N. R.G. 3701/2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di RAGUSA
Il Tribunale, nella persona del Giudice dott. Claudio Maggioni, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. R.G. 3701/2020 avente ad oggetto responsabilità precontrattuale, promossa da: con sede in Modica via Cornelia n. 28, P.I. con il patrocinio Controparte_1 P.IVA_1 dell'avv. TRIMBOLI SALVATORE, presso il cui studio è elettivamente domiciliata, giusta procura in atti;

ATTRICE
CONTRO
, in persona del Sindaco pro tempore, C.F. , con il patrocinio Controparte_2 P.IVA_2 dell'avv. DE GERONIMO GIUSEPPE e dell'avv. DELL'ALI MIRIAM, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, giusta procura in atti.
CONVENUTO
CONCLUSIONI
All'udienza del 8/10/2024, la causa veniva posta in decisione con assegnazione dei termini ex art. 190 c.p.c. per le comparse conclusionali e le memorie di replica sulle seguenti conclusioni delle parti:
ATTRICE Piaccia all'Ill.mo Tribunale adito, G.U. decidente, disattesa ogni contraria istanza, eccezione e difesa, in accoglimento di quanto esposto in fatto e diritto, anche con il presente atto ed in citazione, così statuire:
a) Ritenere e dichiarare il con qualunque formula e/o qualificazione giuridica Controparte_2 inadempiente agli obblighi di buona fede, di lealtà e correttezza dei comportamenti, delle attività e delle azioni posti in essere (in relazione anche alle norme del codice civile di cui detto con il presente atto) con violazione del diritto della società esponente, per come evidenziato in citazione (ed anche con questo atto), alla definizione e realizzazione del programma integrato di cui detto. b) Ritenere e dichiarare, per l'effetto di quanto sub a), la sussistenza a carico del la Controparte_2 responsabilità risarcitoria di tipo contrattuale in favore della società attrice.
c) Per l'effetto di quanto precede sub a) e sub b) condannare il a risarcire alla Controparte_2 società esponente tutti i danni evidenziati in citazione e con questo atto, pari a complessivi euro pagina 1 di 7 18.645.237,75 di cui euro 18.541.672,27 per i danni di cui alle lettere a) e b) del punto 15 della citazione, ed euro 103.565,52 (per spese sostenute per le attività e progettazioni e quant'altro utile all'approntamento degli atti inerenti l'inattuato programma integrato), e di cui alla lettera c) del medesimo punto 15 dell'atto di citazione;
salvo migliore e/o diversa determinazione dell'ammontare dei danni e delle spese documentate secondo le determinazioni che, al riguardo, TO EC intenderà assumere, anche a seguito di apposita C.T.U.
d) Ritenere e dichiarare in via subordinata per l'effetto di quanto sub a) la sussistenza a carico del con qualunque formula qualificata e/o qualificabile, la responsabilità risarcitoria Controparte_2
(precontrattuale e/o contrattuale) da contatto, nei riguardi ed a favore della società esponente, per la violazione delle predette regole e principi di lealtà, correttezza dei comportamenti, diligenza, buona fede e affidamento. e) Per l'effetto di quanto precede sub a) e sub d) condannare il a risarcire alla Controparte_2 società esponente tutti i danni evidenziati in citazione e con questo atto, pari a complessivi euro
18.645.237,75 di cui euro 18.541.672,27 per i danni di cui alle lettere a) e b) del punto 15 della citazione, ed euro 103.565,52 (per spese sostenute per le attività e progettazioni e quant'altro utile all'approntamento degli atti inerenti l'inattuato programma integrato), e di cui alla lettera c) del medesimo punto 15 dell'atto di citazione;
salvo migliore e/o diversa determinazione dell'ammontare dei danni e delle spese documentate secondo le determinazioni che, al riguardo, TO EC intenderà assumere, anche a seguito di apposita C.T.U.
