso.

A seguito dell’approvazione del “piano nazionale di edilizia abitativa” la Regione Siciliana ha pubblicato, sotto l’egida dell’Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità (di seguito anche “A.R.I.”), il 16 luglio 2020, sulla G.U.R.S. n. 32, p. I, un bando rivolto ai Comuni Siciliani per l’accesso ai contributi per i “Programmi integrati per il recupero e la riqualificazione della città” che i Comuni dovevano promuovere in concorso con soggetti privati.

Il Comune di Modica, intendendo realizzare il recupero e la riqualificazione delle aree comunali degradate poste a valle di Via Fontana, ha assunto la delibera di Giunta Municipale del 9 agosto 2010, n. 231, per la pubblicazione di un apposito avviso, rivolto ai soggetti ovvero alle imprese che ne avessero avuto interesse, per la presentazione di proposte di Programmi integrati, confacenti agli obiettivi di riqualificazione della predetta zona urbana, da presentare all’Assessorato Regionale Infrastrutture.

La società ricorrente, valutata tale opportunità, ha partecipato alla predetta selezione e ha presentato il 6 settembre 2010 una proposta per la realizzazione del programma edilizio denominato “Via Fontana”, allocato per come indicato dal Comune nelle aree comunali poste a valle della stessa Via Fontana, allegando tutta la documentazione del caso.

Il Comune, valutato il programma proposto dalla società esponente, l’ha trovato rispondente alle proprie indicazioni e interessi, e lo ha favorevolmente selezionato e poi approvato con delibera di Giunta Municipale dell’11 settembre 2010, n. 248, così definendo l’ambito procedimentale. Il Comune, quindi, con nota del 13 settembre 2010, prot. n. 49179, ha trasmesso il progetto così selezionato (e connessa documentazione) all’A.R.I., per concorrere all’assegnazione del finanziamento di cui sopra detto.

L’A.R.I., con decreto del 31 gennaio 2011, n. 151, ha approvato la graduatoria degli interventi ammessi a finanziamento e, fra questi, il Comune si è collocato al secondo posto della predetta graduatoria regionale, conseguendo il finanziamento. L’A.R.I., quindi, con nota del 3 marzo 2011, prot. n. 19075 (al protocollo del Comune del 21 marzo 2011, n. 15625), ha comunicato il buon esito della selezione e ha precisato che il progetto definitivo del programma approvato sarebbe stato chiesto successivamente alla sottoscrizione dell’Accordo di Programma Quadro di cui al D.P.C.M. del 16 luglio 2009. Il Comune, quindi, con nota del 31 marzo 2011, n. 17998 di protocollo, ha comunicato alla ricorrente il buon esito della selezione regionale e l’ammissione a finanziamento nei termini anzidetti del progetto che era stato approvato con la delibera di G.M. n. 248/2010.

Il 19 ottobre 2011 è sopraggiunta la sottoscrizione dell’Accordo di Programma Quadro di cui detto tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità, e quindi l’A.R.I., per dare seguito (nelle more della registrazione dell’accordo di programma da parte della Corte dei Conti) alla procedura e concluderla adeguatamente, ha chiesto al Comune, con nota del 13 novembre 2011, n. 109986 prot., la documentazione di riferimento. Il Comune, con nota del 12 gennaio 2012, n. 1988, ha comunicato alla società le richieste regionali, invitandola a presentare il progetto definitivo da sottoporre agli organi competenti.

La società esponente, quindi, completate le attività progettuali, ha presentato il 21 maggio 2012 al Comune (presso l’Ufficio Tecnico Comunale, al protocollo n. 28160) gli atti (e relative copie) inerenti al progetto definitivo del programma integrato.

Il Comune, poi, con nota dell’8 giugno 2012, n. 32648, inviata pure all’A.R.I., ha invitato l’ingegnere capo dell’Ufficio del Genio Civile di Ragusa a convocare la conferenza speciale di servizi ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, per dare seguito all’istruttoria inerente agli atti progettuali in questione.

L’A.R.I., intanto, permanendo la predetta fase procedimentale, con nota del 24 settembre 2012, n. 84254, ha rinnovato l’invito alla trasmissione della documentazione richiesta (compreso il progetto definitivo-esecutivo del programma integrato, al fine di scongiurare la perdita del cofinanziamento regionale/statale), e di una relazione sullo stato procedimentale del progetto. La società esponente, in data 18 febbraio 2013, ha effettuato un ulteriore deposito di documenti progettuali, richiesti dal Comune per la procedura di V.I.A. da espletare in sede regionale (presso il competente Assessorato Territorio e Ambiente). Il Comune, nelle more di ciò, ha trasmesso i predetti atti progettuali all’Assessorato Territorio e Ambiente e, con altra nota del 26 giugno 2013, n. 31654, pervenuta il 3 luglio 2013, ha trasmesso al medesimo Assessorato ulteriori documenti e tavole progettuali inerenti alla V.A.S..

