Pubblicato il 23/12/2025

N. 08377/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06166/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6166 del 2025, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, quale genitore del minore -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Scolastico Regionale per la Campania – Ambito Provinciale di Caserta, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ufficio Scolastico Regionale per Campania, Circolo Didattico D. D. Secondo di Mondragone, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

previa sospensiva: 1) del PEI 2025/2026 nella parte in cui prevede 18h di sostegno nonostante la necessità di 30h settimanali 2)provvedimenti di cui non si conoscono gli estremi, con i quali l'Ufficio Scolastico Regionale per la Campania e l'Ambito Provinciale hanno assegnato per l'anno scolastico 2025/2026 solo 18 ore di sostegno settimanali inferiori alle 30 necessarie in relazione alla disabilità; 3) ogni altro atto connesso presupposto e consequenziale comunque lesivo degli interessi e diritti dei ricorrenti e per la declaratoria del diritto del minore ad usufruire di un insegnante di sostegno per l' anno 2025/2026 per 30 ore;

E per la declaratoria

del diritto del minore ad usufruire di un insegnante di sostegno per 30 ore di frequenza scolastica anno 2025/2026.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione e del Merito, dell’Ufficio Scolastico Regionale per Campania e del Circolo Didattico D.D. Secondo di Mondragone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 la dott.ssa GI RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio parte ricorrente, genitore del minore in epigrafe, in situazione di handicap grave ex. art. 3, c. 3, L. n. 104/92, ha chiesto l’annullamento del PEI redatto per l’a.s. 2025/2026, nella parte in cui assegna solo 18 ore settimanali di sostegno scolastico a fronte di un orario curriculare di 30 ore.

Si è costituita l’Amministrazione resistente depositando una memoria e documentazione, e all’udienza camerale del 4 dicembre 2025 il Collegio ha dato avviso alle parti della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 cpa.

2. Il ricorso merita accoglimento, secondo quanto si passa ad illustrare.

Con il PEI depositato unitamente al ricorso l’istituzione scolastica ha assegnato all’alunno 18 ore di sostegno su 30 ore di frequenza settimanale: ciò, si evidenzia, nonostante lo stesso documento, nel quadro informativo (punto 4.a) riconosca la necessità del minore di fruire di un supporto continuativo da parte del docente di sostegno.

La prospettazione di parte ricorrente relativamente all’insufficienza delle ore di sostegno assegnate risulta, altresì, confermata dal GLO, che evidenzia la necessità di un supporto per tutto l’orario scolastico.

In ragione delle circostanze appena evidenziate il Collegio ritiene che il P.E.I. impugnato, nella parte in cui assegna solo 18 ore di sostegno su 30, presenti una motivazione intrinsecamente illogica, nonché contraddittoria rispetto alle valutazioni espresse in sede di GLO.

3. In base a quanto finora osservato, si impone l’accoglimento del gravame.

Ed infatti, premessa la certa sussistenza della giurisdizione del giudice adito (cfr. Sent. n. 1330/2015 e nella sentenza 5668/2019 di questa Sezione), deve rilevarsi che l’Amministrazione scolastica intimata, con il PEI in atti, ha fissato in 18 ore la misura di sostegno di cui potrà fruire la minore ricorrente per l’a.s. 2025-2026 (corrispondente alle ore assegnate dal dirigente scolastico già prima dell’inizio dell’anno scolastico come da nota impugnata con il ricorso introduttivo).

Tuttavia, tale monte ore non corrisponde a quella che è la patologia da cui l’alunna è affetta, che denota la necessità di un sostegno intensivo e quindi la copertura totale dell’orario scolastico.

Il provvedimento impugnato, alla luce di tale circostanza, acquisisce un connotato di indubbia ambiguità e lesività, tenuto conto della normativa che da oltre trenta anni è posta a tutela delle persone con disabilità, siccome sinteticamente ricostruita al punto che segue.

4. La legge-quadro n. 104 del 5 febbraio 1992, all’art. 3, ha sancito il diritto delle persone con disabilità alle prestazioni che la legge, a vario titolo e negli ambiti più disparati, riconosce a loro favore.

Va evidenziato che l’art. 3 co. 1 del d.lgs. 3 maggio 2024 n. 62 ha completamente modificato l’art. 3 della l. 104 del 1991, adattandolo alle novità legislative intervenute nel corso degli anni e sostituendo il riferimento alla “persona handicappata” con quello alla “persona con disabilità” (la nuova rubrica, infatti, è “Persona con disabilità avente diritto ai sostegni”).

Non è però mutato il senso complessivo della norma e la sua portata programmatica ma anche precettiva, in quanto essa mette in correlazione il fatto oggettivo della disabilità “certificata” con l’obbligo dello Stato di mettere a disposizione e fornire i servizi pubblici e gli strumenti necessari per consentire la piena integrazione della persona con disabilità in ogni contesto della vita pubblica e privata.

Tale endiadi tra necessità e prestazione, tra diritto (della persona disabile) e obbligo (dello Stato) è stato identificato nel termine “sostegno”, come definito dall’art. 2, co. 1 lett. h) del d.lgs. 3 maggio 2024 n. 62, che ha significativamente innovato, sia sotto l’aspetto definitorio che delle procedure valutative, gran parte della normativa previgente in materia di disabilità.

Pertanto, ai sensi della disposizione sopra citata, sono «sostegni»: i servizi, gli interventi, le prestazioni e i benefici individuati a conclusione dell'accertamento della condizione di disabilità e nel progetto di vita per migliorare le capacità della persona e la sua inclusione, nonché per contrastare la restrizione nella sua partecipazione sociale, graduati in «sostegno» e «sostegno intensivo», in ragione della frequenza, della durata e della continuità del sostegno.