f) In ogni caso, condannare il al pagamento degli interessi ex art. 1224 c.c., per Controparte_2 come dovuti in base al comma 2 di tale norma, o, in subordine, ex art. 1224, 1° comma, cod. civ. E ciò, in qualunque delle due predette ipotesi, con le decorrenze indicate al superiore punto 16 della citazione, fino al momento di effettivo e completo soddisfo;
o da quell'altra diversa data che TO EC intendesse applicare, sino al momento di completo ed effettivo soddisfo. Condannare inoltre il
[...] al pagamento degli interessi moratori dovuti anche ex decreto legislativo n. 231/2002 CP_2 secondo il tasso di interesse fissato ex art. 5 di tale decreto, e con le decorrenze di cui al punto 16 della citazione;
ovvero, ancor più subordinatamente, dalla proposizione con il presente atto della domanda di che trattasi, o da quell'altra diversa data che TO EC intendesse applicare in accoglimento di tale domanda, sino al momento di completo ed effettivo soddisfo.
g) In ogni caso, condannare altresì il al pagamento della rivalutazione monetaria di Controparte_2 tutte le somme comunque riconosciute in favore della società esponente, e ciò sino al momento di completo ed effettivo soddisfo. h) In subordine a quanto chiesto nelle precedenti lettere “c” ed “e”, con riferimento alla quantificazione dei danni subìti dalla società , liquidare gli stessi danni, occorrendo, in via equitativa ex CP_1 art.1226 cod. civ., oltre rivalutazione monetaria e interessi ex lege dovuti, come sopra chiesti sub f) e g).
Con vittoria di spese e compensi.
CONVENUTO
Piaccia al Tribunale 1) dichiarare il proprio difetto di giurisdizione;

2) in subordine, rigettare le domande proposte dalla Controparte_1
3) condannare la società attrice alle spese e ai compensi del giudizio, con distrazione degli onorari e delle spese ai difensori, ai sensi dell'art. 93 c.p.c., avendole gli stessi anticipate.
pagina 2 di 7 ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DELLA DECISIONE
Deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo. Con atto di citazione ritualmente notificato ha convenuto in giudizio il Controparte_1 CP_2 esponendo che:
[...]
- A seguito dell'approvazione del “piano nazionale di edilizia abitativa”, la Regione Siciliana ha pubblicato, sotto l'egida dell'Assessorato Regionale Infrastrutture (di seguito A.R.I.), il 16.7.2020, sulla G.U.R.S. n. 32, p. I, un bando rivolto ai Comuni Siciliani per l'accesso ai predetti contributi per i
“Programmi integrati per il recupero e la riqualificazione della città” che i Comuni dovevano promuovere in concorso con soggetti privati.
- Il (di seguito il , intendendo realizzare il recupero e la riqualificazione Controparte_2 CP_2 delle aree comunali degradate poste a valle di Via Fontana, ha assunto la delibera di G.M. del 9.8.2010 n. 231 per la pubblicazione di un apposito avviso, rivolto ai soggetti (ovvero alle imprese) che ne avessero avuto interesse, per la presentazione di proposte di Programmi integrati, confacenti agli obiettivi di riqualificazione della predetta zona urbana, da presentare all'Assessorato Regionale Infrastrutture (di seguito A.R.I.).
- valutata tale opportunità, ha partecipato alla predetta selezione e ha presentato il Controparte_1

6.9.2010 un'apposita proposta per la realizzazione del programma edilizio denominato “Via Fontana”, allocato per come indicato dal Comune nelle aree comunali poste a valle della stessa Via Fontana, allegando tutta la documentazione del caso.
- Il valutato il programma proposto dalla società esponente, l'ha trovato rispondente alle CP_2 proprie indicazioni e interessi, e lo ha favorevolmente selezionato, e poi approvato con delibera di Giunta Municipale dell'11.9.2010 n°248, così definendo l'ambito procedimentale. Il Comune, quindi, con nota del 13.9.2010, prot. n. 49179, ha trasmesso il progetto così selezionato (e connessa documentazione) all'A.R.I., per concorrere all'assegnazione del finanziamento di cui sopra detto.