Il 17 febbraio 2014 è giunta al Comune una ulteriore nota n. 7370 di prot. dell’A.R.I., con cui, evidenziato che ancora non era stato inviato il progetto definitivo (trasmesso soltanto all’Assessorato al Territorio) sono stati assegnati ulteriori 15 giorni (al Comune convenuto) per disporre tale invio, pena la revoca del finanziamento (regionale/statale).

Con decreto n. 1531 del 30 giugno 2014, pubblicato sulla G.U.R.S. n. 29 del 18 luglio 2014, il dirigente generale dell’A.R.I. ha revocato il finanziamento, rilevando che in seguito alla richiesta dello stesso Comune di Modica, contenuta nella nota n. 32648 dell’8 giugno 2012, l’ingegnere capo del Genio Civile di Ragusa non aveva convocato la “conferenza speciale di servizi”, prevista dall’art. 5 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, e che in seguito all’ulteriore termine di 15 giorni, assegnato dall’A.R.I. con nota n. 7099 del 14 febbraio 2014, non era stato trasmesso il progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti.

La ricorrente, con istanza del 5 agosto 2014, ha chiesto all’A.R.I. la revoca del decreto del dirigente generale n. 1531 del 30 giugno 2014 e la nomina di un Commissario ad acta presso l’Ufficio del Genio Civile di Ragusa, per compiere l’attività che questo ritardava. L’amministrazione regionale non ha dato riscontro all’istanza e la società, con ricorso del 27 maggio 2015, ha contestato innanzi al T.A.R. Catania il silenzio serbato sulla predetta istanza del 5 agosto 2014. Nel processo si sono costituiti l’A.R.I. e il Comune. Con sentenza in data 13 novembre 2015, n. 2633, il T.A.R. ha dichiarato inammissibile il ricorso per non avere la ricorrente tempestivamente impugnato il decreto di revoca del finanziamento.

La ricorrente deduce che il Comune ha tenuto un comportamento scorretto, violando le regole di buona fede e lealtà contrattuale e ledendo l’affidamento della società, in quanto: - ha lasciato revocare il finanziamento, non avendo dato riscontro alla nota dell’A.R.I. n. 7099 del 14 febbraio 2014, con la quale veniva sollecitata la trasmissione del progetto definitivo, approvato dagli organi competenti; - non ha assunto alcuna iniziativa amministrativa né stragiudiziale né giudiziale in relazione al decreto del dirigente generale dell’A.R.I. n. 1531 del 30 giugno 2014 di revoca del finanziamento; - ha osteggiato il tentativo esperito dalla società esponente di conservare il finanziamento, consistente nel ricorso al T.A.R. avverso il silenzio dell’Assessorato sulla istanza della stessa società in data 5 agosto 2014.

Secondo la ricorrente sussiste, pertanto, a carico del Comune di Modica una responsabilità precontrattuale o contrattuale o da contatto, con la conseguenza che lo stesso è tenuto al risarcimento dei danni, individuati nel lucro cessante - ovvero l’utile netto che sarebbe stato conseguito con l’esecuzione delle opere di cui al programma integrato, nonché la perdita di reddito per mancata locazione e/o vendita degli immobili previsti dal programma medesimo - e nel danno emergente per spese sostenute negli anni per la predisposizione di tutti gli atti, compresi quelli progettuali.

La ricorrente ha chiesto, quindi, l’accertamento della responsabilità del Comune di Modica e la sua condanna al risarcimento dei danni, quantificati in complessivi € 18.645.237,75, oltre interessi moratori e rivalutazione monetaria.