Le modifiche all’art. 3, pertanto, recepiscono la nuova definizione di “sostegni”.

In base al comma 1 “è persona con disabilità chi presenta durature compromissioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la piena ed effettiva partecipazione nei diversi contesti di vita su base di uguaglianza con gli altri, accertate all'esito della valutazione di base”.

Alle persone con disabilità, il successivo comma 2 riconosce il “diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione alla necessità di sostegno o di sostegno intensivo, correlata ai domini della Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (ICF) dell'Organizzazione mondiale della sanità, individuata all'esito della valutazione di base, anche in relazione alla capacità complessiva individuale residua e alla efficacia delle terapie. La necessità di sostegno può essere di livello lieve o medio, mentre il sostegno intensivo è sempre di livello elevato o molto elevato”.

Le suddette disposizioni vanno coordinate con il comma 3, che nel nuovo testo stabilisce che “qualora la compromissione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, il sostegno è intensivo e determina priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

Il nuovo art. 3 della legge 104/92, pertanto, individua due tipologie di sostegno: quelle “basiche” nel caso del 1 comma (necessità di sostegno lieve o medio) e altre due tipologie che danno luogo al “sostegno intensivo” (necessità di sostegno elevato o molto elevato).

Il sostegno intensivo corrisponde, dunque, alla disabilità “grave” di cui al precedente testo del co. 3 dell’art. 3.

Le modifiche all’art. 3 della l. 104 del 1992 costituiscono dunque l’esplicitazione dei principi che, notoriamente, hanno ispirato questa disposizione.

In materia di sostegno scolastico, la giurisprudenza di questo Tribunale ha da sempre affermato che l’intero art. 3 della legge 104 del 1992 sia il portato dei principi costituzionali sanciti negli artt. 3, 32, 34 e 38 Cost., tenuto conto che la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato in più occasioni l’importanza dell’integrazione scolastica dell’alunno con disabilità e la natura di diritto fondamentale dell’istruzione scolastica, la cui fruizione è assicurata, in particolare, attraverso “misure di integrazione e sostegno idonee a garantire ai portatori di handicap la frequenza degli istituti d’istruzione” (ex multis C. Cost. n. 215 del 1987).

Tra le varie misure predisposte dal legislatore viene in rilievo la previsione di personale docente specializzato, chiamato per l’appunto ad adempiere alle “ineliminabili (anche sul piano costituzionale) forme di integrazione e di sostegno” a favore degli alunni diversamente abili (C. Cost. n. 52 del 2000).

Peraltro, per effetto della fondamentale sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 22 febbraio 2010, il sistema è stato ricostruito in modo tale da consentire la deroga all’organico predeterminato per legge, ritenendosi incostituzionali le disposizioni che invece avevano fissato un limite massimo al numero dei posti degli insegnanti di sostegno o avevano escluso la possibilità di assumere insegnanti di sostegno con contratti a tempo determinato, in deroga al rapporto alunni-docenti stabilito per legge, tenendo conto del caso concreto e, quindi, del grado di disabilità.

La sentenza della Corte Cost. 80/2010 è centrale nella ricostruzione del sistema di tutela dei diritti degli alunni con disabilità, e costituisce tuttora un caposaldo non smentito, sicché deve ritenersi sin d’ora che gli istituti scolastici che non provvedano all’assegnazione di insegnanti di sostegno agli alunni con disabilità, anche in deroga agli organici di fatto esistenti, si pongono in automatico in una condizione di colpa, elemento fondamentale ai fini di un possibile risarcimento.

Il diritto all’insegnante di sostegno, pertanto, è oggettivamente riconosciuto come un diritto “non finanziariamente condizionato”, nel senso, poi esplicitato dalla successiva sentenza n. 275 del 2016, che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.

In questa chiave di lettura, il compito della magistratura è quindi quello di dare piena attuazione al diritto senza porsi il problema della copertura finanziaria, in quanto, secondo la sentenza della Corte costituzionale del 22 luglio 2025 n. 121: “il principio dell'obbligo della copertura finanziaria delle spese espresso nell'art. 81 Cost., erroneamente evocato dal rimettente a fondamento delle proprie censure, impone un preciso vincolo non al giudice, ma al legislatore e opera per ogni legge, inclusa la legge di bilancio, traducendosi nell'obbligo di predisporre, all'atto dell'approvazione delle norme, anche i mezzi per fronteggiare gli oneri che ne derivano. In questa prospettiva, la norma sulla copertura finanziaria, contenuta fin nell'originario art. 81 Cost., attiene in generale all'estensione e alla natura della sovranità finanziaria: è al contempo fondamento e limite dell'iniziativa parlamentare di spesa”.

Ne discende che, la mancata assegnazione di insegnanti di sostegno a copertura integrale dei fabbisogni, costituisce un problema legato alla non corretta organizzazione della Pubblica Amministrazione, sia sotto il profilo strutturale che sotto quello della istruttoria e della motivazione delle scelte compiute: ciò in quanto il diritto “non finanziariamente condizionato” non è di per sé un diritto assoluto, ma può essere limitato laddove l’Amministrazione, sulla base della normativa vigente, fornisca elementi sufficienti a ritenere la correttezza del suo operato e riesca a motivare adeguatamente in ordine alle scelte compiute.