- L'A.R.I., con decreto del 31.1.2011 n. 151, ha approvato la graduatoria degli interventi ammessi a finanziamento e fra questi, il Comune si è collocato al 2° posto della predetta graduatoria regionale, conseguendo il finanziamento. L'A.R.I., quindi con nota del 3.3.2011 prot. n.19075 (al protocollo del Comune del 21.3.2011, n.15625), ha comunicato il buon esito della selezione e ha precisato che il progetto definitivo del programma approvato sarebbe stato chiesto successivamente alla sottoscrizione dell'Accordo di Programma Quadro di cui al predetto D.P.C.M. del 16.7.2009. Il Comune, quindi, con nota del 31.3.2011, n.17998 di protocollo, ha comunicato alla il buon esito della Controparte_1 selezione regionale, e l'ammissione a finanziamento nei termini anzidetti del progetto che era stato approvato con la delibera di G.M. n.248/2010.
- Il 19.10.2011 è sopraggiunta la sottoscrizione dell'Accordo di Programma Quadro di cui detto, e quindi l'A.R.I. per dare seguito (nelle more della registrazione dell'accordo di programma da parte della Corte dei Conti) alla procedura e concluderla adeguatamente, ha chiesto al con nota del CP_2
13.11.2011 n. 109986 prot., la documentazione di riferimento. Il Comune, con nota del 12.1.2012, n. 1988, ha comunicato alla le richieste regionali, invitandola a presentare il progetto definitivo CP_1 da sottoporre agli organi competenti.
- La Società esponente, quindi, completate le attività progettuali, ha presentato il 21.5.2012, al CP_2 (presso l'Ufficio Tecnico Comunale, al protocollo 28160) gli atti (e relative copie) relativi al progetto definitivo del programma integrato.
- Il poi, con nota dell'8.6.2012 n. 32648 di prot., inviata pure all'A.R.I., ha invitato l'Ing. CP_2 Capo dell'Ufficio del Genio Civile di Ragusa a convocare la Conferenza Speciale di Servizio ai sensi dell'art. 5, comma 4, della legge regionale 12.7.2011 n.12, per dare seguito all'istruttoria secondo le modalità d'uso, inerente agli atti progettuali in questione.
pagina 3 di 7 - L'A.R.I., intanto, permanendo la predetta fase procedimentale, con nota del 24.9.2012, n. 84254, ha rinnovato l'invito all'invio della documentazione richiesta (compreso il progetto definitivo-esecutivo del programma integrato, al fine di scongiurare la perdita del cofinanziamento regionale/statale), e di una relazione sullo stato procedimentale del progetto. La società esponente poi, il 18.2.2013, ha effettuato un ulteriore deposito di documenti progettuali, richiesti dal per la procedura di CP_2
V.I.A., da espletare in sede regionale (presso il competente Assessorato al Territorio). Il nelle CP_2 more di ciò, ha trasmesso i predetti atti progettuali all'A.R.I. e, con altra nota del 26 giugno 2013 n. 31654 di protocollo, pervenuta il 3.7.2013, ha trasmesso all'Assessorato al Territorio ulteriori documenti e tavole progettuali inerenti alla V.A.S.
- Il 17/02/2014 giunge al convenuto una ulteriore nota n. 7370 di prot. dell'A.R.I., con cui, CP_2 evidenziato che ancora non era stato inviato il progetto definitivo (trasmesso soltanto all'A.R.I.), sono stati assegnati ulteriori 15 giorni (al convenuto) per disporre tale invio, pena la revoca del CP_2 finanziamento (regionale/statale).
- Con decreto n.1531 del 30.6.2014, pubblicato sulla GURS n. 29 del 18.7.2014, il dirigente generale dell'A.R.I. ha revocato il finanziamento, rilevando che in seguito alla richiesta dello stesso CP_2
contenuta nella nota n.32648 dell'8.6.2012 (doc.18), l'Ingegnere Capo del Genio Civile di
[...] Ragusa non aveva convocato la “Conferenza speciale di servizi”, prevista dall'art. 5 della L.R. 12.7.2011 n. 12, e che in seguito all'ulteriore termine di 15 giorni, assegnato dall'A.R.I. con nota n.