Nel presente giudizio si è costituito il Comune di Modica, il quale ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) come correttamente evidenziato dal giudice civile, non è stata stipulata la convenzione tra la società ricorrente e il Comune, in quanto il progetto definitivo elaborato dalla società non è stato approvato dagli organi competenti, non essendo stata convocata la conferenza speciale di servizi dall’ingegnere capo del Genio Civile di Ragusa; b) l’accordo di programma sottoscritto il 19 ottobre 2011 tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità prevedeva tempi stringenti per la presentazione da parte dei soggetti beneficiari dei progetti definitivi, debitamente approvati dagli organi competenti, e per la sottoscrizione di convenzioni tra la Regione e gli stessi soggetti beneficiari che stabilissero le modalità attuative dell’intervento e di erogazione delle risorse pubbliche, nonché termini perentori per l’inizio dei lavori, pena la revoca del finanziamento; c) con nota n. 109986 del 13 dicembre 2011 l’Assessorato Infrastrutture ha comunicato che era stato stipulato l’accordo di programma con il Ministero delle Infrastrutture ed ha invitato il Comune di Modica, nelle more della registrazione del relativo decreto di approvazione, a trasmettere il progetto definitivo, debitamente approvato, e ulteriore documentazione, al fine di consentire il rispetto dei termini previsti nell’accordo stesso; d) con nota n. 17347 del 17 febbraio 2012 l’Assessorato Infrastrutture ha comunicato che con D.P.C.M. 9 novembre 2011 era stato approvato l’accordo di programma stipulato con il Ministero delle Infrastrutture e ha raccomandato al Comune di Modica “ la trasmissione del progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti, in uno con la documentazione già richiesta con la suddetta nota n. 109986 del 13/12/2011, entro il 30/04/2012 al fine di consentire il rispetto del cronoprogramma delle procedure ”; e) con nota n. 16669 del 22 marzo 2012 il Comune di Modica ha risposto che era stata avviata una interlocuzione con le autorità preposte al rilascio dei necessari nulla-osta e che era “ emersa fortemente, soprattutto da parte della Soprintendenza ai Beni Ambientali di Ragusa – la necessità di rivisitare il progetto preliminare… A questo fine, in considerazione dei tempi strettissimi definiti nel cronoprogramma, delle procedure e nel rispetto del termine fissato per l’inizio dei lavori, si chiede di ottenere una proroga al mese di giugno per la presentazione del progetto definitivo o di accorpare nell’unica scadenza di giugno la presentazione del progetto esecutivo ”; f) il progetto definitivo è stato trasmesso dalla ricorrente al Comune di Modica con nota del 21 maggio 2012; g) con successiva nota n. 32648 dell’8 giugno 2012, inviata per conoscenza anche alla società, il Comune di Modica ha trasmesso all’ingegnere capo del Genio Civile di Ragusa il progetto definitivo e ha chiesto di convocare la “ conferenza speciale di servizi ”, prevista dall’art. 5, comma quarto, della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, al fine di conseguire l’approvazione tecnica del progetto stesso, con l’acquisizione di tutti i pareri, autorizzazioni e nulla-osta necessari; h) frattanto, l’Associazione Territorio, con una “ lettera aperta ” del 3 luglio 2012, inviata all’ingegnere capo del Genio Civile, alla Soprintendenza, al responsabile del Servizio Igiene Pubblica dell’Azienda Sanitaria Provinciale, all’Ispettorato Forestale e, per conoscenza, alla Procura della Repubblica e all’Assessorato Infrastrutture, ha sollevato numerose censure avverso il progetto della ricorrente; i) con nota n. 84254 del 24 settembre 2012 l’Assessorato Infrastrutture ha sollecitato “ l’urgente trasmissione del progetto munito di tutti i visti ed approvazioni previsti per il livello di progettazione definitivo/esecutivo dalla normativa vigente al fine di scongiurare la revoca del finanziamento ”; l) acquisiti i pareri in materia ambientale, con nota n. 42644 del 14 ottobre 2013 l’Assessorato Territorio e Ambiente ha disposto che “ il “Programma integrato per la riqualificazione della città di Modica, progetto Fontana”, deve essere assoggettato alla procedura di V.A.S. ” e ha richiamato il parere dei Soggetti Competenti in Materia Ambientale (S.C.M.A.), nel quale si evidenziavano “ problematiche di natura geologica-ambientale, idrogeologica ed idraulica insite nelle attività progettuali previste nonché in merito al valore e alla vulnerabilità dell’area interessata (specificamente in merito agli interventi di sistemazione idraulica del torrente Passo Gatta) ”, nonché quello della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, nel quale si rilevava che alla luce del Piano Regolatore Generale e del Piano Paesaggistico “ questa Soprintendenza eseguito l’esame del progetto allegato alla richiesta in oggetto, ritiene che l’intervento è in contrasto con le norme di tutela vigenti ”; m) con delibera n. 77 dell’8 novembre 2013 il Consiglio Comunale ha inserito il Programma di recupero nel piano triennale delle opere pubbliche da realizzare tra il 2013 e il 2015; n) con nota n. 121011 del 2 dicembre 2013 l’Assessorato Infrastrutture ha chiesto al Comune di Modica la trasmissione delle “schede di monitoraggio” relative all’anno 2013, che sono state inviate dal Comune con nota n. 63684 del 17 dicembre 2013; o) con successiva nota n. 7099 del 17 febbraio 2014, l’Assessorato Infrastrutture, dopo avere rilevato di avere richiesto, con note n. 109986 del 13 dicembre 2011, n. 17347 del 17 febbraio 2012 e n. 84254 del 24 settembre 2012, “ la