Deve, tuttavia, escludersi la possibilità di negare la tutela del diritto sulla base di carenze organizzative, oppure ovvero per mancanza di risorse finanziarie, posto che, come la Corte ha ormai ribadito in via definitiva, tale motivazione non è accettabile in caso di diritti ritenuti degni di copertura costituzionale, insuscettibili di recedere davanti alle esigenze di quadratura del bilancio.

Nel quadro appena delineato il P.E.I. (Piano Educativo Individualizzato) costituisce lo strumento principale per l’inclusione scolastica, in quanto contiene l’indicazione degli interventi finalizzati alla piena realizzazione del diritto all'educazione, all'istruzione e integrazione scolastica dell'alunno disabile, indicandosi non solo il programma che l’alunno con disabilità deve svolgere nell'anno scolastico di riferimento, ma anche le figure professionali (docenti e non docenti) che devono supportare l’alunno e la classe frequentata dallo stesso.

L’art. 7 co. 2 del d.lgs. 66 del 2017 infatti, con riferimento al PEI di cui all'articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, stabilisce che:

a) è elaborato e approvato dal Gruppo di lavoro operativo per l'inclusione di cui all'articolo 9, comma 10;

b) tiene conto dell'accertamento della condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell'inclusione scolastica, di cui all'articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e del Profilo di funzionamento, avendo particolare riguardo all'indicazione dei facilitatori e delle barriere, secondo la prospettiva bio-psico-sociale alla base della classificazione ICF dell'OMS;

c) individua obiettivi educativi e didattici, strumenti, strategie e modalità per realizzare un ambiente di apprendimento nelle dimensioni della relazione, della socializzazione, della comunicazione, dell'interazione, dell'orientamento e delle autonomie, anche sulla base degli interventi di corresponsabilità educativa intrapresi dall'intera comunità scolastica per il soddisfacimento dei bisogni educativi individuati;

d) esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe, le modalità di verifica, i criteri di valutazione, gli interventi di inclusione svolti dal personale docente nell'ambito della classe e in progetti specifici, la valutazione in relazione alla programmazione individualizzata, nonché gli interventi di assistenza igienica e di base, svolti dal personale ausiliario nell'ambito del plesso scolastico e la proposta delle risorse professionali da destinare all'assistenza, all'autonomia e alla comunicazione, secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti dall'accordo di cui al comma 5-bis dell'articolo 3;

e) definisce gli strumenti per l'effettivo svolgimento dei percorsi per le competenze trasversali e per l'orientamento, assicurando la partecipazione dei soggetti coinvolti nel progetto di inclusione;

f) indica le modalità di coordinamento degli interventi ivi previsti e la loro interazione con il Progetto individuale;

g) è redatto in via provvisoria entro giugno e in via definitiva, di norma, non oltre il mese di ottobre, tenendo conto degli elementi previsti nel decreto ministeriale di cui al comma 2-ter; è redatto a partire dalla scuola dell'infanzia ed è aggiornato in presenza di nuove e sopravvenute condizioni di funzionamento della persona. Nel passaggio tra i gradi di istruzione, è assicurata l'interlocuzione tra i docenti della scuola di provenienza e quelli della scuola di destinazione. Nel caso di trasferimento di iscrizione è garantita l'interlocuzione tra le istituzioni scolastiche interessate ed è ridefinito sulla base delle eventuali diverse condizioni contestuali della scuola di destinazione;

h) è soggetto a verifiche periodiche nel corso dell'anno scolastico al fine di accertare il raggiungimento degli obiettivi e apportare eventuali modifiche ed integrazioni.

In tema di PEI deve pure richiamarsi il decreto interministeriale n. 153 del 1.8.2023, che riporta all’ALL. B le nuove “Linee Guida concernenti la definizione delle modalità, anche tenuto conto dell'accertamento di cui all'articolo 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, per l'assegnazione delle misure di sostegno di cui all’articolo 7 del D. Lgs 66/2017 e il modello di PEI, da adottare da parte delle istituzioni scolastiche”.

I contenuti delle Linee Guida consentono di mettere a fuoco quelli che dovrebbero essere i contenuti del PEI annuale.

Infatti, con riguardo alla Sezione 12 del modello di PEI redatto da ciascuna scuola per il singolo alunno, là dove si fa riferimento alla “Proposta del numero di ore di sostegno per l'anno successivo”, il decreto 153 del 2023 chiarisce che la “proposta del numero di ore di sostegno alla classe” di cui al comma 2, lett. d) dell’art. 7 del d.lgs. 66/2017 “deve necessariamente fare riferimento, in modo esclusivo, alle esigenze dell'alunno/a con disabilità titolare del PEI. Le ore di sostegno sono assegnate alla classe, ma per sviluppare un progetto educativo personalizzato; non devono intendersi come risorse aggiuntive che rientrano nella libera disponibilità della scuola, da utilizzare per qualsiasi attività di supporto destinata ad altri alunni e ad altre alunne della classe o della scuola. Certamente la presenza del sostegno didattico in una classe può favorire l'attivazione di una didattica più aperta e flessibile da cui può trarre vantaggio tutta la classe, il team docenti e il consiglio di classe, ma deve essere sempre chiaro che questi interventi sono rivolti prioritariamente all’alunno o all’alunna con disabilità.”

Inoltre, “nella motivazione della richiesta sono da considerare:

− i bisogni dell'alunno/a definiti in base alla documentazione ufficiale, ossia prima di tutto dal Profilo di Funzionamento, se disponibile, o in alternativa dalla certificazione e dalla Diagnosi Funzionale. L'esigenza di supporto didattico non è automaticamente connessa alla gravità clinica o alla quantificazione del deficit di funzionamento, ma certamente a fronte di documenti ufficiali che certificano compromissioni lievi o parziali, una richiesta elevata di sostegno deve avere un carattere di assoluta eccezionalità e deve essere adeguatamente e responsabilmente motivata.