7099 del 14.2.2014 (doc.34), non era stato trasmesso il progetto definitivo, debitamente approvato dagli organi competenti.
- con istanza del 5.8.2014 ha chiesto all'A.R.I. la revoca del decreto del dirigente generale CP_1
n.1531 del 30.6.2014 e la nomina di un Commissario ad acta presso l'Ufficio del Genio Civile di Ragusa, per compiere l'attività che questo ritardava. L'amministrazione regionale non ha dato riscontro all'istanza e la , con ricorso del 27.5.2015, ha impugnato innanzi al TAR Catania il silenzio CP_1 avverso la predetta istanza dell'5.8.2014. Nel procedimento si sono costituiti l'A.R.I. e il Con CP_2 sentenza 13.11.2015 n. 2633, il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso.
- Il ha tenuto un comportamento scorretto, violando le regole di buona fede e lealtà CP_2 contrattuale e ledendo l'affidamento di in quanto: CP_1
§ ha lasciato revocare il finanziamento, non avendo dato riscontro alla nota dell'A.R.I. n.7099 del
14.2.2014, con la quale veniva sollecitata la trasmissione del progetto definitivo, approvato dagli organi competenti;

§ non ha assunto alcuna iniziativa amministrativa né stragiudiziale né giudiziale in relazione al decreto del dirigente generale dell'A.R.I. n.1531 del 30.6.2014 di revoca del finanziamento;

§ ha osteggiato il tentativo esperito dalla società esponente di conservare il finanziamento, consistente nel ricorso al TAR avverso il silenzio dell'Assessorato sulla istanza della stessa del 5.8.2014. CP_1
- Sussiste pertanto a carico del una responsabilità precontrattuale o contrattuale o Controparte_2 da contatto, con la conseguenza che lo stesso è tenuto al risarcimento dei danni da lucro cessante, ovverossia l'utile netto che sarebbe stato conseguito con l'esecuzione delle opere di cui al programma integrato;
da perdita di reddito per mancata locazione e/o vendita degli immobili previsti dal programma medesimo;
da spese sostenute negli anni per la predisposizione di tutti gli atti, compresi quelli progettuali. Ha chiesto pertanto l'accertamento della responsabilità del e la sua condanna al Controparte_2 risarcimento dei danni quantificati in complessivi € 18.645.237,75, oltre interessi moratori e rivalutazione.
Si è costituito in giudizio mediante comparsa di risposta il deducendo Controparte_2 l'insussistenza di ogni sua responsabilità e contestando in ogni caso l'ammontare dei danni richiesti dalla società attrice. Ha chiesto pertanto il rigetto delle domande proposte da . CP_1
Con ordinanza del 15/01/2024 il G.I. ha invitato le parti a prendere posizione sulla giurisdizione del giudice adito.
pagina 4 di 7 All'udienza del 8/10/2024, la causa veniva posta in decisione con assegnazione dei termini ex art. 190 c.p.c. per le comparse conclusionali e le memorie di replica. Tanto premesso in punto di fatto, giova osservare che ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1) c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie relative alle procedure di affidamento (anche in regime di concessione) di pubblici lavori, servizi e forniture svolte da soggetti comunque tenuti al rispetto della normativa eurounitaria e nazionale in tema di evidenza pubblica, tra cui, di conseguenza, anche la controversia risarcitoria che inerisce al complesso degli atti e del contegno serbato dall'amministrazione nel corso della procedura ad evidenza pubblica che ha condotto all'aggiudicazione in favore di altro concorrente. Secondo un condiviso orientamento del Consiglio di Stato, “l'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 c.p.a. attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione sulle procedure di affidamento di appalti pubblici e concessioni, ivi incluse le controversie risarcitorie, e dunque, le controversie relative alla responsabilità precontrattuale della P.A. per atti e comportamenti tenuti nella fase della procedura di affidamento” (Cons. Stato Sez. V n. 5146/2017, nello stesso senso ex multis Cons. St., Sez. VI, 14 novembre 2012, n. 5747).