trasmissione del progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti ”, ha concesso “ ulteriore termine di 15 giorni dal ricevimento della presente comunicazione, per la trasmissione del progetto definitivo, trascorsi i quali si procederà perentoriamente alla revoca del finanziamento ”; p) è, quindi, intervenuta la revoca del finanziamento, della quale è stata data immediata comunicazione alla ricorrente; q) preliminarmente, va eccepita l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione nei termini del decreto di revoca del finanziamento; invero, deve ritenersi l’inammissibilità dell’azione risarcitoria stante la definitività del provvedimento amministrativo presupposto, il quale si è cristallizzato, con riferimento all’accertata inesistenza del progetto definitivo munito dei pareri necessari; r) parte ricorrente non ha provato quale sia la responsabilità attribuibile al Comune di Modica in siffatta vicenda; invero, il finanziamento è stato revocato con decreto del dirigente generale dell’Assessorato Infrastrutture n. 1531 del 30 giugno 2014, in quanto: - in seguito alla richiesta del Comune di Modica contenuta nella nota n. 32648 dell’8 giugno 2012 l’ingegnere capo del Genio Civile di Ragusa non aveva convocato la “ conferenza speciale di servizi ” prevista dall’art. 5 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12; - in seguito all’ulteriore termine perentorio di 15 giorni, assegnato dall’Assessorato Infrastrutture con nota n. 7099 del 14 febbraio 2014, non era stato trasmesso il progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti; s) tali fatti non sono addebitabili al Comune di Modica, il quale con nota n. 32648 dell’8 giugno 2012, inviata per conoscenza anche alla società, al fine di conseguire l’approvazione tecnica del progetto stesso, con l’acquisizione di tutti i pareri, autorizzazioni e nulla-osta necessari, ha trasmesso all’ingegnere capo del Genio Civile di Ragusa il progetto definitivo chiedendo espressamente di convocare la “conferenza speciale di servizi”, prevista dall’art. 5 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, il quale, al quarto comma, dispone che “ I pareri sui progetti di importo complessivo superiore alla soglia comunitaria e fino a tre volte il valore di tale soglia, vengono resi, quale che sia il livello di progettazione, dalla Conferenza speciale di servizi che è convocata, con le modalità e le procedure di cui all’articolo 4 della legge regionale 5 aprile 2011, n. 5, dall’ingegnere capo del Genio civile competente per territorio, sulla base del progetto delle opere inviato dal responsabile del procedimento ” (a norma del comma quinto, poi, “ Il parere favorevole della Conferenza speciale di servizi costituisce approvazione in linea tecnica del progetto ”); t) il progetto definitivo era già nella disponibilità dell’Amministrazione Regionale, essendo stato trasmesso dal Comune di Modica all’Assessorato Territorio e Ambiente con nota n. 69276 del 20 dicembre 2012 e con nota n. 7836 del 18 febbraio 2013; tuttavia non esisteva, come richiesto dall’Assessorato Infrastrutture, un progetto definitivo “ debitamente approvato dagli organi competenti ”, stante l’inerzia del Genio Civile di Ragusa, che ha determinato la revoca del finanziamento; u) il Comune di Modica non è responsabile per la mancata convocazione della “ conferenza Speciale di servizi ” da parte del capo dell’Ufficio del Genio Civile; v) va soggiunto che il progetto della società ricorrente difficilmente avrebbe potuto ricevere i necessari nulla-osta ed autorizzazioni; z) in capo alla ricorrente non può configurarsi alcun legittimo affidamento in ordine alla concessione del finanziamento, essendo la stessa sempre stata consapevole: - che il progetto definitivo da inoltrare all’Assessorato competente doveva essere, per l’appunto, munito delle necessarie autorizzazioni; - dell’imminenza della scadenza del termine previsto per il correlato ottenimento delle predette autorizzazioni; - che il Comune di Modica con nota 32648 dell’8 giugno 2012 aveva inoltrato all’ingegnere capo del Genio Civile di Ragusa il progetto definitivo, chiedendo la convocazione della conferenza dei servizi; a-a) non essendo stata accolta l’istanza di autotutela presentata dalla stessa società non si comprende quale ulteriore iniziativa stragiudiziale avrebbe dovuto assumere il Comune di Modica per evitare la revoca del finanziamento; a-b) per quanto concerne i fatti successivi alla revoca, non sussiste, parimenti, una responsabilità del Comune, il quale non ha impugnato innanzi al T.A.R. il decreto di revoca non ritenendo, all’evidenza, che sussistessero le condizioni per l’accoglimento di un eventuale ricorso; a-c) del resto, di ciò non può dolersi la ricorrente, la quale, come evidenziato dal T.A.R. nella sentenza del 13 novembre 2015, n. 2633, aveva un interesse qualificato, al pari del Comune, “ alla conservazione dell’atto poi revocato” ; a-d) la stessa ricorrente, ove avesse ritenuto illegittimo il provvedimento, avrebbe dovuto tempestivamente impugnarlo innanzi al T.A.R.; a-e) in via subordinata, si eccepisce la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, rilevando che l’istanza della società in data 13 febbraio 2017 non è formalmente e sostanzialmente idonea a interrompere la prescrizione; a-f) infine, deve contestarsi l’ammontare del risarcimento richiesto da controparte né sussistono i presupposti per la liquidazione in via equitativa del danno, per l’applicazione dell’art. 1224 c.c. e per il riconoscimento di interessi moratori ai sensi del decreto legislativo n. 231/2002, come richiesto in ricorso.