− le risorse ritenute necessarie per attivare le iniziative previste per raggiungere gli obiettivi definiti nel PEI, considerando come nell'anno scolastico che si sta concludendo esse sono state effettivamente utilizzate (Sezione 9 - Organizzazione generale del progetto di inclusione e utilizzo delle risorse). Deve esserci pertanto piena coerenza tra le risorse richieste e il loro effettivo utilizzo.

A parte l'ovvia considerazione che non si possono chiedere più ore di supporto, sostegno o assistenza, rispetto alla frequenza complessiva prevista, deve risultare che le ore di sostegno sono state effettivamente utilizzate nelle attività o discipline in cui è prevista una forte personalizzazione dell'attività didattica, tale da richiedere necessariamente un supporto aggiuntivo.

In particolare, quando si chiede di aumentare le ore di sostegno assegnate, è indispensabile motivare la proposta non solo descrivendo i bisogni, ma anche dimostrando che effettivamente le ore assegnate sono state utilizzate in modo adeguato, con interventi attivati rigorosamente sull'alunno/a, con risorse concentrate dove effettivamente, in base alla progettazione del PEI, sono maggiori le esigenze, escludendo categoricamente impieghi impropri come l'uso della risorsa sostegno per attività di supporto destinate genericamente a tutta la classe senza nessun riferimento agli obiettivi del singolo PEI, o per altre esigenze della scuola non immediatamente riferibili all’alunno/a titolare del PEI, quali ad esempio la possibilità di sostituire docenti assenti.

Tirando le fila del discorso finora sviluppato, si osserva quanto segue: il diritto all’assegnazione delle ore di sostegno attribuite all’alunno con disabilità, secondo le modalità evidenziate, è un diritto costituzionalmente garantito e, come detto, non finanziariamente condizionato, sicché non vi è modo di giustificare la mancata assegnazione sulla base di motivazioni di tipo finanziario o sulla base di carenze di organico, o di mancato adeguamento degli organici di diritto alle esigenze di fatto.

Sulla scorta di quanto in precedenza posto in risalto, risultano, tra le altre, condotte illegittime:

-la mancata redazione del PEI;

-l’attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno inferiore a quanto previsto dal GLO o la mancata quantificazione delle stesse;

-l’attribuzione nel PEI di un numero di ore di sostegno senza la proposta del GLO;

-l’attribuzione, da parte dell’istituto scolastico, di un numero di ore di sostegno inferiori a quelle previste dal PEI.

D’altra parte -come chiarito dalla fondamentale decisione della IV sezione di questo T.a.r. n. 5668 del 2.12.2019- in nulla può incidere il fatto che le ore necessarie al sostegno di un alunno con disabilità siano state materialmente assegnate con il PEI, oppure non lo siano perché il suddetto documento è incompleto o manca, in quanto la mancata concreta attribuzione dell'insegnante è dovuta — sia nel caso di PEI esistente sia nel caso di inesistenza dello stesso — comunque alla mancata, tempestiva e adeguata, programmazione degli organici o alla carenza a monte di risorse finanziarie adeguate.

In altri termini, devono essere equiparati: il caso di mancato adempimento all'ordine di redazione dei PEI e quello dell'assegnazione di un numero di ore di sostegno inferiore a quello previsto dal PEI (caso al quale va assimilato quello della mancata indicazione, nel PEI, delle ore adeguate alla patologia), anche sotto il profilo dei presupposti per l'eventuale risarcimento del danno.

5. Infine, e prima di procedere alla ulteriore disamina del caso concreto, la Sezione ritiene di dover aggiungere alcune considerazioni riguardanti le innegabili criticità legate alla mancata assegnazione di insegnanti di sostegno a copertura integrale dell’orario scolastico pur laddove se ne palesi il certo bisogno, motivate, più o meno esplicitamente, sulla base della carenza di insegnanti di sostegno negli organici di diritto degli istituti scolastici.

Esse, infatti, integrano una violazione degli art. 12 e 13 della l. 104 del 1992 in relazione agli artt. 7 e 10 del d.lgs. 66 del 2017.

In particolare, quest’ultima disposizione (Articolo 10 - Individuazione e assegnazione delle misure di sostegno) come sostituita dall'art. 9 del D.Lgs. 7 agosto 2019, n. 96, stabilisce che:

“1. In attuazione di quanto previsto dall'articolo 15, commi 4 e 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, il dirigente scolastico, sulla base del PEI di ciascun alunno, raccolte le osservazioni e i pareri del GLI, sentito il GIT, tenendo conto delle risorse didattiche, strumentali, strutturali presenti nella scuola, nonché della presenza di altre misure di sostegno, al fine di realizzare un ambiente di apprendimento favorevole allo sviluppo dell'autonomia delle bambine e dei bambini, delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti con accertata condizione di disabilità in età evolutiva ai fini dell'inclusione scolastica, invia all'ufficio scolastico regionale la richiesta complessiva dei posti di sostegno.

2. L'ufficio scolastico regionale assegna le risorse nell'ambito di quelle dell'organico dell'autonomia per i posti di sostegno.

3. Il dirigente scolastico, in tempo utile per l'ordinario avvio dell'anno scolastico, trasmette, sulla base dei PEI, di cui all'articolo 7, comma 2, la richiesta complessiva delle misure di sostegno ulteriori rispetto a quelle didattiche agli enti preposti, i quali, relativamente all'assegnazione di dette misure, attribuiscono le risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell'accordo di cui all'articolo 3, comma 5-bis.”