Chiarisce ancora il Consiglio di Stato nella citata sentenza n. 5146/2017:
“La responsabilità precontrattuale rappresenta quella forma di soggezione alle conseguenze sancite dall'art. 1337 c.c. (oltre che del successivo art. 1338) per condotte contrarie ai canoni di buona fede e correttezza (quest'ultima prevista dall'art. 1175 c.c.) nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, che la più recente evoluzione giurisprudenziale ha ritenuto applicabile anche all'attività contrattuale dell'amministrazione svolta secondo i modelli autoritativi dell'evidenza pubblica e che prescinde dall'accertamento di un'illegittimità provvedimentale e anche dalla prova dell'eventuale diritto all'aggiudicazione del partecipante (in tal senso, Sez. V, 27 CP_3 marzo 2017, n. 1364).
A differenza della responsabilità da mancata aggiudicazione, la culpa in contrahendo dell'amministrazione nelle procedure ad evidenza pubblica di affidamento di contratti costituisce fattispecie nella quale l'elemento soggettivo assume una sua specifica rilevanza, in correlazione con l'ulteriore elemento strutturale del contrapposto affidamento incolpevole del privato in ordine alla positiva conclusione delle trattative prenegoziali”. Con particolare riferimento al cd. "project financing", la Suprema Corte ha evidenziato che “la controversia di natura risarcitoria avente ad oggetto il mancato completamento della relativa procedura per responsabilità precontrattuale ascrivibile alla p.a., rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, venendo in rilievo, avuto riguardo alla fase amministrativa ex art. 37-bis l. n.
109 del 1994, un procedimento amministrativo volto all'affidamento di una concessione, contrassegnato dall'esercizio di un'attività provvedimentale e pubblicistica.” (cfr. Cass. Sez. unite n. 30712/2022). In motivazione la Suprema Corte chiarisce che “si tratta di un sistema, non cambiato nelle sue linee originarie, in cui è permessa l'attribuzione ad un unico soggetto di progettazione, realizzo e gestione di un'opera pubblica con valorizzazione del capitale così investito consentendo al privato, che appunto finanzia il complesso del lavoro senza oneri tendenziali della PA, di autoremunerarsi in prospettiva ed entro certi limiti temporali dalla conduzione diretta dell'opera anche per la parte commerciale del servizio erogato a regime;
l'unitarietà del procedimento, per parte sua, non ne preclude – all'esito dell'individuazione di una fase organizzativa volta alla scelta del promotore distinta da una fase esecutivo-contrattuale – una generale qualificazione pubblicistica che, per il suo avvio, non è certo attenuata, se non nei moduli organizzativi, dalla più ampia discrezionalità delle scelte della PA (per lo scrutinio dell'interesse pubblico e di ogni aspetto di impatto e congruità di costi e benefici attesi ed altresì di passaggio alla gara di affidamento) rispetto alla maggiore rigidità della fase attuativa del progetto una volta pervenuto ad una convenzione stipulatoria” (così Cass. Sez. unite n. 30712/2022).
pagina 5 di 7 Sempre in tema di procedure di finanza a progetto (c.d. "project financing"), compete alla giurisdizione ordinaria la controversia relativa alla fase successiva all'aggiudicazione, involgendo questioni relative alla delimitazione del contenuto del rapporto e all'adempimento delle relative obbligazioni, le quali si mantengono nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti e non implicano, pertanto, di regola,
l'esercizio di un potere autoritativo pubblico (cfr. Cass. Sez. unite n. 24086/2024).