Con successive memorie le parti hanno ribadito e ulteriormente precisato le proprie difese.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

Preliminarmente, va ribadita la giurisdizione di questo Tribunale Amministrativo sulla controversia in esame, secondo le ampiamente condivisibili argomentazioni, da intendersi qui richiamate, svolte dal Tribunale di Ragusa con sentenza n. 313 in data 1 marzo 2025.

Non rilevano, nel caso di specie, i principi di recente statuiti con sentenza, richiamata dalla difesa di parte ricorrente, della Cass. Civ., Sez. Un., 25 settembre 2025, n. 26080 – la quale ha, invero, precisato che “ all’infuori delle materie di giurisdizione esclusiva elencate dall’art. 133 c.p.a. ”, in caso di violazione dell’affidamento incolpevole la giurisdizione sulle azioni risarcitorie appartiene al giudice ordinario – afferendo la fattispecie qui esaminata all’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ( ex art. 133, comma 1, lett. e, n. 1 c.p.a.).

Non sussistono, dunque, i presupposti del conflitto di giurisdizione di cui all’art. 11, comma 3, c.p.a..

Nel merito, va osservato che la società ricorrente, a fondamento della dedotta responsabilità dell’Amministrazione intimata per la perdita del finanziamento, lamenta che: a) il Comune, “ contravvenendo ad ogni regola di buon andamento e al predetto principio di lealtà dei comportamenti, ha lasciato che l’annunciata iniziativa dell’Assessorato Regionale Infrastrutture proseguisse (come da nota del 17/2/2014) senza ostacoli sino alla effettiva revoca del finanziamento ” e che, conseguentemente, l’Assessorato Regionale alle Infrastrutture, “ non avendo ricevuto il predetto progetto definitivo (né altra spiegazione) dal Comune, e dunque perdurando l’inadempienza, con decreto dirigenziale del 30.6.2014 n. 1532, ha disposto la revoca del contributo statale/regionale di € 5.855.334,30 (determinato nell’Accordo di Programma del 19.10.2011) ”; b) il Comune di Modica, “ tradendo nei confronti della società esponente ogni aspettativa di coerenza e non contraddittorietà dei comportamenti, oltre che la regola di buona fede, non ha assunto alcuna iniziativa (amministrativa, né stragiudiziale e/o giudiziale) nemmeno di fronte alla formalizzazione della revoca del finanziamento, di tentare di conservare il beneficio del finanziamento ”; c) il Comune “ ha persino osteggiato l’estremo tentativo esperito dalla società esponente di conservare il finanziamento ” e “ piuttosto che affiancare l’azione stragiudiziale e poi quella giudiziale della società esponente, è rimasto inerte sulla prima, e alla seconda si è addirittura opposto, chiedendo il rigetto del ricorso proposto da LZ ”.