Si tratta dei cd. “ posti in deroga”, che vengono attribuiti dagli Uffici Scolastici regionali come “supplenze”, fino al 30 giugno di ciascun anno scolastico, mediante adeguamento degli organici di fatto secondo le effettive esigenze rilevate ai sensi dell’art. 1 comma 605, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e dell’art, 40-comma 1 – della legge 27/12/1997 n. 449, in applicazione delle sentenze della Corte Costituzionale 22 febbraio 2010, n. 80 e 275 del 2016, e ad invarianza di spesa (art. 7, comma 2-bis del d.lgs. 66 del 2017, che fa espresso riferimento all'”adeguamento dell'organico delle istituzioni scolastiche alle situazioni di fatto” per la “realizzazione delle misure attuative di cui al comma 2 “ (ossia il PEI).

Sulla base della normativa vigente e della copertura costituzionale di tale tipo di operazione, ogni anno il Ministero dell’Istruzione – all’interno della annuale nota sulle dotazioni organiche del personale docente e educativo per l’anno scolastico che avrà inizio a settembre, indirizzata ai Direttori generali e ai Dirigenti titolari degli uffici scolastici regionali - stabilisce anche i criteri per autorizzare i posti di sostegno in deroga.

Per l’anno scolastico 2025/2026 la Circolare di riferimento è la nota prot. n. 93862 del 17 aprile 2025, che, in applicazione dell’articolo 1, comma 567, della legge 30 dicembre 2024, n. 207, ha incrementato l’organico di diritto dei posti di sostegno in misura pari a 1.866 unità, ma confermando la possibilità di chiedere i posti “in deroga”, avendo stabilito che i Direttori degli USR devono necessariamente trasmettere alla competente Direzione del MIM, entro il 30 novembre, i decreti autorizzativi dei posti in deroga e successive integrazioni secondo quanto previsto con l’articolo 18 del decreto organici 2017/18, ossia della normativa che ha introdotto la prima piena applicazione dell’organico dell’autonomia e ha fissato i criteri per l’attivazione dei posti di sostegno in deroga.

Anche per gli anni scolastici precedenti il MIM ha provveduto a emanare circolari dal medesimo contenuto (cfr. nota MIM n. 43464 del 28 marzo 2024) e sempre con il limite temporale del 30 novembre per la redazione dei decreti autorizzativi dei posti in deroga.

Pertanto, ogni dirigente di ambito territoriale all’interno degli uffici scolastici regionali (nel caso del presente giudizio si tratta dell’Ufficio IX – Ambito Territoriale di Caserta) emana, all’inizio dell’anno scolastico, un Decreto attuativo della Circolare del MIM, che testualmente riporta il contenuto della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 22.2.2010, ossia la “possibilità di istituire ore aggiuntive o ulteriori posti in deroga ai sensi dell’art, 40-comma 1 – della legge 27/12/1997 n. 449, secondo le effettive esigenze rilevate ai sensi dell’art. 1 comma 605- lettera B – della legge 296/2006, per garantire una adeguata tutela agli alunni con disabilità”, e dispone l’assegnazione dei posti in deroga per casi accertati e certificati “in base alla rilevazione oggettiva del numero degli alunni diversamente abili iscritti per l’anno scolastico in corso, e delle relative documentazioni prodotte dagli Istituti Scolastici”.

Nel caso della provincia di Caserta si tratta del decreto del dirigente dell’Ufficio XI n. 17842 del 5 agosto 2025, dal quale, peraltro, emergono le seguenti circostanze:

i) che l’USR provinciale ha verificato il fabbisogno derivante da nuove certificazioni e/o aggravamenti e/o trasferimenti così come comunicati a seguito della nota prot. AOOUSPCE 12952 del 23.6.2025; il riferimento non può che essere a comunicazioni che provengano dai singoli istituti e quindi dai dirigenti scolastici dei singoli istituti;

ii) che sempre l’USR provinciale ha chiesto al Direttore Generale dell’USR Campania, con nota prot. AOOUSPCE 15718 del 22.7.2025, l’autorizzazione di posti di sostegno in deroga;

iii) che il Direttore Generale dell’USR Campania con decreto prot. AOODRCA 57345 del 28.7.2025 ha concesso l’autorizzazione per n. 2339,5 posti in deroga del personale docente di sostegno per l’a.s. 2025/26, suddivisi per i diversi ordini e gradi;

iv) che, sulla base di tale decreto, l’USR provinciale ha suddiviso i posti per le singole scuole della provincia.

Con successivi decreti, il dirigente dell’USR di Caserta ha provveduto alla modifica e all’adeguamento dei posti in deroga, “VISTE le segnalazioni dei Dirigenti Scolastici” e “considerata l’opportunità di apportare le conseguenti variazioni compensative tra i posti in deroga già autorizzati” (ad esempio cfr. decreto n. 22452 del 22.9.2025).

Dunque, il meccanismo di assegnazione di insegnanti di sostegno ulteriori rispetto all’organico di diritto si basa sulla sinergia combinata dell’azione degli Uffici scolastici regionali e provinciali con quella dei dirigenti scolastici dei singoli plessi.

La figura del dirigente scolastico, già cruciale nell’ambito del sistema scolastico dell’autonomia, riveste quindi un ruolo essenziale nella programmazione dei posti e nella rilevazione delle esigenze di fatto da soddisfare per ogni scuola e in relazione alle esigenze del singolo alunno.