Nello stesso senso il Consiglio di Stato ha evidenziato che la convenzione stipulata a seguito di un project financing attiene all'affidamento di lavori pubblici, il quale ha natura pubblicistica sino all'aggiudicazione definitiva al concessionario, mentre ha natura privatistica per la fase che segue alla stipulazione del contratto;
di conseguenza solo l'inerenza della controversia al piano dell'adempimento della convenzione radica la giurisdizione nel giudice ordinario (Cons. Stato n. 7930/2023). Orbene, nel caso di specie si rientra nell'ambito della finanza a progetto. L'art. 1 del D.P.C.M. 16.7.2009 di approvazione del “Piano nazionale di edilizia abitativa”, prevede sei linee d'intervento tra le quali la promozione finanziaria anche ad iniziativa di privati di interventi ai sensi della parte II, titolo III, capo III D.Lgs. n. 163/2006, che disciplina appunto la finanza di progetto
(cfr. doc. 1 del convenuto). Per partecipare al piano, le regioni, d'intesa con gli enti locali interessati, potevano proporre programmi al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con la partecipazione di privati. Con decreto 29.6.2010, pubblicato sulla GURS n. 32 del 16.7.2020 (cfr. doc. 2 del convenuto), il dirigente generale del dipartimento delle infrastrutture della Regione Siciliana, ha approvato un bando pubblico che prevede la possibilità per i comuni di promuovere ed attuare programmi anche in concorso con soggetti privati, individuati mediante procedure di selezione (art. 3), contenenti obbligatoriamente interventi finalizzati alla riqualificazione urbana di zone degradate, da realizzarsi con risorse pubbliche e private (art. 4), utilizzando anche fondi regionali (art. 5).
Il 9.8.2010 la Giunta del ha deliberato di partecipare al bando regionale e di Controparte_2 pubblicare un avviso per l'acquisizione di proposte da parte di imprese (doc. 3 del convenuto) La ha presentato la propria proposta progettuale, approvata dalla Giunta comunale e CP_1 successivamente inviata all'Assessorato Infrastrutture della Regione siciliana. Si tratta di un progetto elaborato da un soggetto privato per la realizzazione di alloggi sociali a canone sostenibile, di alloggi sociali a mercato libero e delle connesse opere di urbanizzazione, il cui onere finanziario è in parte a carico del privato, in parte a carico del Comune e in parte a carico dell'Amministrazione Statale e Regionale, secondo lo schema del cd. project financing. Va poi evidenziato che nella specie non è stata stipulata la convenzione tra e il in CP_1 CP_2 quanto il progetto definitivo elaborato dalla società non è stato approvato dagli organi competenti, non essendo stata convocata la Conferenza speciale di servizi dall'Ingegnere Capo del Genio Civile di
Ragusa.
Il presente giudizio riguarda una controversia di natura risarcitoria avente ad oggetto il mancato completamento della procedura per la dedotta responsabilità precontrattuale ascrivibile al CP_2
non già l'adempimento delle obbligazioni derivanti da una convenzione.
[...]
Pertanto, in base ai principi giurisprudenziali sopra esposti, in particolare a quanto affermato dalla
Suprema Corte nella sentenza a Sezioni unite n. 30712/2022, la controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Deve pertanto essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, segnatamente del TAR Sicilia Sezione di Catania, assegnando termine di tre mesi per la riassunzione.
In considerazione del fatto che la pronuncia della Suprema Corte dirimente sulla questione di giurisdizione nel caso specifico è successiva all'introduzione del giudizio, sussistono gravi ed eccezionali ragioni analoghe a quelle indicate nell'art. 92 comma 2 c.p.c., nel testo risultante a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 77/2018, per compensare integralmente le spese tra le parti.

pagina 6 di 7

P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando nella causa iscritta al n. R.G. 3701/2020:
Dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, segnatamente del TAR Sicilia Sezione di Catania.
Assegna termine di tre mesi per la riassunzione.
Compensa integralmente le spese tra le parti. Ragusa, 1/03/2025.
Il Giudice
dott. Claudio Maggioni
pagina 7 di 7