Al riguardo, va posta l’attenzione sui seguenti momenti della vicenda procedimentale: - in data 19 ottobre 2011 è stato sottoscritto tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità un accordo di programma per la realizzazione di interventi ricompresi nel piano nazionale di edilizia abitativa, nell’ambito del quale era espressamente previsto che: 1) il progetto definitivo degli interventi ammessi a finanziamento, “ debitamente approvato dagli organi competenti ”, doveva essere trasmesso al responsabile regionale dell’attuazione dell’accordo “ entro 120 giorni dalla comunicazione dell’avvenuta esecutività del presente accordo di programma ”; 2) entro 180 giorni dalla medesima comunicazione dovevano essere stipulate tra la Regione e i soggetti beneficiari del finanziamento (previa verifica di coerenza dei progetti definitivi e del relativo quadro economico con le singole proposte di intervento) appositi accordi, intese o convenzioni volti a stabilire le modalità attuative dei singoli interventi e di erogazione delle risorse pubbliche; 3) l’inizio dei lavori doveva avvenire nel termine indicato nei predetti accordi, intese o convenzioni, e comunque “ entro e non oltre 180 giorni dalla esecutività degli stessi, pena la revoca del finanziamento assegnato che sarà riprogrammato ai sensi degli articoli 6 e 7 ”; - con nota prot. n. 109986 del 13 dicembre 2011 l’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità ha richiesto al Comune di Modica, nelle more della registrazione del decreto di approvazione dell’accordo di programma, di provvedere alla trasmissione del “ progetto definitivo munito di attestazione di conformità urbanistica e di tutti i visti e pareri relativi al livello di progettazione richiesto ” nei termini previsti dall’accordo medesimo; - con nota prot. n. 1988 del 12 gennaio 2012 il Comune di Modica ha informato la società ricorrente di tale richiesta e ha invitato la stessa a far pervenire il “ progetto definitivo affinché venga sottoposto agli organi competenti per l’acquisizione dei previsti pareri ”; - con nota prot. n. 17347 del 17 febbraio 2012 l’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità ha raccomandato al Comune di Modica la trasmissione del “ progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti ” al fine di consentire il rispetto del cronoprogramma delle procedure, con particolare riferimento alla sottoscrizione del protocollo d’intesa tra l’Assessorato e il Comune e al termine perentorio per l’inizio dei lavori, fissato al 14 dicembre 2012, pena la revoca del finanziamento assegnato; - pervenuto il progetto da parte della società in data 21 maggio 2012, con nota n. 32648 in data 8 giugno 2012 il Comune di Modica ha inoltrato all’ingegnere capo del Genio Civile, e per conoscenza alla società ricorrente, richiesta di convocazione della speciale conferenza di servizi di cui all’art. 5, comma 4, della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, ai fini dell’approvazione del progetto definitivo, e ha provveduto al contestuale invio del progetto, per l’esame urgente, anche alla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, all’Azienda Sanitaria Provinciale e all’Ispettorato Forestale, ai fini dell’espressione dei pareri di competenza nell’ambito della predetta conferenza di servizi; - con nota prot. n. 249256 in data 3 luglio 2012 l’ingegnere capo del Genio Civile ha segnalato al Comune la carenza di elaborati, dichiarazioni e documenti previsti per il progetto definitivo dal D.P.R. n. 207/2010, puntualmente indicati nella lettera, e, rilevata l’assenza di documentazione essenziale per l’istruttoria preliminare del progetto, ha comunicato l’impossibilità, allo stato, di indire la conferenza speciale di servizi; - con nota prot. n. 40719 del 23 luglio 2012 il Comune di Modica, su indicazione del dirigente del IV settore, ha chiesto alla società di integrare la documentazione necessaria alla verifica della conformità urbanistica del progetto e di avviare la procedura per l’acquisizione della Valutazione Ambientale Strategica (VAS); - con nota prot. n. 84254 del 24 settembre 2012 l’Assessorato ha sollecitato al Comune “ l’urgente trasmissione del progetto munito di tutti i visti ed approvazioni previsti per il livello di progettazione definitivo/esecutivo dalla normativa in atto vigente ”; - avviata presso l’Assessorato Territorio e Ambiente la procedura di verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS), frattanto, sono emerse talune criticità di tipo ambientale (cfr. nota n. 42644 in data 14 ottobre 2013 dell’Assessorato Territorio e Ambiente), espresse nel parere dei Soggetti Competenti in Materia Ambientale (S.C.M.A.) in data 2 settembre 2013, nel quale si evidenziavano “ problematiche di natura geologica-ambientale idrogeologica ed idraulica insite nelle attività progettuali previste nonché in merito al valore e alla vulnerabilità dell’area interessata (specificamente in merito agli interventi di sistemazione idraulica del torrente Passo Gatta) ”, e in quello della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Ragusa in data 10 settembre 2013, nel quale si rilevava che “ l’intervento è in contrasto con le norme di tutela vigenti ”; - con la citata nota n. 42644 in data 14 ottobre 2013 l’Assessorato Territorio e Ambiente ha disposto, quindi, che “ il “Programma integrato per la riqualificazione della città di Modica, progetto Fontana”, deve essere assoggettato alla procedura di V.A.S. ”; - con nota prot. n. 7099 del 17 febbraio 2014, l’Assessorato Infrastrutture, dopo avere rilevato che con le precedenti note sopra menzionate era stata richiesta “ la trasmissione del progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti ”, ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca del finanziamento e ha concesso un “ ulteriore termine di 15 giorni dal ricevimento della presente comunicazione, per la trasmissione del progetto definitivo, decorsi i quali si procederà perentoriamente alla revoca del finanziamento ”; - quindi, con decreto n. 1531 del 30 giugno 2014, il dirigente generale del Dipartimento delle Infrastrutture, della Mobilità e dei Trasporti, “ considerato il lasso di tempo trascorso sia dall’Accordo di Programma (art. 4 dell’Accordo medesimo), sia dalla comunicazione di cui al sopracitato foglio n. 32648 del 08/06/2012 e in ultimo il non avvenuto riscontro della citata nota n. 7099 del 17/02/2014 ”, ha disposto la revoca del contributo di cui si tratta; - successivamente all’intervenuta revoca del finanziamento, la società, con istanza del 5 agosto 2014, ha chiesto all’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità la revoca del suddetto decreto del dirigente generale n. 1531 del 30 giugno 2014 e la nomina di un Commissario ad acta presso l’Ufficio del Genio Civile di Ragusa, al fine di convocare la conferenza speciale di servizi di cui all’art. 5 legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, assumendo, da un lato, “ l’inerzia del Genio Civile di Ragusa, compulsato dal Comune di Modica ”, dall’altro lato “ il travisamento dei fatti ” in cui sarebbe incorso il predetto Assessorato per avere sollecitato la trasmissione del progetto definitivo che era già a disposizione dell’Amministrazione regionale (in quanto inviato dal Comune all’Assessorato Territorio e Ambiente “ in data 18 dicembre 2012 ai fini V.A.S. e in data 18 febbraio 2013 ai fini V.I.A. ”); - con istanza in data 13 febbraio 2017 la società ha chiesto, infine, al Comune di Modica di assumere “ ogni più opportuna iniziativa nei confronti dell’Amministrazione Regionale per mantenere e/o recuperare i finanziamenti già concessi ”.