Come questa Sezione ha già chiarito nelle numerose ordinanze emesse all’esito delle camere di consiglio di settembre e ottobre 2025, non esiste alcuna normativa applicabile alla materia de quo che consenta di attribuire un numero di ore di sostegno al di fuori della quantificazione frutto del binomio PEI- GLO.

Tanto più deve escludersi che la mancata attribuzione della copertura totale, laddove venga ritenuta necessaria per consentire la frequenza scolastica e l’attuazione della didattica personalizzata, possa dipendere dalla dotazione organica della scuola, come invece è sovente riportato nelle note dei dirigenti scolastici impugnate davanti a questa Sezione.

Il sistema normativo sopra illustrato, che si basa sul richiamo alla fondamentale sentenza della Corte Costituzionale 80 del 2010, attribuisce e imputa ai dirigenti scolastici il doveroso compito di procedere, prima dell’inizio dell’anno scolastico, alla ricognizione dei posti di sostegno necessari “di fatto” in ogni singola scuola sulla base delle certificazioni ex lege 104/92 già acquisite, sia perché trattasi di alunni frequentanti l’istituto sia per effetto delle cd. preiscrizioni che si concludono nel mese di febbraio dell’anno scolastico precedente.

Questo perché è consentita e anzi è normativamente garantita la possibilità di deroga rispetto all’organico di diritto, che gli Uffici scolastici regionali, sulla base dei dati trasmessi dalle sezioni provinciali, comunicano al Ministero dell’Istruzione entro il 30 novembre di ogni anno, per consentire – tra le altre cose – la copertura finanziaria dell’operazione.

Non c’è alcun dubbio che la maggior parte dei dirigenti scolastici italiani e, nello specifico in servizio nella regione Campania, osservino ogni anno le direttive del Ministero e degli USR, provvedendo a richiedere tempestivamente i posti in deroga prima dell’inizio dell’anno scolastico.

Se così non fosse, il numero di ricorsi al T.a.r., già notevolmente cresciuto nella regione Campania negli ultimi anni, diventerebbe pressoché ingestibile, a dimostrazione che la maggior parte delle scuole non va incontro a particolari criticità.

Esiste tuttavia una significativa minoranza di inefficienza, caratterizzata dall’assenza di tale richiesta o comunque, una volta che venga instaurato il giudizio davanti al T.a.r., dalla mancanza di prova dell’effettuazione di tale specifica istanza, che pur rientra tra le incombenze di ciascun dirigente scolastico all’inizio dell’anno scolastico.

Pertanto, alla illegittimità - che la giurisprudenza di questo Tribunale rileva da anni – della mancata redazione del PEI, o di PEI privi di assegnazione di ore di sostegno e, soprattutto, della redazione di PEI contraddittori in quanto riportanti l’assegnazione di un numero di ore inferiori all’orario integrale frequentato dall’alunno con disabilità, corrispondenti alla cattedra del singolo insegnante di sostegno ma senza tenere conto della valutazione del GLO, questa Sezione ritiene di rilevare un’ulteriore illegittimità denotante anche evidenti profili di eccesso di potere, che è data dalla violazione degli artt. 7 e 10 del d.lgs. 66 del 2017, in combinato disposto con l’annuale Circolare ministeriale sugli organici scolastici e con i decreti annualmente emanati dall’USR Campania e dagli USR provinciali (nel caso, della provincia di Caserta).

Peraltro, nelle Linee Guida allegate al decreto interministeriale n. 153 del 2023 (ma questo valeva anche per il n. 182 del 2020) con riferimento alla Sezione 9 del modello di PEI valido a livello nazionale, viene specificato che la tabella n. 3 “Informazioni sull'insegnante per le attività di sostegno” serve in quanto “le informazioni richieste hanno lo scopo di precisare quante sono le ore di sostegno assegnate alla classe/sezione come risorse disponibili per realizzare gli obiettivi definiti nel PEI. È possibile specificare se il sostegno didattico sia affidato a una o più risorse, nonché esplicitare i criteri e le priorità che hanno orientato le scelte in merito all’articolazione dell’orario del sostegno. Si può segnalare, altresì, la presenza di docenti di sostegno che operano nella classe con altre alunne e altri alunni con disabilità, indicando eventualmente modalità organizzative per lo svolgimento delle attività.”

Questo significa che con il singolo PEI è possibile, se non addirittura obbligatorio, fornire la motivazione sul monte ore assegnato agli insegnanti cui l’alunno è affidato, specificando le eventuali ragioni di un sostegno che, pur in presenza di disabilità necessitante di sostegno intensivo (art. 3 comma 3 legge 104/92), potrebbe non coprire l’intero orario scolastico settimanale, per le più svariate ragioni: in pratica, non esiste automatismo tra necessità di sostegno intensivo e rapporto 1:1 inteso come copertura integrale dell’orario con uno o più insegnanti di sostegno.

Tuttavia, allorquando tale motivazione individualizzata manchi, non è legittima la riduzione del monte ore di sostegno accertato come necessario.

Dunque, poiché nella generalità dei casi la copertura delle ore non risulta assicurabile solo con il ricorso all’organico di diritto, ma può essere garantita attraverso la tempestiva attivazione del sistema della assegnazione dei posti in deroga, è necessaria la preventiva richiesta del dirigente scolastico come passaggio imprescindibile per il corretto svolgimento dell’azione amministrativa.

Si osserva ancora che, del resto, nella sezione del modello PEI destinata agli “Interventi necessari per garantire il diritto allo studio e la frequenza”, riferiti all'anno scolastico successivo, le Linee Guida affermano che “In base al D. Lgs 66/2017 (art. 7 comma 2, lettera d) il PEI esplicita le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe» e in questo riquadro del modello si chiede di esplicitare, con opportune motivazioni, questa proposta.