Risulta, pertanto, che la revoca del finanziamento è stata disposta dall’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità (non per il mancato invio del progetto definitivo in sé, come suggestivamente sostenuto dalla ricorrente, bensì) a causa della mancata trasmissione del progetto definitivo dell’intervento debitamente approvato dagli organi competenti a norma del menzionato art. 5, comma 4, della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, il quale (nella formulazione al tempo vigente) prevedeva che “ I pareri sui progetti di importo complessivo superiore alla soglia comunitaria e fino a tre volte il valore di tale soglia, vengono resi, quale che sia il livello di progettazione, dalla Conferenza speciale di servizi che è convocata, con le modalità e le procedure di cui all’articolo 4 della legge regionale 5 aprile 2011, n. 5, dall’ingegnere capo del Genio civile competente per territorio, sulla base del progetto delle opere inviato dal responsabile del procedimento ”. A norma del successivo comma 5, inoltre, “ La Conferenza speciale di servizi acquisisce, in riferimento al livello di progettazione, tutte le intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, licenze, nullaosta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione dei lavori ed il suo parere sostituisce, a tutti gli effetti, qualsiasi altro esame o parere di amministrazioni o di organi consultivi monocratici o collegiali ed uffici regionali in materia di lavori pubblici ”, e “ il parere favorevole della Conferenza speciale di servizi costituisce approvazione in linea tecnica del progetto ” (comma 6).

Risulta documentalmente che con la menzionata nota n. 32648 in data 8 giugno 2012 il Comune di Modica ha provveduto a richiedere all’organo competente, l’ingegnere capo del Genio Civile, la convocazione della speciale conferenza di servizi ai fini dell’approvazione del progetto definitivo, e che con successiva nota prot. n. 249256 in data 3 luglio 2012 l’ingegnere capo del Genio Civile ha rilevato la carenza di elaborati, dichiarazioni e documenti richiesti dal D.P.R. n. 207/2010 per l’istruttoria del progetto.

In assenza dello svolgimento della predetta conferenza di servizi e dell’acquisizione del necessario parere è stata omessa la trasmissione all’Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità “ del progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti ”, con conseguente revoca del contributo.

Non è ben chiaro se il Comune, successivamente alla richiesta del Genio Civile di integrazione della documentazione carente, ai fini dell’istruttoria del progetto in conferenza di servizi, abbia posto in essere tutti gli adempimenti necessari, per quanto di propria competenza.

Emerge, comunque, dagli atti di causa che il procedimento è proseguito, anche con l’inserimento dell’intervento nell’ambito del piano triennale delle opere pubbliche (giusta delibera del Consiglio Comunale n. 77 dell’8 novembre 2013), e che in sede di valutazione ambientale sono state rilevate dagli organi competenti talune criticità ostative all’approvazione del progetto.

Anche a voler ritenere provata, alla luce delle emergenze documentali, la sussistenza di un illecito riferibile soggettivamente al Comune e la spettanza del bene della vita in capo alla società (della quale deve, quantomeno, dubitarsi in considerazione delle criticità sopra evidenziate), va rilevato che la ricorrente, consapevole delle tempistiche prescritte dall’accordo di programma, in quanto titolare di un interesse qualificato al mantenimento del finanziamento avrebbe potuto, e dovuto, aggiornarsi sullo stato del procedimento e, conseguentemente, attivarsi, anche giudizialmente, contro l’inerzia dei soggetti responsabili per evitare il verificarsi del danno, non potendo, quindi, successivamente far valere la responsabilità dell’Amministrazione al fine di conseguire l’utilità perduta, anche per sua negligenza (stante il mancato esperimento dei rimedi previsti dall’ordinamento giuridico).

Il contegno inerte della ricorrente vale ad escludere la sussistenza del nesso causale rispetto ai riferiti danni, in considerazione di quanto disposto dall’art. 30, comma 3, c.p.a., a norma del quale “ Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti ”.

La regola della non risarcibilità dei danni evitabili con il diligente ricorso agli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, sancita dall’art. 30, comma 3, c.p.a., deve ritenersi ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di un’interpretazione evolutiva del capoverso dell’articolo 1227 c.c. (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 agosto 2023, n. 7596), che la giurisprudenza amministrativa, in un importante arresto (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 23 marzo 2011, n. 3), ha ricostruito come segue: - “ il creditore è gravato non soltanto da un obbligo negativo (astenersi dall’aggravare il danno), ma anche da un obbligo positivo (tenere quelle condotte, anche positive, esigibili, utili e possibili, rivolte a evitare o ridurre il danno) ”; - l’art. 1227, comma 2, c.c. va letto “ alla luce delle clausole generali di buona fede e correttezza di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c. e, soprattutto, del principio di solidarietà sociale sancito dall’art. 2 Cost. ”, i quali conducono ad una “ lettura della struttura del rapporto obbligatorio in forza della quale, anche nella fase patologica dell’inadempimento, il creditore, ancorché vittima dell’illecito, è tenuto ad una condotta positiva (cd. controazione) tesa ad evitare o a ridurre il danno ”; - il limite all’obbligazione cooperativa del creditore è rappresentato dalla soglia del cosiddetto apprezzabile sacrificio, tale per cui l’obbligo di cooperazione gravante sul creditore non comprende “ l’esplicazione di attività straordinarie o gravose attività, ossia un “facere” non corrispondente all’id quod plerumque accidit ”; - “ anche le scelte processuali di tipo omissivo possono costituire in astratto comportamenti apprezzabili ai fini della esclusione o della mitigazione del danno laddove si appuri, alla stregua del giudizio di causalità ipotetica di cui si è detto, che le condotte attive trascurate non avrebbero implicato un sacrificio significativo ed avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno ”; - “ l’utilizzo del rimedio appropriato coniato dal legislatore proprio al fine di raggiungere gli obiettivi della tutela specifica delle posizioni incise e della prevenzione del danno possibile, costituisce, in linea di principio, condotta esigibile alla luce del dovere di solidale cooperazione di cui alla norma civilistica in esame ”; - il giudice amministrativo è “ chiamato a valutare, senza necessità di eccezione di parte ed acquisendo anche d’ufficio gli elementi di prova all’uopo necessari, se il presumibile esito del ricorso di annullamento e dell’utilizzazione degli altri strumenti di tutela avrebbe, secondo un giudizio di causalità ipotetica basato su una logica probabilistica che apprezzi il comportamento globale del ricorrente, evitato in tutto o in parte il danno ”.