Pur trattandosi di una proposta - soggetta a vagli successivi come specificato nel DLgs 66/2017 (art. 10) - essa costituisce un pronunciamento importante che, avendo anche considerevoli ricadute sugli impegni di spesa della pubblica amministrazione, deve necessariamente rispettare rigorosi principi di correttezza, equità e responsabilità.

Detta richiesta deve, peraltro, necessariamente fare riferimento, in modo esclusivo, alle esigenze dell'alunno/a con disabilità titolare del PEI. Se è infatti vero che le ore di sostegno sono assegnate alla classe, esse sono infine funzionali allo sviluppo di un progetto educativo personalizzato e non devono intendersi come risorse aggiuntive che rientrano nella libera disponibilità della scuola, da utilizzare per qualsiasi attività di supporto destinata ad altri alunni e ad altre alunne della classe o della scuola.

Nella motivazione della richiesta sono da considerare: i) i bisogni dell'alunno/a definiti in base alla documentazione ufficiale, ossia prima di tutto dal Profilo di Funzionamento, se disponibile, o in alternativa dalla certificazione e dalla Diagnosi Funzionale. L'esigenza di supporto didattico non è automaticamente connessa alla gravità clinica o alla quantificazione del deficit di funzionamento, ma certamente a fronte di documenti ufficiali che certificano compromissioni lievi o parziali, una richiesta elevata di sostegno deve avere un carattere di assoluta eccezionalità e deve essere adeguatamente e responsabilmente motivata; ii) le risorse ritenute necessarie per attivare le iniziative previste per raggiungere gli obiettivi definiti nel PEI, considerando come nell'anno scolastico che si sta concludendo esse sono state effettivamente utilizzate (Sezione 9 - Organizzazione generale del progetto di inclusione e utilizzo delle risorse). Deve esserci pertanto piena coerenza tra le risorse richieste e il loro effettivo utilizzo.

Deve, dunque, risultare che le ore di sostegno sono state effettivamente utilizzate nelle attività o discipline in cui è prevista una forte personalizzazione dell'attività didattica, tale da richiedere necessariamente un supporto aggiuntivo.

In particolare, quando si chiede di aumentare le ore di sostegno assegnate, è indispensabile motivare la proposta non solo descrivendo i bisogni, ma anche dimostrando che effettivamente le ore assegnate sono state utilizzate in modo adeguato, con interventi attivati rigorosamente sull'alunno/a, con risorse concentrate dove effettivamente, in base alla progettazione del PEI, sono maggiori le esigenze, escludendo categoricamente impieghi impropri come l'uso della risorsa sostegno per attività di supporto destinate genericamente a tutta la classe senza nessun riferimento agli obiettivi del singolo PEI, o per altre esigenze della scuola non immediatamente riferibili all’alunno/a titolare del PEI, quali ad esempio la possibilità di sostituire docenti assenti.

In sintesi, è opportuno ribadire, ancora una volta che la centralità del ruolo del dirigente scolastico è innegabile e – salvo prova contraria – a tale figura va principalmente imputata la responsabilità della mancata tempestiva copertura delle ore di sostegno per alunni la cui invalidità sia certificata, a maggior ragione se presenti nella scuola dagli anni precedenti.

L’esistenza di una normativa nazionale e a livello di Amministrazioni scolastiche periferiche (Uffici scolastici regionali e provinciali) che consente la richiesta di posti in deroga e anzi la impone nei casi in cui le esigenze didattiche e personali dell’alunno con disabilità possono essere tutelate e garantite solo con la copertura integrale, impone la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati tutte le volte in cui all’alunno con disabilità non sia stato attribuito un numero di ore di sostegno adeguato alla sua personale condizione e alle sue esigenze, a maggior ragione se il dirigente scolastico non abbia chiesto all’USR i posti “in deroga”.

Pertanto, salvo l’Amministrazione riesca a dimostrare il contrario (ossia, che la richiesta è stata fatta e che è l’USR a non averla soddisfatta mediante la selezione di un adeguato numero di insegnati in deroga, con contratto fino al 30 giugno di ciascun ano scolastico), la mancata richiesta dei posti in deroga costituisce una illegittimità in re ipsa laddove il sistema PEI/GLO stabiliscano che all’alunno con disabilità spetta la copertura integrale delle ore di scuola mediante l’assegnazione insegnanti di sostegno (cd. rapporto 1:1).

Nel caso di specie, il dirigente scolastico risulta aver inoltrato richiesta all’Ufficio Scolastico Regionale di porre in essere le condizioni per garantire le ore di sostegno necessarie alle esigenze didattiche del minore con nota Prot. 13455 del 17.10.2025

6. Calando le coordinate ermeneutiche appena tracciate nel caso oggetto del presente giudizio, l’attribuzione alla minore, da parte dell’Amministrazione scolastica, di un numero limitato di ore di sostegno (18) è illegittima, in quanto il PEI stesso evidenzia la necessità di copertura totale, in maniera peraltro conforme alle risultanze del GLO.

Va evidenziato che nel caso concreto, risulta depositata, dalla difesa erariale, documentazione attestante la tempestiva richiesta, da parte del dirigente scolastico, di insegnanti in deroga all’organico di diritto, secondo le modalità e i contenuti sopra esplicati (cfr. doc. 2 prod. Avvocatura).