Nel caso di specie, non risulta che la ricorrente abbia tempestivamente adottato atti di impulso dell’attività dell’Amministrazione, né di natura procedimentale né di natura processuale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2025, n. 3629).

In particolare, la revoca del finanziamento è stata disposta dall’Assessorato regionale ben oltre la scadenza dei termini prescritti dall’accordo di programma ed è ragionevole ritenere che, medio tempore , la ricorrente avrebbe potuto attivarsi mediante l’esercizio dell’azione avverso il silenzio al fine di compulsare l’Amministrazione a concludere il procedimento, come più volte sollecitato dall’Assessorato regionale.

La ricorrente, inoltre, al fine di salvaguardare i propri interessi ed investimenti legati al progetto in questione, avrebbe potuto, stante il procrastinarsi del procedimento – e ben prima che intervenisse la revoca del finanziamento – attivare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, commi 9 bis e ss., l. n. 241/1990 (come introdotti già a partire dal d.l. 9 febbraio 2012, n. 5), che consentono al privato, decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, di rivolgersi al responsabile incaricato dell’azione sostitutiva affinché concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario.

La colpa ascrivibile alla stessa parte danneggiata, dunque, vale a recidere il nesso causale tra la mancata tempestiva conclusione del procedimento da parte dell’Amministrazione competente e il danno derivante dalla perdita del contributo, che ne è conseguita.

Né la ricorrente può dolersi per non avere il Comune impugnato il decreto di revoca del finanziamento, del quale la ricorrente stessa neppure assume o deduce l’illegittimità, e che in ogni caso la stessa parte ha omesso di contestare in via giudiziale (avendo scelto di esperire l’azione avverso il silenzio sull’istanza di revoca del predetto decreto dirigenziale, piuttosto che impugnare il decreto medesimo, come puntualmente rilevato dal T.A.R. di Catania con sentenza di inammissibilità del ricorso n. 2633 in data 13 novembre 2015).

Inoltre, non è idonea ad integrare responsabilità colposa la condotta processuale tenuta dal Comune di Modica nel suddetto giudizio – di cui pure la ricorrente si duole – in quanto, come accertato dal T.A.R. con la citata sentenza n. 2633 in data 13 novembre 2015, il ricorso avverso il silenzio sull’istanza di autotutela rivolta all’Assessorato regionale era certamente inammissibile per non avere la ricorrente tempestivamente impugnato il decreto di revoca del finanziamento, lasciando che si consolidasse, e non può, quindi, esigersi che il Comune in quel giudizio richiedesse al Tribunale l’accoglimento di un’istanza (manifestamente) inammissibile.

Infine, la ricorrente censura la condotta del Comune per avere omesso – nonostante la diffida della società in data 13 febbraio 2017 – di assumere un’apposita iniziativa nei confronti della Regione al fine di “ tentare la riassegnazione del finanziamento ”.

Deduce, al riguardo, che “ era noto che le somme, di cui al finanziamento revocato, non erano state del tutto ritirate dal Ministero delle Infrastrutture, dato che quest’ultimo aveva sollecitato l’Amministrazione Regionale a disporre comunque (anche spostando su altri progetti) delle quote di finanziamento revocate e non spese (giacché l’intento e le finalità pubblicistiche erano quelle di assicurare benefici sociali e reddituali alle popolazioni comunali). Sicché, era plausibile attendersi che il Comune non aggravasse ancor di più le proprie responsabilità, e tentasse ragionevolmente di riannodare “i fili amministrativi” nei confronti dell’Amministrazione Regionale allo scopo di riottenere il finanziamento, per il buon proposito di realizzare il programma integrato di cui detto ” (cfr. memoria depositata in data 6 ottobre 2025).

Nondimeno, il Collegio osserva che non vi è alcuna prova delle circostanze fattuali sopra dedotte (in modo, peraltro, generico) né sono stati forniti riscontri in merito alla perdurante disponibilità delle risorse finanziarie e alla sussistenza di una effettiva e concreta “chance” di riassegnazione delle stesse per il finanziamento del progetto di cui si discute.

Per quanto precede, il ricorso va respinto.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti tenuto conto della particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nelle camere di consiglio dei giorni 6 novembre 2025, 15 gennaio 2026, con l’intervento dei magistrati:

NI LI, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

IS ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IS ON	NI LI

IL SEGRETARIO