Va pertanto rilevato che l’Ufficio scolastico regionale e provinciale non ha provveduto a soddisfare le richieste della scuola, contribuendo a generare l’illegittimità censurata dalla parte, che è quella per cui il PEI, nella parte in cui assegna soltanto 18 ore a fronte delle esigenze di assistenza continuativa, risulta contraddittorio e contrastante con gli art. 3, 12 e 13 della legge 104 del 1992, degli artt. 7 e 10 del d.lgs. 66 del 2017, del decreto interministeriale 182 del 2020 e successive modificazioni, nonché delle Linee Guida allegate al decreto interministeriale 153 del 2023.

Deve, dunque, accertarsi il diritto del minore alla copertura integrale, mediante insegnante di sostegno, delle ore di effettiva frequenza scolastica, con conseguente annullamento del PEI impugnato.

Il Collegio ritiene, altresì, necessario provvedere ai sensi dell’art. 34 co. 1 lett. e c.p.a., al fine di assicurare l’effettività della tutela giurisdizionale, avuto riguardo alla natura degli interessi coinvolti ed alla necessità di provvedere tempestivamente alla redazione del PEI ed alla assegnazione di eventuali ore di sostegno aggiuntive che fossero ivi individuate; ciò in vista del conseguimento, da parte del ricorrente, “dell’utilità ‘primaria’ specificatamente oggetto della posizione soggettiva riconosciuta dall’ordinamento”.

Occorre, pertanto, imporre all’amministrazione di dare esecuzione alla presente sentenza entro giorni quindici dalla sua notificazione ad istanza di parte o dalla sua comunicazione in via amministrativa.

In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d'ora il Direttore pro tempore della Direzione generale per il personale scolastico del Ministero dell'Istruzione e del Merito, con facoltà di delega ad un dirigente o funzionario del Ministero, e con facoltà di farsi assistere da ausiliari specializzati (questi ultimi ai soli fini della redazione dei PEI), il quale provvederà nei successivi trenta giorni.

Le spese per l'eventuale funzione commissariale restano poste a carico dell'Amministrazione inadempiente in epigrafe, in quanto comprese per legge nella onnicomprensività della retribuzione dirigenziale; infatti, la disposizione di cui all’art. 5 sexies comma 8 l n. 89/2001, come introdotta dall’art. 1 comma 777 l. n. 208/2015, ancorché dettata per i giudizi di ottemperanza ai decreti emessi ai sensi della legge n. 89/2001, può essere qui applicata.

7. La presente sentenza deve essere trasmessa, oltre che alle parti costituite, e previo oscuramento dei dati personali delle parti (non del nome dell’Istituto Scolastico), alle seguenti Amministrazioni e autorità, per consentire la condivisione delle medesime informazioni

- Circolo Didattico D. D. Secondo di Mondragone;

- Ministero dell’Istruzione e del merito (gabinetto del Ministro);

- Ministero dell’Istruzione e del merito -Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione;

- Ministero dell’Istruzione del merito- Direzione generale del personale scolastico;

- Ufficio scolastico regionale della Campania;

- Ufficio Scolastico Regionale per la Campania - Ufficio IX – Ambito Territoriale di Caserta;

- Ufficio centrale di Bilancio presso il Ministero dell'Istruzione e del Merito;

- Osservatorio nazionale per le disabilità.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie:

a) per l’effetto, accerta il diritto del minore in epigrafe ad essere assistito da insegnanti di sostegno secondo quanto stabilito dal PEI e dal GLO;

b) condanna l’Amministrazione scolastica competente alla conseguente attribuzione al minore di un insegnante per il numero di ore di sostegno scolastico ivi quantificate;

c) qualora l’Amministrazione scolastica non ottemperi entro quindici giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza, nomina Commissario ad acta il Direttore pro tempore della Direzione generale del personale scolastico del Ministero dell'Istruzione e del Merito, con facoltà di delega ad altro dirigente/funzionario del Ministero e di avvalersi di ausiliari in possesso delle necessarie competenze per la redazione del PEI, che, previa verifica di tutti i presupposti indicati, provvederà ai sensi e nei termini di cui in motivazione al compimento degli atti necessari all'esecuzione della presente sentenza;

e) condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito al pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente, con attribuzione al procuratore antistatario, che liquida in complessivi euro 2.000,00, oltre accessori di legge e contributo unificato se dovuto e versato.

Manda alla cancelleria di comunicare la presente sentenza:

- alle parti costituite;

- Circolo Didattico D. D. Secondo di Mondragone: ceic8bj004@pec.istruzione.it;

- al Ministero dell’Istruzione e del merito (Gabinetto del Ministro): uffgabinetto@postacert.istruzione.it;

- al Ministero dell’Istruzione e del merito -Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione: dpit@postacert.istruzione.it;

- al Ministero dell’Istruzione e del merito - Direzione generale del personale scolastico: dgpersonalescuola@postacert.istruzione.it;

- all’Ufficio scolastico regionale della Campania: drca@postacert.istruzione.it;

- all’Ufficio Scolastico Regionale per la Campania - Ufficio IX – Ambito Territoriale di Caserta: uspce@postacert.istruzione.it;

-all’Ufficio Scolastico Regionale per la Campania - Ufficio VI – Ambito Territoriale di Napoli: uspna@postacert.istruzione.it;

- all’Ufficio centrale di Bilancio presso il Ministero dell'Istruzione e del Merito: rgs.ucb.mi.gedoc@pec.mef.gov.it;

- all’Osservatorio nazionale per le disabilità: osservatorionazionale.disabilita@governo.it.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la responsabilità genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare i medesimi interessati ivi citati.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR RB LO, Presidente FF

Daria Valletta, Primo Referendario

GI RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI RI	AR RB LO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.